對績效評價結果應用的一點思考

隨著預算績效評價制度的不斷完善，績效評價結果應用已逐漸成為提高預算質量，促進資金使用效益的有效途徑。但由于現(xiàn)行預算管理環(huán)節(jié)與績效管理環(huán)節(jié)存在時間上的不同，導致預算績效結果應用與預算管理同樣在時間上存在差異，在一定程度影響了績效結果的應用效果，也影響了預算資金的使用效益。如何消除預算編制與預算績效評價和評價結果應用在時間周期差異方面的影響，建立“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的閉環(huán)管理模式和覆蓋預算管理事前、事中、事后全過程的管理體系，使績效評價結果及時地為預算應用服務，是一個需要管理部門思考的課題。一、當前應用存在的問題（一）制度上的時間差異。根據《預算法》規(guī)定，“財政部門應當在每年全國人民代表大會會議舉行的四十五日前，將中央預算草案的初步方案提交全國人民代表大會財政經濟委員會進行初步審查”，按照全國人民代表大會3月初召開的時間來看，相對省、縣級政府完成中央預算草案的初步方案的時間為12月下旬，相關事業(yè)部門完成中央預算草案的“二上”程序時間為11月中下旬。按照績效管理有關規(guī)定，績效評價是對上年有關部門和項目的經費使用效果進行的評價，在預算編制“二上”應用時，時間已到評價對象的第三個年度，使績效結果在應用上存在一定的滯后性，上年的預算績效評價結果也無法在本年度預算編制中得以應用。（二）管理環(huán)節(jié)上的時間差異。預算管理的閉環(huán)就是預算的編制、執(zhí)行、決算。結果運用，細化預算、零基預算是其中的管理手段；績效管理閉環(huán)分為事前評估、績效目標的設定、運行監(jiān)控、績效評價及結果應用。將績效目標審核結果、前期績效管理評價結果、事中績效監(jiān)控結果、預算績效評價結果與資金分配建立聯(lián)系是目的。前兩個環(huán)節(jié)體現(xiàn)了與當年預算管理的相關性，分別在預算編制前端、預算執(zhí)行調整時進行，而績效評價是預算執(zhí)行結束后，時間在次年中期，應用卻在第二年底。從實踐過程看，預算績效評價比預算管理環(huán)節(jié)多一個年度，績效評價環(huán)節(jié)卻難以與預算管理環(huán)節(jié)的時間產生重合，兩者在時間周期方面的差異在很大程度上影響了預算績效評價結果應用的有效性。（三）對項目影響的時間差異。按規(guī)定項目評價結果會影響下一年度的資金安排。若評價結果為“好”，財政部門根據實際情況，在下年度優(yōu)先對項目資金進行重點扶持，優(yōu)先納入預算保障；若評價結果為“較好”，財政部門可適當安排；若評價結果為“中”“差”的項目，財政部門可取消項目實施。在這方面，對經常性項目可能起到較大作用，并對經常性項目的預算資金充足與否產生重大影響。然而，這種項目評價結果應用方式對一次性、跨年度項目根本無影響。這是因為此類項目預算結果評價與結果應用存在一定的時間周期差異，預算結果評價通常安排在當年第二季度，而預算評價結果應用在第三個年度預算。也就是說，預算項目評價結束之后，一次性、跨年度項目預算已實施完畢，結果無法影響項目次年預算資金安排，只能給財政部門提供實施后的相關項目效果情況，并為以后類似項目管理提供經驗和借鑒。二、如何消除應用上的時間差異影響通過以上對績效制度流程、績效管理環(huán)節(jié)以及績效結果對項目影響三個層面的時間差異分析，可以發(fā)現(xiàn)績效評價結果應用在實踐操作中存在一定的難度。不論是部門自評還是第三方機構的評價結果，在應用過程中存在一定的滯后性和時間錯配。如何從“跳躍式”轉換到“直線式”，并消除在績效評價結果應用上的時間差異，使評價結果更好地在應用上起作用、產生效益，需從以下三個方面予以考慮：（一）在制度上明確。按照《預算法》“第三十二條：各級預算應當根據年度經濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執(zhí)行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進行編制”的要求，對有關支出績效評價結果應用進行了明確。筆者認為，應根據預算編制對績效結果應用的要求，在預算“二上”過程中，相關部門應在績效結果應用時間銜接上予以考慮、延續(xù)性上予以明確，確保評價結果與預算安排應用“無縫對接”。根據財政部關于預算編制管理的相關要求，預算單位須在規(guī)定的時間內完成預算編制的“二上”程序。一上指的是第一次上報預算申請，二上指的是經預算管理委員會匯總平衡并分發(fā)之后的再次預算申請上報。預算編制的“二上”時間通常限定在每年的12月20日之前，而事實上，在“二上”程序完成之時，預算績效評價結果并未形成。在此情況下，本文認為可采用以下兩種方式，以消除預算編制與預算績效評價的時間差異。一是調整預算單位第二次預算申請上報時間，比如將其上報時間設定在預算績效評價的時間周期內；二是調整預算績效評價時間，并將該時間段設定為與預算“二上”時間保持一致。（二）在管理上同步。根據《中華人民共和國預算法實施條例》（〔2020〕國務院令第729號）“第五十三條（四）：匯總本部門、本單位的預算執(zhí)行情況，定期向本級政府財政部門報送預算執(zhí)行情況的報告和績效評價報告”和《財政部關于貫徹落實<中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見>的通知》（財預〔2018〕167號）“強化績效評價結果剛性約束。健全績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制，形成反饋、整改、提升績效的良性循環(huán)”的規(guī)定，要求預算管理與績效管理實現(xiàn)相互促進、相互提高的目的。在上述的績效管理環(huán)節(jié)中，主要是績效評價與結果應用與事前評估、項目監(jiān)控相脫離，不在同一年度，從而導致了預算管理閉環(huán)與績效管理閉環(huán)在管理時間上的差異。筆者認為，在當前預算體制較成熟的情況下，應對績效評價時間進行適當調整，在相關操作細則上予以明確。本文認為，可采用以下方法平衡預算績效與預算編制的時間差異。一是將部門決算與部門自評（或委托第三方）同步進行，根據財政部預算管理的要求，預算單位的預算決策時間和部門自評時間分別安排在兩個不同的時間段，這就進一步拉大了預算績效評價與預算編制的時間周期和時間段差距，而將兩個不同時間周期范圍的預算事務合并到同一時間段，就可以提升財政部門評價結果與應用的一致性。二是將預算評價時間調整到12月，在完整的年度預算周期內，可以更全面地反映預算單位的預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督結果，從而為預算績效評價提供精準的數(shù)據信息。（三）在操作上共振。按照預算績效管理的要求，針對項目特點在不同的時間段組織評價，確保項目管理共振。一方面，要一次性做好事前評估。因為一次性項目在次年不再安排預算經費，績效評價結果對次年預算經費安排無影響，須將績效關口前移。結合預算評審、項目審批等開展事前績效評估，發(fā)好“準生證”。同時，落實好事中項目監(jiān)控，對項目實施過程中發(fā)生偏移的，能及時糾偏的，繼續(xù)保障；不能糾偏的，暫停項目直至取消項目。項目結束后，項目的績效評價結果反映的是項目實施過程中的經驗做法，可以為決策部門提供相關經驗。因此，對一次性項目的績效結果應用的重點是事前績效評估和年中監(jiān)控。另一方面，將跨年度、經常性項目的績效評價時間前移。除按一次性項目做好事前評估、年中監(jiān)控外，對跨年度、經常性項目安排次年預算時，應由項目管理部門提供當年的自評報告。重點項目可委托第三方機構組織實施，完成時間在“二上”截止時。確保評價結果可以作為財政部門次年安排經費的依據，也促進了項目管理水平的不斷提高。三、結果應用應注意的事項由于績效結果應用適應預算管理要求，影響了績效評價時點，對單位財務部門具有較大的壓力。既要做好本級預算、決算，又要同步提供績效評價報告，真正達到預算提高績效、績效促進預算的目的，必須關注以下六個方面：（一）評價結果要合理?！敖蛐в谩笔强冃гu價中因評價人主觀判斷而產生的評價偏差，也就是評價人往往以近期績效評價結果評判整個預算周期，從而產生預算評價結果及其應用不公平的現(xiàn)象。特別是在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督與預算評價存在較大時間差的情況下，預算單位更應避免這種“近因效用”的評價弊端。預算單位可將月度、季度、年度預算績效評價結果匯總分析，通過較長周期或多次預算績效評價得出較為合理的評價結果。這就體現(xiàn)出預算績效評價結果的相對公平公正，從而消除“近因效應”引發(fā)的預算評價偏差。（二）評價結果應用范圍要廣。長期以來，預算單位在預算執(zhí)行階段往往采取“責任到人、考核到人”的預算評價應用方式，這就極大地限制了預算績效評價結果的應用范圍。事實上，預算績效雖然與相關責任人的作為有密切關系，但單位內部或職能部門內部中的每一個成員都與預算績效執(zhí)行的效果密切相關。如果以“責任到人、考核到人”的預算管理模式限制評價結果的應用范圍，那么將極大地影響團隊凝聚力，甚至可能加劇團隊的內部矛盾。因此，預算單位應進一步擴大績效評價結果的應用范圍，將單位或部門所有人員納入績效評價結果的應用范圍，并按責任、貢獻或職務大小，分別劃分不同的責任權重。（三）評價結果應用率要高。目前，雖然各地在推動預算績效管理下了不少功夫，管理氛圍逐步形成，但還是一種“自上而下”的推動式局面，屬任務推動型，沒有達到“我要做績效”的目標。對事業(yè)單位財務人員來講，除自身業(yè)務外，還要在較短時間內完成績效相關資料的收集、整理，出具評價報告，與預算經費、決算報告同步報送，其評價結果的真實性、可用性存疑。若直接應用評價結果，必將進一步影響到次年預算經費的使用效益。因此，可借鑒工程造價跟蹤評價的模式，與第三方機構組成評價小組，持續(xù)跟蹤、收集評價資料，在年底形成決算報告時，同步提供績效報告，確保評價結果真實可用。（四）信息公開要全面。近年來，隨著政府信息公開力度不斷加大，績效評價結果也逐步納入財務信息公開內容。但由于受以往經驗的影響，績效評價報告僅作為內部資料，就連內部的一般成員也難以知曉評價內容。既使按要求公開信息，有的部門也不愿向社會公開全面的財務決算報告、績效評價報告，對需要公開的信息選擇性公開。有的報喜不報憂，影響了績效信息公開的全面性。沒有通過公開信息，以倒逼的方式提高自身管理水平的意愿。（五）評價人員的綜合能力要強。經驗表明，評價人員的素質對評價結果起著重大作用。目前，財政部門設立了“主評人”制度，由專業(yè)能力突出和具有良好職業(yè)道德的“主評人”對績效評價業(yè)務進行把關和控制，推動了績效評價工作質量的提升。因此，對評價人員的能力水平除了相關具體要求外，還必須具有以下內涵：一是做一個有情懷的評價人。有情懷的評價人往往不會被眼前的利益所困擾，在從事評價工作的同時，讓評價工作成為提升精神境界的一種手段，幫助相關部門提升價值；二是做一個有責任感的評價人。有責任感的評價人不僅會在評價工作中對自己負責，讓自己在評價工作中不斷提升能力素質，自覺地思考改進評價工作的方法和路徑，也會經常性地復盤，總結好的經驗和方法。三是做一個有事業(yè)心的評價人。評價工作不能“單打獨斗”，需要團隊的配合，更需要像接力一樣，把好的評價經驗做法傳遞下去。（六）評價結果應用要靈活。在評價結果的應用方面，通常是將評價結果與下年度預算分配、個人薪酬或職業(yè)晉升等掛鉤。這雖然是預算績效評價結果應用的重要內容，但并不能完全局限于此或由此限制了更靈活