行政機制革新難題及途徑

第第頁行政機制革新難題及途徑行政體制涉及行政管理層級、行政機構(gòu)設(shè)置、行政職權(quán)劃分、行政機構(gòu)相互之間的關(guān)系等問題。地方行政體制是省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府職權(quán)劃分、機構(gòu)設(shè)置及相互間關(guān)系的總稱。我國地方行政體制是網(wǎng)狀行政體制，這種體制的弊端是行政機構(gòu)多、行政成本高、責(zé)權(quán)不明等。①改革地方行政體制是我國行政體制改革的重點和突破點。2008年通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》也涉及地方行政體制改革問題。近年，我國各地推行了各種類型行政體制改革，如“省管縣”改革、“大部制改革”、“行政執(zhí)法體制改革”、“公安行政體制改革”等。②這些改革在一定程度上緩解了地方行政體制存在問題，但這些改革缺乏統(tǒng)一布局，往往局限于某一層級政府、某一地區(qū)或者某一行政系統(tǒng)，且缺乏法律支持，改革效果及影響力均有限。梳理我國各地行政體制改革方案，找出其存在問題，理清進一步推進地方行政體制改革的思路，將具有重要意義。正是基于此種考慮，本文試圖分析我國地方行政體制改革的實踐及存在問題，探討推進我國地方行政體制改革的路徑。

一、我國地方行政體制改革的實踐

我國于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年進行了五次大的行政體制改革，每次改革均涉及地方行政體制調(diào)整。2008年《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》及、國務(wù)院《關(guān)于地方機構(gòu)改革的意見》發(fā)布后，地方行政體制改革步伐加快。目前各地推行的地方行政體制改革并無統(tǒng)一模式，改革方案呈現(xiàn)差異化特點。歸納起來，主要有以下類型：

1、“省管縣”改革

我國憲法第30條規(guī)定，省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市，直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。按照憲法規(guī)定，我國只是直轄市和較大的市才實行“市管縣”。但改革開放后，我國將原屬于省級人民政府派出機關(guān)的地區(qū)行署改組為市人民政府，市作為一級政府出現(xiàn)，普遍實行“市管縣”?！笆泄芸h”體制缺乏憲法依據(jù)，且增加管理層級，增大行政成本和降低行政執(zhí)行效率。因此，改革“市管縣”體制，實行“省管縣”體制，成為行政體制改革的重要舉措。“省管縣”改革可以追溯到1988年海南建省。海南省成立后，就實行省直接管縣的行政體制。1997年重慶成立直轄市，撤銷作為中間層級的萬縣市、涪陵市和黔江地區(qū)，由直轄市政府直接管縣。2002年以來，浙江、四川、湖北、河南、山東等省先后根據(jù)本省的情況，將一部分原屬于地級市的經(jīng)濟、社會管理權(quán)直接賦予經(jīng)濟強縣，在財政體制上實行“縣財省管”。2009年財政部發(fā)布《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確2012年底前力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革的目標。在“擴權(quán)強縣”基礎(chǔ)上推進以“市縣分治”為核心的“省管縣”行政體制改革，不僅有利于充分發(fā)揮縣域經(jīng)濟發(fā)達的優(yōu)勢，推進城鄉(xiāng)一體化進程，有利于加快中心城市的培育，促進經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級，而且有利于探索和構(gòu)建地方政府間的公共服務(wù)職責(zé)分工體系，提高區(qū)域公共服務(wù)供給水平。［1］從各地試點情況看，“省管縣”改革呈現(xiàn)如下特點：第一，賦予縣級政府更大的自主權(quán)，把一些原本屬于地市級政府的行政審批權(quán)力直接下放到縣。第二，在財政體制上相應(yīng)增加縣級財政的分享比例，增加縣級政府收入。第三，選擇擴權(quán)試點縣時，優(yōu)先考慮綜合實力較強的縣，兼顧部分中等和貧困縣。［2］

2、地方大部制改革

大部制，也叫“大部門制”，是在政府部門設(shè)置中，將職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門，從而提高行政效率和降低行政成本的一種管理體制。［3］2008年全國人民代表大會審議通過的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，新組建工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，該五部的設(shè)立被認為是我國在積極探索大部制中邁出堅實步伐。［4］在中央政府推行大部制改革之后，各地方政府也普遍推行大部制改革，各地改革形式多樣。如2009年深圳市將原政府機構(gòu)由46個重組為31個，大部分機構(gòu)根據(jù)大部制精神設(shè)立。為解決工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門職能交叉、職責(zé)不清的問題，同時為加強商標、版權(quán)和專利以及食品安全等執(zhí)法監(jiān)督，成立市場監(jiān)督管理局，將工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、知識產(chǎn)權(quán)局的職責(zé)，以及衛(wèi)生局餐飲環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職責(zé)整合劃入市場監(jiān)督管理局。大部制改革是我國各地方政府推行行政體制改革比較普遍采用的方式。

3、行政執(zhí)法體制改革

1996年行政處罰法頒布實施后，我國各地根據(jù)行政處罰法的規(guī)定廣泛推行了相對集中行政處罰權(quán)工作。主要在城市管理領(lǐng)域開展相對集中行政處罰權(quán)工作，具體范圍涉及市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護管理、工商行政管理、公安交通管理等領(lǐng)域。①除城市管理領(lǐng)域外，部分地方還在文化、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等領(lǐng)域開展相對集中行政處罰權(quán)工作。如上海市在文化領(lǐng)域開展相對集中行政處罰權(quán)工作，遼寧省在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開展集中行政處罰權(quán)工作。行政許可法生效后，各地政府廣泛推行了集中行政許可權(quán)試點，建立行政服務(wù)中心、行政審批大廳等行政許可場所。但行政服務(wù)中心、行政審批大廳等只是許可場所集中，行政服務(wù)中心等不具有行政許可主體資格。改造行政服務(wù)中心，將行政服務(wù)中心打造成一個行政審批實體，將原屬政府各部門的許可權(quán)集中由行政服務(wù)中心行使，成為一種強烈的呼聲。②成立專門行政審批局統(tǒng)一行使各行政部門的行政審批和許可權(quán)回應(yīng)了這種呼聲，2008年成都市武侯區(qū)成立了全國第一個行政審批局，統(tǒng)一行使22個部門的行政審批權(quán)。③公安行政體制改革也是我國近年地方行政執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容，各地進行了不少嘗試。2010年11月，鄭州市對公安行政體制進行大膽改革，撤消了所有分局，由市公安局直接指揮派出所，由將市內(nèi)“三層管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟蓪庸芾怼保喠酥虚g環(huán)節(jié)，使組織結(jié)構(gòu)扁平化，提高了行政效力。重慶市將原由市公安局管理的高校、大型企業(yè)派出所（公安分局）劃轉(zhuǎn)至區(qū)縣公安局或分局，這種改革理順了條與塊的關(guān)系。另外，重慶將交通警察與巡警合并，組建交巡警，這種合并意味著警察權(quán)力和職責(zé)的集中，增強了警察處置各種事件的能力。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣的關(guān)系進行。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政來源有限，各地普遍推行“鄉(xiāng)財縣管”。這種體制是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立核算主體，由縣級財政部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，實行縣鄉(xiāng)“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收支、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”?！班l(xiāng)財縣管”體制推行后，在一定程度上緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，但也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府的功能弱化。我國法律通常將行政執(zhí)法權(quán)授予縣級以上行政機關(guān)，一般不授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)問題，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革解決的問題。2010年4月，中央編辦、中央農(nóng)辦等部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》，決定在全國13個省的25個鎮(zhèn)開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點，試點的內(nèi)容主要是：一是加快推進體制創(chuàng)新；二是繼續(xù)下放經(jīng)濟社會管理權(quán)限；三是創(chuàng)新機構(gòu)編制管理。2010年12月，浙江省政府決定，在保持鎮(zhèn)級建制不變、符合法律法規(guī)的前提下，通過委托、交辦、延伸機構(gòu)等方式和途徑，賦予全省27個先行試點的鎮(zhèn)與縣級基本相同的經(jīng)濟社會管理權(quán)限。將部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限以委托、授權(quán)形式下放到具備一定人口規(guī)模和經(jīng)濟實力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這種方式被稱為“擴權(quán)強鎮(zhèn)”，將提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理和公共服務(wù)的能力。

5、其它行政體制改革方式

我國近年建立了若干開發(fā)區(qū)和改革試驗區(qū)，如上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)和重慶兩江新區(qū)等，這些開發(fā)區(qū)或試驗區(qū)的成立，都帶來了行政管理體制的創(chuàng)新和變化。在其它地方行政體制改革中，廣東順德區(qū)的改革十分有特色。廣東順德區(qū)將黨委政府工作部門與群團組織結(jié)合考慮體制改革問題，如將區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部、農(nóng)村工作部、區(qū)工會、共青團區(qū)委、婦聯(lián)、工商聯(lián)、殘聯(lián)一同組成了新的黨委“社會工作部”，將區(qū)紀委、審計局和信訪局合并組成區(qū)紀委，將文體廣電新聞出版局和區(qū)委宣傳部合并組成區(qū)委宣傳部，將司法局和區(qū)合并組成區(qū)。這種改革將原41個黨政機構(gòu)減少為16個，16個黨政部門中，黨委部門6個，政府部門10個。黨委的5個工作部門，同時加掛政府牌子，列入政府工作部門序列，但不計入?yún)^(qū)政府工作部門數(shù)。改革后的部門由區(qū)委常委、副區(qū)長和政務(wù)委員擔(dān)任負責(zé)人。

二、地方行政體制改革存在的問題

在各類地方行政體制改革方案中，除“省管縣”改革和大部制改革在全國較普遍推行外，其它改革僅限于某省、某市或者某縣，不具有全局意義。即使是“省管縣”改革和大部制改革，其效果也十分有限，對解決我國行政體制存在問題作用不大。另外，這些改革措施推行十分困難，障礙不小。我國地方行政體制改革存在不少問題。

1、地方行政體制改革缺乏統(tǒng)一目標

我國過去五次大規(guī)模行政體制改革的目標模式主要是經(jīng)濟調(diào)適型，即以轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟方式，適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需要為行政體制改革目標。這主要體現(xiàn)在：第一，政府逐漸從一些經(jīng)濟領(lǐng)域退出，強調(diào)政企分開，強調(diào)國有財產(chǎn)出資人與管理者職能的分離；第二，變經(jīng)濟上的微觀管理為宏觀的經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管；第三，重視信息、社會保障、行業(yè)管理等市場與經(jīng)濟相配套的制度建設(shè)。［5］我國是網(wǎng)狀行政體制，縱向由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級人民政府構(gòu)成，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府外，其它各級人民政府又由幾十個甚至上百個行政機關(guān)構(gòu)成。其結(jié)果是上下級人民政府對口設(shè)置行政機關(guān)，各級政府“上下同責(zé)”和機構(gòu)“上下同粗”。行政體制的弊病是：第一，行政機構(gòu)眾多，行政成本高。據(jù)初步統(tǒng)計，全國縣級以上黨政機關(guān)常設(shè)機構(gòu)總數(shù)達3萬多個，機構(gòu)膨脹勢必帶來機關(guān)人員超編，增加財政負擔(dān)。第二，是上級導(dǎo)向型行政體制，不能回應(yīng)社會公眾訴求。在這種體制中，上下級政府以及人民政府與工作部門間都是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，工作部門或者下級政府根據(jù)人民政府或者上級政府指令或者意志作出行為。①在上級意志與社會公眾訴求發(fā)生沖突時，行政主體必然服從上級指令或者意志。第三，行政機關(guān)間責(zé)權(quán)不明。在網(wǎng)狀行政體制中，要劃分各級政府及同級政府不同部門職責(zé)權(quán)限，就顯得十分困難，行政機關(guān)之間權(quán)力沖突與空白不可避免。②地方行政體制改革的總體目標應(yīng)當是解決現(xiàn)行行政體制存在的各級政府權(quán)限劃分不清、機構(gòu)多、行政成本高等問題，通過改革形成科學(xué)合理的地方行政體制。實行“省管縣”行政管理體制，其根本目的是通過減少管理層級和政策傳遞環(huán)節(jié)，理順政府間財權(quán)與事權(quán)關(guān)系，提高政策效率，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。［6］大部制改革通過合并職能類似或者相近領(lǐng)域的行政部門，解決政府部門多和分工過細問題。行政執(zhí)法體制改革的主要目的是相對集中行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)，解決九龍不治水問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革一方面解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政力缺乏問題，另一方面解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)問題。由此可以看出，近年我國各地行政體制改革雖然是解決行政體制本身存在問題，但各類改革的目標不統(tǒng)一，未解決各層級政府權(quán)限劃分不明確問題，也未形成市民導(dǎo)向型行政體制。雖然“省管縣”解決涉及市、縣兩級政府權(quán)力配置問題，但這些權(quán)力僅涉及部分領(lǐng)域，且權(quán)力變更與機構(gòu)設(shè)置并無關(guān)聯(lián)性。

2、地方行政體制改革缺乏整體布局

地方行政體制改革涉及中央政府與地方政府的關(guān)系和職權(quán)劃分問題，涉及地方各級政府關(guān)系與職權(quán)劃分問題，地方行政體制改革還與地方行政區(qū)劃調(diào)整等密切相關(guān)，這些因素決定改革需要統(tǒng)一規(guī)劃和布局。《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確了行政管理體制改革的重要性、緊迫性以及指導(dǎo)思想、基本原則和目標等內(nèi)容，但并未明確地方行政體制改革的思路及方案?，F(xiàn)行地方行政體制改革大多是地方政府自主行為，地方政府各行其是，改革缺乏統(tǒng)一布署。首先，在未合理劃分地方各級政府權(quán)力基礎(chǔ)上推行改革。合理劃分地方各級政府權(quán)力是地方行政體制改革的重要內(nèi)容，也是其它改革的前提，但我國現(xiàn)行改革并未從總體上劃分各級政府權(quán)力。“省管縣”改革將部分地級市政府的權(quán)力交由縣級政府行使，這種改革僅限于經(jīng)濟管理和財政領(lǐng)域，即使是經(jīng)濟和財政權(quán)力的下移也不徹底，地級市政府仍享有這類經(jīng)濟管理和財政權(quán)力，地級市行政主管部門仍然存在并發(fā)揮作用。未明確劃分省、市、縣三級政府職權(quán)與職責(zé)，決定了我國推行的“省管縣”改革的局限性。其次，未統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各級政府改革。地方行政體制改革涉及縱向和橫向兩個維度權(quán)力配置和機構(gòu)調(diào)整，而地方推行的大部制改革、行政執(zhí)法體制改革一般僅局限于某一級政府內(nèi)部，未統(tǒng)籌考慮多個層級政府體制改革問題，未統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多個層級政府權(quán)力配置和機構(gòu)設(shè)置。因此，不同層級政府間重復(fù)配置權(quán)力和重復(fù)設(shè)置機構(gòu)的問題并未解決。我國中央政府無推進地方行政體制改革的主管部門，與地方行政體制改革相關(guān)的職能分散于中央各部委。民政部負責(zé)地方行政區(qū)劃調(diào)整，中央編制管理委員會負責(zé)地方機構(gòu)設(shè)置和人員編制，國家發(fā)展與改革委員會審批設(shè)立各類試驗區(qū)。在地方行政體制改革方案設(shè)計上，中央政府各部委作用也有限，方案往往由地方黨委或者政府制定并實施。缺乏中央統(tǒng)一規(guī)范與協(xié)調(diào)，結(jié)果必然是地方行政體制改革缺乏統(tǒng)一布局。最后，未與行政區(qū)域調(diào)整等配套進行。不含香港、澳門兩個特別行政區(qū)，我國現(xiàn)有32個省級行政單位，四川省下轄181個縣，河北下轄172年縣，河南下轄159個縣，平均每個省級行政單位下轄89個縣。［7］除部分省管轄縣較少外，多數(shù)省管轄范圍過大，由其直接管理縣，存在管理困難。因此，我國“省管縣”改革必須與行政區(qū)域調(diào)整同時進行，適當減小省的管轄范圍，才可能實現(xiàn)省對縣的有效管理。

3、地方行政體制改革未納入法治軌道

我國現(xiàn)行行政體制形成的一個重要原因是憲法和地方組織法的規(guī)定。憲法第107條和地方組織法第59條規(guī)定都規(guī)定，縣級以上地方人民政府管理本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作。憲法和地方組織法授予地方各級政府相同權(quán)力，其結(jié)果必然是層層設(shè)立類似行政機關(guān)。因此，改革地方行政體制，需要思考憲法和地方組織法修改問題，但憲法與地方組織法修改并未納入地方行政體制改革的視野。憲法賦予國務(wù)院“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分”的權(quán)力，未明確由誰劃分省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政府間的權(quán)力。因此，誰是地方行政體制改革的推進主體，由誰制定地方行政體制改革方案，這是不明確的?！蛾P(guān)于深化行政管理體制改革的意見》雖然涉及地方行政體制改革，但其本身未轉(zhuǎn)化為法律，關(guān)于體制改革的規(guī)定也過于宏觀，缺乏對改革程序、改革內(nèi)容等的具體規(guī)定，導(dǎo)致可操作性不強。地方行政體制改革未納入法治軌道，導(dǎo)致不少改革措施還存在違法的問題。如我國行政處罰法和行政許可法均規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準或授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)，而我國多數(shù)地方相對集中行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)是由縣級政府決定的，這種做法的必然結(jié)果是綜合執(zhí)法機關(guān)違法行使職權(quán)。

4、未將滿足社會公眾訴求作為改革的價值追求

在行政機關(guān)與行政相對人這一對關(guān)系中，傳統(tǒng)觀念強調(diào)行政機關(guān)的優(yōu)越地位，強調(diào)行政機關(guān)對行政相對人的指揮與命令權(quán)，強調(diào)行政相對人的服務(wù)。這種觀念的必然后果是，從行政機關(guān)角度思考行政體制改革，行政體制改革忽視行政相對人的參與與利益訴求。有學(xué)者認為，“省管縣”改革具備理論支撐而有現(xiàn)實可行性：第一，合理地縮減行政層級、擴大管理幅度，不僅可以提高管理層次的職責(zé)，還可以減少地方政府對上級的依賴，提高下級人員的工作積極性和創(chuàng)新性；第二，可以解決官僚制結(jié)構(gòu)帶來的處理自下而上信息傳遞可能造成的大量超載和阻塞問題；第三，減少“市”一級參與者，減少省與縣之間的信息不對稱，可以提高信息效率，減少信息傳遞過程失真，以此保證政令暢通。［8］作為“省管縣”改革重要舉措的省直接管理縣財政改革的目標是，“理順省以下政府間財政分配關(guān)系，推動市縣政府加快職能轉(zhuǎn)變，更好地提供公共服務(wù)，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?！保?］上述分析可以發(fā)現(xiàn)，不論是學(xué)者還改革設(shè)計者，他們都認為，“省管縣”改革的目的是理順省—市—縣三級政府的關(guān)系。雖然理順各級政府的關(guān)系可以實現(xiàn)行政效率提升，增加基礎(chǔ)政府的執(zhí)行能力，間接可以滿足行政相對人的訴求，但我國設(shè)計“省管縣”改革方案確實只從行政機關(guān)角度進行了思考，并未考慮行政相對人的利益訴求和參與。我國地方大部制改革、行政執(zhí)法體制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革等地方行政體制改革，希望解決的問題均是行政機關(guān)之間的關(guān)系，考慮如何減少行政機關(guān)或者明確行政機關(guān)之間的職權(quán)責(zé)任，很少考慮改善行政機關(guān)與行政相對人之間的關(guān)系。

三、地方行政體制改革的路徑

在歷次機構(gòu)改革中，我國較為注重政府與市場邊界的劃分，這是政府職能與作用范圍的第一次界定，但卻相對忽視了政府職能在機構(gòu)間的配置，中央與地方各級政府的“職責(zé)同構(gòu)”與“上下一般粗”的問題是我們政府管理中的一個老大難問題。［10］推進地方行政體制改革，我國需要明確改革目標，且思路明確。

1、明確地方行政體制改革的目標

有學(xué)者認為，進入新世紀，在全面建設(shè)小康社會的新形勢下，我國行政體制改革的目標是建立和完善公共行政體制。公共行政體制下的政府是公共型政府、公正型政府、民主型政府、法治型政府、有限型政府、分權(quán)型政府、透明型政府、服務(wù)型政府、效能型政府和責(zé)任政府。［11］行政體制改革的傳統(tǒng)目標模式必須轉(zhuǎn)變，應(yīng)當用社會回應(yīng)性的改革取代經(jīng)濟調(diào)適型的改革。社會回應(yīng)型的改革要求在行政體制的設(shè)計上除要考慮滿足經(jīng)濟改革的需要外，還要考慮社會、文化、技術(shù)變革和民主政治發(fā)展等多層面的要求。［12］經(jīng)過多次行政體制改革，經(jīng)濟管理部門已大為減少，公共安全和公共服務(wù)等部門大量增加，這些改革促進了政府職能轉(zhuǎn)變。因此，改革行政體制能適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需要，已不再是行政體制改革的目標。行政管理的最終目的并不是服務(wù)于經(jīng)濟和行政管理自身，它的目的是服務(wù)于社會公眾。要保證行政法治理的有效性和正當性，就不能簡單地訴諸強制，應(yīng)當從壓服轉(zhuǎn)向說服，從國家供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)楣娦枨髮?dǎo)向，更多地從可接受性而非強制性立場來創(chuàng)制規(guī)則、實施規(guī)則和適應(yīng)規(guī)則。［13］筆者認為，地方行政體制改革的目的是通過改革形成滿足人民群眾訴求的行政體制，這種體制也就是公眾導(dǎo)向型行政體制。公眾導(dǎo)向型地方行政體制有以下要求：第一，行政體制滿足公眾訴求。滿足公眾訴求要求政府及時了解公眾訴求，將公眾訴求體現(xiàn)在公共決策中，并接受公眾監(jiān)督。要求決策者親近公眾，公眾參與決策，決策者充分重視公眾意見。滿足公眾訴求需要行政體制實現(xiàn)三個變化：首先，減少行政管理層級，實現(xiàn)行政體制扁平化轉(zhuǎn)變。其次，行政管理重心下移，地方政府權(quán)力配置向基層政府傾斜，能夠由基層政府承擔(dān)的職責(zé)，原則上由基層政府承擔(dān)?？h級政府距離社會公眾較近，有較健全的行政機構(gòu)體系，也有較多可支配的資源，縣級政府可承擔(dān)較多行政職能，行政執(zhí)法權(quán)力主要賦予縣級政府。［14］最后，上下級政府間是一種監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，下級政府承擔(dān)執(zhí)行職能，上級政府承擔(dān)決定和監(jiān)督職能。將上下級政府間關(guān)系定位為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不利于滿足公眾訴求行政體制的形成。第二，行政體制運轉(zhuǎn)科學(xué)。行政體制運轉(zhuǎn)科學(xué)的條件是各級政府及政府工作部門的職責(zé)權(quán)限劃分明確。在此基礎(chǔ)上，滿足精簡和效率的要求，要求行政主體的權(quán)力原則上不重疊和交叉，一項權(quán)力原則上只應(yīng)當授予一級政府。因事設(shè)置行政機構(gòu)，由于各級政府職權(quán)原則不重復(fù)，行政機構(gòu)一般不上下對口設(shè)置。第三，基層自治和非政府組織參與。我國法律很少將行政執(zhí)法權(quán)授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行“鄉(xiāng)財縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政又不獨立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上已不是一級政府。①盡管這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不是可有可無，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要承擔(dān)更多服務(wù)職能。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾误w。作為自治體，自然就擁有了管理本轄區(qū)事務(wù)的權(quán)力，也能夠廣泛吸收社會公眾參與管理我國公共產(chǎn)品主要由政府提供，由于缺乏競爭，公共產(chǎn)品價格高、服務(wù)質(zhì)量差。可以在公共產(chǎn)品提供領(lǐng)域引入競爭機制，吸引非政府組織提供大量公共產(chǎn)品。因此，我國需要合理劃分政府與社會組織職能，政府承擔(dān)更多決策職