行政補(bǔ)償及功能定位論文

第第頁行政補(bǔ)償及功能定位論文[內(nèi)容摘要]行政補(bǔ)償?shù)墓δ芗葱姓a(bǔ)償作為一種法律制度預(yù)期將會(huì)產(chǎn)生的積極作用和影響。行政補(bǔ)償制度的產(chǎn)生淵源于對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保障。為了實(shí)現(xiàn)保障權(quán)利的目的，往往會(huì)借助于平衡利益的方法，同時(shí)也即實(shí)現(xiàn)了利益的平衡。因此，行政補(bǔ)償?shù)闹饕δ芸梢詺w結(jié)為：一是權(quán)利保障，二是利益平衡。

[關(guān)鍵詞]行政補(bǔ)償功能定位權(quán)利保障利益平衡

本文系作者拙著《行政補(bǔ)償制度研究》（天津大學(xué)出版社即出）相關(guān)部分改寫而成。

行政補(bǔ)償?shù)墓δ芗葱姓a(bǔ)償作為一種法律制度預(yù)期將會(huì)產(chǎn)生的積極作用和影響。從不同的角度講，行政補(bǔ)償?shù)墓δ芏嗌俨灰?。筆者認(rèn)為，行政補(bǔ)償制度核心的功能可以歸結(jié)為兩個(gè)方面，一是權(quán)利保障，二是利益平衡。當(dāng)然，行政補(bǔ)償?shù)墓δ茏罱K能否得到切實(shí)的發(fā)揮，事實(shí)上受制于一國客觀社會(huì)政治狀況、行政補(bǔ)償制度的具體設(shè)計(jì)以及其他相關(guān)制度的配合等[①].本文在此僅從理論上進(jìn)行粗淺探討。

一、作為權(quán)利保障機(jī)制的行政補(bǔ)償制度

行政補(bǔ)償是行政主體必須履行的一種積極義務(wù)。[②]因此，筆者并不贊同行政補(bǔ)償是對(duì)受損權(quán)利的救濟(jì)的觀點(diǎn)，而毋寧認(rèn)為它是對(duì)權(quán)利的一種保障機(jī)制，盡管從某種意義上說對(duì)權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)也是對(duì)權(quán)利的一種保障。權(quán)利保障功能是行政補(bǔ)償制度的最核心最基本的一個(gè)功能，其他功能相對(duì)于對(duì)權(quán)利的保障功能來說只能處于一種從屬的地位。權(quán)利保障及其程度如何，是評(píng)價(jià)一國行政補(bǔ)償制度完善與否的最重要的標(biāo)準(zhǔn)。

（一）財(cái)產(chǎn)權(quán)及其保障

行政補(bǔ)償制度起源于對(duì)財(cái)產(chǎn)的征用。因此，述說行政補(bǔ)償制度的權(quán)利保障功能不能游離于財(cái)產(chǎn)權(quán)之外。在公民的基本人權(quán)中，財(cái)產(chǎn)權(quán)居于核心地位。保障個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)，則使公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)有了基本的物質(zhì)保障，生命權(quán)、自由權(quán)、平等權(quán)也就有了物質(zhì)前提，從而整個(gè)人權(quán)保障便有了扎實(shí)的根基。因此，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重構(gòu)成了憲法的一個(gè)內(nèi)在的組成部分。不僅如此，國家機(jī)關(guān)作為其所屬成員共同認(rèn)可的一種權(quán)力象征，對(duì)每個(gè)社會(huì)成員的合法權(quán)益還具有不可推卸的保護(hù)責(zé)任。

自然法論者認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)作為個(gè)人主觀權(quán)利是一種不可轉(zhuǎn)讓、不容侵犯的自然權(quán)利。它歸屬于個(gè)人，僅僅因?yàn)槿酥疄槿说膶傩?。這種權(quán)利先于，甚至高于國家的權(quán)力。之所以要建立國家，就是為了有效地保障個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。由此，可以推論憲法的第一規(guī)則顯然是強(qiáng)迫國家如此來組織自身以確保最大限度地保護(hù)人類社會(huì)中每一位成員的-包括財(cái)產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的-個(gè)人權(quán)利。由于基本權(quán)利保障了人民廣泛的自由權(quán)利，當(dāng)此種自由的行使，可能會(huì)影響到其他憲法所要保障的公益時(shí)才予以限制。[③]

（二）財(cái)產(chǎn)的征用與補(bǔ)償

對(duì)個(gè)人權(quán)利的這種認(rèn)可既確定了公共活動(dòng)的方向，又決定了政府行為的限度。它本身就是規(guī)制個(gè)人與國家關(guān)系的所有規(guī)則的源泉。國家有義務(wù)保護(hù)個(gè)人的權(quán)利；但是，如果限制個(gè)人的權(quán)利對(duì)于保護(hù)國家的普遍權(quán)利而言必不可少，國家也必須擁有這種限制權(quán)?！度伺c公民權(quán)利宣言》肯定了國家的權(quán)力受個(gè)人權(quán)利的限制，國家的行為只能為個(gè)人權(quán)利提供保障，并且必須是以實(shí)現(xiàn)對(duì)自由的保障為目的?！暗珎€(gè)人的自由也必須受到限制；就連最極端的個(gè)人主義者也承認(rèn)，只有在這樣的前提下社會(huì)生活才有可能實(shí)現(xiàn)?！盵④]因此，基于公共利益的需要，現(xiàn)代各國憲法幾乎都賦予政府強(qiáng)制征用公民個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。然而，這種權(quán)力的行使顯然也不能是“肆無忌憚”和“為所欲為”的?！皬?qiáng)制性權(quán)力的行使不是率性而為的，它必須經(jīng)過正當(dāng)化才能與社會(huì)中的一般暴力區(qū)別開來。”[⑤]財(cái)產(chǎn)權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利的可限制性，并非因?yàn)閲以诜缮嫌袑?duì)于人民的優(yōu)越地位，而是以憲法肯定這種基本權(quán)利的存在為前提。因此，從法治主義的要求出發(fā)，當(dāng)國家要求某一公民出讓某項(xiàng)合法權(quán)益而使他人或全社會(huì)受益時(shí)，應(yīng)當(dāng)以受益人分出既有的部分合法權(quán)益給利益出讓人為前提，即政府必須對(duì)財(cái)產(chǎn)的征用給予公正的補(bǔ)償。唯有如此，憲法所保障的基本人權(quán)才能得到真正的尊重和維護(hù)，“法律所維系下的利益關(guān)系才能促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，否則必然會(huì)傷害相關(guān)利益主體進(jìn)行有利于社會(huì)進(jìn)步的利益活動(dòng)。行政補(bǔ)償正是基于上述法理所確認(rèn)的一項(xiàng)現(xiàn)代法律制度。”[⑥]

財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償原則濫觴于法國《人與公民權(quán)利宣言》，[⑦]綿延發(fā)展至今，各國大都在其憲法中規(guī)定了政府的征用補(bǔ)償義務(wù)。征用條款與補(bǔ)償條款在法治國家被視為“唇齒條款”[⑧]，須臾不可分離。即它首先承認(rèn)行政主體對(duì)公民個(gè)人權(quán)利（主要是財(cái)產(chǎn)）的“寬容的干預(yù)”，但必須以相應(yīng)補(bǔ)償為代價(jià)，充分體現(xiàn)了其對(duì)公民權(quán)利的保障功能。

現(xiàn)代意義的財(cái)產(chǎn)征用補(bǔ)償條款則是由魏瑪憲法最先確立的。該法第153條第2款規(guī)定：“公用的征用，僅限于裨益于公共福利及有法律根據(jù)時(shí)，始得行之。為公用的征收，除聯(lián)邦法律有特別規(guī)定外，應(yīng)予以相當(dāng)補(bǔ)償。”第156條規(guī)定：“聯(lián)邦得依據(jù)法律，照公用征收之規(guī)定，將私人經(jīng)營企業(yè)之適合于社會(huì)化者，予以賠償收歸公有?！睉?zhàn)后德國基本法第14條第3款規(guī)定：“為公共利益起見，財(cái)產(chǎn)可以征收。征收應(yīng)依法實(shí)行，并依法確定征收方式和賠償金額?！泵绹?lián)邦憲法第5條修正案規(guī)定：“非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非有正當(dāng)補(bǔ)償，不得征收私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！?947年《意大利共和國憲法》第42條也規(guī)定：“為了公共利益，私有財(cái)產(chǎn)在法定情況下得有償征收之?！?947年生效的日本憲法第29條規(guī)定：“私有財(cái)產(chǎn)，在正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償下，得為公共利益而使用之?！?993年俄羅斯憲法規(guī)定：“每個(gè)人都有權(quán)擁有私有財(cái)產(chǎn)”：“任何人都不能被剝奪屬于自己的財(cái)產(chǎn)，法院判決除外”，強(qiáng)制劃歸公有“只有在事先等值補(bǔ)償?shù)那闆r下才能進(jìn)行”。由此可見，政府基于公共利益的需要而享有的征用權(quán)構(gòu)成了對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)性的制約，反過來為了保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)，憲法又以包括公正補(bǔ)償在內(nèi)的各種機(jī)制對(duì)政府的這種征用權(quán)設(shè)置了種種限制。

綜觀各國憲法，一般都規(guī)定政府對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的征用須受到三個(gè)法律限制：其一，征用的“公益”目的性。“征用的目的，是犧牲人民之私有財(cái)產(chǎn)，也藉此達(dá)成一個(gè)具體的、急迫的”公益需求“，因此，征用之公益有別于一般的公益，是一種”特別選擇的公益“。只有在公共利益明顯大于個(gè)人因正常期望受挫而蒙受的損害的情形中，才能允許對(duì)私域予以上述必要的干預(yù)。當(dāng)然，公共利益仍是一個(gè)需要作出價(jià)值評(píng)斷的概念。各國往往在憲法之外另行立法，對(duì)需要征用的情形加以明確。[⑨]其二，征用的”公正補(bǔ)償“。也就是說國家或者政府對(duì)私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征用，必須進(jìn)行充分的、合理的補(bǔ)償?！睂?duì)抗政府的一系列的干預(yù)，補(bǔ)償可能是一個(gè)很有力的武器?！癧⑩]其三，征用的”正當(dāng)程序“。諸如聽證會(huì)等類似程序，以防止行政權(quán)力的濫用。

（三）小結(jié)

作為一項(xiàng)近代民主制度，行政補(bǔ)償制度是在資產(chǎn)階級(jí)取得革命勝利以后，隨著資本主義社會(huì)的發(fā)展而逐步建立和發(fā)展起來的。資產(chǎn)階級(jí)在推翻封建專制，取得革命勝利以后，為了保衛(wèi)勝利成果，紛紛通過立法將各種權(quán)利明確和固定下來，并將權(quán)利保障奉為至上的原則。這極大地促進(jìn)了資本主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。作為商品交換關(guān)系總和的“市場”，它對(duì)于法律的最初始、

最本能、最基本的要求便是自由、平等和權(quán)利保障。[11]法治的思想淵源于自然法的理念，根植于商品經(jīng)濟(jì)的土壤。其基本內(nèi)涵是：法律至上，以制約權(quán)力為手段來保障權(quán)利。沒有對(duì)市場主體權(quán)利的充分保障，就不會(huì)有真正意義上的市場經(jīng)濟(jì)。因?yàn)闆]有相應(yīng)的補(bǔ)償，就會(huì)使市場主體如履薄冰-他們無從預(yù)計(jì)自己的財(cái)產(chǎn)何時(shí)將被無償征用。

值得指出的是，雖然行政補(bǔ)償起源于財(cái)產(chǎn)的征用，但是今天行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨橐呀?jīng)不限于征用，對(duì)于行政主體的一切合法職權(quán)行為及其附隨效果導(dǎo)致公民合法財(cái)產(chǎn)的損失都要給予補(bǔ)償；另一方面，需要補(bǔ)償?shù)臋?quán)利也不再僅限于財(cái)產(chǎn)，包括財(cái)產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的一切公民的合法權(quán)益受損都應(yīng)得到補(bǔ)償。

二、作為利益平衡機(jī)制的行政補(bǔ)償制度

利益沖突在任何社會(huì)都是不可避免的。法正是起源于利益的對(duì)立、矛盾和斗爭。利益調(diào)節(jié)或再分配是法律的一大功能。法律公平與否，取決于利益平衡與否。對(duì)復(fù)雜的利益沖突尋找和發(fā)現(xiàn)適當(dāng)?shù)慕M織和程序模式并進(jìn)行法律規(guī)范，也正是行政補(bǔ)償制度的基本任務(wù)。

1、利益三分：個(gè)人、國家與社會(huì)

根據(jù)美國社會(huì)法學(xué)者龐德的學(xué)說，法律的作用和任務(wù)在于承認(rèn)、確定、實(shí)現(xiàn)和保障利益，或者說以最小限度的阻礙和浪費(fèi)來盡可能滿足各種相互沖突的利益。為此，就必須對(duì)各種利益加以分類。龐德根據(jù)耶林的學(xué)說，將利益分作三大類：個(gè)人利益、公共利益和社會(huì)利益。個(gè)人利益是直接從個(gè)人生活本身出發(fā)，以個(gè)人生活名義所提出的主張、要求和愿望。公共利益是從政治組織社會(huì)生活角度出發(fā)，以政治組織社會(huì)名義提出的主張、要求和愿望。社會(huì)利益是從社會(huì)生活角度出發(fā)，為維護(hù)社會(huì)秩序、社會(huì)的正常活動(dòng)而提出的主張、要求和愿望。[12]

單從學(xué)理上講，筆者認(rèn)同龐德對(duì)利益的“三分法”。但是，龐德所稱“公共利益”實(shí)指國家利益。在我國語境中，習(xí)慣于將國家利益與社會(huì)利益統(tǒng)稱為“公共利益”。筆者認(rèn)為，對(duì)利益進(jìn)行學(xué)理上的分類是為了更好地理解利益的本質(zhì)與內(nèi)涵，對(duì)利益的分類不能再人為引起不必要的混淆。為此，本書采用個(gè)人利益、國家利益與社會(huì)利益的“三分法”。但是，為了行文的便利，并照顧漢語用語的習(xí)慣性，我們也將國家利益與社會(huì)利益統(tǒng)稱為公共利益。在此，理論上的精確性暫時(shí)讓位于行文的便利性。譬如，行政補(bǔ)償制度要求行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨橐哂小肮嫘浴保颂幩浮肮妗本蛻?yīng)該包含了國家利益與社會(huì)利益。

然而，我國傳統(tǒng)法學(xué)理論中一般不認(rèn)為社會(huì)利益是一種獨(dú)立的利益，在西方也有同樣的觀點(diǎn)，比如邊沁就認(rèn)為“個(gè)人利益是唯一現(xiàn)實(shí)的利益”，“社會(huì)利益只是一種抽象，它不過是個(gè)人利益的總和”。但是否認(rèn)社會(huì)利益獨(dú)立存在的觀點(diǎn)是不符合現(xiàn)代社會(huì)的客觀實(shí)際的。在理論上也是不堪一擊的。社會(huì)利益的確只是一種理論上的抽象，其本質(zhì)上是個(gè)人利益，但它不是個(gè)人利益的簡單相加。社會(huì)利益只不過是每個(gè)具體的個(gè)人利益之一部分的總和。易言之，每個(gè)具體的個(gè)人其中一部分利益總是與其他人的一部分利益是共性的[13].因此，社會(huì)利益是源于個(gè)人利益而又獨(dú)立于個(gè)人利益的一種利益。社會(huì)本身是利益的直接享有者，最終惠及個(gè)人。

另外還有一種觀點(diǎn)是將社會(huì)利益與集體利益、國家利益相混同。在此，有必要對(duì)此予以分析和辯正。社會(huì)利益與國家利益、集體利益是有區(qū)別的。第一是利益的主體不同。社會(huì)利益的主體是公眾，即由不特定多數(shù)人組成的公眾社會(huì)?！吧鐣?huì)利益的主體不能與個(gè)人、集體相混淆，也不是國家所能代替的，盡管社會(huì)利益表現(xiàn)在權(quán)利形式上，其主體可以是公民個(gè)人、法人、利益階層或國家?！盵14]我國法學(xué)理論與立法上通常都將國家、集體和個(gè)人三者的利益并列在一起提出，這常常給我們造成某些錯(cuò)覺。但是，國家、集體和個(gè)人利益的提法是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代基于所有制的三種形式而言的?！斑@種劃分在邏輯上是窮盡的?！盵15]在今天，所謂集體利益如果相對(duì)于社會(huì)利益與國家利益來講，它毋寧就是一種“多數(shù)”的個(gè)人利益。譬如，某個(gè)農(nóng)村集體小石灰窯的“集體利益”（如追求利益的最大化）相對(duì)于社會(huì)利益（如追求環(huán)境保護(hù)）來講，就是個(gè)人利益。第二是社會(huì)利益有其自己的內(nèi)容。盡管關(guān)于社會(huì)利益的理解多種多樣，但一般認(rèn)為，社會(huì)利益關(guān)涉經(jīng)濟(jì)秩序與社會(huì)公德。而國家利益則偏重于指國家作為法人的利益和作為社會(huì)利益捍衛(wèi)者的利益。[16]如在國際交往之中的民族利益或者國家安全等利益。

個(gè)人利益與公共利益（包括國家利益、社會(huì)利益）二者的關(guān)系既相互關(guān)聯(lián)，又相互獨(dú)立。公共利益本質(zhì)上是個(gè)人利益。但公共利益一旦從個(gè)人利益中分離出來就具有相對(duì)獨(dú)立性。

2、個(gè)人與公共-利益沖突的現(xiàn)實(shí)性

公共利益與個(gè)人利益的沖突凸顯了他們之間的斗爭性或?qū)α⑿浴Ｈ绻J(rèn)為公共利益是個(gè)人利益的總和，則僅從邏輯上講，個(gè)人利益與公共利益無從發(fā)生沖突。這不是因?yàn)閯e的，而是“公眾”作為一個(gè)整體概念包含了個(gè)人，而整體不可能和其組成部分發(fā)生沖突。因此，必須首先明確，我們所說的沖突，其實(shí)是指不同部分之間的沖突，即一個(gè)或一群個(gè)人的利益和另一群或一個(gè)人的利益之間的沖突，即使是一個(gè)公民和其他所有公民之間的利益沖突，把它說成是這個(gè)公民和“公眾”之間的沖突也是不準(zhǔn)確的，因?yàn)椤肮姟币舶怂?，而他不可能和自己發(fā)生沖突。但是，個(gè)人卻可以在不同的利益之間做出不同的選擇。假設(shè)，某地政府為了公共-不特定多數(shù)人的-利益決定要修一條公路，而這條公路將要穿過某一位農(nóng)民的蘋果園。雖然，公路修好之后，這位農(nóng)民也必然利用其行車，也就是說公路的修筑也會(huì)并且一定會(huì)給這位農(nóng)民帶來益處，但是，如果要讓這位農(nóng)民在保護(hù)果樹與行車方便之間做出選擇，很可能農(nóng)民不同意公路穿越自己的果園。這時(shí)，農(nóng)民實(shí)際上是放棄了能夠分享的包含在“公共”利益在內(nèi)的那部分個(gè)人利益，而傾向于堅(jiān)守自己的“純粹”個(gè)人利益。然而，農(nóng)民放棄的包含了自己的利益在內(nèi)的公共利益中的那部分不是可以單獨(dú)分割出來的，也就是說公共利益不是按份的。一如筆者前文論及，公共利益是一種源于個(gè)人利益但又獨(dú)立于個(gè)人利益的利益。公共利益不可能是某個(gè)社會(huì)成員獨(dú)占的利益。因而，每個(gè)社會(huì)成員總是反對(duì)從自己的個(gè)人利益中分離出公共利益，總是希望能從公共利益中多分得一份利益。因此，個(gè)人利益與公共利益就有了沖突的現(xiàn)實(shí)性。

3、個(gè)人與公共-利益平衡的必要與可能

在社會(huì)秩序中，個(gè)人與社會(huì)之間肯定會(huì)有合作的空間，也肯定會(huì)有相當(dāng)緊張的空間。利益沖突無處不在。這也是法律制度存在的價(jià)值之一。但是，這并是說可以讓某一個(gè)具體的利益沖突沒完沒了。沖突的無限膨脹必然引發(fā)制度性的危機(jī)。因此，個(gè)人利益與公共利益的沖突必須尋找調(diào)適與消解的途徑與機(jī)制。

現(xiàn)代法治則要求“平衡”公共利益和個(gè)人利益?！盁o論是英美法系國家還是大陸法系國家，行政法最根本的問題都是如何協(xié)調(diào)公共利益和個(gè)人利益之間的沖突。從現(xiàn)代各國的行政法狀況看，無論是立法者、執(zhí)法者還是司法者，都不再在兩者之間發(fā)生沖突時(shí)，當(dāng)然地認(rèn)為公共利益或個(gè)人利益優(yōu)先。進(jìn)行利益衡量成為立法、執(zhí)法和司法的基本方法。而衡量的結(jié)果，正是為了實(shí)現(xiàn)兩者的平衡?！盵17]公共利益與個(gè)人利益的平衡將促進(jìn)社會(huì)整體利益的最大化。

在我國傳統(tǒng)理論和制度中，存在一種公共利益至上的傾向。行政立法只是行政管理的手段，立法過程中往往只考慮公共利益，而不考慮個(gè)人利益?！皞€(gè)人利益服從國家利益只能說是體現(xiàn)一種道德上積極的觀念，從法律的公平和正義的角度看，卻未必可行。公共利益至上方法論的運(yùn)用會(huì)損害個(gè)人追求利益的積極性，影響公共利益實(shí)現(xiàn)過程中的民主性，從而導(dǎo)致社會(huì)利益總量的下降?！盵18]其實(shí)，“社會(huì)或國家并不是什么深不可測的神秘之物，它們無非就是處于特定社會(huì)關(guān)系的個(gè)人；忽略了個(gè)體，就不可能有意義地談?wù)搰遗c社會(huì)?！薄皣也皇翘旖?jīng)地義的。它的存在是為了個(gè)人服務(wù)，而不是反過來。自由主義要求，個(gè)人權(quán)利被作為公共權(quán)力的起點(diǎn)和終點(diǎn)?！盵19]因此，在某種意義上說，“個(gè)人才是道德和政治義務(wù)的真正本源”。[20]龐德指出：“17世紀(jì)曾經(jīng)一度對(duì)公共利益推崇備至，只考慮統(tǒng)治者利益而扼殺了個(gè)人的道德和社會(huì)生活，以至保護(hù)個(gè)人權(quán)利的《人權(quán)宣言》和《權(quán)利宣言》應(yīng)運(yùn)而生。今天，若不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)社會(huì)利益同樣是危險(xiǎn)的。”[21]

社會(huì)和國家必然是由眾多個(gè)人組成的；在這個(gè)意義上，個(gè)人利益也就是社會(huì)和國家利益。因此，保護(hù)個(gè)人利益也就等于是在保護(hù)公共利益。譬如，財(cái)產(chǎn)權(quán)一般被認(rèn)為是一種個(gè)人權(quán)利，但對(duì)它的法律保護(hù)無疑將促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的繁榮和穩(wěn)定，因而具有顯然的社會(huì)價(jià)值。每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件?！罢鐏啴?dāng)。斯密的著名的‘看不見的手’的論證所隱含的那樣，每個(gè)人對(duì)于個(gè)人利益的追求（其中并不必然排除理想和正義的追求），完全有可能導(dǎo)致社會(huì)共同福利的提高?！盵22]

嚴(yán)格地從邏輯上講，公共利益與個(gè)人利益是不可能“平衡”的。因?yàn)檎w利益總是大于其組成部分的利益的。但是，如果從行政職權(quán)行為的整體考察的話，利益的平衡則是可能的。當(dāng)個(gè)人利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，行政主體基于公共利益的需要，合法行使職權(quán)可能造成某個(gè)人或某些個(gè)人利益的特別損失，從而，發(fā)生了第一次不“平衡”的結(jié)果。但是，接下來，行政主體必須給予受到特別損失的某個(gè)人或某些人以公正補(bǔ)償，從而，發(fā)生了第二次不“平衡”的結(jié)果。然而，從整個(gè)行政過程來看，卻是可能達(dá)到平衡的。正是因?yàn)榉较蛳喾吹膬纱芜^程中的“不平衡”，達(dá)到了整個(gè)過程的作為結(jié)果的利益的平衡?；蛘哒f，正是因?yàn)榘l(fā)生了第一次的不平衡，才需要行政補(bǔ)償這種制度的功能發(fā)揮其第二次“平衡”的效用?！靶姓I(lǐng)域不同性質(zhì)的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等關(guān)系是倒置的，倒置的不對(duì)等關(guān)系的存在，體現(xiàn)了行政法的平衡精神，也使得行政法的平衡狀態(tài)成為可能?！盵23]

4、小結(jié)

在現(xiàn)代社會(huì)，政府所追求的公共利益與公民個(gè)人的利益在本質(zhì)上應(yīng)該是一致的?！靶姓ㄋＷo(hù)的、所應(yīng)保護(hù)的是一種以公正為核心的公共利益與個(gè)人利益的一致關(guān)系?！盵24]公共利益與個(gè)人利益之間不存在誰上誰下的問題。兩者之間的關(guān)系，應(yīng)該基于“正義”的立場，實(shí)現(xiàn)法權(quán)的最大化。[25]典型的個(gè)人主義的價(jià)值觀與極端的整體主義的價(jià)值觀都是非理性的。然而，公共利益與個(gè)人利益的一致性只是一種理論上的虛設(shè)。在現(xiàn)實(shí)生活中的某一具體時(shí)空之下，兩者不可避免地會(huì)存在沖突與矛盾。為此，就需要從社會(huì)的現(xiàn)實(shí)物質(zhì)條件出發(fā)，用法律的手段對(duì)二者加以協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)最大限度的正義。按照羅爾斯的觀點(diǎn)，社會(huì)公正既不容許為了少數(shù)人的更大利益而犧牲多數(shù)人，也不容許為了多數(shù)人利益或者社會(huì)整體而犧牲少數(shù)人。[26]但是，由于社會(huì)的一體性，而且在現(xiàn)代社會(huì)由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人際交往的頻繁，社會(huì)連帶關(guān)系確實(shí)在更大程度上得到發(fā)展，為了維護(hù)社會(huì)的安全、安定與協(xié)調(diào)發(fā)展并最終使個(gè)人利益得到保證，公共利益也必須首先得到維護(hù)。也就是說，公共利益相對(duì)于個(gè)人利益具有暫時(shí)的優(yōu)位性。國家為了維護(hù)公益必須掌握具有強(qiáng)制性的大量權(quán)力，進(jìn)行各種社會(huì)管理活動(dòng)，雖然這些活動(dòng)常常造成對(duì)個(gè)人利益的侵犯（包括合法與違法），也不能停止行政主體執(zhí)行公務(wù)的行為，而只有在造成損失后給予補(bǔ)償，從而平衡公共利益與個(gè)人利益的沖突。

行政補(bǔ)償制度利益平衡的功能表現(xiàn)為對(duì)于公共利益與個(gè)人利益的重要性作出估量，并為協(xié)調(diào)利益沖突提供標(biāo)準(zhǔn)和方法，從而使利益得以重整。行政補(bǔ)償制度利益平衡的理論上的邏輯是，一方面，法律不能只考慮公眾（社會(huì)或國家）一方利益，也不能僅僅照顧個(gè)人一方利益。個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)不是現(xiàn)代公平價(jià)值的全部內(nèi)容。另一方面，主張社會(huì)利益只是為了對(duì)個(gè)人利益的適度限制，而不是徹底否定個(gè)人利益?！巴耆兇庖饬x上的社會(huì)本位或強(qiáng)調(diào)社會(huì)利益是市場經(jīng)濟(jì)本身所無法接受的，也是違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的?！盵27]個(gè)人的利益不獲承認(rèn)，人們則會(huì)喪失致富的動(dòng)力和降低工作的積極性，就會(huì)無精打采，毫無效率，對(duì)自己和社會(huì)的未來逐漸喪失信心。行政補(bǔ)償制度的一個(gè)重要功能就在于協(xié)調(diào)國家、社會(huì)、個(gè)人三者之間的利益于一個(gè)良性的法律和社會(huì)秩序之中。

-（作者系河北科技大學(xué)講師，華東政法學(xué)院法律碩士）

[①]“規(guī)模效益”是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的一個(gè)重要詞匯。實(shí)際上，法律制度功能的發(fā)揮也受制度規(guī)模的影響。只有形成一個(gè)相關(guān)領(lǐng)域的制度群或稱制度叢，其中某一制度才能借助與其他制度的相互關(guān)系得到尊重并發(fā)揮其最大的效用。

[②]關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)姆尚再|(zhì)，存在不同的看法。有人認(rèn)為它是一種特殊的行政責(zé)任；有人則認(rèn)為將行政補(bǔ)償作為一種具體行政行為看待更為可取。筆者認(rèn)為將行政補(bǔ)償定性為一種積極的法律義務(wù)的更為合適。

[③]陳新民著：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（下冊），山東人民出版社2001年版，第348-349頁。

[④][法]萊昂。狄驥著，鄭戈、冷靜譯，《公法的變遷》，遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999年版，第35頁。

[⑤]季衛(wèi)東：《“應(yīng)然”與“實(shí)然”的制度性結(jié)合》，載[英]尼爾。麥考密克、[奧]奧塔。魏因貝格爾著，周葉謙譯：《制度法論》，中國政法大學(xué)出版社2004年修訂版，代譯序VIII.

[⑥]參見章劍生：《論行政補(bǔ)償》，載《法學(xué)與實(shí)踐》1994年第3期。

[⑦]其規(guī)定是：“財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利。除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯系必要時(shí)，且在公平而且預(yù)先補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得受到剝奪?！?/p>

[⑧]參見陳新民著：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（下冊），山東人民出版社2001年版，第426頁。

[⑨]征用乃重大公益的急需，為了“大我”，理應(yīng)犧牲“小我”，理智的人民當(dāng)會(huì)忍受這種合理的犧牲。但是，征用的目的，必須嚴(yán)格限定，否則，人民辛苦而累積的財(cái)產(chǎn)，即可被濫權(quán)侵犯。JeanBodin（1530-1596）的一句話，雖不能不謂夸張，但足令人省思，這句話是：“人民對(duì)自己的殺父之仇，容或可忘；但是，對(duì)剝奪財(cái)產(chǎn)之怨恨，終生不忘?。▍⒁婈愋旅瘢骸兜聡▽W(xué)基礎(chǔ)理論》（下冊），山東人民出版社2001年版版，第482頁。）

[⑩][美]路易斯。亨金等編，鄭戈等譯：《憲政與權(quán)利》，生活。讀書。新知三聯(lián)書店1996年版，第157頁。

[11]孫笑俠著：《法的現(xiàn)象與觀念》，山東人民出版社