預(yù)算管理一體化在基層事業(yè)單位的應(yīng)用

引言預(yù)算管理一體化要求財(cái)政部門注重預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，落實(shí)審計(jì)監(jiān)督，擴(kuò)大預(yù)算公開力度，構(gòu)建現(xiàn)代化的財(cái)稅金融體系，預(yù)算管理一體化不僅能提高國家及地方各級(jí)政府部門的資金管理水平，還能進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算管理的流程，促進(jìn)預(yù)算制度改革的全面深化。目前，筆者所在市依據(jù)財(cái)政部頒發(fā)的《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》《預(yù)算管理一體化規(guī)范》等規(guī)章制度，奠定了搭建預(yù)算一體化框架的基礎(chǔ)，于2021年下半年啟動(dòng)了預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)，開始運(yùn)用系統(tǒng)編制2022年預(yù)算。新形勢(shì)下，如何進(jìn)一步做好基層事業(yè)單位預(yù)算管理，提升管理水平，積極推進(jìn)預(yù)算管理一體化，是財(cái)政部門和基層事業(yè)單位需要共同解決的問題。本文就基層事業(yè)單位在推進(jìn)預(yù)算管理一體化進(jìn)程中存在的問題進(jìn)行分析并提出相關(guān)對(duì)策。一、預(yù)算管理一體化對(duì)基層事業(yè)單位預(yù)算管理的意義預(yù)算管理一體化模式與傳統(tǒng)預(yù)算管理模式相比，將制度規(guī)則嵌入流程中，以項(xiàng)目為中心，整合業(yè)務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的全流程一體化。預(yù)算管理一體化模式，將基層財(cái)政管理部門財(cái)政的資金數(shù)據(jù)與預(yù)算單位的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)共享與對(duì)接，實(shí)時(shí)監(jiān)控財(cái)政資金的使用，從而提高基層財(cái)政預(yù)算管理的精準(zhǔn)度及財(cái)政資金使用效益。基層事業(yè)單位應(yīng)以預(yù)算管理一體化的推進(jìn)工作為抓手，轉(zhuǎn)變預(yù)算管理理念，推動(dòng)預(yù)算管理方法變革，提升基層事業(yè)單位的預(yù)算管理水平，強(qiáng)化預(yù)算約束。二、預(yù)算管理一體化模式下基層事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題預(yù)算管理一體化模式是預(yù)算制度全方位的系統(tǒng)性改革，從基層實(shí)踐的情況來看，與改革的期望和要求還存在很大差距。基層事業(yè)單位預(yù)算管理中主要存在以下問題。（一）財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全、人員編制不足預(yù)算管理一體化要求基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門各負(fù)其責(zé)、分工明確，但在基層事業(yè)單位，一方面財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理一體化的推廣意義認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為預(yù)算管理就是控制支出、限制消費(fèi)，對(duì)預(yù)算管理缺乏積極性；另一方面基層事業(yè)單位預(yù)算編制人員不足，兼職多專職少，真正熟悉財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)管理的工作人員缺乏，造成預(yù)算編制流于形式、預(yù)算工作進(jìn)展緩慢，也增大了預(yù)算執(zhí)行及監(jiān)督的困難。財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)不健全、人員編制不足勢(shì)必難以形成有效的財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制體系，進(jìn)而影響基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的工作效率，最終對(duì)預(yù)算管理一體化的順利推進(jìn)造成影響。（二）預(yù)算編制單位主體責(zé)任意識(shí)弱、職責(zé)不明確1.思想站位不夠高《中華人民共和國預(yù)算法》對(duì)預(yù)算單位的主體責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定，但因基層財(cái)政部門仍未完全從舊的管理方式及管理理念中轉(zhuǎn)變過來，過多地承攬了事業(yè)單位的責(zé)任，造成基層財(cái)政部門與基層事業(yè)單位之間職責(zé)界限不清，基層事業(yè)單位對(duì)財(cái)政審批形成依賴性，對(duì)財(cái)務(wù)管理的認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)政部門的責(zé)任，缺乏主體意識(shí)，缺少主動(dòng)性，造成了預(yù)算單位預(yù)算管理的主體責(zé)任的進(jìn)一步弱化。2.內(nèi)部職責(zé)不夠明確基層事業(yè)單位的預(yù)算編制工作基本由財(cái)務(wù)部門承擔(dān)，業(yè)務(wù)部門、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的預(yù)算管理主責(zé)落實(shí)不到位。這樣造成了一方面因財(cái)務(wù)部門、財(cái)務(wù)人員對(duì)單位整體業(yè)務(wù)了解不夠，難以直接對(duì)政策和項(xiàng)目的成本、產(chǎn)出和效益進(jìn)行管理，導(dǎo)致預(yù)算管理浮于表面，另一方面因業(yè)務(wù)部門對(duì)分管的項(xiàng)目缺乏長遠(yuǎn)謀劃的主動(dòng)性，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算編制準(zhǔn)確性不高。（三）預(yù)算編制粗放、精細(xì)化程度不夠預(yù)算管理一體化要求預(yù)算編制工作做到規(guī)范、科學(xué)、精細(xì)，但目前基層事業(yè)單位的預(yù)算管理基礎(chǔ)薄弱，普遍存在編制較粗放，精細(xì)化程度不夠，缺乏科學(xué)性、客觀性、全面性等現(xiàn)象。1.預(yù)算編制缺乏科學(xué)有效性科學(xué)合理的預(yù)算編制是預(yù)算有效執(zhí)行的基礎(chǔ)，但基層事業(yè)單位的預(yù)算編制普遍不夠嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏科學(xué)性、可行性。第一，編制的方法上，沒有采用更科學(xué)規(guī)范的“零基預(yù)算法”。基層事業(yè)單位大多仍采用傳統(tǒng)的“基數(shù)增長模式”編制方法，造成預(yù)算編制與實(shí)際情況不符，預(yù)算執(zhí)行隨意性較強(qiáng)，容易出現(xiàn)預(yù)算不斷調(diào)整及追加的現(xiàn)象；第二，編制時(shí)間不足。預(yù)算編制時(shí)間往往不足一月，難以充分調(diào)動(dòng)業(yè)務(wù)部門積極性，造成預(yù)算編制不夠全面，另外不利于預(yù)算編制人員考察和論證預(yù)算項(xiàng)目情況，從而降低了預(yù)算編制的真實(shí)性和客觀性；第三，預(yù)算編制預(yù)測(cè)性不足。從數(shù)據(jù)看，容易出現(xiàn)以往年歷史數(shù)據(jù)為依據(jù)的情況，缺少對(duì)來年長遠(yuǎn)目標(biāo)的考慮，從而導(dǎo)致預(yù)算的計(jì)劃性、預(yù)測(cè)性不足。2.預(yù)算編制缺乏完整性預(yù)算編制要求以年度計(jì)劃為依據(jù)編制，基層事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)部門職能和事業(yè)發(fā)展需求編寫年度工作計(jì)劃，再結(jié)合工作計(jì)劃編制部門預(yù)算，然后匯總單位各部門預(yù)算，最終編制本單位年度預(yù)算。預(yù)算編制要求全員參與，但基層事業(yè)單位負(fù)責(zé)預(yù)算編制的財(cái)務(wù)人員與業(yè)務(wù)部門溝通不充分，在編制預(yù)算時(shí)很難得到業(yè)務(wù)部門全力配合，存在“閉門造車”的現(xiàn)象，預(yù)算編制的基礎(chǔ)資料收集不夠全面，從而導(dǎo)致編制的預(yù)算不夠全面細(xì)致，缺乏完整性。（四）財(cái)務(wù)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高基層事業(yè)單位預(yù)算管理一體化模式的高質(zhì)量運(yùn)行關(guān)鍵要靠財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)和能力?；鶎邮聵I(yè)單位財(cái)務(wù)工作人員大多僅經(jīng)過短時(shí)間會(huì)計(jì)繼續(xù)教育，并不具備相應(yīng)的職業(yè)從業(yè)資格，專業(yè)素養(yǎng)不強(qiáng)，會(huì)計(jì)核算質(zhì)量不高，導(dǎo)致編制預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可信度較低，難以準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的內(nèi)容和方向。另外基層財(cái)務(wù)人員參加繼續(xù)教育、專項(xiàng)培訓(xùn)機(jī)會(huì)少，對(duì)預(yù)算管理相關(guān)知識(shí)缺乏，對(duì)預(yù)算法等國家政策缺乏深入的了解，編制出的預(yù)算整體水平較低，預(yù)算管理一體化運(yùn)行中出現(xiàn)的問題得不到及時(shí)有效的解決。（五）預(yù)算執(zhí)行激勵(lì)不夠、約束力不強(qiáng)1.預(yù)算執(zhí)行過程隨意性較大第一，由于預(yù)算編制粗略、不夠精細(xì)全面，從而降低了預(yù)算的約束力，造成預(yù)算隨意調(diào)整執(zhí)行的情況；第二，預(yù)算執(zhí)行時(shí)支出進(jìn)度慢、調(diào)整支出科目頻繁，出現(xiàn)挪用資金現(xiàn)象，造成實(shí)際經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)與預(yù)算計(jì)劃發(fā)生偏差；第三，預(yù)算執(zhí)行過程中支出類別混用，導(dǎo)致預(yù)算編制形同虛設(shè)。2.預(yù)算執(zhí)行缺乏監(jiān)督約束基層事業(yè)單位監(jiān)督機(jī)制不健全、監(jiān)督體系不完善，預(yù)算執(zhí)行時(shí)缺乏有效監(jiān)管審核，預(yù)算執(zhí)行是否嚴(yán)格按照預(yù)算編制難以保證，從而造成預(yù)算執(zhí)行的效力縮水。3.預(yù)算執(zhí)行激勵(lì)不夠基層事業(yè)單位因?yàn)樨?cái)力困難，預(yù)算管理激勵(lì)機(jī)制不夠，在考核中常常存在“罰劣易、獎(jiǎng)優(yōu)難”的現(xiàn)象，造成預(yù)算管理內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力不強(qiáng)。三、加強(qiáng)基層事業(yè)單位預(yù)算管理一體化的對(duì)策及建議（一）落實(shí)基層事業(yè)單位主體責(zé)任，強(qiáng)化財(cái)政部門的監(jiān)督管理職責(zé)預(yù)算管理一體化模式的實(shí)施必將進(jìn)一步推動(dòng)基層事業(yè)單位提高認(rèn)識(shí)、加強(qiáng)預(yù)算管理工作，落實(shí)主體責(zé)任。第一，基層事業(yè)單位要明確各職能部門權(quán)責(zé)，加強(qiáng)內(nèi)部控制，建立權(quán)責(zé)明晰、問責(zé)有據(jù)的管理體系，提高預(yù)算編制的主人翁意識(shí)，將錢花在刀刃上，合理規(guī)劃好項(xiàng)目預(yù)算，杜絕虛列項(xiàng)目套取國家資金，建立誠信管理機(jī)制，加大追責(zé)力度；第二，基層事業(yè)單位要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制政策的宣傳，提高項(xiàng)目績效管理水平，加強(qiáng)項(xiàng)目中期執(zhí)行監(jiān)控及后期跟蹤評(píng)價(jià)。全面推進(jìn)實(shí)施預(yù)算績效管理在推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和責(zé)任透明政府的構(gòu)建等方面，對(duì)于當(dāng)前我國政府“放管服”改革的深化具有重要意義?；鶎迂?cái)政部門要做到“放管服”，“放權(quán)”到位，借助一體化平臺(tái)，運(yùn)用“線上結(jié)合線下”等方式，對(duì)財(cái)政資金實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，保障財(cái)政資金能安全高效地運(yùn)轉(zhuǎn)，履行對(duì)基層事業(yè)單位財(cái)政資金使用的有效監(jiān)督管理職責(zé)。（二）建立健全預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，配齊專業(yè)編制人員預(yù)算管理一體化模式的實(shí)施，要求各預(yù)算單位健全預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，為預(yù)算管理一體化的推行提供重要的保障。第一，健全預(yù)算管理制度及運(yùn)行機(jī)制?；鶎邮聵I(yè)單位應(yīng)健全工作規(guī)范、責(zé)任制度及評(píng)價(jià)機(jī)制，明確崗位職責(zé)，完善崗責(zé)體系；第二，嚴(yán)格把控財(cái)務(wù)人員的入口關(guān)。財(cái)務(wù)工作的專業(yè)性、政策性均較強(qiáng)，基層事業(yè)單位要選用具備財(cái)會(huì)專業(yè)知識(shí)的工作人員，并為財(cái)務(wù)人員創(chuàng)造專業(yè)能力提升的良好條件，提供職務(wù)職級(jí)的上升通道，增強(qiáng)財(cái)務(wù)人員工作的主動(dòng)性、責(zé)任心及進(jìn)取心，提高基層事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理能力，滿足預(yù)算管理一體化需要。（三）提高精細(xì)化預(yù)算管理水平1.建立精細(xì)化預(yù)算管理意識(shí)首先，事業(yè)單位需要結(jié)合預(yù)算管理工作的實(shí)際情況，根據(jù)經(jīng)費(fèi)需求做出與之匹配的優(yōu)化方案，這樣不僅能保證事業(yè)單位預(yù)算管理工作的合理性、可行性，也能保證預(yù)算管理工作的精細(xì)化。其次，要做好預(yù)算管理精細(xì)化培訓(xùn)工作，從上至下建立起精細(xì)化預(yù)算管理理念，提高基層事業(yè)單位精細(xì)化預(yù)算管理能力。2.優(yōu)化精細(xì)化預(yù)算管理流程根據(jù)預(yù)算精細(xì)化要求優(yōu)化流程，明確其組織結(jié)構(gòu)、原則、注意事項(xiàng)等，提高預(yù)算管理的前瞻性、預(yù)測(cè)性，方案實(shí)施時(shí)加強(qiáng)控制，確保方案能高效推行，后期及時(shí)剖析預(yù)算精細(xì)化管理的成效，累積管理經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)弱項(xiàng)，為調(diào)整來年預(yù)算精細(xì)化管理方案提供依據(jù)，使基層事業(yè)單位預(yù)算管理的精細(xì)化水平得到不斷提高。3.改進(jìn)精細(xì)化預(yù)算管理方法（1）運(yùn)用零基預(yù)算法編制預(yù)算。零基預(yù)算法相比傳統(tǒng)增量預(yù)算法更科學(xué)規(guī)范，基層事業(yè)單位編制預(yù)算時(shí)，不應(yīng)只將往年的數(shù)據(jù)作為依據(jù)，應(yīng)采用零基預(yù)算法，在充分考慮單位實(shí)際情況的前提下結(jié)合當(dāng)年地方財(cái)政資金現(xiàn)狀，結(jié)合單位未來發(fā)展?fàn)顩r，核準(zhǔn)預(yù)算支出，提高預(yù)算編制的合理性及科學(xué)性。（2）確定中長期目標(biāo)，滾動(dòng)編制預(yù)算?；鶎邮聵I(yè)單位應(yīng)確定長期的發(fā)展目標(biāo)并擬定中長期規(guī)劃方案，依據(jù)跨年度的中長期預(yù)算編制平衡原則，滾動(dòng)編制好單位三年的預(yù)算，提高預(yù)算編制的完整性、科學(xué)性，保障基層事業(yè)單位的長期良性發(fā)展。（四）提高財(cái)務(wù)人員的專業(yè)能力，培養(yǎng)業(yè)務(wù)人員的財(cái)務(wù)通識(shí)能力基層事業(yè)單位應(yīng)將預(yù)算管理人員培訓(xùn)納入預(yù)算管理戰(zhàn)略規(guī)劃中，基層財(cái)政部門制訂培訓(xùn)計(jì)劃，系統(tǒng)地開展培訓(xùn)，增強(qiáng)培訓(xùn)實(shí)效，提高基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的職業(yè)素養(yǎng)，培養(yǎng)業(yè)務(wù)人員的財(cái)務(wù)通識(shí)能力，為預(yù)算管理一體化模式的順利實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)的人才支持及保障。第一，要認(rèn)真學(xué)習(xí)財(cái)政部頒發(fā)的《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》等指導(dǎo)性文件，深刻理解預(yù)算管理一體化的流程、規(guī)則、具體要求，提升一體化系統(tǒng)的駕馭能力；第二，要認(rèn)真學(xué)習(xí)預(yù)算法、政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、資產(chǎn)管理、政府采購等法律法規(guī)，確保預(yù)算編制業(yè)務(wù)合法合規(guī)；第三，在業(yè)財(cái)融合趨勢(shì)下，還要特別注意培養(yǎng)業(yè)務(wù)人員的財(cái)務(wù)通識(shí)能力。基層事業(yè)單位內(nèi)部要針對(duì)業(yè)務(wù)人員開展財(cái)務(wù)通識(shí)教育，增強(qiáng)業(yè)務(wù)人員的財(cái)務(wù)合規(guī)合法意識(shí)。（五）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行約束力，提高財(cái)政資金使用效益1.嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，落實(shí)責(zé)任第一，強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行要嚴(yán)格按預(yù)算編制進(jìn)行，避免隨意挪用資金，超出預(yù)算支出額度。公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)等基本支出應(yīng)按類別落實(shí)，避免用其他類別支出，避免超預(yù)算支出；第二，基層事業(yè)單位可以根據(jù)預(yù)算內(nèi)容及類型將其分成幾大塊，歸口到部門，由各部門負(fù)責(zé)人管理。在預(yù)算執(zhí)行與已編制預(yù)算存在較大差距時(shí)，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，通過責(zé)任的落實(shí)及追究，有效避免謊報(bào)預(yù)算、執(zhí)行中隨意調(diào)整、分配資金等現(xiàn)象，保障預(yù)算的有效執(zhí)行。2.建立健全預(yù)算績效考核制度基層事業(yè)單位應(yīng)健全“預(yù)算+績效”一體化管理工作機(jī)制，堅(jiān)持績效導(dǎo)向。預(yù)算績效考核評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建應(yīng)根據(jù)基層事業(yè)單位實(shí)際情況，堅(jiān)持科學(xué)性、系統(tǒng)性、目標(biāo)導(dǎo)向性原則，建立適用于本單位的預(yù)算績效考核制度?？己梭w系應(yīng)包含目標(biāo)、方法、內(nèi)容、結(jié)果、績效評(píng)估等幾方面，特別是目標(biāo)的制訂要合理。預(yù)算績效目標(biāo)作為預(yù)算績效管理的核心，是預(yù)算績效管理問責(zé)的起點(diǎn)和終點(diǎn)，是連接問責(zé)主體與客體間的橋梁。預(yù)算績效評(píng)價(jià)及考核應(yīng)采用綜合考核和動(dòng)態(tài)考核相結(jié)合的方法，達(dá)到提升預(yù)算管理水平的目的。第一，預(yù)算執(zhí)行考核應(yīng)結(jié)合各部門職責(zé)，根據(jù)執(zhí)行過程、執(zhí)行結(jié)果，運(yùn)用多項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全面的綜合考核，全面真實(shí)反映單位的預(yù)算績效狀況；第二，對(duì)預(yù)算執(zhí)行全過程動(dòng)態(tài)考核，及時(shí)記錄并反饋預(yù)算使用情況，保障預(yù)算按計(jì)劃使用，同時(shí)及時(shí)糾正預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差。3.建立獎(jiǎng)懲制度基層事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合單位實(shí)際發(fā)揮