公共管理學(xué)導(dǎo)論課件

18四月2024公共管理學(xué)導(dǎo)論教學(xué)大綱1、課程目標(biāo)公共管理(PublicManagement)作為一種理論，主要研究公共管理理論的產(chǎn)生和發(fā)展、公共組織、公共政策、戰(zhàn)略管理、資源管理、以及公共管理的改革與發(fā)展等；作為一種實踐，是依法制定與執(zhí)行公共政策、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)和增進公共利益的各種公共管理活動的總稱。通過本課程的學(xué)習(xí)，要求學(xué)員系統(tǒng)了解和掌握公共管理學(xué)的基本概念、基本理論、基本方法及實際的運作過程和操作技巧，培養(yǎng)公共管理的基本理念與素養(yǎng)，提高分析問題、解決問題的能力和從事實際公共管理的能力。該課程充分顯示了與其它學(xué)科交叉和滲透、吸收其它學(xué)科理論和方法、形成跨學(xué)科的特征。2、教學(xué)內(nèi)容

第一講公共管理導(dǎo)論一、公共管理的內(nèi)涵、產(chǎn)生與發(fā)展二、公共管理知識（理論）體系三、公共管理的學(xué)科特征四、公共管理的研究途徑

第二講公共管理主體：公共組織一、公共組織的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)與類型二、非營利組織三、事業(yè)單位四、公共組織的變革2、教學(xué)內(nèi)容第三講公共管理的治理模式與方法一、當(dāng)代公共管理治理模式二、當(dāng)代公共管理治理方法1．市場化方法2．工商管理技術(shù)3．社會化手段三、戰(zhàn)略管理第四講公共危機管理一、公共危機管理概述二、公共危機管理機制三、公共危機管理法治第五講公共管理規(guī)范與監(jiān)督一、公共管理倫理二、公共管理法律三、公共管理監(jiān)督

第六講公共部門改革一、公共部門改革概述二、西方國家公共部門改革三、當(dāng)代中國行政體制改革

主要參考書目

1．陳振明編：《公共管理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2005年版。2．夏書章等主編：《行政管理學(xué)》，中山大學(xué)出版社2008年版。3．歐文·休斯：《公共管理導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社，20003年版。4．陳瑞蓮、蔡立輝著：《珠江三角洲公共管理模式研究》，中國社會科學(xué)出版社，2004年5版。5．陳瑞蓮：《區(qū)域公共管理的理論與緣起》，中國社會科學(xué)出版社，2005版。6．王樂夫、蔡立輝主編：國家“十一五”規(guī)劃教材《公共管理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，2008年4月版。

第一講公共管理導(dǎo)論主要問題一、公共管理的內(nèi)涵、產(chǎn)生與發(fā)展二、公共管理知識（理論）體系三、公共管理的學(xué)科特征四、公共管理的研究途徑

11本講教學(xué)目的

本講綜合介紹、梳理了國內(nèi)外關(guān)于公共管理研究的前沿理論成果：介紹了當(dāng)代西方學(xué)者關(guān)于公共管理概念的界定和公共管理的發(fā)展過程；分析了公共管理、公共政策與公共行政之間的相互關(guān)系；闡述了公共管理學(xué)的具體研究對象、公共管理學(xué)的研究途徑和方法。通過本講的教學(xué)，主要培養(yǎng)學(xué)生公共管理的基本理論素養(yǎng)和專業(yè)意識，了解公共管理的發(fā)展過程，形成公共管理的知識與分析框架。12本講學(xué)習(xí)的重點問題?公共行政與公共管理的關(guān)系?公共管理學(xué)的概念范疇、研究對象和內(nèi)容?公共管理學(xué)的研究途徑與方法?公共管理學(xué)的學(xué)科特征13本講主要參考資料1．BarryBozeman(ed.),PublicManagement:TheStateoftheArt,SanFrancisco:Jossey-BassPublishers,1993.2．DonaldF.Kettl,H.BrintonMilward(ed.),TheStateofPublicManagement,BaltimoreandLondon:TheJohnsHopkinsUniversityPress1996.

3．[美]戴維?H?羅森布魯姆等：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》，中國人民大學(xué)出版社，2002年版。4．張成福：“公共行政的管理主義：反思與批判”，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2001年第1期。5．陳振明：《公共管理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，2005年版。6．蔡立輝：“公共管理范式：反思與批判”，《政治學(xué)研究》，2002年第3期。14一、公共管理學(xué)概述

（一）公共管理的含義

1.西方學(xué)者關(guān)于公共管理概念的界定在西方，公共管理目前只是公共行政（Publicadministration）的一個分支，即公共管理小于公共行政；但在中國，公共管理是一級學(xué)科，公共行政是公共管理下設(shè)的一個二級學(xué)科，即公共管理大于公共行政。

PublicManagement（PM）orPublicAdministration（PA）？1.西方學(xué)者關(guān)于公共管理概念的界定

（1）米爾瓦特（H.BritonMilward）的觀點公共管理與社會科學(xué)理論有著、而且應(yīng)該有著或緊密或松散的聯(lián)系；它研究的是基于實踐經(jīng)驗的方法（experience-basedprescription）和管理技術(shù)。公共管理中的所有問題都與績效和管理有關(guān)，績效的意義在于公共組織或非盈利組織如何在各種形勢背景條件下改善與提高納稅人所要求的效率與有效性；管理則是指在一個賦予公共管理者以充分權(quán)力的活動領(lǐng)域中，對公平、關(guān)心和責(zé)任產(chǎn)生作用的一種新的安排，包括采取私有化、公私合伙和承包等方式。1.西方學(xué)者關(guān)于公共管理概念的界定

（2）詹姆斯·佩里（JamesL.Perry）簡而言之，公共管理理論應(yīng)該提供關(guān)于公共管理者在各種變化的形勢條件下如何做出行為的有用的、實用的普遍性原理?！杏玫暮蛯嵱玫摹@個詞是表示公共管理理論必須是有實用價值和以問題為導(dǎo)向(problem-oriented)。根據(jù)詹姆斯·佩里的觀點，公共管理理論就是為培養(yǎng)公共管理者實施有效管理的技術(shù)、以及遇到問題和在不同情形下的管理應(yīng)變能力、獲得解決問題的方法提供普遍實用的原理與方法，以便增加管理績效。1.西方學(xué)者關(guān)于公共管理概念的界定（3）胡德(Hood)的觀點公共管理這門藝術(shù)(theartofthestate)，能夠松散地被定義為如何設(shè)計和運作公共服務(wù)部門并且細(xì)化政府執(zhí)行部門的工作。公共管理的概念公共管理是重視公共組織，包括非盈利組織實施管理的技術(shù)與方法、重視公共項目與績效的管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別。公共管理概念：公共管理就是以政府行政組織為核心的公共組織，整合社會的各種力量與資源，綜合運用各種手段與方法，為實現(xiàn)和維護公共利益的目標(biāo)而管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的各項活動的總稱。一、公共管理學(xué)概述

2.公共管理的含義在西方國家，公共管理是公共行政（PublicAdministration）中重視公共組織（包括政府行政組織、非盈利組織和準(zhǔn)政府組織）實施管理的技術(shù)與方法、重視公共項目與績效管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別和分支，是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務(wù)的活動及其規(guī)律的學(xué)問。它是在當(dāng)代社會科學(xué)和管理科學(xué)的整體化趨勢以及“新公共管理”運動的推動下，以公共部門管理問題的解決為核心、融合多種相關(guān)學(xué)科知識和方法所形成的一個知識框架。在我國，公共管理是包括政府在內(nèi)的公共部門依法管理公共事務(wù)的各種活動的總稱；根據(jù)管理的公共事務(wù)的不同，公共管理可區(qū)分為國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理和國際公共管理。

20（二）公共管理學(xué)的概念范疇

1.公共管理與公共行政（1）學(xué)術(shù)界關(guān)于公共管理與公共行政的三種不同觀點公共管理＞or=or＜公共行政（2）公共管理與公共行政：內(nèi)在的聯(lián)系：公共管理在實施管理的主體、管理活動的內(nèi)容與范圍、管理的目標(biāo)等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。在某種程度和范圍內(nèi)，公共管理與公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。二者區(qū)別：公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視“設(shè)計”，公共管理則更加重視實現(xiàn)公共行政目標(biāo)的具體“運作”過程；公共行政更加強調(diào)政治的、法律的和行政的手段，公共管理則更加強調(diào)管理的、經(jīng)濟的手段；公共行政更加關(guān)注過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，公共管理更加關(guān)注結(jié)果、對結(jié)果的獲得負(fù)個人責(zé)任和外部取向。

21（二）公共管理學(xué)的概念范疇

2.公共管理與公共產(chǎn)品

為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是公共管理的重要內(nèi)容，是公共管理活動滿足社會需求的重要目標(biāo)之一。公共管理活動離不開公共事務(wù)的管理、公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供，以及采取什么樣的提供方式會更加有效。為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是公共管理的重要職能和目標(biāo)。一般而言，公共產(chǎn)品由政府或其他公共部門提供；私人物品通過市場提供。在市場經(jīng)濟條件下，公共管理更強調(diào)公共部門不直接提供公共產(chǎn)品，而是強調(diào)公共部門為保證公共產(chǎn)品有效供給營造環(huán)境。社會總產(chǎn)品的分類排他非排他競爭純私人產(chǎn)品1.排他成本較低2.由私人公司生產(chǎn)3.通過市場分配4.通過銷售收入融資例子：食物、鞋子擁擠的收費道路準(zhǔn)公共產(chǎn)品1.產(chǎn)品利益由集體消費但受擁擠約束2.由私人公私或直接由各個部門生產(chǎn)3.由市場分配或直接由公共預(yù)算分配4.通過銷售收入融資，如對該服務(wù)使用權(quán)的收費或通過稅收籌資例子：公共公園；共有財產(chǎn)資源；公共游泳池、不擁擠的收費道路非競爭準(zhǔn)公共產(chǎn)品（俱樂部產(chǎn)品）1.含外在性的私人產(chǎn)品2.私人企業(yè)生產(chǎn)3.通過含補貼或矯正稅收的市場分配4.通過銷售收入籌資例子：學(xué)校、交通系統(tǒng)、保健服務(wù)、醫(yī)療接種、有線電視、不擁擠的橋、私人游泳池、高爾夫球俱樂部擁擠的不收費道路純公共產(chǎn)品1.很高的排他成本2.直接由政府生產(chǎn)或與政府簽約的私人企業(yè)生產(chǎn)3.通過公共預(yù)算分配4.通過強制性稅收收入籌資。例子：國防、不擁擠的不收費道路社會總產(chǎn)品的分類24（二）公共管理學(xué)的概念范疇

3.公共管理與公共政策

二者的聯(lián)系：第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的要前提；第二，公共政策具有一定的公共管理職能；第三，公共管理是實現(xiàn)公共政策的基本途徑；第四，在一定層面上，公共管理行為與相關(guān)公共政策是合二為一的。

二者的區(qū)別：公共政策主要是制定社會生活各方面的秩序和行為規(guī)則，它通過對社會的政治、經(jīng)濟和文化等各方面的規(guī)定和引導(dǎo)，在總體上為一個社會中人們的生活和社會發(fā)展創(chuàng)造必須的環(huán)境，即是人們生活的一種外在條件。公共管理則是具體通過實施公共管理行為與活動來提高公眾的社會生活質(zhì)量和實現(xiàn)公共利益。

25（二）公共管理學(xué)的概念范疇

4.公共管理與工商企業(yè)管理（公私的區(qū)分）公共管理與工商企業(yè)管理是既相聯(lián)系又相區(qū)別的兩類管理活動。作為人類社會的管理活動，公共管理與工商企業(yè)管理之間存在著相通之處，都必須履行包括計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、人事、預(yù)算和控制等在內(nèi)的一般的管理職能。其差別主要表現(xiàn)在：

（1）管理性質(zhì)的不同；（2）公共管理與工商企業(yè)管理的使命不同；（3）效率意識的強弱不同；（4）責(zé)任的性質(zhì)、范圍不同；（5）管理的廣泛性、復(fù)雜性的程度不同。（二）公共管理學(xué)的概念范疇（二）公共管理學(xué)的概念范疇

5.公共治理與善治治理問題是20世紀(jì)90年代以來國際社會科學(xué)界尤其是公共管理界研究的熱點之一。治理概念的定義繁多，可泛指任何一種活動的協(xié)調(diào)方式。包括最小國家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社會——控制系統(tǒng)和自組織網(wǎng)絡(luò)等六種不同的用法。治理被等同于單個國家的可統(tǒng)治性，是“為了發(fā)展而在一個國家的經(jīng)濟與社會資源的管理中運用權(quán)力的方式”。90年代后，世界銀行提出了“善治”口號，合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府構(gòu)成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)力的主要標(biāo)準(zhǔn)。有人把治理視為公民社會的“自組織的組織間網(wǎng)絡(luò)”，認(rèn)為這是一種沒有政府的治理。28二、公共管理學(xué)的研究對象

（一）公共管理的興起1.公共行政的反思（1）公共行政的發(fā)展演進第一，傳統(tǒng)公共行政時期和行為科學(xué)時期從19世紀(jì)末到20世紀(jì)60年代，公共行政學(xué)經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政學(xué)(TraditionalPublicAdministration)和行為科學(xué)公共行政學(xué)(BehaviorismPublicAdministration)兩個發(fā)展階段。公共行政的發(fā)展演進公共行政研究根植于領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)、經(jīng)濟效率與政黨關(guān)系等方面；以管理學(xué)為其理論基礎(chǔ)，科學(xué)管理在公共行政學(xué)理論中占據(jù)了主導(dǎo)地位；公務(wù)員的專長也受高度重視。以效率、效益為導(dǎo)向的技術(shù)視野是這兩個階段上公共行政的標(biāo)志；相反，平等與公正的問題在公共行政學(xué)理論中沒有受到重視。這兩個階段所不同的是傳統(tǒng)公共行政學(xué)著重從制度、體制的構(gòu)架與研究上尋求提高公共行政效率的途徑。代表人物：威爾遜、泰勒、法約爾、韋伯、古立克、厄威克以經(jīng)濟和效率為公共行政的基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)負(fù)的廣泛的社會責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，從而構(gòu)成了對現(xiàn)有政治制度的根本威脅，導(dǎo)致了各種社會危機、對政府的不信任和民權(quán)運動高漲。29公共行政的發(fā)展演進

第二，新公共行政時期60年代后期，以弗雷德里克森(Frederickson)為代表的新公共行政學(xué)理論(NewPublicAdministration)，發(fā)展了社會公平理論，認(rèn)為經(jīng)濟和效率不是公共行政的核心價值，核心價值應(yīng)是社會公平(socialequity)，主張將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”；強調(diào)公共行政組織變革的終極目標(biāo)是建立民主行政之模型，強調(diào)公共行政的顧客導(dǎo)向，將顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提與行政組織設(shè)計方案應(yīng)該遵循的目標(biāo)。30公共行政的發(fā)展演進第三，公共政策時期70年代出現(xiàn)和興起的政策科學(xué)(PolicyScience)和公共政策分析（PublicPolicyAnalysis），成為了公共行政中的主流學(xué)派。為了適應(yīng)公共行政部門對政策執(zhí)行和政策管理的要求，以普雷斯曼(JeffreyL．Pressman)和韋達夫斯基(AaronWildavsky)為主要代表，謀求政策科學(xué)、政策分析與公共行政的結(jié)合，使政策科學(xué)與政策分析轉(zhuǎn)而重點研究政策執(zhí)行和公共項目(PublicPrograms)，而不再重點研究機構(gòu)(Institution)。正如凱特爾(DonaldF.Kettl)所說，政策執(zhí)行研究將問題的焦點由結(jié)構(gòu)與過程轉(zhuǎn)移到公共項目及其所產(chǎn)生的結(jié)果上。31（2）公共行政的反思20世紀(jì)60年代中期以后，公共行政學(xué)明顯地表現(xiàn)為兩種取向：一種是以弗里德克森(H．G．Friderickson)等人為代表的新公共行政學(xué)(newpublicadministration)，它強調(diào)民主取向的公共行政學(xué)，強調(diào)社會公平與公正；另一種是政策分析或政策科學(xué)(policyanalysisorpublicsciences)公共行政的研究表現(xiàn)出兩種價值取向：一種是管理主義的取向，它秉承管理學(xué)和經(jīng)濟學(xué)的傳統(tǒng)，關(guān)注效率，強調(diào)工具理性；一種是憲政主義的取向，它秉承政治學(xué)和法學(xué)的傳統(tǒng)，關(guān)注民主、社會公平，強調(diào)對公共權(quán)力的制約和限制。32（2）公共行政的反思第二次世界大戰(zhàn)后，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)受到了來自各個方面尤其是政治學(xué)行為主義的批判。在這些批判者中有西蒙(HerbertA．Simon)、達爾(RobertA．Dahl)、阿普比(PaulH．Appleby)、諾頓·朗(NortonE．Long)和沃爾多(DwightWaldo)等詳情請參閱：顏昌武馬駿，公共行政學(xué)百年爭論。北京：中國人民大學(xué)出版社，2010年。戴黍，公共行政學(xué)中的批判理論。北京：中國人民大學(xué)出版社，2010年。332.公共管理的產(chǎn)生公共行政——公共政策——公共管理

80年代公共政策開始興起，強調(diào)執(zhí)行、項目和績效。執(zhí)行研究超出了公共行政學(xué)，也超出了政治學(xué)而達到了一個更廣泛、綜合的跨學(xué)科基礎(chǔ)，不同學(xué)科開始介入。工商企業(yè)管理的研究者們?yōu)楣补芾韺W(xué)的產(chǎn)生作出了貢獻。他們將工商管理和經(jīng)濟學(xué)的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門管理的研究中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)和強調(diào)以過程為取向，主張在公共部門中引入私人部門的管理經(jīng)驗和模式，并把焦點集中在戰(zhàn)略和組織管理上。20世紀(jì)90年代以后，公共管理學(xué)逐步成為與公共行政、公共政策分析一起共同進行公共部門管理研究的三大途徑。34結(jié)論：80年代中后期，在當(dāng)代社會科學(xué)和管理科學(xué)的整體化趨勢以及公共部門管理實踐特別是政府改革實踐的推動下，在英美等國出現(xiàn)了一種“新公共管理”運動，這種運動的目標(biāo)是以公共部門管理問題的解決為核心，融合多種學(xué)科相關(guān)的知識和方法，創(chuàng)立一個新的公共管理尤其是政府管理的知識框架，以適應(yīng)當(dāng)代公共管理實踐發(fā)展的迫切需要。新公共管理學(xué)者來自于公共行政學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、政策分析、管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域；它突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)代經(jīng)濟學(xué)、政策科學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)和社會學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識和方法融合到公共管理之中；它在保留傳統(tǒng)公共行政學(xué)、政策科學(xué)的某些主題基礎(chǔ)上，在研究領(lǐng)域及主題上有重大的突破與創(chuàng)新，新公共管理學(xué)更多地從經(jīng)濟學(xué)的途徑來研究公共管理尤其是政府管理問題，它被人們稱為“以經(jīng)濟學(xué)為基礎(chǔ)的新政策管理理論”或“市場導(dǎo)向的公共行政學(xué)”。因此說，從學(xué)術(shù)的發(fā)展歷程來看，公共管理是公共行政發(fā)展到一定歷史時期的一個理論流派。36（二）公共管理學(xué)的研究內(nèi)容與體系

1.確定公共管理研究對象的基本思路

從研究對象來說，公共管理學(xué)不再像公共行政那樣更多地將自己限制在對政府行政機關(guān)的研究上，而是把研究范圍擴展到其他非政府的公共組織方面；從研究焦點來說，公共管理學(xué)從以往公共行政的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉保芍匾暀C構(gòu)、過程與程序的研究轉(zhuǎn)到重視項目、環(huán)境、戰(zhàn)略與績效的研究；從研究方法來說，公共管理學(xué)要改變以往以規(guī)范研究為主的做法，重視量化方法與案例方法的應(yīng)用，廣泛吸收經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)和政策分析方法等學(xué)科的理論與技術(shù)手段。

（二）公共管理學(xué)的研究內(nèi)容與體系【基本結(jié)論】公共管理學(xué)是經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)乃至社會學(xué)等多學(xué)科融合發(fā)展的結(jié)果，但政治學(xué)、行政學(xué)仍然是公共管理學(xué)的學(xué)科基礎(chǔ)。切斷公共管理學(xué)與政治學(xué)、行政學(xué)的內(nèi)在聯(lián)系，極容易導(dǎo)致把公共管理看作是純技術(shù)化的“管理主義”傾向。公共管理學(xué)應(yīng)該是價值理性與工具理性的有機統(tǒng)一體，不僅要解決“如何做”的問題，也要解決“為誰做”的問題；不僅要回答在實踐中出現(xiàn)的各種公共事務(wù)和社會問題如何解決的“管理”問題，同時更要回答“為何做”和“為誰做”的“公共”問題。2、公共管理的基本問題

第一，公共管理的主體。我國過去使用的“行政管理”概念中的主體只是政府；工商企業(yè)管理或私域管理的主體是各類企業(yè)、私人組織和個人。公共管理的主體是社會公共服務(wù)的供給者，它不僅包括政府等公共部門（PublicSector），而且還包括非盈利部門（NonprofitSector）、第三部門(TheThirdSector)和權(quán)威性機構(gòu)（AuthoritativeInstitution）等社會公共組織(PublicOrganization)。值得指出的是公共管理的主體是公共服務(wù)的供給者，但公共服務(wù)的供給者并不只有公共管理的主體，而且還包括私營部門或個人。在公共管理環(huán)境下各種主體間關(guān)系：治理理論（1）政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，各種機構(gòu)（包括社會的、私人的）只要得到公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個不同層面上的社會權(quán)力的中心；（2）在現(xiàn)代社會，國家正在把原先由它承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給市場、企業(yè)、各種私人部門和公民自愿團體，他們在承擔(dān)了越來越多的原先由政府承擔(dān)的公共事務(wù)管理與公共服務(wù)提供，越來越強調(diào)政府與各種主體之間的合作，不再堅持政府職能的專屬性和排他性，從而更加強調(diào)了政府與社會組織間的相互依賴關(guān)系；（3）越來越強調(diào)管理對象的參與，希望在管理系統(tǒng)內(nèi)形成一個自組織網(wǎng)絡(luò)，加強系統(tǒng)內(nèi)部的組織性和自主性；是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。（1）政府與市場、企業(yè)、社會中介機構(gòu)（2）政府與消費者公眾（3）市場、企業(yè)、社會中介機構(gòu)與消費者公眾在市場化管理模式下各種主體間關(guān)系的處理圖示：政府1、公共事務(wù)2、消費者政府1、市場2、企業(yè)3、個體經(jīng)營者1、公共事務(wù)2、消費者在“行政管理”概念下政府主體，與高度集權(quán)的管理體制相適應(yīng)，其活動范圍無邊界，政府大包大攬，直接配置經(jīng)濟資源、直接經(jīng)營管理企業(yè)。由此導(dǎo)致政企不分，使許多本來應(yīng)該通過市場和社會中介組織來解決的問題，也是通過設(shè)立政府機構(gòu)來管理，從而把過多的社會責(zé)任和事物矛盾都集中在政府身上，形成了權(quán)力壟斷、權(quán)力混淆、權(quán)力無法可依、權(quán)力制衡機制不足等問題。工商企業(yè)以其注冊登記的經(jīng)營范圍為其活動范圍，以從事物質(zhì)、非物質(zhì)商品生產(chǎn)和流通為其活動內(nèi)容。公共管理是民主與法制形態(tài)下的一種公共事務(wù)管理。因此，公共管理的主體依法履行法律賦予的職能，其活動以法律規(guī)定的職能范圍為邊界；其活動的內(nèi)容是為社會提供公共服務(wù)。除此而外，政府等公共部門還要謀求制定各類服務(wù)質(zhì)量和價格標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)控宏觀經(jīng)濟發(fā)展方向、比例和速度，維持市場秩序和紀(jì)律，提供各種社會保障。第二，公共管理活動的內(nèi)容與范圍

禁放煙花爆竹政策出臺后，在執(zhí)行過程中遇到越來越多的問題，如何正確認(rèn)識和處理這類問題，提高政策的執(zhí)行力，已成為政府相關(guān)部門面臨的一項挑戰(zhàn)。1992年6月1日，《廣州市銷售燃放煙花爆竹管理規(guī)定》實施，引發(fā)了全國的“禁放”潮。1993年，北京市人大常委會通過《北京市關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》，規(guī)定自當(dāng)年12月1日起，北京市城八區(qū)為禁放煙花爆竹區(qū)。在禁放區(qū)內(nèi)，任何單位或者個人不準(zhǔn)生產(chǎn)、運輸、攜帶、儲存、銷售煙花爆竹。此后，全國280多個城市政府相繼出臺了類似的政策法規(guī)。近些年春節(jié)期間的實際情況表明，違反禁放法規(guī)的人數(shù)在不斷增加；同時，有相當(dāng)一部分城市政府在不同的程度上放寬禁放政策，允許居民在規(guī)定的區(qū)域內(nèi)燃放煙花爆竹。

討論：燃放煙花爆竹這類的事是否屬于政府管理的公共事務(wù)?“公共事務(wù)——政府管理的公共事務(wù)”

從市場角度來看，合法生產(chǎn)的煙花爆竹市場價格相對較高，不僅市場占有率低，而且不容易買到，這在客觀上就為粗制濫造生產(chǎn)成本低的非法、偽劣煙花爆竹占據(jù)市場提供了空間。事實顯示，因燃放鞭炮致傷、致死的，絕大多數(shù)是因為燃放非法、偽劣、超標(biāo)煙花爆竹所致。非法交易的盛行和非法小廠的叢生，致使大量不合格、超標(biāo)產(chǎn)品流人市場，這就加大了燃放煙花爆竹的危險性。因此，燃放煙花爆竹事關(guān)公共安全，政府當(dāng)然不能坐視不管。但問題是應(yīng)該怎樣管，用什么辦法來管，是通過簡單的—紙禁令來解決問題、禁絕習(xí)俗還是通過規(guī)制、規(guī)范煙花爆竹的生產(chǎn)和流通渠道、加強市場監(jiān)管，并通過限時間、限地域等措施減少燃放煙花爆竹的負(fù)面影響。管理不等于禁止，對有些事情而言，禁止往往難以奏效。

具體分析：

在政府與社會關(guān)系中，社會弱，會造成：（1）社會的虛弱及社會對政府的依賴，會導(dǎo)致社會自主性缺失，使社會最終失去其自身發(fā)展的動力；（2）那些不同于政府的個人目標(biāo)受到強力的壓制而不能實現(xiàn)，最終將造成個人、社會對政府的疏遠(yuǎn)與冷漠，甚至引發(fā)社會對政府的反抗；（3）社會將在政府之外創(chuàng)造自身滿足的機制，這導(dǎo)致政府與社會的離異、導(dǎo)致社會對自身發(fā)展的冷漠。政府弱，會導(dǎo)致政府權(quán)威不足，使國家的社會政治生活呈現(xiàn)出一種愈益明顯的分散化的傾向，其結(jié)果會造成社會政治生活中的矛盾與困難，甚至導(dǎo)致多民族國家的分裂。（民主與國家能力的關(guān)系）

從政府與社會關(guān)系出發(fā)，如何界定政府應(yīng)承擔(dān)的公共事務(wù)？政府與社會關(guān)系分析討論政府與社會關(guān)系分析討論

在政府與社會關(guān)系中，一方面，社會弱會造成社會自主性缺失和社會的虛弱，也可能造成社會對政府的依賴，從而使社會最終失去其自身發(fā)展的動力。但是，另一方面，政府弱會造成政府權(quán)威不足，使國家的社會政治生活呈現(xiàn)出一種愈益明顯的分散化的傾向，其結(jié)果是造成社會政治生活中的矛盾與困難，甚至造成多民族國家的分裂。這樣，政府與社會的關(guān)系模式就會形成：（1）政府強、社會弱（2）政府強、社會強（3）政府弱、社會弱（4）政府弱、社會強正確處理政府與社會的關(guān)系，請你從上述的4個模式中選擇一種，并說明理由。第三，公共管理的行為方式

“行政管理”概念中行政主體政府壟斷了公共服務(wù)的供給。政府往往以行政命令、供給和救助等方式逐步介入商業(yè)、經(jīng)濟和社會生活的各個領(lǐng)域，甚至涉足個人的私事。法處于從屬于政府行政權(quán)力的地位?！坝媱澗褪欠?，法律手段本身也喪失了獨立的品格，其作用是十分有限的?！惫ど唐髽I(yè)以商品生產(chǎn)的價值規(guī)律和各自社會的基本經(jīng)濟規(guī)律為活動依據(jù)，以市場競爭為活動方式；其根本目的是在謀求為社會提供物質(zhì)財富的同時，最大限度的獲取本企業(yè)的利和經(jīng)濟效益。第三，公共管理的行為方式

公共管理活動是以公共權(quán)力為基礎(chǔ)。一方面，為了實現(xiàn)建立和維持公共秩序、提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品、實現(xiàn)公共利益的目的，它必須運用政治的、法律的、經(jīng)濟的和管理的各種理論與方法；另一方面，為了防止這種“公共權(quán)力”對社會和社會公眾的異化，它又必須實行法和社會公眾權(quán)利對權(quán)力行使的約束，廣泛吸納社會公眾參與公共政策過程，強調(diào)權(quán)力的行使對社會公眾負(fù)責(zé)。因此，在公共管理概念中，公共權(quán)力的行使既是基礎(chǔ)，又是公共管理區(qū)別于工商企業(yè)管理的顯著特征。但是，行使公共權(quán)力或如何行使公共權(quán)力并不是目的，而是達到目的的方式；同時，這種方式并不是唯一的方式，并不能代替其它的方式。這構(gòu)成了公共管理與“行政管理學(xué)”的重大區(qū)別。公共管理運用其它方式，甚至是私營部門的一些管理方式也并不能代替和否定公共行政主體對公共權(quán)力的行使。這又構(gòu)成公共管理與工商企業(yè)管理和私域管理的重大區(qū)別。

第三，公共管理的行為方式3、公共管理的特征（1）公共管理的主體特征。它是以政府行政組織為核心的公共部門(PublicSector)、非盈利部門（NonprofitSector）、第三部門(TheThirdSector)和權(quán)威性機構(gòu)(AuthoritativeInstitution)等公共組織，而不是私人企業(yè)或私人機構(gòu)。這個主體概念從管理活動的主體上區(qū)別了公共管理與私域管理。主體概念的聯(lián)系性與運動性表明“公共”理念下的公共管理思想體系與私域管理思想體系的差異。公共管理的主體是公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的供給者(Provider)，但不能說所有公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的供給者都是公共管理的主體。任何縮小或無限擴大公共管理主體概念外延的做法，都會導(dǎo)致對公共管理思想體系的損害。（2）公共管理的性質(zhì)公共管理既具有執(zhí)行國家及其附屬物政府公共部門的意志、維護國家政治統(tǒng)治秩序的性質(zhì)，從而在行為方式上都表現(xiàn)出職能、程序、要素與過程；同時，在不同的歷史時代、不同的發(fā)展階段、不同的政治與經(jīng)濟體制下，公共管理具體活動的性質(zhì)又呈現(xiàn)出差異。而且，公共管理的歷史繼承性與聯(lián)系性以及公共管理的發(fā)展規(guī)律性還表明，人類社會越發(fā)展，特別是經(jīng)濟全球化使公共管理的性質(zhì)趨于共同：增進、維護與實現(xiàn)公共利益、提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。即使是執(zhí)行國家意志、維護國家政治統(tǒng)治秩序的活動也開始逐漸“軟化”，行使公共權(quán)力的目的主要是為了維持基本的社會秩序和保障社會的公平與公正、實現(xiàn)公共利益；公眾由往日被管治的對象變成了政府公共部門的顧客。這不僅使顧客、消費者、公眾與他們作為這個社會的主人、所有者具有了同一的意義，根據(jù)公眾的需要提供公共服務(wù)成為了公共管理的應(yīng)有之義。重塑政府理論、企業(yè)化政府理論、新公共管理都反映了公共管理的這一性質(zhì)。公共管理性質(zhì)的結(jié)論（1）公共管理不僅僅強調(diào)政府與市場等各種社會主體之間的協(xié)調(diào)與合作，更強調(diào)尋求政府、社會與市場三者之間的合作和互動，尋求的是一種通過調(diào)動各種力量和資源達到“善治”的社會治理體制；更強調(diào)政府最大限度地協(xié)調(diào)公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動取得公民最大限度的同意和認(rèn)可。（2）合法性（legitimacy）是社會秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)，它與法律規(guī)范沒有直接的關(guān)系，從法律的角度看是合法的（legal）東西，并不必然具有合法性。只有那些被一定范圍內(nèi)的人們內(nèi)心所體認(rèn)的權(quán)威和秩序，才具有政治學(xué)中所說的合法性。合法性越大，社會和諧程度就會越高。取得和增大合法性的主要途徑，是盡可能增加公民的共識和政治認(rèn)同感。（3）公共管理的社會公共責(zé)任與義務(wù)

公共管理最重要、最廣泛的職能和最根本的任務(wù)就是根據(jù)公眾的需要提供公共服務(wù)。公共管理績效所包括的效率邏輯與公共責(zé)任邏輯這兩個不可或缺與內(nèi)在統(tǒng)一的方面表明，公共管理主體在社會競爭中提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品；又通過公共責(zé)任機制、以嚴(yán)明的績效目標(biāo)和績效管理保證公共管理主體在競爭中對公眾負(fù)責(zé)、提高服務(wù)質(zhì)量和顧客的滿意程度?！邦櫩椭辽弦馕吨?lián)邦政府為美國人民提供能夠得到的最高質(zhì)量的服務(wù)”。公共管理在理念上不同于私域管理的最大區(qū)別在于滿足公眾的需要和實現(xiàn)公共利益是第一位的、效率則是第二位的，效率只有用來滿足公眾的需要和實現(xiàn)公共利益時才有意義。公共管理堅持以“顧客至上”為管理理念，更加強調(diào)顧客導(dǎo)向(customer-driven)、社會導(dǎo)向(community-driven)、任務(wù)導(dǎo)向(mission-driven)、結(jié)果導(dǎo)向(results-oriented)和市場導(dǎo)向(market-oriented)，并將顧客的需求作為公共部門存在、發(fā)展的前提及其改革、組織設(shè)計應(yīng)遵循的目標(biāo)。（4）公共管理主體與公眾之間的溝通機制與回應(yīng)機制

這表明的是公共管理過程中公眾的參與機制、監(jiān)督機制和以公眾需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給機制。西方國家在政府改革過程中，把科學(xué)技術(shù)的使用作為實現(xiàn)政府公共管理戰(zhàn)略目標(biāo)的手段，把從根本上改善政府的公共服務(wù)作為政務(wù)信息化建設(shè)的核心價值。1993年9月美國克林頓總統(tǒng)提出了“國家資訊基礎(chǔ)建設(shè)”(NationalInformationInfrastructure,簡稱NII)和構(gòu)筑以顧客為導(dǎo)向的電子政府、走向在線服務(wù)的政府發(fā)展目標(biāo)。在這種條件下，政府公共部門已不再是高高在上的官僚機構(gòu)，而是公共服務(wù)的供給者；不再以自身制定的規(guī)則為依歸，而是以公眾的需求為導(dǎo)向和增強對公眾需求的回應(yīng)力。（5）公共管理的公開性

這種公開性不僅包括讓公眾知曉公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給過程中的輸入、輸出、中期成果、最終成果以及績效評估結(jié)果，而且還包括公共管理主體的各種公共事務(wù)管理活動及其公共服務(wù)的供給過程都必須置于公眾、立法機關(guān)、司法機關(guān)、新聞媒體的檢查、調(diào)查和監(jiān)督之下。中國地方政府啟動“政務(wù)透明革命”

當(dāng)前，社會公眾對建設(shè)“法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府、陽光政府”，“建設(shè)一個行為規(guī)范、公正透明、勤政高效、清政廉潔的政府”的呼聲越來越強烈。（1）2009年10月22日，在廣州市財政局網(wǎng)站公布了《2009年廣州市本級部門預(yù)算》，114個部門預(yù)算均供免費下載，這是廣州市首次在網(wǎng)上公開年度“賬本”。廣州市財政局局長張杰明表示，以后部門預(yù)算獲得人大通過后，都將在網(wǎng)上公開。

（見圖）四川巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)政府“全裸”白廟鄉(xiāng)全鄉(xiāng)人口11000余人，農(nóng)村人口約占95.5%。2009年全鄉(xiāng)農(nóng)民人均純收入3393元，屬典型的邊遠(yuǎn)貧窮鄉(xiāng)，經(jīng)濟運行主要靠財政轉(zhuǎn)移支付。2010年3月16日，在白廟鄉(xiāng)政府2010年1月公業(yè)務(wù)費開支公示表上，連購買一本信紙花去1.5元都被公示出來。網(wǎng)頁。/官員財產(chǎn)申報制度

（2）2009年9月份召開的中共十七屆四中全會提出，“完善黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項制度，把住房、投資、配偶子女從業(yè)等情況列入報告內(nèi)容”。廣東省東莞市已經(jīng)建立健全了全市627名處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女從業(yè)信息數(shù)據(jù)庫。這開創(chuàng)了中國的地方政府嘗試公開官員家屬的從業(yè)信息的先例，以接受“陽光下的監(jiān)督”。行政公開

（3）成都公示“權(quán)力運行程序”。將市、區(qū)(縣)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)三級政府的權(quán)力依法“清理打包”并通過網(wǎng)絡(luò)公布于眾。最先公開的行政權(quán)力涉及49個市級機關(guān)部門和單位，共計7437項權(quán)力。其中包括行政許可126項、行政處罰6304項、行政征收45項、行政強制314項、其他行政權(quán)力648項。2009年底包括成都轄區(qū)20個區(qū)縣及其所轄街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力也終將公之于眾。權(quán)力以及運行程序公開的實現(xiàn)，意味著成都市行政管理機制調(diào)整開始，并為行政管理體制上的改革搭建了可預(yù)期的公開公平透明的環(huán)境。

財政公開

（4）上海將公開市級財政收支情況。上海市財政局最新公布的《推進市級預(yù)算信息公開實施方案》，將逐步公開市級財政收支情況；對一些與人民群眾利益聯(lián)系密切的市級部門，還將試點向社會主動公開部門支出預(yù)算總數(shù)和基本支出、項目支出的預(yù)算數(shù)字，并使公開內(nèi)容更加通俗易懂。對一些與人民群眾利益聯(lián)系密切的市級部門，還將試點向社會主動公開部門支出預(yù)算總數(shù)和基本支出、項目支出的預(yù)算數(shù)字。百姓最關(guān)心的對口支援都江堰災(zāi)后重建資金、公交行業(yè)補貼資金、幫困助學(xué)資金等財政專項資金、市級國有土地使用權(quán)出讓金、貸款道路建設(shè)車輛通行費、新增機動車額度拍賣等財政性資金以及福利彩票、體育彩票等社會公共資金的使用情況，在方案實施后也將通過定期向社會發(fā)布的方式，全部透明公開。（二）公共管理學(xué)的研究內(nèi)容與體系

4.公共管理學(xué)的學(xué)科特征（1）研究對象與范圍的特征。公共管理學(xué)并不像公共行政學(xué)那樣，將研究對象主要局限于政府行政機關(guān)特別是官僚機構(gòu)的研究上，而是把研究對象擴大到立法機關(guān)、司法機關(guān)等其他政府機關(guān)和非營利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。（2）跨學(xué)科和綜合性的特點。公共管理學(xué)具有更廣泛的學(xué)科知識框架，更具跨學(xué)科、綜合性的特點。公共管理學(xué)突破了公共行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)代經(jīng)濟學(xué)、政策科學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)和社會學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識和方法融合到公共管理之中。

知識結(jié)構(gòu)上強調(diào)多學(xué)科交融公共管理突破了傳統(tǒng)的政治學(xué)單一取向,向著更全面更綜合的知識框架轉(zhuǎn)型,該學(xué)科綜合運用政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、哲學(xué)、歷史等多學(xué)科的理論與方法,把當(dāng)代社會科學(xué)的理論、原則、方法及技術(shù)融進公共管理的研究及教育之中。當(dāng)代公共管理學(xué)更多地從經(jīng)濟學(xué)的途徑來研究公共管理或政府管理問題,因此也被人們稱為以經(jīng)濟學(xué)為基礎(chǔ)的新政府管理理論,或“市場導(dǎo)向的公共行政學(xué)”。當(dāng)然,這種新的知識體系或框架還沒有定型,并處于不斷的發(fā)展之中。4.公共管理學(xué)的學(xué)科特征

（3）具體研究問題的特征。公共管理學(xué)在保留傳統(tǒng)公共行政學(xué)、政策科學(xué)的某些主題基礎(chǔ)上，在研究領(lǐng)域及主題上有重大的突破與創(chuàng)新。公共管理學(xué)將研究焦點由傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉?，從重視機構(gòu)、過程和程序研究轉(zhuǎn)到重視項目、結(jié)果與績效的研究。（4）公共管理學(xué)既是實證的，又是規(guī)范的。公共管理學(xué)既是實證的，重視經(jīng)驗研究、重視從經(jīng)驗中汲取知識和重視以問題為導(dǎo)向；又是規(guī)范的，提倡研究“應(yīng)該不應(yīng)該”的問題，用以規(guī)范公共管理行為。因此，案例分析成為公共管理的一種核心研究方法，這就有別于公共行政學(xué)過多地局限于規(guī)范研究，囿于普遍適用的“行政原則”的探討。（5）更具現(xiàn)實性。公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實踐尤其是政府改革的實踐基礎(chǔ)上，是從這種實踐中產(chǎn)生的新理論體系，反過來成為指導(dǎo)這種實踐的模式。與公共行政學(xué)相比，它更具有現(xiàn)實性。(6)學(xué)科建設(shè)趨于國際化一是公共管理教育研究機構(gòu)本身是國際合作的產(chǎn)物；二是把國際問題作為主要研究方向；三是招收來自世界各地的學(xué)員。這些具有不同文化、不同教育背景、不同經(jīng)歷的學(xué)生相互學(xué)習(xí)交流,有助于公共管理知識和技能的掌握,并能促進背景廣泛的人們之間的溝通和理解。三、公共管理研究途徑與方法

（一）公共管理研究途徑波齊曼認(rèn)為公共管理途徑應(yīng)具有如下特征：(1)既關(guān)心戰(zhàn)略，又關(guān)心過程，但以一種外部的焦點為取向；(2)在強調(diào)“硬”知識(管理方法、技術(shù)尤其是定量分析技術(shù))的同時，繼續(xù)關(guān)注“軟”知識(管理的政治環(huán)境、價值等)；(3)以資深公共管理者(中層和高層管理者)為方向；(4)給公共管理中的“公共的”下更廣泛的定義，以便將非營利組織、私人企業(yè)的公共方面包含其中；(5)關(guān)注理論和規(guī)范研究。三、公共管理研究途徑與方法

公共管理學(xué)作為公共行政學(xué)中的一個分支學(xué)科，由于學(xué)科背景等方面的差異，在研究取向上展現(xiàn)出不同的風(fēng)貌，從而顯現(xiàn)出不同的研究途徑。美國著名學(xué)者波齊曼認(rèn)為，公共管理學(xué)研究可分為兩種途徑：（1）公共政策途徑（thepolicyapproach，P途徑）：主要來自公共政策學(xué)院，強調(diào)學(xué)習(xí)實踐者的經(jīng)驗，重視吸取經(jīng)驗教訓(xùn)并加以傳播，促進政治執(zhí)行官與資深管理者的對話。（2）企業(yè)管理途徑（thebusinessapproach，B途徑)：主要來自商學(xué)院，強調(diào)以研究和理論取向，應(yīng)用和融合不同學(xué)科的理論、方法和技術(shù)，發(fā)展一種以公共管理與私人管理相比較為基礎(chǔ)的綜合框架，注重戰(zhàn)略管理，關(guān)心過程問題，把焦點集中在職業(yè)化的公共管理者而非政治執(zhí)行官身上。

P途徑強調(diào)的是與政策分析的淵源關(guān)系，認(rèn)為公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關(guān)。但P途徑的公共管理對政策分析強調(diào)計量分析與經(jīng)濟學(xué)的應(yīng)用的思路不滿，更看重政治和管理的層面。具體地說，P途徑的公共管理有如下特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進行的政策研究；第二，重視非量化和實務(wù)的取向，推崇通過個案研究來發(fā)展相關(guān)知識；第三，強調(diào)與政策分析結(jié)合，進行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。P途徑B途徑重視的不再是內(nèi)部行政管理的機制與過程，而是受管理主義的影響，主張效法企業(yè)，以企業(yè)管理的方法來提升公共部門的服務(wù)質(zhì)量，新公共管理思潮是其代表。在這一派的理論