淺析難民不推回原則

淺析難民不推回原則摘要：不推回原則要求任何國家在面對難民(或避難尋求者)的時候，都不得以任何方式將其驅(qū)回到其生命或自由可能會受到威脅的領(lǐng)土的邊界。中國是一個負(fù)責(zé)任的大國，在國際事務(wù)中需要積極地發(fā)揮應(yīng)有的影響力，扮演著積極的角色，但隨著國際局勢的進(jìn)一步復(fù)雜化，難民問題對中國邊境地區(qū)的穩(wěn)定造成了一定的影響，為了自身的國家利益，中國應(yīng)善于運(yùn)用國際法，包括國際難民法中的不推回原則。在保護(hù)難民的立法問題上，需要既符合國際法的最新發(fā)展，又符合中國的具體國情，以便使中國作為一個負(fù)責(zé)任大國的國際義務(wù)有一個合理的定位。關(guān)鍵詞：國際難民法不推回原則中國國家利益一不推回原則概述不推回原則來源于法語refouler，原意是“趕回”該原則要求，任何國家在面對難民(或避難尋求者)的時候，都不得以任何方式將其驅(qū)回到其生命或自由可能會受到威脅的領(lǐng)土的邊界。這個原則最初來源于習(xí)慣國際法中的庇護(hù)原則。當(dāng)國際法演化到18世紀(jì)的時候，隨著資本主義制度在歐美一些國家的確立，它們?yōu)榱朔乐箛抑g互相引渡政治犯而從事政治交易，就開始規(guī)定東道國有權(quán)庇護(hù)他國政治犯而不將其引渡回其本國。這個原則為后來國際難民法中不推回原則的形成奠定了一個理論上的基礎(chǔ)，雖然難民不能等同于政治犯，但東道國基于地域管轄權(quán)而給與保護(hù)(或庇護(hù))這樣的基本邏輯是一樣的。不推回原則最早的出現(xiàn)是在國內(nèi)立法之中1905年，英國通過了外國人法案，法案規(guī)定，英國政府對于那些因?yàn)檎位蜃诮淘蚨馐芷群Φ娜?，允許其入境這里的不推回原則還是比較模糊的，和傳統(tǒng)的庇護(hù)權(quán)沒有十分明顯的區(qū)別。直到第一次世界大戰(zhàn)之后，不推回原則才進(jìn)入國際條約。徐軍華，李若瀚．論國際法語境下的環(huán)境難民［J］．國際論壇，2011，(1):14－17．不過，其遺憾之處在于，批準(zhǔn)這個公約的國家不多，該公約實(shí)際上適用的范圍不廣，影響力也不大。到了1930年代中后期，國際社會又出現(xiàn)幾個保護(hù)難民的文件，即1936年《關(guān)于德國難民地位的臨時協(xié)議》和1938年《關(guān)于德國難民地位的公約》，這兩個文件對1933年公約中不推回原則進(jìn)行了繼承和發(fā)展徐軍華，李若瀚．論國際法語境下的環(huán)境難民［J］．國際論壇，2011，(1):14－17．聯(lián)合國難民署：《人權(quán)與難民保護(hù)》（第一部分），1995年北京。總體上來說，到20世紀(jì)上半葉不推回原則還只是處于摸索試探初步發(fā)展的時期，還沒有成為一般國際法規(guī)則，因?yàn)楫?dāng)時許多國家更多考慮的不是對難民的人道主義救助和保護(hù)，而是他國難民的入境對于本國主權(quán)經(jīng)濟(jì)政治等問題的影響，對本國社會到底會造成多大程度上的沖擊，在權(quán)衡利弊之后再慎重地做出決定。周聿峨，郭秋梅．20世紀(jì)上半葉國際性難民組織與難民保護(hù)考察［J］．南洋問題研究，2011，(2):68．周聿峨，郭秋梅．20世紀(jì)上半葉國際性難民組織與難民保護(hù)考察［J］．南洋問題研究，2011，(2):68．聯(lián)合國的成立對于保護(hù)難民是一個極大的促進(jìn)，它從一開始就對難民問題極為關(guān)注1946年，聯(lián)大通過一項(xiàng)決議，決議稱，如果難民具備有根據(jù)的反對理由，則東道國不得將其遣返。五年后，1951年《難民地位公約》(以下簡稱1951年公約)通過，這是國際難民法發(fā)展歷史中的一個里程碑，公約第三十三條規(guī)定：任何締約國不得以任何方式將難民驅(qū)逐或送回(推回)至其生命或自由因?yàn)樗姆N族宗教民族參加某一社會團(tuán)體或具有某種政治見解而受威脅的領(lǐng)土邊界。此后，越來越多的國際法文件肯定了不推回原則，包括全球?qū)用娴模舶▍^(qū)域性的條約，包括專門的難民法文件，也包括其他涉及難民問題的人權(quán)法文件在全球?qū)用嫔?。到今天，不推回原則已經(jīng)成為國際社會解決難民問題時所遵循的一個基本原則。二不推回原則的適用范圍我們知道，作為一個基本的立場，國家要為其國民或其他處于管轄之下的人員的行為負(fù)責(zé)。這些或類似的說法在人權(quán)條約中經(jīng)常出現(xiàn)，一個人是否屬于一個國家管轄并不取決于他是否在這個國家領(lǐng)域內(nèi)，而是(就行為而言)他是否處于有關(guān)國家的實(shí)際控制之下或是否被那些代表國家行事的人所影響。關(guān)于不推回原則的最權(quán)威表述是1951年公約，它在提到難民的時候，對難民的范圍進(jìn)行了限制，要求難民可能遭受迫害的原因是種族宗教國籍等，實(shí)事求是，難民不能危害東道國的國家安全，也不能破壞其公共秩序，并且難民的存在本身也應(yīng)當(dāng)是合法的。在這里，合法居留的難民是指為了尋求避難而在東道國居住的人員，包括永久性居住的，也包括暫時居住的。這里的合法一詞表明，他應(yīng)當(dāng)是根據(jù)東道國的國內(nèi)法律程序在該國居住，否則東道國就有理由將其驅(qū)逐而不擔(dān)心違反第三十二條。有一點(diǎn)值得注意的是，這里的難民，不僅包括東道國已經(jīng)正式確認(rèn)其難民身份的人員，也包括還沒有被東道國正式確認(rèn)身份的人員。還有，難民不應(yīng)妨害東道國的國家安全和公共秩序，比如不得參加反對東道國的政治活動。不過，在實(shí)踐中，國家安全和公共秩序的認(rèn)定具有很大的彈性，公約沒有具體予以說明，主要是靠各個國家自己去判斷，因此，我們無法避免這樣的可能性：有些國家會出于種種因素的考慮，特別是出于私利而利用這一點(diǎn)作為堂而皇之的借口來拒絕保護(hù)難民，畢竟，國家的自由裁量權(quán)太大了。MaxPlankInstitute:《EncyclopaediaofInternationalLaw》,vol.7,1984.MaxPlankInstitute:《EncyclopaediaofInternationalLaw》,vol.7,1984.四中國與不推回原則不推回原則在國際法中并不是一個嶄新的問題，其問世已經(jīng)有大約一個世紀(jì)，從1951年難民公約到現(xiàn)在也已經(jīng)有六十余年，但我們?nèi)杂斜匾獙Σ煌苹卦瓌t進(jìn)行深入研究。這是因?yàn)?，近幾十年來，國際局勢發(fā)生了很大變化，出現(xiàn)了很多新的問題，這些新問題是1951年公約制定的時候國際社會所難以預(yù)料的，更是公約之前的國際社會無法想象的，所以，我們有必要結(jié)合近幾十年來的國際實(shí)踐，對不推回原則進(jìn)行分析，研究在新形勢下，這個原則如何更好地得以運(yùn)用。自從1970年代開始，新中國恢復(fù)在聯(lián)合國的一切合法席位之后，全方位地履行自己的國際責(zé)任，開始在聯(lián)大經(jīng)社理事會和其他聯(lián)合國機(jī)構(gòu)參與有關(guān)難民的會議和活動。另外，中國還派遣代表團(tuán)參加區(qū)域性的保護(hù)和解決難民問題的會議中國不僅參加各種會議，更以實(shí)際行動參加對難民的救助1970年代末期越南當(dāng)局迫害本國民眾和印度支那其他國家的民眾，在東南亞制造了大規(guī)模的難民潮，其中有許多難民被驅(qū)逐到中國境內(nèi)，中國沒有將其推回，而是熱情收留。中國認(rèn)真履行國際義務(wù)妥善安置難民的行為，受到國際社會的廣泛好評。今天，中國在越來越深的程度上融入了國際社會，中國自身的發(fā)展，也越來越受到外來因素的影響，這些因素或促進(jìn)或遲滯中國的發(fā)展，事實(shí)證明，難民問題已經(jīng)對中國邊境地區(qū)的穩(wěn)定造成了一定的影響。在21世紀(jì)的今天，隨著國際問題的復(fù)雜化，中國也會繼續(xù)面臨難民入境問題。典型的事件如，2009年8月，緬甸中央政府和果敢地區(qū)政府發(fā)生沖突，果敢地區(qū)大量民眾逃往中國，形成了一股不小的難民潮，2011年6月緬甸政府軍與克欽族反政府武裝發(fā)生沖突，再次導(dǎo)致大量難民涌入中國中國政府妥善安置了進(jìn)入中國境內(nèi)的難民，在這個過程中，就牽涉到了本文所論述的不推回問題，中國政府的處置方式是比較得體的。以后中國還有可能遇到類似的相關(guān)問題，中國在處理涉外事務(wù)上的態(tài)度和具體做法，關(guān)系到中國的國家形象，也直接關(guān)系到中國自身的利益，因此，需要嚴(yán)格按照國際法，慎之又慎地加以對待。吳喜，梁晉云．難民問題是影響中國邊境地區(qū)社會穩(wěn)定的誘因云南河口縣難民問題調(diào)研報告［J］．云南警官學(xué)院學(xué)報，2010，(1):99－103現(xiàn)在，我們?nèi)杂斜匾訌?qiáng)對難民法的研究以更好地服務(wù)于中國的國家利益。目前，在如何根據(jù)國際法妥善處理難民問題上，中國理論界和實(shí)務(wù)界還有許多具體的問題需要認(rèn)真對待，中國法律沒有對難民的定義做出明確闡釋，這是中國參與難民國際保護(hù)的一個最直接最現(xiàn)實(shí)的障礙，中國對難民甄別的程序和聯(lián)合國難民署的甄別程序不同，而且，二者的權(quán)限發(fā)生重疊，中國難民問題主管機(jī)關(guān)不是十分明確，實(shí)行多頭管理。這些問題都是中國在參與難民保護(hù)的時候出現(xiàn)的尷尬現(xiàn)象，我們需要努力加以解決，需要考慮的問題主要有，中國的國內(nèi)立法問題，即中國有沒有必要進(jìn)行專門的保護(hù)難民的立法，如果需要，如何使之既符合國際法的最新發(fā)展，又符合中國的具體國情，以便使中國作為一個負(fù)責(zé)任大國的國際義務(wù)有一個合理的定位。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展與繁榮，中國也成為許多難民心