論我國網(wǎng)上銀行的監(jiān)管及其完善

論我國網(wǎng)上銀行的監(jiān)管及其完善關(guān)鍵詞:網(wǎng)上銀行/監(jiān)管/規(guī)制/完善內(nèi)容提要:網(wǎng)上銀行具有許多傳統(tǒng)銀行無可比擬的優(yōu)越性，但由于網(wǎng)上銀行的風(fēng)險偏好，必須對網(wǎng)上銀行進(jìn)行有效監(jiān)管。我國初步建立了網(wǎng)上銀行監(jiān)管體系，但還存在不少問題。因此，要以安全與效率兼顧為宗旨，完善網(wǎng)上銀行信息披露監(jiān)管和風(fēng)險監(jiān)管，加強(qiáng)網(wǎng)上銀行監(jiān)管的國際合作。由于網(wǎng)上銀行的業(yè)務(wù)不受時空限制、效率高，而且能夠滿足客戶的多樣化需求，近年來我國網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)迅速發(fā)展。但與傳統(tǒng)銀行相比，網(wǎng)上銀行具有許多風(fēng)險偏好，其風(fēng)險監(jiān)管難度隨之加大。傳統(tǒng)的銀行業(yè)監(jiān)管體制已不能適應(yīng)網(wǎng)上銀行的發(fā)展需求，而我國針對網(wǎng)上銀行的監(jiān)管體制還不完善，因此探討我國網(wǎng)上銀行的監(jiān)管及其完善具有極強(qiáng)的現(xiàn)實意義。

一、網(wǎng)上銀行監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

對傳統(tǒng)銀行業(yè)的監(jiān)管源于自由市場的缺陷給銀行和客戶帶來的不利影響，監(jiān)管的目的在于維護(hù)銀行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展、維持金融市場的健康規(guī)范運行，并保護(hù)金融消費者權(quán)益。網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)中的各種市場缺陷、市場失靈因素仍然存在，網(wǎng)上銀行的風(fēng)險更難以防范，因此網(wǎng)上銀行的監(jiān)管制度也必不可少，體現(xiàn)在：

其一，由于網(wǎng)上銀行通過計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)進(jìn)行業(yè)務(wù)操作，風(fēng)險大大增加。網(wǎng)上銀行的業(yè)務(wù)風(fēng)險不僅包括傳統(tǒng)銀行在經(jīng)營過程中存在的固有風(fēng)險，如信用風(fēng)險、聲譽風(fēng)險、利率風(fēng)險、流動性風(fēng)險等，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的采用也使得網(wǎng)上銀行還要應(yīng)對傳統(tǒng)商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)在運營過程中不曾遇到過的新風(fēng)險，比如計算機(jī)系統(tǒng)風(fēng)險的安全隱患就給網(wǎng)上銀行造成了安全隱患。網(wǎng)上銀行依靠國際互聯(lián)網(wǎng)對客戶開展業(yè)務(wù)、提供金融服務(wù)，由于外部網(wǎng)絡(luò)的開放性和易受攻擊性，給網(wǎng)上銀行的運行帶來一定的難以預(yù)見的風(fēng)險。另外一些新型業(yè)務(wù)如虛擬金融服務(wù)品種也給網(wǎng)上銀行增加了業(yè)務(wù)風(fēng)險。而且，由于網(wǎng)上銀行交易不受地域限制、許多金融業(yè)務(wù)相互融合，網(wǎng)上銀行風(fēng)險還具有擴(kuò)散快、各種風(fēng)險交織可能性大大增加的特征，加大了風(fēng)險控制的難度。針對此，學(xué)者指出：“安全問題已成為網(wǎng)上銀行進(jìn)一步發(fā)展的障礙。隨著資本市場的火爆，不少網(wǎng)民在網(wǎng)上買賣基金和股票，發(fā)生了多起資金被盜取的案件，引起了社會對網(wǎng)銀安全的強(qiáng)烈關(guān)注和擔(dān)憂，這嚴(yán)重影響著網(wǎng)上銀行的進(jìn)一步發(fā)展。”[1]為維護(hù)網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)的良性發(fā)展，保證網(wǎng)上銀行交易過程的安全，銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)就要根據(jù)網(wǎng)上銀行的特征監(jiān)管網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)，促使網(wǎng)上銀行完善內(nèi)部管理，保護(hù)國家金融業(yè)的穩(wěn)定及消費者權(quán)益。

其二，盡管網(wǎng)上銀行采用了互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)開展業(yè)務(wù)，但從本質(zhì)上講，網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)仍然屬于傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)，網(wǎng)上銀行仍然屬于銀行金融機(jī)構(gòu)，要遵守商業(yè)銀行法的規(guī)定，接受銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第1條規(guī)定，為了加強(qiáng)對銀行業(yè)的監(jiān)督管理，規(guī)范監(jiān)督管理行為，防范和化解銀行業(yè)風(fēng)險，保護(hù)存款人和其他審計、外部審計，要求商業(yè)銀行制定符合銀行總體業(yè)務(wù)規(guī)劃的信息科技戰(zhàn)略、信息科技運行計劃和信息科技風(fēng)險評估計劃，確保配置足夠人力、財力資源，維持穩(wěn)定、安全的信息科技環(huán)境?？偟膩碚f，我國網(wǎng)上銀行的日常監(jiān)管工作正在不斷加強(qiáng)，監(jiān)管規(guī)范在日益健全。但我國網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)起步晚，網(wǎng)上銀行的監(jiān)管工作更是剛剛開始，與國外完善周密的網(wǎng)上銀行監(jiān)管制度相比，還存在不少問題：

（一）網(wǎng)上銀行監(jiān)管體制的機(jī)構(gòu)設(shè)置問題

我國網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)在經(jīng)營范圍上允許混業(yè)經(jīng)營，網(wǎng)上銀行可以融合銀行、證券、保險等各類金融業(yè)務(wù)從而提供綜合型的金融服務(wù)。因此網(wǎng)上銀行從事的金融業(yè)務(wù)日益多樣化、各種業(yè)務(wù)相互融合，而我國“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理”的金融監(jiān)管制度，對銀行業(yè)設(shè)置銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、對保險業(yè)設(shè)立保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、對證券業(yè)設(shè)置證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，顯然不能適應(yīng)網(wǎng)上銀行的發(fā)展?fàn)顩r。2003年我國成立了銀監(jiān)會，中國銀監(jiān)會與中國保監(jiān)會、中國證監(jiān)會并列分別對銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，即實行機(jī)構(gòu)型監(jiān)管，網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)主要受中國銀監(jiān)會的監(jiān)管，但這樣一來網(wǎng)上銀行在從事保險業(yè)務(wù)和證券業(yè)務(wù)時的監(jiān)管將出現(xiàn)真空，學(xué)者也指出：“網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)常涉及銀行、證券、保險、基金等各行業(yè)，由于我國實行分業(yè)監(jiān)管，銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會都對其有監(jiān)管責(zé)任，遇到交叉業(yè)務(wù)，各司其職，常常造成重復(fù)監(jiān)管，不僅增加了監(jiān)管成本，而且阻礙了網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)的創(chuàng)新。”[3]所以，我國對網(wǎng)上銀行目前實行的監(jiān)管體制已不適應(yīng)網(wǎng)上銀行的業(yè)務(wù)發(fā)展實踐。

（二）對網(wǎng)上銀行的風(fēng)險監(jiān)管不足

我國的國有商業(yè)銀行出資者是政府，存在著所有者虛位問題，而且即使出現(xiàn)信用風(fēng)險也會得到政府支持，因此我國的銀行業(yè)監(jiān)管一向注重合規(guī)性監(jiān)管，忽視風(fēng)險性監(jiān)管，我國的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第3條就將合法性監(jiān)管作為監(jiān)管首要目標(biāo)，這一做法應(yīng)用在網(wǎng)上銀行上就不能達(dá)到監(jiān)管目的。網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)存在著傳統(tǒng)銀行所不曾面臨的巨大風(fēng)險，“隨著網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)品種的不斷增加和業(yè)務(wù)量的快速上升，網(wǎng)上銀行面臨的風(fēng)險也隨之增加?！盵4]2009年6月，銀監(jiān)會《商業(yè)銀行信息科技風(fēng)險管理指引》的出臺，是我國銀行風(fēng)險管理的一個進(jìn)步，但它僅僅適用于技術(shù)系統(tǒng)風(fēng)險的管理。隨著網(wǎng)上銀行的發(fā)展，許多發(fā)達(dá)國家已從合規(guī)性監(jiān)管向風(fēng)險性監(jiān)管過渡，側(cè)重于風(fēng)險監(jiān)管，只有根據(jù)銀行自身的經(jīng)營狀況和管理狀況加強(qiáng)風(fēng)險監(jiān)管，才能達(dá)到維護(hù)銀行業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營的目的。

（三）對網(wǎng)上銀行信息披露監(jiān)管不足

網(wǎng)上銀行通過互聯(lián)網(wǎng)開展業(yè)務(wù)，這種無紙化操作使得交易記錄難以保留，交易記錄可以輕易地被修改且不留痕跡，這給監(jiān)管當(dāng)局對網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)的審查增加了難度。因此，各國銀行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局都對網(wǎng)上銀行的信息披露、操作透明度給予了極大的重視，以保證監(jiān)管數(shù)據(jù)準(zhǔn)確地反映網(wǎng)上銀行的實際經(jīng)營情況。比如，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會于1998年9月公布了“提高銀行透明度”的指導(dǎo)性文件，建議銀行披露經(jīng)營績效、財務(wù)狀況、風(fēng)險管理政策與做法、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等信息。中國人民銀行曾于2002年發(fā)布《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》，規(guī)定商業(yè)銀行應(yīng)按照信息披露暫行辦法規(guī)定披露財務(wù)會計報告、各類風(fēng)險管理狀況、公司治理、年度重大事項等信息，而且要求商業(yè)銀行應(yīng)將信息披露的內(nèi)容以中文編制成年度報告，于每個會計年度終了后的四個月內(nèi)披露，因特殊原因不能按時披露的，應(yīng)至少提前十五日向中國人民銀行申請延遲。但根據(jù)中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會公告〔2004〕第20號：“對原由中國人民銀行發(fā)布的部分金融規(guī)章和規(guī)范性文件清理結(jié)果公告（第一批）”，該法已被廢止?！毒W(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)管理暫行辦法》第21條僅規(guī)定了銀行對客戶的適度披露要求，第24條建立了網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)運作重大事項報告制度，要求銀行應(yīng)及時向監(jiān)管當(dāng)局報告網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營過程中發(fā)生的重大泄密、黑客侵入、網(wǎng)址更名等重大事項，這離完善的面向公眾的披露制度還有很大差距?！峨娮鱼y行業(yè)務(wù)管理辦法》也沒有對信息披露單獨做出規(guī)定。2009年6月，銀監(jiān)會《商業(yè)銀行信息科技風(fēng)險管理指引》也只是規(guī)定了信息科技風(fēng)險管理，沒有專門設(shè)計信息披露規(guī)則。至今我國網(wǎng)上銀行甚至商業(yè)銀行的信息披露并未制度化、法律化，信息披露的規(guī)定十分零散，內(nèi)容不全面，這對于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管和金融消費者權(quán)益保護(hù)不能不說是一個障礙。因為“網(wǎng)上銀行的諸多特性加大了監(jiān)管當(dāng)局對其進(jìn)行稽核審查的難度，并會導(dǎo)致監(jiān)管數(shù)據(jù)不能準(zhǔn)確地反映銀行的實際經(jīng)營情況”[5]。三、我國網(wǎng)上銀行監(jiān)管制度的完善

國際上網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)發(fā)展較早的西方發(fā)達(dá)國家都較為重視網(wǎng)上銀行監(jiān)管，并在傳統(tǒng)銀行業(yè)監(jiān)管制度的基礎(chǔ)上形成了成熟的網(wǎng)上銀行監(jiān)管體系。比如美國在傳統(tǒng)銀行業(yè)監(jiān)管法律制度基礎(chǔ)上，制定了一系列針對網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管的規(guī)則?！斑@些規(guī)則或撥開傳統(tǒng)銀行法制的迷霧使關(guān)系到網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管問題更為明朗化，或突破傳統(tǒng)監(jiān)管法制的藩籬為網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)的開展掃除法律障礙，抑或擴(kuò)充傳統(tǒng)銀行監(jiān)管法制的內(nèi)涵將新的網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)的特殊監(jiān)管問題囊括其中?！盵6]隨著我國網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展，建立完善的網(wǎng)上銀行監(jiān)管制度，是我國網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)健康發(fā)展的前提和保障。

（一）我國網(wǎng)上銀行監(jiān)管制度完善的宗旨

網(wǎng)上銀行監(jiān)管要遵循適度和安全與效率兼顧的指導(dǎo)思想。我國傳統(tǒng)的銀行業(yè)監(jiān)管十分注重安全目標(biāo)的保障，比如我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第3條規(guī)定，銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)是促進(jìn)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行，維護(hù)公眾對銀行業(yè)的信心。我國《商業(yè)銀行法》第1條也規(guī)定，為了保護(hù)商業(yè)銀行、存款人和其他客戶的合法權(quán)益，規(guī)范商業(yè)銀行的行為，提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量，加強(qiáng)監(jiān)督管理，保障商業(yè)銀行的穩(wěn)健運行，維護(hù)金融秩序，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制定本法。網(wǎng)上銀行的監(jiān)管首先也應(yīng)該確保網(wǎng)上銀行業(yè)的安全運行，我國銀行風(fēng)險控制意識弱、能力差，對網(wǎng)上銀行業(yè)更要始終進(jìn)行積極慎重的監(jiān)管。但鑒于網(wǎng)上銀行的生命力在于其開展業(yè)務(wù)的高效率與業(yè)務(wù)的不斷創(chuàng)新，對網(wǎng)上銀行的監(jiān)管在確保金融體系的穩(wěn)定與安全、網(wǎng)上銀行穩(wěn)健經(jīng)營的前提下，還要以不損害或保障網(wǎng)上銀行的高效運行為目標(biāo)，安全與效率是網(wǎng)上銀行監(jiān)管工作不可偏廢的兩個目標(biāo)。開辦網(wǎng)上銀行成本低，發(fā)展網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)能快速提高我國傳統(tǒng)銀行業(yè)在國際市場上的競爭力，因此，對網(wǎng)上銀行要遵循適度監(jiān)管的原則，監(jiān)管以不阻礙網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)的創(chuàng)新為準(zhǔn)則，不能因為過度的監(jiān)督而扼殺網(wǎng)上銀行的發(fā)展活力?？傊?，既要積極完善網(wǎng)上銀行的監(jiān)管體系，又要避免過度監(jiān)管而限制了網(wǎng)上銀行應(yīng)有的發(fā)展空間。

（二）我國網(wǎng)上銀行監(jiān)管制度完善的具體措施

首先，要轉(zhuǎn)變根據(jù)不同類型的金融機(jī)構(gòu)設(shè)置不同監(jiān)管主體的機(jī)構(gòu)型監(jiān)管體制。由于網(wǎng)上銀行金融創(chuàng)新導(dǎo)致的混業(yè)經(jīng)營，網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)可能滲透到保險、證券等金融領(lǐng)域，使得在傳統(tǒng)分業(yè)管理和監(jiān)管體制中出現(xiàn)了許多業(yè)務(wù)監(jiān)管的空白。加上網(wǎng)上銀行技術(shù)性風(fēng)險非常突出，信息安全風(fēng)險是網(wǎng)上銀行和監(jiān)管當(dāng)局必須面對的問題，但對信息技術(shù)安全的監(jiān)控，以及為網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)營造安全的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)環(huán)境也不是銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)單方面所能做到的，因此，網(wǎng)上銀行監(jiān)管的有效進(jìn)行需要銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會、信息技術(shù)管理部門、公共安全部門的全面參與。因此，我國要轉(zhuǎn)變網(wǎng)上銀行機(jī)構(gòu)型監(jiān)管體制，向功能型監(jiān)管過渡，根據(jù)不同的金融業(yè)務(wù)分別設(shè)置監(jiān)管主體，實行跨市場、跨機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，在金融混業(yè)的情況下可以設(shè)置金融監(jiān)管局對金融業(yè)實施統(tǒng)一監(jiān)管，這樣不僅可以適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營對監(jiān)管體制的要求，還可以杜絕在機(jī)構(gòu)性監(jiān)管體制下通過行政手段來限制跨行業(yè)金融創(chuàng)新的做法，為金融業(yè)發(fā)展創(chuàng)新創(chuàng)造環(huán)境。當(dāng)然，監(jiān)管體制的改革不可能一蹴而就，在改革進(jìn)行之前，要建立不同的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制，做到不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的配合和信息共享。

其次，要加強(qiáng)網(wǎng)上銀行信息披露監(jiān)管。完善全面的信息披露，不僅可以保障銀行客戶獲取及時的信息以保障交易安全，而且有利于監(jiān)管部門獲取準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)并及時發(fā)現(xiàn)問題和處理，有效的信息披露制度能夠防范各種風(fēng)險的發(fā)生。當(dāng)然，為保障銀行的合法權(quán)益，信息公開披露的范圍是有限度的。因此，要建立法制化的強(qiáng)制信息披露制度，根據(jù)“公開、公平、公正”的原則，規(guī)定網(wǎng)上銀行應(yīng)披露的內(nèi)容，包括注冊信息、交易網(wǎng)址、財務(wù)狀況、重大經(jīng)營活動、股權(quán)變動、網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)操作程序等，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以要求網(wǎng)上銀行在指定的網(wǎng)站上進(jìn)行信息披露，而且監(jiān)管機(jī)構(gòu)還要披露網(wǎng)上銀行的違規(guī)行為及處理結(jié)果。

再次，由于網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)發(fā)展伴隨的高度風(fēng)險性狀況，世界上各個國家因為法律文化傳統(tǒng)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的不同，網(wǎng)上銀行監(jiān)管的具體規(guī)則不盡相同，但都把網(wǎng)上銀行的風(fēng)險監(jiān)管作為監(jiān)管內(nèi)容中的關(guān)鍵?！毒W(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)管理暫行辦法》在第三章“網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)的風(fēng)險管理”中規(guī)定了銀行從事網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)的風(fēng)險監(jiān)控，但規(guī)則還過于簡單。網(wǎng)上銀行的風(fēng)險監(jiān)管主要包括技術(shù)性風(fēng)險監(jiān)管和業(yè)務(wù)性風(fēng)險監(jiān)管，我國技術(shù)性風(fēng)險監(jiān)管要建立銀行的內(nèi)部控制制度與技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)比如安全接口、網(wǎng)絡(luò)加密技術(shù)等，將計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)與國際接軌?！渡虡I(yè)銀行信息科技風(fēng)險管理指引》對此已作了改進(jìn)。另外我國網(wǎng)上銀行的業(yè)務(wù)風(fēng)險監(jiān)管，要監(jiān)督銀行在有關(guān)協(xié)議中是否合理確定了交易中各方的責(zé)任分擔(dān)、銀行是否遵守了客戶隱私保護(hù)的規(guī)定、銀行是否遵守了有關(guān)電子簽名的法律、銀行是否采取措施履行電子業(yè)務(wù)資料保存的要求等。

最后，傳統(tǒng)銀行業(yè)的監(jiān)管工作基本上是在一國地域內(nèi)進(jìn)行的，但由于國際互聯(lián)網(wǎng)沒有地域邊界，網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)也不受地域國界的限制，網(wǎng)上銀行可以方便地跨國界開展業(yè)務(wù)，這使得完全依靠一國國內(nèi)的力量難以對網(wǎng)上銀行進(jìn)行有效監(jiān)管，我國網(wǎng)上銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)