國民時期基層民意機關(guān)建設(shè)

第第頁國民時期基層民意機關(guān)建設(shè)【內(nèi)容提要】1939年，為擺脫內(nèi)憂外患的困境，國民政府重拾地方自治，推行新縣制。在縣及縣級以下設(shè)立基層民意機關(guān)，然而，從1942、1944、1947年三個典型時間階段看，稍能體現(xiàn)民主性質(zhì)、國民政府又三令五申、傾力打造的基層民意機關(guān)并沒有如期建立，這就使民主政治喪失了基本的組織基礎(chǔ)。因此，所謂地方自治只能是無法實現(xiàn)的虛幻夢想了。

【摘要題】民國史研究

【關(guān)鍵詞】國民政府/基層民意機關(guān)/民主政治

【正文】

1939年，國民政府在內(nèi)憂外患中改革舊的基層組織，頒布《縣各級組織綱要》(以下簡稱《綱要》)，確立新的縣政體制，即新縣制。新縣制重拾地方自治，在縣及縣以下逐級建立基層民意機關(guān)，為此，國民政府大張旗鼓地宣揚：建立民主政治，從基層做起。

從1939年起，國民政府就著手在其控制的范圍內(nèi)建立起從保甲到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣市的各級民意機關(guān)，即保民大會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會、縣參議會。同時，國民政府還大造輿論，大肆宣揚：民主政治從基層開始。國民政府為什么在抗戰(zhàn)最為艱苦——人力、物力、權(quán)力需要相對集中的時候，卻拋出“民主繡球”，讓蕓蕓眾生各表其意、各抒己見呢？

一新縣制下基層民意機關(guān)建立的背景

(一)面對困境的政治反彈

國民黨在抗戰(zhàn)時期加緊實施“地方自治”，建立基層民意機關(guān)，首先可以理解為它是一種自然性的政治反彈。任何政府在遭遇危急的時刻，都會采取一些應(yīng)急措施來度過難關(guān)。在當時的客觀條件下，國民政府選擇此舉確實事出有因。

抗戰(zhàn)進入相持階段后，國民政府丟失了沿海地區(qū)和東南工業(yè)中心，退居以四川為中心的大后方，使政府一貫仰仗的海關(guān)和工商業(yè)稅收幾近斷絕，在飽經(jīng)內(nèi)戰(zhàn)破壞而又相對貧瘠的大后方，國民黨政府面臨重重困難，承受著來自國內(nèi)外的巨大壓力。國際上，隨著世界大戰(zhàn)的爆發(fā)和演變，英美與中國關(guān)系日益密切，英美對國民政府的專制與腐敗則有了更加深刻的了解，“中國內(nèi)部的不協(xié)調(diào)，國民黨政治的不民主，影響了軍事，英美對此也表示不滿”。[1](P.134)

從國內(nèi)看，為了消除后方人民對政府專制的不滿和集中有限的人力物力資源與日軍作戰(zhàn)，希望通過建立基層民意機關(guān)，向社會各界表現(xiàn)出一定的民主姿態(tài)，一方面能夠及時征兵征糧，補充軍需和兵員以應(yīng)付危險形勢、穩(wěn)定政局；另一方面又能達到強化基層政權(quán)、增強政府統(tǒng)治效能。

(二)國民黨加緊推行“地方自治”，建立縣各級民意機關(guān)，也是同共產(chǎn)黨爭奪民眾，鞏固其政權(quán)基礎(chǔ)的需要

抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨在各根據(jù)地相繼建立了抗日民主政權(quán)，尤其是農(nóng)村各級基層政權(quán)普遍建立起來。中國共產(chǎn)黨在各級基層政權(quán)中進行的民主選舉嘗試，使得農(nóng)村中幾千年來倍受剝削壓迫的勞苦大眾第一次翻身得解放、當家作主人，所以他們革命熱情高漲，踴躍參軍保衛(wèi)新生政權(quán)，這也為中國共產(chǎn)黨力量的迅速增強和堅持敵后抗戰(zhàn)提供了可靠保證。與此相對比，國民黨在農(nóng)村的基層政權(quán)則相對薄弱，而且聲名狼藉。為了同共產(chǎn)黨爭奪民眾，鞏固后方，達到“限共”、“防共”的目的，國民黨從抗戰(zhàn)爆發(fā)后也日益關(guān)注農(nóng)村工作，建立基層各級民意機關(guān)這一具有民主精神的組織機關(guān)就是政府借以改變民眾對專制政府看法的一種手段。

(三)抗戰(zhàn)時期，國民政府實行地方自治，建立基層民意機關(guān)也并非一時興起，它有著深厚而長久的歷史淵源

中國自鴉片戰(zhàn)爭以來，許多先進知識分子都在洋人堅船利炮的轟炸下，開始審視自己的國力、制度和文化。康有為、梁啟超都曾對地方自治抱有幻想?？涤袨樵啻紊蠒饩w帝，指出唯有變法，召開國會，“各省設(shè)民政局，舉行地方自治”，“凡善良之政體未有不從自治來也”[2](P.37)，才可最終圖強，以救中華。梁啟超也說：“就天下萬國比較之，大抵其地方自治之力愈厚者，則其國基愈鞏固，而國民愈文明。”[3](P.47)一代偉人先生更對地方自治情有獨鐘，他希望通過建立牢固的基層民主，最終使中國走上富強民主之路。

從1928年起，國民政府就一直聲稱要完成先生的遺愿，實行地方自治，所以頒布《縣組織法》，制定了地方自治原則，準備建立縣各級民意機關(guān)。但隨著內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)和擴大后，國民政府很快便用保甲制度取代了地方自治，縣各級民意機關(guān)根本沒有建立，更無所謂的民選、民議等四權(quán)的行使。雖然如此，先生的先進思想?yún)s并未受到人們的懷疑和拋棄，相反，越來越多的知識分子、民主人士認識到地方自治思想在中國實踐的艱難和重要，更加信仰三民主義。所以，這時期先生的地方自治思想仍是凝聚社會力量、鼓舞民心和士氣的有力武器。

于是，在內(nèi)憂外患中，國民政府開始大張旗鼓宣傳地方自治，并不遺余力地推廣各級民意機關(guān)。

二縣各級民意機關(guān)建設(shè)狀況

(一)1939年民意機關(guān)在理論上確立

從1939年起，國民政府開始推行新縣制，縣各級民意機關(guān)從理論上首先確立。

《綱要》規(guī)定：縣為自治單位；縣以下為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))內(nèi)之編制為保甲；縣設(shè)縣參議會，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))民代表會選舉縣參議員；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會，由保民大會選舉之代表組織；保設(shè)保民大會，每戶出席一人；甲設(shè)戶長會議。這樣，基層各級民意機關(guān)實際是指縣參議會、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))民代表會、保民大會、戶長會議。

1939年《綱要》實施，然而，縣各級民意機關(guān)并沒有立即在全國推廣設(shè)置。首先在程序方面，國民政府設(shè)置了許多難以突破的障礙。國民政府規(guī)定了各級民意機關(guān)候選人必須經(jīng)過一系列程序篩選，重要的如：公民宣誓登記；保甲編整與職業(yè)團體組訓；公職候選人考試等。然而，建立必要機構(gòu)、完成這些事宜的配套法規(guī)還沒有及時制定、公布，或即使公布了也沒有宣布立即實施；《綱要》還規(guī)定，地方民意機關(guān)的建立，采取遞級設(shè)置及間接選舉的辦法，自下而上，即由保民大會而鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會，而縣參議會，依次成立。這是一個浩大的工程，需要相當長的準備時間。因此，《綱要》實施后，縣各級政府遲遲沒有動作，連最簡單、最初級的公民登記都未能進行。

(二)1942年，廣西、四川出現(xiàn)民意機關(guān)

1942年抗戰(zhàn)形勢日益緊張，各民主黨派、各社會團體紛紛要求國民政府進行改革。迫于抗戰(zhàn)需要及人民要求民主和改革政府的壓力，許多省份開始自訂法規(guī)，越過保民大會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會先期設(shè)置縣臨時參議會，如廣西省訂定《縣臨時參議會章程》、四川省訂定各《縣臨時參議會組織規(guī)程》(以下簡稱臨時法規(guī))，1942年，在廣西、四川最早出現(xiàn)了國民政府的民意機關(guān)，縣臨時參議會。

四川首先揭開創(chuàng)建基層民意機關(guān)序幕有其深刻的社會背景。政府抗戰(zhàn)開始后，國民黨軍隊節(jié)節(jié)敗退，政府內(nèi)遷，丟掉了東南工商業(yè)中心的國民黨稅收大減，只能把西南一隅作為財源的聚斂地，然而西南的云南、貴州、西康都比較貧窮，只有四川基礎(chǔ)稍好，所以抗戰(zhàn)需要的兵、糧、稅等任務(wù)大多由四川來承擔。但是，四川省區(qū)域大，縣份多，情形復(fù)雜，同時征兵、征糧、征工、征稅又急如星火、刻不容緩，如不采取有效措施，四川勢必陷入混亂，而若四川動蕩，國民政府則再也難找立足之處。

1942年春，四川省提議組織縣臨時參議會，其理由是：“在抗戰(zhàn)期間，許多重要的政令(如征兵、征糧)均須與人民代表協(xié)助進行，可以減少許多阻礙，推行較為利便?！盵4](P.20)中央政府思量再三，又拿不出更好的辦法，于是批準試行。結(jié)果，四川省縣臨時參議會成立以后，“頗有成效”，“舉凡征兵、征糧、征工、征稅等等工作，有了縣臨時參議會的‘贊助’，就更得心應(yīng)手，予取予求?！盵5](P.213)縣臨時參議會的建立真如靈丹妙藥，于是各省紛紛效仿，先行成立縣臨時參議會。1942年，內(nèi)政部對各省成立的縣臨時縣參議會數(shù)作了一番統(tǒng)計，如下表[4](P.22-23)：

省別已設(shè)立臨時參議會的已舉行鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會的已舉行保民大會的

縣市局數(shù)縣市局數(shù)縣市局數(shù)

總計323203507

四川138————

云南70——130

貴州籌設(shè)中————

湖南籌設(shè)中————

湖北——22

廣東————37

廣西999999

江西14——44

福建————已舉行

河南——1967

安徽籌設(shè)中——38

西康籌設(shè)中65

陜西籌設(shè)中——74

甘肅籌設(shè)中————

青?！?1

浙江——77已舉行

1942年，全國共成立縣臨時參議會323個，其中，四川一省幾占半壁江山，共有138個；其次是廣西，建立99個，也近總數(shù)的30％，再次是云南和江西，分別是70和14個，占總數(shù)的20％和4％。

從數(shù)據(jù)來看，當時的縣臨時參議會數(shù)額雖有較大改觀，但相對于全國來說，不僅總數(shù)少，而且分配極不均勻，在國民黨統(tǒng)計的16個省份中，已經(jīng)建有縣臨時參議會的只有4個，占總數(shù)的1/4。已舉行鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會的縣市局數(shù)只有5個，占總數(shù)的1/3，如果用已成立民意機關(guān)的總數(shù)與各省實際的保、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣的總數(shù)相比，各省民意機關(guān)的成立率更是微乎其微。依靠這樣的民意機關(guān)去行使民主權(quán)利，其結(jié)局可想而知。更何況，我們不能忽視這樣一個事實，全國各省建立民意機關(guān)的意圖已從“喚起民眾參政熱情”、“訓練人們行使四權(quán)”等方面轉(zhuǎn)移到了單純?yōu)榱嘶I糧籌款等抗敵、鞏固政權(quán)方面了。

(三)1944年，民意機關(guān)建設(shè)在緩慢中進行

1942年的實踐使國民政府有了意外發(fā)現(xiàn)，民意機關(guān)不但不妨礙政府法令的推行，反而可協(xié)助政府催糧催款。這給國民政府以很大的啟發(fā)，于是他們開始加大推行力度。1943年5月5日，國民政府公布成立《縣各級民意機關(guān)步驟》五項。[4](P.23)規(guī)定縣參議會成立的條件，以及縣參議員候選人的檢核、縣參議會組織條例、縣參議員鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表選舉條例等等。1943年11月，行政院決議：限民國三十三年內(nèi)(1944年)一律成立縣參議會，其不能依法成立之縣，得先成立臨時參議會，但仍應(yīng)督飭各該縣依照步驟舉行保民大會及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會，務(wù)期正式民意機關(guān)得于一定期間一律依法成立。行政院還規(guī)定縣參議會正式成立的縣份，臨時參議會應(yīng)即撤銷。

自這個《步驟》和《決議》公布后，各省依照規(guī)定，籌設(shè)各級正式民意機關(guān)。1944年9月內(nèi)政部公布了1944年6月以前成立的縣各級民意機關(guān)數(shù)目，如下表[4](P.24-25)：

省別已成立縣臨時參議會的縣數(shù)已舉行鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)已成立保民大會的保數(shù)

總計78415，703322，689

四川1424，46274，947

云南107——14，367

貴州39——14，193

湖南75——20，425

湖北3586331，855

廣東6683131，197

廣西1002，34323，992

江西691，88421，806

福建641，18313，034

河南————15，621

安徽————23，780

西康14——4縣

陜西24——7，182

甘肅30————

青?！?/p>

浙江194，13740，290

寧夏——————

從上表看出，在國民政府管轄控制的17省范圍內(nèi)，四川、廣西兩省縣各級民意機關(guān)建立的情況最好，到1944年，四川已成立縣臨時參議會142個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會4，462個，保民大會74，947個。四川之所以情況最好，一方面因為這里僻處后方，較為安定，沒有戰(zhàn)事的侵擾；另一方面，這與親自督政密切相關(guān)，曾親任省政府主席，多次要求把四川建成全國各省效仿的對象。網(wǎng)羅一批主張地方自治的學者、專家，像張群、李宗黃、胡次威等，他們極力推行新縣制，建立各級民意機關(guān)，這批學者的鼓動與實踐對四川民意機關(guān)的建立起了極大的推動作用。

廣西省基層民意機關(guān)的建立情況與四川相當，但廣西建立并大力推廣民意機關(guān)的起因卻與四川有所不同。廣西多年來是桂系軍閥的天下，李宗仁傾注全力目的在于穩(wěn)定基礎(chǔ)以與蔣氏抗衡。其次，民意機關(guān)建立情況較好的還有湖北、江西、湖南、福建、浙江等省。湖北、江西、湖南這三省原是紅軍革命根據(jù)地，為洗刷共產(chǎn)黨對此地區(qū)廣泛而深入的影響，與共產(chǎn)黨爭奪民心，對此地區(qū)非常重視，分別派出得力干將陳誠、薛岳入主湖北、湖南，江西則是親生兒子蔣經(jīng)國親自坐鎮(zhèn)。在民意機關(guān)建設(shè)方面，青海、寧夏情況最差，無任何成績可言。

從總的情況看，從1942—1944年的3年間，基層民意機關(guān)的建設(shè)已有好轉(zhuǎn)，然而，還是有1/4的省份沒有縣級參議會，2/3以上省份沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會，近1/5省份沒有保民大會。新縣制實行6年只有如此成績，應(yīng)該說，民意機關(guān)的建設(shè)進程是相當緩慢的。

1944年，國民政府根據(jù)《加強推行地方自治原則》，再次強化基層民主組織的建立規(guī)定，強調(diào)推行地方自治。其中重要事項為：一、各縣市民意機關(guān)應(yīng)一律完成公職候選人的檢核，手續(xù)應(yīng)力求簡單。二、保民大會及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會，應(yīng)依法實行選舉，已完成自治條件的，可舉行縣市長選舉。三、地方自治條件應(yīng)規(guī)定最低必要的條件，于兩年以內(nèi)完成。

以上各項，除由各主管機關(guān)分別辦理外，全國行政會議開會時，又就上面第三項擬定《地方自治二年內(nèi)應(yīng)完成之最低標準》九項，由行政院通行各省遵照執(zhí)行，并規(guī)定1945年底以前一律完成。九項標準中，有關(guān)民意機關(guān)的條文是第三條：全縣公民宣誓一律舉行，公職候選人檢核足數(shù)。但是在1945年，各省民意機關(guān)建設(shè)數(shù)量沒有起色。

(四)1947年，全國民意機關(guān)的建立缺口近半

抗戰(zhàn)勝利后，為獲得民眾支持，維護統(tǒng)治，國民政府大打“憲政民主”牌，“普遍推行地方自治，以期奠定憲政基礎(chǔ)”，通令各戰(zhàn)區(qū)各省政府，“凡抗戰(zhàn)期間，因情形特殊，尚未開始實施新縣制推行地方自治的，應(yīng)即擬具實施計劃，繼續(xù)推行”。[4](P.22-23，26-27)到1947年5月止，全國各省市各級民意機關(guān)相繼成立，下面是截止到1947年5月，各級民意機關(guān)成立的數(shù)目。

為了便于分析，本人將同期全國各省所有的縣市局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保數(shù)總同與各級民意機關(guān)建立數(shù)目同列一表[4](P.18，27)，如下：

省別參議會已成立1947年臨時參議會已鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)民代表會1947年保民大會1947年

縣市局數(shù)縣市局數(shù)成立縣市局數(shù)已成立數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)已成立數(shù)保數(shù)

總計1，3872，12238331，99053，969395，24257，82

四川14214754，5174，51662，99362，869

云南11312961，2571，44011，21412，855

貴州80800，4201，41218，20513，226

湖南787801，4231，55620，52520，515

湖北71721，5671，34818，18117，487

廣東82101182，1033，06443，64040，642

廣西10010001，7971，80219，03318，954

江西848401，9191，96719，36619，450

福建6868087587810，38710，281

河南101111101，3131，39523，65724，370

安徽4762151，6682，14816，81920，536

西康215262354141，8252，789

陜西769408691，0266，7297，473

甘肅697227557606，9006，940

青海212102622631，1131，456

浙江777702，9353，00835，8754，0599

寧夏141601441401，0571，057

綏遠222203103282，4002，477

山西65105412，0013，73945，10985，995

臺灣171703553576，3046，257

新疆71445077845，7779，351

山東——110107356，1151，13072，569

江蘇3262383，4277，60721，93866，418

河北——132361634，0871，88146，361

遼寧——3128——664——8，969

遼北——199——344——3，729

熱河——1812605603405，938

吉林——2412——400——4，761

安東——208——238——3，065

南京——13——1313409407

上海——30——30301，0561，056

重慶——18——1818407411

青島——12——1212328228

天津——10————10311311

北平——16————16333336

自1944—1947年，縣市參議會由784個增至1387個，臨時參議會也成立了383個。鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)民代表大會由15，703個增至31，990個。保民大會由322，689個增至395，242個。各級民意機關(guān)的總數(shù)與全國同期的縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保等的總數(shù)相比，均占3/5左右。也就是說，從“新縣制”開始實施到“新縣制”即將被“憲政”所代替，全國仍有2/5的縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保沒有建立相應(yīng)的民意機關(guān)。

從表中數(shù)據(jù)看，除四川、廣西兩省縣各級民意機關(guān)數(shù)目獨占鰲頭外，云南、貴州、廣東、江西、河南、甘肅、青海、浙江、寧夏、綏遠、山西、臺灣等12省基層民意機關(guān)建立率也高達90％以上，然而其中的湖南、湖北、廣東、青海等省竟出現(xiàn)了縣各級民意機關(guān)建立數(shù)超過實際存在的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保數(shù)，這不免讓人懷疑其數(shù)字的可靠性和真實性。不過即便如此，我們?nèi)阅軓谋碇锌吹皆S多省份，如江蘇、河北、山東等省民意機關(guān)建立的情況依舊少得可憐，有的地方建立率不及1/10，還有一些省份如遼寧、遼北、熱河等甚至就沒有任何國民政府民意機關(guān)的存在，各大城市雖然區(qū)、保兩級民意機關(guān)建立率高達90％多，但有些城市如上海、天津、北平都沒有建立正式或臨時的局、區(qū)級民意機關(guān)。顯然這樣的結(jié)果與國民政府最初設(shè)計和標榜的大相徑庭。

1947年內(nèi)戰(zhàn)全面爆發(fā)，國民政府更無心建設(shè)基層民意機關(guān)，于是，這場當時學者大力鼓吹、許多民眾抱以巨大希望的所謂民主運動逐漸歸于沉寂，各地基層民意機關(guān)更是名存實亡。

綜上所述，從1939—1949的10年間，國民政府基層各級民意機關(guān)的建設(shè)情況可用“糟糕”二字來概括?！毒V要》1939年公布實施，1942年才有縣臨時參議會在個別省份建立，而且，還缺少鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保級的民意機關(guān)作為基礎(chǔ)。整個10年，1947年的情況最好，而那時，全國仍有2/5的縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保沒有建立相應(yīng)的民意機關(guān)。我們暫且不論國民政府民意機關(guān)職權(quán)是否完備，運作是否優(yōu)良，性質(zhì)是否民主，單就以民主政治的基層載體——民意機關(guān)的建設(shè)的數(shù)量情況來看，全國2/5民意機關(guān)的缺席，就足以使任何民主政治的實施成為泡影。

三民意機關(guān)數(shù)量缺失背后的原因

新縣制是國民政府在抗戰(zhàn)時期極力推行的政治改革，政府對建立各級民意機關(guān)投入的物力、人力不可謂不多矣，然而，這場聲勢浩大的系統(tǒng)工程最終卻以失敗告終，其根本原因不能不歸于其本質(zhì)的專制。

為了掩人耳目，國民政府費盡心機對縣各級民意機關(guān)進行了精心包裝。國民黨首先為其規(guī)定了總的原則，即在“訓政時期原則指導下，使民眾在實際政治活動中訓練四權(quán)的行使，引發(fā)民眾參政興趣而遂其長”。[6](P.2022)從字意上來看，國民政府真是要為促進中國民主進程作點貢獻，然而，一句“訓政原則指導下”則包含了多少專制的寓意。在沈鵬主編的《縣政實際問題研究》中作者則明白表示了國民政府對縣各級民意機關(guān)設(shè)計宗旨，即“民意機關(guān)是地方自治開始時應(yīng)有的組織，亦為人民行使四權(quán)之初步運用，一方面代表人民以監(jiān)督政府，一方面協(xié)助政府以領(lǐng)導人民，其為用貴在以超然地位與政府通力合作推行政令，所謂一體兩面，為溝通人民與政府之橋梁者也?！盵7](P.33)這里，國民政府首先為民意機關(guān)設(shè)定最高限制，它是“地方自治開始時應(yīng)有的組織”，其為用貴在“與政府通力合作推行政令”。由此看出，無論民意機關(guān)如何設(shè)計，它總逃脫不了為國民黨政府服務(wù)的本質(zhì)和特性。

關(guān)于基層民意機關(guān)，國民政府自1939年9月19日頒布《縣各級組織綱要》這部母法后，又陸續(xù)頒布十幾部法律文件，如，《地方自治實施方案》、《縣參議