留守兒童的權(quán)益保護(hù)及其法律對(duì)策研究

留守兒童的權(quán)益保護(hù)及其法律對(duì)策研究[摘要]留守兒童問(wèn)題已成為當(dāng)前倍受社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。主要表現(xiàn)在監(jiān)護(hù)弱化、教育障礙和人身安全保護(hù)不力等問(wèn)題上，而這些問(wèn)題極易引發(fā)事端，特別容易使未成年人在不良環(huán)境的影響下滋生不良行為和嚴(yán)重不良行為，從而導(dǎo)致犯罪。我們應(yīng)當(dāng)加大法律政策的宣傳和執(zhí)行力度；依法確定相關(guān)主體的保護(hù)責(zé)任；不斷完善法律制度，強(qiáng)化政府效能；在以人為本的教育理念下，努力消除教育差別，建立兒童公平的受教育運(yùn)行機(jī)制，使農(nóng)村留守兒童問(wèn)題在法律調(diào)控的機(jī)制下得到有效的解決。[關(guān)鍵詞]留守兒童；監(jiān)護(hù)；受教育權(quán)；人身安全；法律對(duì)策[中圖分類號(hào)]C913.5[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A引言留守兒童是新時(shí)期一個(gè)具有特定內(nèi)涵的概念，是指父母雙方或一方因外出務(wù)工流動(dòng)到其他地區(qū)，孩子留在戶籍所在地并因此而不能和父母雙方共同生活在一起的兒童。根據(jù)2006年第五次全國(guó)人口普查，我國(guó)約有1.2億農(nóng)民“離鄉(xiāng)背井”到城里打工，預(yù)計(jì)到2020年，這一數(shù)字將增加到3億，此外，相當(dāng)一部分人去的并不是國(guó)內(nèi)一些大中城市，而是邊遠(yuǎn)、偏僻的山區(qū)、礦場(chǎng)，以及國(guó)外勞務(wù)市場(chǎng)。依據(jù)這一數(shù)據(jù)推算，全國(guó)留守兒童數(shù)量將為2290.45萬(wàn)人。其中14周歲以下的占86.5%，按全國(guó)3.6億兒童計(jì)算，每18個(gè)孩子就有一人不能和父母共同生活。安徽省作為民工輸出大省，也是留守兒童大省，據(jù)專家保守估計(jì)，至少有200多萬(wàn)人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我省義務(wù)教育階段，50%以上的為留守兒童。隨著人口流動(dòng)模式擴(kuò)大，這些孩子的數(shù)量還會(huì)逐步增加。課題組在肥東、阜陽(yáng)兩地進(jìn)行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，留守兒童占某些農(nóng)村中小學(xué)在校生的比例分別為37%和67%。本課題組從法學(xué)的角度對(duì)農(nóng)村留守兒童問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查分析，通過(guò)法律的視野來(lái)審視這一獨(dú)特社會(huì)群體現(xiàn)象，以求找出解決留守兒童問(wèn)題的法律途徑。二、留守兒童的法律權(quán)益保護(hù)存在的問(wèn)題（一）監(jiān)護(hù)問(wèn)題監(jiān)護(hù)是一種法定義務(wù)，父母作為未成年人的法定監(jiān)護(hù)人，理應(yīng)承擔(dān)起這一神圣職責(zé)，對(duì)未成年人的人身、財(cái)產(chǎn)及其他合法權(quán)益承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)。但是，由于種種條件制約，父母雙方或一方流入外地，無(wú)奈與未成年人短期或長(zhǎng)期分離，形成父母無(wú)法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，而將監(jiān)護(hù)責(zé)任擅自處置，甚至出現(xiàn)留守兒童無(wú)監(jiān)護(hù)狀態(tài)。從泛義上的監(jiān)護(hù)來(lái)看，目前，留守兒童的監(jiān)護(hù)主要有五種形式：第一是單親監(jiān)護(hù)。第二是祖輩監(jiān)護(hù)。第三是親友監(jiān)護(hù)。第四是同輩監(jiān)護(hù)。第五是混合監(jiān)護(hù)或稱不確定監(jiān)護(hù)，即在一般的狀態(tài)下由孩子自己照顧自己，時(shí)而由父母監(jiān)護(hù)或者父母委托他人監(jiān)護(hù)。據(jù)課題組在巢湖市有關(guān)調(diào)查顯示，這一類留守兒童群體約占1%左右，一般是年齡較大的兒童。這些特殊的監(jiān)護(hù)形態(tài)對(duì)留守兒童的健康成長(zhǎng)產(chǎn)生很大的影響，主要問(wèn)題表現(xiàn)在以下方面：1．監(jiān)護(hù)力度不夠。由于監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)能力不足，而導(dǎo)致的對(duì)留第二，留守兒童失學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重，復(fù)學(xué)率低。有些留守兒童逃學(xué)或輟學(xué)后，學(xué)校得不到家庭配合，復(fù)學(xué)率很低。第三，留守兒童升高中比例不高。大部分留守兒童由于在生活、學(xué)習(xí)等方面得不到父母的關(guān)懷、督導(dǎo)，學(xué)習(xí)不專心，不求上進(jìn)，成績(jī)下降，升入高中的比例不高。第四，留守兒童留級(jí)生增多。由于一部分留守兒童從外地流回家鄉(xiāng)后，跟不上本地學(xué)校的進(jìn)度或教材、學(xué)制與家鄉(xiāng)不統(tǒng)一而被迫留級(jí)。（三）人身安全問(wèn)題根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，公民的人身權(quán)利受法律保護(hù)。兒童由于年幼，人身權(quán)利容易受到侵害，尤其需要父母的關(guān)懷與愛(ài)護(hù)。留守兒童由于得不到父母有力的監(jiān)護(hù)，其人身權(quán)利更容易受到侵害，存在人身安全問(wèn)題。主要表現(xiàn)在兩方面：1．被害的可獵性明顯增大。被害人學(xué)研究表明，婦女、兒童、老人、殘疾人等弱勢(shì)群體由于自身的弱點(diǎn)往往成為犯罪侵害的對(duì)象，這是被害人所具有的可獵性特征。而農(nóng)村留守兒童年齡小、抵抗力弱，父母又不在身邊，人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利更容易受到侵害。這些侵害可能來(lái)自臨時(shí)委托的監(jiān)護(hù)人或者同學(xué)、老師、鄉(xiāng)鄰、親戚朋友、社會(huì)上的惡勢(shì)力以及其它方面（如交通事故等）。2．自控力減弱，容易接觸不良文化和感染而走上違法犯罪，甚至自殺輕生之路，危及自己的人身安全。由于家庭監(jiān)管缺失，學(xué)校監(jiān)管的軟弱或不力，有些留守兒童整天沉迷于網(wǎng)絡(luò)游戲或武打色情電影，有的和社會(huì)上的失足青年混在一起，成為他們的打手、幫兇，動(dòng)輒行兇、搶劫、殺人。有的偷雞摸狗，甚至吸毒、嫖娼。有調(diào)查表明，近年來(lái)，有近20%的青少年犯罪分子為留守兒童，有些地方甚至多達(dá)50%。三、解決留守兒童問(wèn)題的法律對(duì)策（一）加大法律政策的宣傳和執(zhí)行力度《未成年人保護(hù)法》第5條規(guī)定，國(guó)家保障未成年人的人身、財(cái)產(chǎn)和其他合法權(quán)益不受侵犯。保護(hù)未成年人，是國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護(hù)人和其他成年公民的共同責(zé)任。對(duì)侵犯未成年人合法權(quán)益的行為，任何組織和個(gè)人都有權(quán)予以勸阻、制止或者向有關(guān)部門提出檢舉或者控告。我們要認(rèn)識(shí)到解決留守兒童問(wèn)題的重要性、必要性、緊迫性，明確國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體，企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護(hù)人和其他成年公民承擔(dān)的法律義務(wù)與責(zé)任，找出解決辦法，共同努力來(lái)解決這一關(guān)系祖國(guó)未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大問(wèn)題。（二）依法確定相關(guān)主體的保護(hù)責(zé)任1．父母責(zé)任。依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，父母對(duì)未成年子女有撫養(yǎng)教育的義務(wù)，有監(jiān)護(hù)的義務(wù)。如《未成年人保護(hù)法》第8條規(guī)定，父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)依法履行對(duì)未年成人的監(jiān)護(hù)職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)，不得虐待、遺棄未成年人。第12條規(guī)定父母或者其他監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)的未成年人的合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。又如《義務(wù)教育法》第58條規(guī)定，適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人無(wú)正當(dāng)理由未依照本法規(guī)定送適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育的，由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府教育行政部門給予批評(píng)教育，責(zé)令限期改正?？傊?，嚴(yán)格貫徹、執(zhí)行相關(guān)法律，強(qiáng)化父母的監(jiān)護(hù)、教育責(zé)任，剝奪不合格父母、監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)資格。也可以借鑒國(guó)外做法，依法賦予政法機(jī)關(guān)對(duì)留守兒童父母的追究權(quán)。2．學(xué)校責(zé)任。根據(jù)《未成年人保護(hù)法》、《義務(wù)教育法》等法律法規(guī)規(guī)定，學(xué)校在教育未成年人方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任。如《義務(wù)教育法》第13條規(guī)定，學(xué)校應(yīng)當(dāng)全面貫徹國(guó)家的教育方針，對(duì)未成年學(xué)生進(jìn)行德育、智育、體育、美育、勞動(dòng)教育以及社會(huì)生活指導(dǎo)和青春期教育。學(xué)校應(yīng)當(dāng)關(guān)心、愛(ài)護(hù)學(xué)生；對(duì)品行有缺點(diǎn)、學(xué)習(xí)有困難的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)耐心教育、幫助、不得歧視。第14條規(guī)定學(xué)校應(yīng)當(dāng)尊重未成年學(xué)生的受教育權(quán)，不得隨意開(kāi)除未成年學(xué)生。3．黨委、政府責(zé)任。首先，黨委、政府要關(guān)注并重視留守兒童這一群體，并將之作為解決“三農(nóng)”問(wèn)題、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程與新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分。當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)對(duì)留守兒童問(wèn)題的調(diào)查研究，及時(shí)掌握農(nóng)村留守兒童的狀況，逐步建立和完善保護(hù)留守兒童合法權(quán)益的法律法規(guī)體系和政策措施，形成學(xué)校、家庭、社會(huì)相結(jié)合的監(jiān)護(hù)網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)擴(kuò)大社會(huì)宣傳，努力營(yíng)造農(nóng)村留守兒童健康成長(zhǎng)的良好環(huán)境。其次，根據(jù)新形勢(shì)下農(nóng)村出現(xiàn)的新問(wèn)題，研究制定涉及農(nóng)民工利益的各項(xiàng)政策和措施，要整合資源，發(fā)揮相關(guān)職能部門作用。加大相關(guān)法律、法規(guī)、條例的制定、宣傳、執(zhí)行力度，要各司其職，形成合力，逐步建立留守兒童齊抓共管的體系。4．群團(tuán)組織責(zé)任。共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、工會(huì)、青年聯(lián)合會(huì)、學(xué)生聯(lián)合會(huì)、少年先鋒隊(duì)及其他有關(guān)的社會(huì)團(tuán)體，要按照法律要求，協(xié)助各級(jí)人民政府做好未成年人保護(hù)工作，維護(hù)未成年人的合法權(quán)益，為留守兒童送溫暖、獻(xiàn)愛(ài)心，給予關(guān)懷。在這一方面，群團(tuán)組織做了大量的工作，其事例不勝枚舉。5．政法機(jī)關(guān)責(zé)任。按照《未成年人保護(hù)法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》等相關(guān)法律規(guī)定，政法機(jī)關(guān)對(duì)留守兒童的權(quán)益保護(hù)負(fù)有很大責(zé)任，負(fù)責(zé)保護(hù)留守兒童的人身、財(cái)產(chǎn)安全，負(fù)責(zé)監(jiān)督和控制他們的行為，負(fù)責(zé)對(duì)他們進(jìn)行必要的法制教育。政法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)執(zhí)法力度，凈化社會(huì)環(huán)境，對(duì)留守兒童生活的村莊及學(xué)校附近的黑惡勢(shì)力，違規(guī)網(wǎng)吧等進(jìn)行治理，對(duì)侵害留守兒童合法權(quán)益的行為堅(jiān)決予以打擊；對(duì)違法犯罪的留守兒童進(jìn)行疏導(dǎo)、管教、關(guān)愛(ài)；同時(shí)，為了加強(qiáng)留守兒童的法制觀念，政法機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)行包干制，定期為轄區(qū)內(nèi)的留守兒童上法律課，或設(shè)法律咨詢中心。6．社區(qū)承擔(dān)責(zé)任。社區(qū)作為留守兒童生活、學(xué)習(xí)的場(chǎng)所，對(duì)留守兒童的權(quán)益保護(hù)負(fù)有重要責(zé)任。要充分發(fā)揮社區(qū)功能，加強(qiáng)對(duì)留守兒童的各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)。在農(nóng)村，社區(qū)多以村為單位。社區(qū)可建立家教咨詢站和家教服務(wù)部；也可以創(chuàng)辦一些托管中心，配備專門人員，負(fù)責(zé)管理留守兒童校外的學(xué)習(xí)、生活、教育和安全等。有條件的村也可以利用一些村活動(dòng)室，開(kāi)展一些集娛樂(lè)和服務(wù)為一體的活動(dòng)，使留守兒童既可以有地方交流、娛樂(lè)，改變單調(diào)的生活，也可以在活動(dòng)室得到一些法律或政策的咨詢與指導(dǎo)。村里也可以建立留守兒童檔案，及時(shí)了解和掌握他們的情況，對(duì)他們進(jìn)行跟蹤服務(wù)。（三）完善法律制度，強(qiáng)化政府效能首先，要進(jìn)一步完善《未成年人保護(hù)法》、《義務(wù)教育法》、《兒童發(fā)展綱要》等相關(guān)法律法規(guī)。各省級(jí)人大和政府應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)法律的實(shí)施細(xì)則，增加留守兒童保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，細(xì)化和明確具體的處罰辦法，增強(qiáng)其操作性。例如，2003年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人思想道德建設(shè)的若干意見(jiàn)》中明確指出：進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民流入地政府要建立和完善保障進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的工作制度和機(jī)制，明確流動(dòng)兒童教育“以流入地政府管理為主，以全日制公辦學(xué)校為主”的政策。其次，要進(jìn)一步完善各種社會(huì)保障制度。國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，采取組織措施，協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好留守兒童的保護(hù)工作，使留守兒童的權(quán)益保護(hù)落到實(shí)處。如河南、安徽、福建等省建立了寄宿學(xué)校；安徽等省大力興辦民辦教育機(jī)構(gòu)；北京、上海等市興辦了工農(nóng)民工子弟學(xué)校。這些政策措施的執(zhí)行，產(chǎn)生了很好的效果。（四）以人為本，消除差別，建立兒童公平的受教育運(yùn)行機(jī)制從制度層面上看，城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)體制”及義務(wù)教育的城鄉(xiāng)分割是留守兒童產(chǎn)生的重要因素。要從根本上解決留守兒童的“留守”問(wèn)題，必須從這一層面入手，修改相關(guān)法律，調(diào)整相關(guān)政策。雖然我國(guó)保障兒童權(quán)益的法律有很多，但針對(duì)留守兒童這一特殊主體權(quán)益保護(hù)的規(guī)定很少，并且這些法律的有些規(guī)定不利于留守兒童權(quán)益的保護(hù)，或者即使有規(guī)定，但不夠細(xì)致，缺乏操作性。所以，當(dāng)前應(yīng)制定和修改、完善《義務(wù)教育法》、《未成年人保護(hù)法》、《婦女兒童發(fā)展綱要》等法規(guī)條例，廢除不利于留守兒童權(quán)益保護(hù)的相關(guān)條款，細(xì)化和明確具體的處罰辦法，增強(qiáng)其可操作性，切實(shí)解決“有法難依”的問(wèn)題，從而形成尊重、關(guān)心和保護(hù)留守兒童的法制環(huán)境。從義務(wù)教育角度來(lái)看，農(nóng)村留守兒童在接受教育的問(wèn)題上存在差別。根據(jù)《義務(wù)教育法》第12條第1款規(guī)定：“適齡兒童少年免試入學(xué)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)?！边@就造成義務(wù)教育的城鄉(xiāng)分別，這種分割狀態(tài)是農(nóng)村留守兒童群體產(chǎn)生的重要因素。同時(shí)在第2款規(guī)定：“父母或其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或居住的適齡兒童少年，在其父母或其他法定監(jiān)護(hù)人工作或居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！边@樣，中央和地方政府為解決流動(dòng)兒童教育問(wèn)題就頒布了一系列政策法規(guī)。但是由于教育體制始終與戶籍制度相聯(lián)系，不可能從根本上解決流動(dòng)兒童的教育問(wèn)題，這對(duì)留守兒童這個(gè)龐大群體的產(chǎn)生起著“催生劑”的作用。2006年，國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)了教育部等六部委《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》，文件中明確規(guī)定，農(nóng)民工子女就學(xué)應(yīng)該以流入地政府管理為主，以全日制公辦學(xué)校為主（簡(jiǎn)稱為“兩為主政策”）。為全面落實(shí)文件精神，很多地方也出臺(tái)相應(yīng)政策，并相繼取消“借讀費(fèi)”政策，這些是流動(dòng)兒童教育政策的巨大改革和進(jìn)步，體現(xiàn)了義務(wù)教育的公平性原則。但是，由于政策設(shè)計(jì)與政策執(zhí)行的巨大不平衡，并沒(méi)有解決流動(dòng)兒童教學(xué)的問(wèn)題，一部分流動(dòng)兒童仍被排斥在公辦學(xué)校的大門之外。另外一個(gè)方面，就是要改革戶籍制度，消除城鄉(xiāng)差距。1998年，公安部、教育（轉(zhuǎn)第10頁(yè)）（接第35頁(yè)）部聯(lián)合出臺(tái)政策，要求外出打工人員的子女教育要以流出地為主，公立學(xué)校為主，客觀上造成留守兒童的問(wèn)題。我們應(yīng)該改革戶籍制度，給農(nóng)民工以市民待遇，農(nóng)民工也應(yīng)該像城市下崗職工一樣，在稅收、社會(huì)保障、特別是子女入學(xué)教學(xué)方面享有優(yōu)惠政策。當(dāng)然，戶籍制度改革的核心并不在于完全取消戶籍管理制度，而是進(jìn)一步弱化乃至取消與戶籍相聯(lián)系的城鄉(xiāng)隔離制度，保障勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，逐步實(shí)現(xiàn)以戶籍制度改革為中心，拆除就業(yè)、醫(yī)療住房、教育等制度壁壘，徹底打破維系多年的城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)體制”，這是解決留守兒童問(wèn)題的根本所在。[參考文獻(xiàn)]劉仁文:《誰(shuí)在關(guān)注留守兒童》[N].