探究加強設(shè)區(qū)的市人大立法能力建設(shè)的路徑選決策

探究加強設(shè)區(qū)的市人大立法能力建設(shè)的路徑選決策2015

年3

月全國人大修改的《中華人民共和國立法法》賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，它是我國社會主義法治國家建設(shè)的重大舉措，也是我國依法治國深入發(fā)展的必然結(jié)果，在我國立法史上具有里程碑意義。但由于新增立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市人大沒有地方立法經(jīng)驗，也沒有提前為行使立法權(quán)做好充分準(zhǔn)備，還“普遍存在立法機構(gòu)不健全、人員編制不夠、立法人才緊缺等問題”。對此，必須高度重視，增強人大代表立法能力，進行設(shè)區(qū)的市人大立法體制和立法機制建設(shè)等方面著手，采取切實有效的措施加強設(shè)區(qū)的市人大的立法能力建設(shè)。一、采取有效手段切實提高人大代表的立法能力黨的十八屆四中全會《決定》指出：“健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會會議的人數(shù)，更多地發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律的作用?！弊鳛榱⒎ǖ木唧w行為者，人大代表的立法能力直接決定著設(shè)區(qū)的市人大的立法能力，是決定設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的關(guān)鍵因素。故有必要通過科學(xué)遴選、加強培訓(xùn)等途徑，切實提高設(shè)區(qū)的市人大代表的立法素質(zhì)和水平。(一)通過合理分配比例來科學(xué)遴選人大代表合理分配人大代表比例，就是人民代表大會組成人員在各階層各行業(yè)的構(gòu)成比例要合理、科學(xué)，使各階層各行業(yè)都應(yīng)該有適當(dāng)?shù)拇?。這樣人大具有更廣泛的代表性，可以使最廣大的人民群眾的意見和要求都能通過人大代表反映到人大，間接參與立法。而地方立法本身又是一個專業(yè)性、技術(shù)性較強的工作，也需要具備相當(dāng)?shù)姆芍R。這就要求既要注重各階層各行業(yè)的代表性，又要注重人大代表本身的素質(zhì)和能力。所以，特定階層、行業(yè)和群體，如農(nóng)業(yè)、商業(yè)、公職、教育等，其代表除了本行業(yè)的人士外，還可以是專職或者代表本階層本行業(yè)的其他職業(yè)人士，如長期關(guān)注和幫助本階層本行業(yè)的律師、社會活動者、社團組織人員、自由職業(yè)者或者其他職業(yè)人士。同時，人大代表作為社會精英，任職理所當(dāng)然要經(jīng)歷社會公眾詢問、質(zhì)詢，與競爭者同臺競技等磨練，接受人民群眾的挑選。通過這些方式，讓人民群眾來評判其政治思想覺悟、政策理論水平和為人民服務(wù)水平，最終檢驗并決定其是否具備任職資格和能力。當(dāng)然，還要堅持能力標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和人民性，實行差額選舉，讓人民的選擇實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，科學(xué)遴選出具有較強立法能力的代表。(二)加強教育培訓(xùn)以培養(yǎng)法治思維當(dāng)選的人大代表要自覺主動通過一切途徑和渠道了解相關(guān)立法法律法規(guī)，學(xué)習(xí)地方立法知識，掌握立法原理、原則。同時，設(shè)區(qū)的市人大在突然獲得立法權(quán)，但“比較穩(wěn)定的成建制的職位訓(xùn)練體系”尚未形成的情況下，要通過法律知識和立法業(yè)務(wù)知識的教育培訓(xùn)來補足人大代表立法理論和實踐的欠缺。以往的人大代表立法業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)存在內(nèi)容無針對性，時間安排不合理等問題。因此當(dāng)前立法業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)中應(yīng)注意以下幾個問題。第一，在培訓(xùn)內(nèi)容方面，除了要把立法學(xué)、地方立法學(xué)等知識納入培訓(xùn)，加大立法知識培訓(xùn)的比重外，還必須把法理學(xué)、憲法學(xué)及其他部門法學(xué)的基本知識納入培訓(xùn)內(nèi)容，以增強人大代表法治意識，使其養(yǎng)成法治思維。因為法治思維是一種“底線思維、規(guī)則思維、權(quán)利思維、契約思維”。一個對法律一無所知的人，不可能形成法治思維習(xí)慣，更也不可能去制定一部科學(xué)合理、符合法治基本原則與精神的地方性法規(guī)。所以，要通過培訓(xùn)，使人大代表“在履行公務(wù)職責(zé)的過程中，嚴格以憲法和法律為合法性判斷依據(jù)、以敢于承擔(dān)法律責(zé)任和自覺接受監(jiān)督為要求、以遵循法律規(guī)則和實現(xiàn)法律面前人人平等為準(zhǔn)繩、以法定程序為步驟、以公平正義為目標(biāo)”，樹立一種以立法推進社會矛盾化解、社會治理創(chuàng)新和公正廉潔執(zhí)法的法治意識。第二，培訓(xùn)時間和方式應(yīng)當(dāng)靈活多樣，因人制宜，具有針對性。常委會委員可以有較長時間的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，深入探究;而一般代表以兼職居多，應(yīng)以短期培訓(xùn)為主，減少與本職工作沖突。而在培訓(xùn)方式上，除了知名專家學(xué)者授課外，還可以安排討論會、研討會、考察、報告會、總結(jié)會等學(xué)習(xí)方式。第三，要走出去與請進來相結(jié)合。走出去，具體形式包括新增立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市立法機關(guān)可以組織外出考察、學(xué)習(xí)、交流，也可以將自己的工作人員送去高等院校去進行立法法學(xué)理論學(xué)習(xí)，還可以將本單位擬從事立法工作的人員派往已有地方立法權(quán)的機關(guān)去掛職交流學(xué)習(xí)，取得地方立法經(jīng)驗。請進來就是把專家學(xué)者、外地有立法經(jīng)驗的業(yè)務(wù)骨干、領(lǐng)導(dǎo)請到本單位開展座談、進行研討、介紹經(jīng)驗，或者安排已有立法經(jīng)驗的外地立法業(yè)務(wù)骨干到本地掛職鍛煉，領(lǐng)導(dǎo)或參與立法工作，提升本單位立法能力。此外，還可實行立法機關(guān)和法學(xué)院校、法學(xué)研究機構(gòu)人員雙向交流鍛煉、互聘互任，讓法學(xué)專家、教授到立法部門掛職鍛煉、參與立法，培養(yǎng)一支法律知識豐富、研究精深，熟悉法學(xué)最新理論前沿，特別是立法學(xué)最新理論發(fā)展的高水平專家型立法實務(wù)隊伍;也讓高學(xué)歷的立法實務(wù)干部去高校、科研院所開展研究，打造一支政治立場堅定、熟悉地方立法實務(wù)的理論研究隊伍。(三)推行中國特色的人大代表立法專職化目前我國設(shè)區(qū)的市人大代表是以兼職代表為主，專職代表為輔。而社會事務(wù)的復(fù)雜化又要求人大代表有足夠的時間精力參與國家權(quán)力機關(guān)的運作，參與立法活動。兼職代表沒有充分的時間和精力對以立法解決社會矛盾進行深入和系統(tǒng)思考，不適應(yīng)立法專業(yè)化的需要。因此，立法專職化是從我國實際出發(fā)的必然選擇。在現(xiàn)有人大選舉、組成和參會形式都未發(fā)生重大變化的情況下，設(shè)置人大專門的立法承辦機構(gòu)和人大代表立法助理，由其專職提供立法相關(guān)服務(wù)，承擔(dān)立法調(diào)研、論證等具體事務(wù)就成為一個可行的選擇。立法助理應(yīng)當(dāng)具備一定的法律特別是立法理論知識，對立法事務(wù)具備一定知識積淀和經(jīng)驗積累，具備良好的法治精神。推行立法助理專職化的途徑有兩個：一是聘用高校法學(xué)教師、職業(yè)律師或其他研究、咨詢機構(gòu)的專家等專門人才作為兼職立法助理，解決人大代表咨詢、輔助和服務(wù)的專門立法人才短缺的應(yīng)急之需。二是逐步建設(shè)專職立法助理隊伍。專職立法助理隊伍是指協(xié)助立法機關(guān)及人民代表履行立法職責(zé)、完成立法工作的具有專門立法知識的人員。其來源可以是招聘已有工作經(jīng)驗的法律界業(yè)內(nèi)人士，也可以是聘用具備法律知識的某個專業(yè)或者某個領(lǐng)域內(nèi)的專門人才，還可以是招錄以較低門檻或更高待遇引進高校憲法與行政法專業(yè)的研究生。二、建立健全各方有序參與的立法體制建立科學(xué)合理、切實可行、符合實際的設(shè)區(qū)的市立法體制，明確設(shè)區(qū)的市立法中相關(guān)主體的地位和作用，規(guī)范不同主體的參與立法的方式，是立法機構(gòu)及其人員做好立法工作的基礎(chǔ)，是人大及其代表展現(xiàn)立法能力、充分發(fā)揮立法能力的關(guān)鍵。立法是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及黨委、人大、政府、社會組織和個人，要推進科學(xué)立法、民主立法，提高立法工作質(zhì)量，亟需建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府配合和社會參與的地方立法體制。(一)自覺堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的政治保證。設(shè)區(qū)的市在立法中，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不僅需要堅持黨的路線、方針和政策;還要根據(jù)本地實際情況、貫徹落實本地黨委戰(zhàn)略決策和重大方針政策的安排和部署的工作重點來決定立法規(guī)劃、立法計劃和具體立法項目;在地方立法中涉及本市重大問題、調(diào)整重大利益、矛盾突出、各方面意見分歧較大、難以協(xié)調(diào)形成共識的時候，要報黨委批準(zhǔn)，由同級黨委討論決定，以從體制上保證黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。(二)堅持人大主導(dǎo)立法，按需設(shè)置機構(gòu)和職位地方立法權(quán)是我國法律賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會的一項重要職權(quán)。人大是立法的主體，立法必須由設(shè)區(qū)的市人大主導(dǎo)。人大主導(dǎo)立法，說到底是根據(jù)黨的路線、方針、政策和重大決策部署，把握人民群眾的利益和要求，使黨的主張和人民意愿通過法定程序成為國家意志，成為社會遵循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。故設(shè)區(qū)的市人大應(yīng)當(dāng)遵循和服從本行政區(qū)域內(nèi)人民的意志和利益，也要在本行政區(qū)域內(nèi)保證國家法制的統(tǒng)一和上級人大的決議、決定的貫徹實施。設(shè)區(qū)的市人大要發(fā)揮好主導(dǎo)作用，不僅要有權(quán)有責(zé)還有能，還必須建立健全立法機構(gòu)設(shè)置。但是，設(shè)區(qū)的市普遍存在人大內(nèi)設(shè)立法機構(gòu)不健全的問題。如廣東省設(shè)區(qū)的市中，有的沒有成立法制專門委員會，有的沒有成立人大常委會法制工作委員會(以下簡稱“法工委”)，有的市政府法制局沒有設(shè)置法規(guī)科室，絕大多數(shù)設(shè)區(qū)的市政府的職能部門沒有設(shè)置專門的法規(guī)科室來從事立法工作。而已有的部分立法機構(gòu)的編制也很少，如有的法工委只有三、四人，難以承擔(dān)地方立法任務(wù)。因此，為了使人大更好地行使地方立法權(quán)，設(shè)區(qū)的市必須建立健全人大法制委員會、法工委的機構(gòu)設(shè)置。目前可以實行一套人馬、兩塊牌子，按地級市設(shè)置法工委為正處級加掛法委牌子，由法工委承擔(dān)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會的立法調(diào)研、起草、論證和評估等具體事務(wù)，專司立法職責(zé)。這就要求增加法工委中立法及其輔助人員的編制，并提供必要的工作設(shè)施、設(shè)備、辦公條件、物質(zhì)和經(jīng)費保障，以保證立法工作的順利開展。在目前設(shè)區(qū)的市編制比較緊張，爭取增加配備適量專業(yè)人員編制難度很大的情況下，法工委可以與勞務(wù)公司合作，采用勞務(wù)公司勞務(wù)派遣人員到法工委工作的方式，解決立法人才的應(yīng)急之需。(三)充分發(fā)揮地方立法智庫及相關(guān)專家的作用在立法機構(gòu)專業(yè)人才和立法研究能力不足的情況下，積極采取服務(wù)外包、協(xié)議合作的方式，讓地方立法智庫承擔(dān)相關(guān)立法咨詢、輔助與服務(wù)工作，這是當(dāng)前設(shè)區(qū)的市人大的必然選擇。設(shè)區(qū)的市人大要積極利用高等院校、社科院等研究機構(gòu)的人才優(yōu)勢，與其合作共建地方立法智庫，委托地方立法智庫開展地方立法調(diào)研、論證、評估與咨詢服務(wù)，開展立法聽證工作，組織人大代表、實務(wù)專家、高校專家、立法咨詢專家和相關(guān)方面代表對法規(guī)重點、難點問題進行論證、聽證，充分發(fā)揮地方立法智庫的知識和技能優(yōu)勢，形成有效遏制部門利益，科學(xué)平衡社會利益的協(xié)調(diào)機制，整合社會各方利益，輔助人大立法，提高立法效益。同時，設(shè)區(qū)的市人大常委會及其所屬立法機構(gòu)應(yīng)多方選聘聚集一批政治素質(zhì)好，熟悉法律業(yè)務(wù)、語言文字、環(huán)保、城建、文物、文化、歷史、城管等方面的技術(shù)專家、獨立學(xué)者，作為立法專家錄入市人大立法人才庫。每一次針對不同立法所需，從立法人才庫中遴選專家作為市人大常委會的立法咨詢專家，組成一個獨立于政府的立法咨詢委員會，依靠其提高立法技術(shù)，進行立法分析論證，協(xié)助市人大常委會開展立法工作。此外，設(shè)區(qū)的市人大常委會及其立法工作機構(gòu)在立法工作中，要廣泛聽取各區(qū)縣人大、各級政府及所屬部門、人民團體、社會組織和人大代表、政協(xié)委員、民主黨派人士的立法意見和建議，充分發(fā)揮社會各界的力量，為立法獻計獻策。(四)為公眾參與打造新平臺拓展新渠道除了廣泛聯(lián)系專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員和民主黨派人士外，還需要打造聯(lián)系基層單位和普通群眾的立法參與平臺。要通過客觀、公正的標(biāo)準(zhǔn)，在全市范圍內(nèi)廣泛征集、擇優(yōu)推薦和綜合遴選，選擇部分區(qū)縣人大辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦、基層政府職能部門、居委會和村委會等單位，作為基層立法聯(lián)系點，并把其作為基層單位和群眾參與立法的重要渠道和載體的平臺來打造，每次立法都要在相關(guān)立法點召開座談會、聽證會等，使其成為市人大常委會立法工作中與群眾直接、常規(guī)性交流的互動平臺，作為立法調(diào)研、反映民意的有效渠道。同時，“要充分利用傳統(tǒng)媒體，特別是權(quán)威主流媒體的專業(yè)性、獨立性與公信力”，進行立法公開，為公眾通過各種方式和途徑參與立法創(chuàng)造條件。也要充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，如電視電臺、門戶網(wǎng)站、微博、微信等媒介，公開立法活動，并廣泛收集人民群眾的立法意見和建議。人大立法機構(gòu)和地方立法智庫必須跨界、越域，收集、整理傳統(tǒng)媒介和網(wǎng)絡(luò)新媒介所獲得的公眾的立法訴求、意見和建議，并及時反饋給人大及其代表，以作為參考，輔助立法。三、優(yōu)化設(shè)區(qū)的市地方立法運行機制設(shè)區(qū)的市人大通過第三方評估、論證會和聽證會等廣泛吸取民智，在法規(guī)各個環(huán)節(jié)中均應(yīng)平衡社會利益，探索和逐步形成立法機關(guān)主導(dǎo)，有關(guān)部門參加，人大代表、專家學(xué)者、企事業(yè)單位代表和公眾共同參與的立法機制，有利于使各方面的意見得到充分表達，廣泛凝聚社會共識，也有利于對本地區(qū)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)。在設(shè)區(qū)的市的立法機制優(yōu)化中，應(yīng)特別注意以下幾點：(一)建立定位準(zhǔn)確的立法題材確定機制根據(jù)新修訂的《立法法》，如果沒有上位法規(guī)范，對本市經(jīng)濟社會發(fā)展過程中迫切需要解決的環(huán)境污染、交通擁堵、歷史文化保護等問題，就要制定地方性法規(guī)予以解決。如果上位法規(guī)定明確，且上位法要求制定實施規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)及時制定地方性法規(guī)。如果上位法雖未要求制定實施規(guī)定，但一些基本原則、制度、措施、處罰等需要細化的，可以制定實施性法規(guī)。如果上位法規(guī)定清楚明確，具有操作性且未要求制定實施規(guī)定的，就不能制定地方性法規(guī)。設(shè)區(qū)的市既要在上位法范圍內(nèi)挖掘地方“小而精”題材，通過精細化立法來體現(xiàn)地方特色，著力解決本市面臨的實際問題，補充和細化上位法;又要注意研究上級立法精神，找準(zhǔn)立法空白點，針對本市的具體問題，積極探索、大膽嘗試，進行創(chuàng)制性、試驗性立法。比如設(shè)區(qū)的市人大在制定歷史文化名城保護條例時，要圍繞歷史文化名城保護中的權(quán)力清單、責(zé)任清單、企業(yè)在相關(guān)范圍內(nèi)經(jīng)營的負面清單等問題，科學(xué)合理界定政府權(quán)限，規(guī)范權(quán)力行使，同時要明確、細化責(zé)任，做到權(quán)力與責(zé)任一致。(二)建立人民導(dǎo)向的立法規(guī)劃機制編制立法規(guī)劃和年度立法計劃是地方立法的一項基礎(chǔ)性工作，能夠預(yù)先把握并整合地方立法的總體需求，使地方立法做到既有現(xiàn)實性、針對性，又具科學(xué)性。所以設(shè)區(qū)的市人大要通過立法規(guī)劃、年度立法計劃，進行科學(xué)合理的安排，加強對立法工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。人大常委會在編制立法規(guī)劃和立法工作計劃時，應(yīng)當(dāng)把黨和國家工作大局與本地區(qū)實際情況結(jié)合起來，著力通過立法推動落實黨中央和國務(wù)院的重大決策部署、具體實施各項法律法規(guī)和政策，找準(zhǔn)立法問題、廣泛征求意見、科學(xué)評估論證，根據(jù)本地工作重點對各種立法需求進行通盤考慮、分清輕重緩急、反映社會熱點，增強立法規(guī)劃與計劃的針對性、及時性和系統(tǒng)性。同時，要發(fā)揮好人大代表具有來自基層、聯(lián)系群眾、熟悉情況的優(yōu)勢，讓人大代表通過立法解決問題的意愿得到充分表達，并予以滿足。所以要認真研究代表的提案和建議，使立法規(guī)劃、年度工作計劃“接地氣”，促使一些關(guān)系人民群眾切身利益、人民群眾普遍關(guān)注、經(jīng)濟社會發(fā)展急需、社會呼聲很高的立法項目進入立法程序。這樣就讓代表提出的立法項目建議成為立法規(guī)劃和計劃項目的主要來源之一，確保了有限的立法資源為民所用。人大常委會組織有關(guān)人大代表進行調(diào)研或者視察，應(yīng)當(dāng)圍繞年度立法計劃和審議立法項目來進行，使代表全面了解立法背景和執(zhí)法現(xiàn)狀，為提出有針對性的立法意見和建議夯實基礎(chǔ)。(三)健全分工協(xié)作的立法起草機制地方人大立法的主導(dǎo)作用，離不開人大代表的參與，也主要是通過人大代表的實質(zhì)性參與起草、修改和表決來體現(xiàn)的。起草階段，在具體立法項目或者立法草案征求意見時，盡量選擇工作內(nèi)容和業(yè)務(wù)范圍與法規(guī)草案規(guī)范內(nèi)容相關(guān)的人大代表，便于人大代表發(fā)揮各自優(yōu)勢和特長，針對法規(guī)草案提出切實可行的修改意見和建議。同時，人大常委會有關(guān)工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)認真研究人大代表出席會議時的審議發(fā)言，對代表提出的關(guān)于草案修改的意見和建議，盡可能予以吸收采納。不能采納的重要意見，應(yīng)當(dāng)向代表進行反饋，說明原因。同時，設(shè)區(qū)的市人大要把立法工作者熟悉立法業(yè)務(wù)的優(yōu)勢、政府部門了解實際情況的優(yōu)勢和專家具有法律專業(yè)知識的優(yōu)勢緊密結(jié)合起來，形成人大組織、部門配合、專家參與的多元起草機制。要向高校、立法智庫、協(xié)會組織、人民團體等組織借力借智，依靠立法的多元參與機制來防止部門利益法制化，提高法規(guī)的民主性和公正性。此外，立法涉及權(quán)利義務(wù)關(guān)系的調(diào)整，立法過程也是不同利益群體之間的博弈過程。因此，必須加強立法草案擬定中的協(xié)調(diào)溝通，理順各部門、各工作環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，及時解決立法中的重大分歧。(四)建立健全內(nèi)容全面的立法評估機制立法評估機制，包括立法前評估和立法后評估兩個方面，實施有效評估可以在一定程度上促進地方立法的科學(xué)化，提高人大立法能力和水平。所以要為表決前評估、立法后評估明確評估內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，解決好“怎么評”的問題。對新制定、全面修訂以及重大制度調(diào)整的法規(guī)案開展表決前評估，評估法規(guī)案出臺的時機、法規(guī)案通過后可能造成的影響和可能影響法規(guī)貫徹的重大因素和問題，把好法規(guī)出臺前的最后一道關(guān)。地方人大應(yīng)當(dāng)對立法項目作出全面、深入、客觀的分析評估，對一些重要問題、重要制度進行充分論證研究;對法律草案中重要制度的必要性與可行性、法律出實施后可能出現(xiàn)的相關(guān)問題等進行評估，為法規(guī)的審議、修改奠定基礎(chǔ)。立法后評估是人大代表在對法規(guī)實施效果廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，發(fā)揮地位中立超脫和實踐經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢，對已立法規(guī)的跟蹤了解和動態(tài)評價，“點評”地方立法，它是人大代表對法規(guī)制度設(shè)計開出“體檢報告”。因為立法評估綜合性強、涉及面廣、專業(yè)性強，所以必須由立法機關(guān)委托專門的立法智庫成立綜合評估小組負責(zé)立法評估，充分發(fā)揮專業(yè)立法咨詢機構(gòu)的優(yōu)勢和特長，提高評估的專業(yè)性水平。(五)建立完善責(zé)任明確的立法監(jiān)督機制設(shè)區(qū)的市人大立法能力建設(shè)是一個艱苦、長期的過程，其能力運用的過程更是需要精心管理、加強監(jiān)督，否則不利于提高設(shè)區(qū)的市人大立法水平的提高，甚至出現(xiàn)立法質(zhì)量差而產(chǎn)生新的社會問題或者制造社會矛盾等不良后果。因此必須對新增立