基層行政事業(yè)單位在預(yù)算管理一體化工作中存在的問題及建議

引言預(yù)算管理工作在基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作中屬于一項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容，預(yù)算管理效果直接影響著單位財(cái)務(wù)管理質(zhì)量，并會(huì)對單位各項(xiàng)工作有序開展產(chǎn)生一定影響。為有效提升預(yù)算管理質(zhì)量及效果，需要基層行政事業(yè)單位積極做好預(yù)算管理一體化工作，以對預(yù)算全程加強(qiáng)有效監(jiān)管，維護(hù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)順利開展，不斷提升預(yù)算分析質(zhì)量以及預(yù)算編制效率，為單位決策的制定提供可靠依據(jù)。一、預(yù)算管理一體化的概述預(yù)算管理一體化其核心是統(tǒng)一預(yù)算管理規(guī)則，利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，在信息化系統(tǒng)內(nèi)部嵌入統(tǒng)一化管理規(guī)則，從而使項(xiàng)目儲(chǔ)備、會(huì)計(jì)核算、資金支付、決算與報(bào)告、預(yù)算調(diào)整及調(diào)劑、預(yù)算編審等工作更加標(biāo)準(zhǔn)化、智能化，并對全面預(yù)算管理整個(gè)流程實(shí)現(xiàn)有效控制及動(dòng)態(tài)反映，保證預(yù)算管理更加高效與規(guī)范[1]?；鶎有姓聵I(yè)單位在推進(jìn)預(yù)算管理一體化工作期間，需要基于系統(tǒng)化思路集成預(yù)算管理流程，根據(jù)各級(jí)財(cái)政要求統(tǒng)一化的制定預(yù)算管理一體化標(biāo)準(zhǔn)，并在整體預(yù)算管理規(guī)范內(nèi)納入所有預(yù)算管理環(huán)節(jié)，在現(xiàn)代信息技術(shù)支持下打造技術(shù)+系統(tǒng)的新型管理體制，使預(yù)算管理進(jìn)一步提升自動(dòng)化、標(biāo)準(zhǔn)化以及規(guī)范化程度。二、基層行政事業(yè)單位在預(yù)算管理一體化工作中存在的問題（一）財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)基層行政事業(yè)單位在推進(jìn)預(yù)算管理一體化發(fā)展過程中，要求財(cái)務(wù)部門以及其他業(yè)務(wù)部門各司其職，明確分工。但是一些基層行政事業(yè)單位在設(shè)置財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)期間相對隨意，而且單位領(lǐng)導(dǎo)也對預(yù)算管理一體化缺乏正確認(rèn)識(shí)及推廣意識(shí)，單一地將預(yù)算管理視作限制消費(fèi)以及控制支出，所以預(yù)算管理積極性普遍不高。同時(shí)，一些基層行政事業(yè)單位嚴(yán)重缺乏預(yù)算編制工作人員，現(xiàn)有人員多為兼職，很少有專職預(yù)算編制工作者，并嚴(yán)重缺乏預(yù)算管理專職人才，導(dǎo)致預(yù)算編制形式化問題嚴(yán)重，難以迅速、順利地推進(jìn)預(yù)算管理一體化，從而影響預(yù)算執(zhí)行效果，加大預(yù)算監(jiān)督難度。而在基層行政事業(yè)單位缺乏健全的財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，而且人員配置嚴(yán)重欠缺情況下，難以高效、完善地構(gòu)建財(cái)務(wù)管理內(nèi)控體系，不利于財(cái)務(wù)工作高效開展，并阻礙預(yù)算管理一體化建設(shè)及發(fā)展。（二）預(yù)算管理職責(zé)劃分不明確雖然《中華人民共和國預(yù)算法》明確規(guī)定了預(yù)算單位其所肩負(fù)的主體責(zé)任，但一些基層財(cái)政部門尚未徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理觀念及工作模式，會(huì)對基層行政事業(yè)單位其職責(zé)大包大攬，導(dǎo)致基層財(cái)政部門以及基層行政事業(yè)單位之間缺乏清晰的責(zé)任界限[2]。而且基層單位比較依賴財(cái)政審批，不能正確認(rèn)識(shí)財(cái)務(wù)管理，并將預(yù)算管理視作財(cái)政部門主要職責(zé)，嚴(yán)重欠缺主體意識(shí)和工作積極性，使預(yù)算單位不斷弱化其在預(yù)算管理方面的主體責(zé)任。而且在基層財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)基層行政事業(yè)單位及預(yù)算編制工作情況下，容易導(dǎo)致單位業(yè)務(wù)部門和各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人難以全面地落實(shí)預(yù)算管理職責(zé)，在這種情況下，財(cái)務(wù)部門以及相關(guān)工作人員對單位業(yè)務(wù)情況缺乏深入了解，很難對政策以及項(xiàng)目相關(guān)成本效益及產(chǎn)出等進(jìn)行科學(xué)化管理，從而降低預(yù)算管理效果。同時(shí)，基層單位的業(yè)務(wù)部門對于自身所分管項(xiàng)目往往缺乏長期謀劃，也會(huì)影響預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。（三）預(yù)算編制不夠科學(xué)在推進(jìn)預(yù)算管理一體化工作過程中，必須保證預(yù)算編制的精細(xì)、科學(xué)以及規(guī)范，但就目前情況來看，很多基層行政事業(yè)單位不具備扎實(shí)的預(yù)算管理基礎(chǔ)，在預(yù)算編制方面相對粗放，不夠精細(xì)化，并缺乏全面性、客觀性以及科學(xué)性。一方面，預(yù)算編制不夠科學(xué)。目前，很多基層行政事業(yè)單位在預(yù)算編制中未持嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度，導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏可行性以及科學(xué)性。首先，預(yù)算編制方法不夠規(guī)范與科學(xué)，很少使用零基預(yù)算法，多采取基礎(chǔ)增長模式，使得預(yù)算編制脫離實(shí)際情況。而且在預(yù)算執(zhí)行中具有較強(qiáng)隨意性，會(huì)頻繁出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整、預(yù)算追加等情況。其次，預(yù)算編制時(shí)間緊，通?；鶎有姓聵I(yè)單位的預(yù)算編制時(shí)間比較緊，難以有效激發(fā)業(yè)務(wù)部門主觀能動(dòng)性，無法保證預(yù)算編制的全面，也影響預(yù)算編制工作者對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行考察及論證，從而影響預(yù)算編制結(jié)果的客觀性以及真實(shí)性。最后，預(yù)算編制嚴(yán)重缺乏預(yù)測性，編制數(shù)據(jù)主要是基于往年歷史數(shù)據(jù)，很少考慮來年長期目標(biāo)，所以預(yù)算編制缺乏預(yù)測性和計(jì)劃性。另一方面，預(yù)算編制不夠完整。通?；鶎有姓聵I(yè)單位會(huì)按年度進(jìn)行預(yù)算編制，這要求基層單位結(jié)合各職能部門實(shí)際情況以及單位發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行年度工作計(jì)劃的編制，隨后基于工作計(jì)劃進(jìn)行部門預(yù)算編制，最后經(jīng)匯總各部門預(yù)算，對單位本年度預(yù)算進(jìn)行編制。因此，預(yù)算編制要體現(xiàn)全員參與，而實(shí)際上很多基層行政事業(yè)單位在預(yù)算編制中，財(cái)務(wù)部門以及業(yè)務(wù)部門缺乏順暢溝通，很多業(yè)務(wù)部門不積極配合預(yù)算編制，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門常常閉門造車，在難以獲得全面的預(yù)算編制基礎(chǔ)資料情況下，會(huì)導(dǎo)致所編制預(yù)算不夠完整、細(xì)致、全面。（四）預(yù)算執(zhí)行約束力不足其一，基層行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行中有較大隨意性，這主要是因?yàn)轭A(yù)算編制不夠全面、清晰，難以充分發(fā)揮預(yù)算約束力，經(jīng)常出現(xiàn)預(yù)算隨意調(diào)整等情況。而且單位在預(yù)算執(zhí)行過程中經(jīng)常會(huì)調(diào)整支出科目，同時(shí)支出進(jìn)度慢，并會(huì)存在資金挪用情況，導(dǎo)致單位實(shí)際經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和預(yù)算規(guī)劃嚴(yán)重偏離。此外，預(yù)算執(zhí)行期間經(jīng)常會(huì)混用支出類別，預(yù)算編制就如同虛設(shè)。其二，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督力度不足。很多基層行政事業(yè)單位未完善地建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體系及相關(guān)機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏有力審核及監(jiān)管，難以保證預(yù)算執(zhí)行符合預(yù)算編制方案，由此降低預(yù)算執(zhí)行效力。其三，預(yù)算執(zhí)行缺乏有力激勵(lì)。由于基層單位資金壓力大，所以所制定的預(yù)算激勵(lì)機(jī)制往往不夠完善，或不能順利落地，預(yù)算考核中經(jīng)常出現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)難而罰劣易等情況，導(dǎo)致預(yù)算管理內(nèi)驅(qū)力欠缺。（五）國庫集中支付方式有待改進(jìn)一方面，國庫集中支付的流程比較煩瑣，在原支付流程中，要先把支付申請錄入到政府財(cái)政管理信息化系統(tǒng)當(dāng)中，隨后打印出來，由財(cái)務(wù)人員將相關(guān)材料送到財(cái)政支付中心或者代理銀行，但由于財(cái)政、銀行以及國庫沒有全面實(shí)現(xiàn)橫向聯(lián)網(wǎng)，在電子信息化程度不足情況下，使得支付流程過于煩瑣，容易增加財(cái)務(wù)人員工作量，且工作效率偏低[3]。另一方面，國庫支付中心缺乏資金監(jiān)管力度。在國庫集中支付中，支付方式是先支付而后清算，期間很多操作需要由人工完成，所以清算速度比較慢，在信息數(shù)據(jù)不全面且滯后情況下，很難對國庫集中支付實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、逐筆的事中監(jiān)控，影響資金動(dòng)態(tài)監(jiān)管。三、基層行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理一體化工作的建議（一）建立完善的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)基層行政事業(yè)單位在實(shí)施預(yù)算管理一體化工作期間，需要各預(yù)算單位建立完善的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化預(yù)算管理。一方面，要建立完善的預(yù)算管理制度和相關(guān)運(yùn)行機(jī)制，主要應(yīng)健全地建立責(zé)任制度、工作規(guī)范和評價(jià)機(jī)制等，并要明確各部門、各崗位的職責(zé)，制定健全的崗責(zé)體系。另一方面，要優(yōu)化配備預(yù)算管理人員。預(yù)算工作具有很強(qiáng)的政策性以及專業(yè)性，要求基層行政事業(yè)單位積極選用預(yù)算管理專業(yè)人才，并要為其創(chuàng)設(shè)專業(yè)能力提升路徑及條件，打造職務(wù)職級(jí)晉升通道，以有效調(diào)動(dòng)預(yù)算管理工作者的進(jìn)取心、主動(dòng)性以及責(zé)任心，不斷提升預(yù)算管理能力，達(dá)到預(yù)算管理一體化要求。（二）落實(shí)各方的預(yù)算管理職責(zé)在實(shí)施預(yù)算管理一體化期間，要求基層行政事業(yè)單位自覺落實(shí)主體責(zé)任，深化預(yù)算管理認(rèn)識(shí)。一方面，基層單位要清晰劃分各職能部門其權(quán)利與職責(zé)，做好內(nèi)部控制工作，打造權(quán)責(zé)明晰而且問責(zé)有據(jù)的新型管理體系，不斷提升預(yù)算編制主觀能動(dòng)性，科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算，嚴(yán)禁虛列項(xiàng)目，完善誠信管理機(jī)制，加大追責(zé)力度。另一方面，基層單位要廣泛宣傳預(yù)算管理相關(guān)政策，重視績效管理，在預(yù)算執(zhí)行中加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，并做好后期跟蹤評價(jià)。而基層財(cái)政部門則要實(shí)現(xiàn)放管服，關(guān)注放權(quán)，并通過一體化平臺(tái)以線上、線下相結(jié)合等形式動(dòng)態(tài)監(jiān)控財(cái)政資金使用情況，保證資金運(yùn)轉(zhuǎn)高效、安全，在基層單位使用財(cái)政資金過程中充分落實(shí)監(jiān)督管理職責(zé)。（三）合理選用預(yù)算編制方法一方面，可在預(yù)算編制中選擇零基預(yù)算法。和傳統(tǒng)的增量預(yù)算法相比，零基預(yù)算法更加規(guī)范與科學(xué)，所以基層行政事業(yè)單位在預(yù)算編制過程中不可只基于往年數(shù)據(jù)，還要關(guān)注應(yīng)用零基預(yù)算法，結(jié)合單位實(shí)際情況以及地方財(cái)政資金情況，并考慮單位戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，核準(zhǔn)預(yù)算支出，使預(yù)算編制更加科學(xué)與合理。另一方面，要在明確中長期目標(biāo)基礎(chǔ)上使用滾動(dòng)預(yù)算編制法。對此，需要基層單位先明確長期發(fā)展目標(biāo)以及中長期規(guī)劃方案，按照跨年度中長期預(yù)算編制平衡原則，對單位近三年預(yù)算進(jìn)行滾動(dòng)編制，使預(yù)算編制更科學(xué)、完整。（四）加大預(yù)算執(zhí)行約束力首先，要加大預(yù)算執(zhí)行力度，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)責(zé)任?；鶎有姓聵I(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行中要始終遵循預(yù)算編制方案，嚴(yán)禁隨意挪用資金，防止發(fā)生預(yù)算支出額度超標(biāo)情況。對于人員經(jīng)費(fèi)還有公用經(jīng)費(fèi)等各項(xiàng)基本支出，需按類落實(shí)，不能和其他類別混用，以免預(yù)算超支。同時(shí)，單位要基于預(yù)算內(nèi)容和類別進(jìn)行模塊劃分，并歸口至不同部門，分別由不同部門負(fù)責(zé)管理。如果預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算編制方案有較大出入，需嚴(yán)格追究有關(guān)責(zé)任人，經(jīng)責(zé)任落實(shí)及追究，防止出現(xiàn)謊報(bào)預(yù)算以及預(yù)算執(zhí)行中隨意分配及調(diào)整資金等問題，確保預(yù)算高效執(zhí)行。其次，要完善地建立績效+預(yù)算的一體化管理機(jī)制，在績效導(dǎo)向下加大預(yù)算執(zhí)行力度?；鶎有姓聵I(yè)單位要結(jié)合實(shí)際情況，構(gòu)建預(yù)算績效考評體系及相關(guān)制度。考評體系需涉及目標(biāo)、內(nèi)容、方法、結(jié)果以及績效評估等，尤其要合理制定目標(biāo)。在預(yù)算績效考評中，要結(jié)合使用綜合考評法及動(dòng)態(tài)考評法。在預(yù)算執(zhí)行考核中，要根據(jù)各部門職責(zé)，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行過程及結(jié)果，通過相關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)綜合考核預(yù)算執(zhí)行情況；與此同時(shí)，要在預(yù)算執(zhí)行期間加強(qiáng)全過程動(dòng)態(tài)考核，并對預(yù)算使用情況進(jìn)行全面記錄和及時(shí)反饋，確保預(yù)算按規(guī)劃使用，若預(yù)算執(zhí)行中有偏差，則需及時(shí)糾正[4]。最后，要在建立預(yù)算績效考評機(jī)制的基礎(chǔ)上配套制定獎(jiǎng)懲制度，關(guān)注獎(jiǎng)優(yōu)、罰劣，促使預(yù)算管理者不斷增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)、主動(dòng)意識(shí)，從而提升預(yù)算管理實(shí)效性。（五）建立預(yù)算管理一體化平臺(tái)基層行政事業(yè)單位在推進(jìn)預(yù)算管理一體化工作期間，還要積極應(yīng)用預(yù)算管理一體化平臺(tái)，逐步優(yōu)化預(yù)算編制，并使預(yù)算管理和執(zhí)行更加透明。預(yù)算編制過程中，單位要充分發(fā)揮職能作用，做好資產(chǎn)配置、政府采購還有人員配備等工作。同時(shí)，要使一體化平臺(tái)預(yù)算編審系統(tǒng)和國庫集中電子支付系統(tǒng)結(jié)合起來，以更全面、科學(xué)地進(jìn)行預(yù)算編審，基于各項(xiàng)指標(biāo)與規(guī)劃，更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亟桓度粘Ｘ?cái)務(wù)支出[5]。單位在應(yīng)用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)過程中，可有效減少財(cái)務(wù)工作量，并能高效分析后臺(tái)數(shù)據(jù)，幫助財(cái)務(wù)人員更精準(zhǔn)地判斷與分析財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。同時(shí)搭建預(yù)算管理一體化平臺(tái)，還能使預(yù)算編制更加完善、科學(xué)、合理，有效提升預(yù)算管理效果。在預(yù)算管理一體化平臺(tái)建設(shè)過程中，要不斷提升平臺(tái)系統(tǒng)智能性、完善性，并要注意和資產(chǎn)、采購等系統(tǒng)相融合，從而在預(yù)算執(zhí)行期間及時(shí)在系統(tǒng)內(nèi)導(dǎo)入政府采購云平臺(tái)相關(guān)數(shù)據(jù)，自動(dòng)化地生成資產(chǎn)購入信息，并自動(dòng)上傳資產(chǎn)月報(bào)、政采季報(bào)等數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)云共享。平臺(tái)還要不斷完善決算報(bào)表生成功能，并在整合原決算報(bào)表系統(tǒng)基礎(chǔ)上，使各項(xiàng)