賽迪顧問-電子政務頂層設計戰(zhàn)略研究

電子政務頂層設計戰(zhàn)略研究中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院賽迪顧問股份有限公司

前言研究目的中國電子政務建設正在進入全面、系統(tǒng)推進的新階段，電子政務發(fā)展的方方面面都需要相互協(xié)調和配合。從政務管理的全局、投入管理方式、業(yè)務系統(tǒng)建設、政府條塊關系，所有這些問題的核心是推動中國電子政務從以部門或局部為中心的分散化建設向以服務對象為中心的集約化發(fā)展方向轉變，從而形成全國統(tǒng)籌發(fā)展的格局。頂層設計代表的是一種系統(tǒng)論思想和全局規(guī)劃方法，電子政務頂層設計就要對電子政務這個大系統(tǒng)進行整體布局，使得系統(tǒng)內(nèi)各種要素能夠有效組合運行。中國還缺乏指導電子政務從政務使命、績效目標、業(yè)務規(guī)劃到技術實現(xiàn)的規(guī)范的頂層設計體系，加快頂層設計的研究和探索工作十分迫切。本研究力圖通過對美國聯(lián)邦總體架構（FEA體系）的總體比較分析，結合中國政務管理的現(xiàn)實狀況，提出建立電子政務統(tǒng)籌規(guī)劃方法、統(tǒng)一管控模式的建議，形成中央部委和地方政府解決電子政務頂層設計問題的框架思路。主要結論1、電子政務主管部門眾多，尚未形成統(tǒng)籌、集約化的管理體制，“金”字工程取得了良好的建設效果，但也加劇了條塊分割和“信息煙囪”。2、法律法規(guī)建設日漸完善，但仍落后于發(fā)展的需要，電子政務頂層設計呼聲日益高漲，迫切需要具有指導意義的方法論體系。3、以政府效能提升為目標、業(yè)務需求為導向、面向服務為手段、資源共享為基礎是我國電子政務頂層設計的推進思路。4、電子政務頂層設計框架推進，建議遵循體制架構、績效架構、業(yè)務架構、信息架構和技術架構的統(tǒng)籌和一致。

目錄TOC\o"1-4"\h\z\u前言 2研究目的 2主要結論 2第一章 國家電子政務主要建設內(nèi)容 6一、 電子政務基礎網(wǎng)絡建設 6二、 政府門戶網(wǎng)站建設 6三、 四大基礎數(shù)據(jù)庫建設 7四、 “十二金”工程建設 7第二章 國家電子政務頂層設計現(xiàn)狀 9一、 專家學者對電子政務頂層設計的認識 9二、 國家電子政務總體框架 10三、 《國家電子政務工程建設項目管理暫行辦法》 11四、 國家電子政務標準體系建設 12五、 我國電子政務頂層設計所面臨的問題 131、法律法規(guī)建設日漸完善，但仍落后于頂層設計發(fā)展的需要 132、電子政務主管部門眾多，尚未形成統(tǒng)籌、集約化的管理體制 133、“金”字工程取得了良好的效果，但也加劇了條塊分割和“信息煙囪” 144、電子政務頂層設計呼聲日益高漲，迫切需要具有指導意義的方法論體系 14第三章 部分金字工程電子政務頂層設計的應用 15一、 金關工程 151、信息化建設概況 152、頂層設計經(jīng)驗借鑒 16二、 金質工程 171、信息化建設概況 172、頂層設計經(jīng)驗借鑒 19三、 金審工程 201、信息化建設概況 202、頂層設計經(jīng)驗借鑒 21四、 金保工程 221、信息化建設概況 222、頂層設計經(jīng)驗借鑒 23第四章 美國聯(lián)邦總體架構（FEA）借鑒 25一、 FEA的制度和機制保障 25二、 FEA參考模型 26三、 FEA方法論及實踐指南 27四、 FEA的評估框架和過渡框架 28五、 FEA執(zhí)行管理 291、開展定期匯報和評估工作 292、提出跨機構協(xié)作項目 293、統(tǒng)籌管理各機構的投資項目 30六、 FEA的主要特點 301、以業(yè)務為驅動開展頂層設計 312、強化大政府概念，淡化部門概念，促進流程整合和業(yè)務協(xié)同 313、將頂層設計與投資管理掛鉤 314、自頂向下的設計和自下而上的匹配 325、動態(tài)更新是FEA的生命力所在 32第五章 我國部委電子政務頂層設計的推進建議 33一、 部委電子政務頂層設計推進思路 331、以效能提升為目標的電子政務頂層設計 332、以業(yè)務需求為導向的電子政務頂層設計 333、以面向服務為手段的電子政務頂層設計 334、以資源共享為基礎的電子政務頂層設計 34二、 部委電子政務頂層設計框架推進建議 341、體制架構 342、績效架構 343、業(yè)務架構 354、信息架構 355、技術架構 35國家電子政務主要建設內(nèi)容電子政務基礎網(wǎng)絡建設國家電子政務網(wǎng)絡由基于國家電子政務傳輸網(wǎng)的政務內(nèi)網(wǎng)和政務外網(wǎng)組成。政務內(nèi)網(wǎng)由黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院的業(yè)務網(wǎng)絡互聯(lián)互通形成，主要滿足各級政務部門內(nèi)部辦公、管理、協(xié)調、監(jiān)督和決策的需要，同時滿足副省級以上政務部門的特殊辦公需要；政務外網(wǎng)主要滿足各級政務部門社會管理、公共服務等面向社會服務的需要。目前國家電子政務外網(wǎng)平臺已經(jīng)投入運行，連接了53個中央政務部門，連接31個省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設兵團以及1169個省級政務部門，成為我國覆蓋面最廣、連接部門最多、規(guī)模最大的政務公用網(wǎng)絡。中央國家機關各單位都建成了滿足內(nèi)部辦公需要的局域網(wǎng)，多數(shù)單位建設了本系統(tǒng)專用網(wǎng)絡，重要業(yè)務信息系統(tǒng)實現(xiàn)了從中央到地方的聯(lián)網(wǎng)運行。這些網(wǎng)絡基礎設施的建設，已經(jīng)能夠基本滿足業(yè)務應用的需要，為進一步整合網(wǎng)絡資源、實現(xiàn)部門業(yè)務的縱向貫通和橫向協(xié)同奠定了基礎。大多數(shù)省份已建成省、市、縣三級電子政務網(wǎng)絡。其中上海已基本形成全市基礎網(wǎng)絡平臺，各區(qū)縣的統(tǒng)一政務網(wǎng)絡平臺也已建成并接入政務外網(wǎng)平臺，覆蓋市、區(qū)、街道三級的電子政務基礎網(wǎng)絡初步成型。河北省構建了全省統(tǒng)一的電子政務網(wǎng)絡平臺，電子政務網(wǎng)絡橫向連通所有省直部門，縱向貫穿省、市、縣三級。廣東省建立了全省統(tǒng)一的電子政務網(wǎng)絡，基本上覆蓋到縣級單位。政府門戶網(wǎng)站建設據(jù)賽迪顧問統(tǒng)計，截止2010年中央和省級政府網(wǎng)站普及率已經(jīng)達到100%，地市級政府網(wǎng)站普及率超過99%，區(qū)縣級超過85%。大多數(shù)部委均在網(wǎng)站上設立了政民互動的窗口和交流平臺，絕大多數(shù)省區(qū)市都開通了領導電子信箱和熱線電話，很多政府網(wǎng)站設立了公眾留言板，有些政府部門還開通了領導在線訪談，這些方式已經(jīng)成為公眾與政府部門直接溝通的重要手段。尤其是《政府信息公開條例》發(fā)布實施以來，政府信息資源公開與利用水平進一步提升，資源價值得以充分挖掘和發(fā)揮。政府門戶網(wǎng)站的建設為促進政府與公民的互動、方便居民參與公共管理、發(fā)展社會主義民主政治創(chuàng)造了很好的條件，提供了新的手段和機會。四大基礎數(shù)據(jù)庫建設2002年發(fā)布的《關于我國電子政務建設的指導意見》，提出重點建設的四大基礎性、戰(zhàn)略性資源數(shù)據(jù)庫——“人口基礎信息庫”、“法人單位基礎信息庫”、“自然資源和空間地理基礎信息庫”、“宏觀經(jīng)濟信息數(shù)據(jù)庫”。目前，國家建成了人口、企業(yè)法人等一批重要基礎信息庫，金融、稅收、質檢、社保、教育等關鍵領域也都建成了一大批信息庫。這些信息庫已經(jīng)成為我國政府的重要基本信息資源。一些行業(yè)和地區(qū)建設了公共數(shù)據(jù)平臺，在數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理和利用模式方面進行了有益的探索。部分地區(qū)圍繞人口、財稅、信用、應急管理等重大經(jīng)濟社會問題積極推進信息共享試點，取得了一定的經(jīng)濟社會效益，積累了寶貴的成功經(jīng)驗。自《關于我國電子政務建設的指導意見》下發(fā)之后，各省、市、自治區(qū)都陸續(xù)開展了四大基礎數(shù)據(jù)庫的建設工作，但是實際的建設情況不容樂觀。從全國范圍來看，四個數(shù)據(jù)庫建設進度不同，除自然資源和空間地理基礎數(shù)據(jù)庫已基本建成外，大部分地方政府的人口基礎數(shù)據(jù)庫和法人單位基礎數(shù)據(jù)庫建設進程緩慢，而宏觀經(jīng)濟基礎數(shù)據(jù)庫幾乎處于擱置狀態(tài)?！笆稹惫こ探ㄔO自2002年以來中央投資建設了以“十二金工程”為代表的40多項電子政務重點工程項目。中央多數(shù)部門核心業(yè)務基本實現(xiàn)了信息化支撐。海關、稅務、公安、國土、金融監(jiān)管、社會保障等重點領域核心業(yè)務信息化覆蓋率達到90%以上。18個國家級重大電子政務工程項目共建設70多個信息系統(tǒng)，支撐的政府核心業(yè)務超過100項，已經(jīng)在政府宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務方面發(fā)揮了不可替代的作用?！敖鹭敼こ獭庇韶斦繝款^有關部門配合，從根本上改變了財政系統(tǒng)多年來“粗放”的管理模式，逐步建成依法理財?！敖疝r(nóng)工程”由農(nóng)業(yè)部牽頭，原國家計委、國家糧食局、中農(nóng)辦等部門配合。以增強政府宏觀調控能力和綜合服務能力，增強農(nóng)民信息意識和信息利用能力，增強農(nóng)產(chǎn)品國際市場競爭力為目標。具體建設了四個系統(tǒng)、三類資源、兩支隊伍和一個服務網(wǎng)絡?！敖鸲芄こ獭敝攸c建設了一、二、三級信息通信網(wǎng)絡，應用數(shù)據(jù)庫和共享平臺，延伸終端建設，以及各項公安業(yè)務應用系統(tǒng)建設，逐步實現(xiàn)多媒體通信?！敖鸨９こ獭庇蓜趧雍蜕鐣Ｕ喜拷y(tǒng)一規(guī)劃，各地成立了金保工程或信息化工作領導小組，并設立了金保工程專門辦事機構，根據(jù)實際情況，制定并下發(fā)了配套的文件和規(guī)定，加快了本地勞動保障信息化建設步伐?！敖鸲惞こ獭庇蓢叶悇湛偩譅款^，建立一個基于統(tǒng)一規(guī)范的應用系統(tǒng)平臺，依托稅務系統(tǒng)計算機廣域網(wǎng)，以總局為主、省局為輔高度集中處理信息，功能覆蓋各級稅務機關稅收業(yè)務、行政管理、決策支持、外部信息應用等所有職能的功能齊全、協(xié)調高效、信息共享、監(jiān)控嚴密、安全穩(wěn)定、保障有力的中國電子稅務管理信息系統(tǒng)?！敖鹚こ獭卑ǚ篮楹涂购祪刹糠?。在大江大河重點防洪地區(qū)和易旱地區(qū)，為各級防汛抗旱部門及時、準確地提供各類防汛抗旱信息，并能較準確地作出降雨、洪水和旱情的預測報告，為防洪抗旱調度決策和指揮搶險救災提供有力的技術支持和科學依據(jù)。“金質工程”的建設內(nèi)容包括“一網(wǎng)一庫三系統(tǒng)”，即建設質檢業(yè)務監(jiān)督管理系統(tǒng)、質檢業(yè)務申報審批系統(tǒng)、質檢信息服務系統(tǒng)，建設質檢業(yè)務數(shù)據(jù)庫群，建設軟硬件及網(wǎng)絡平臺。“金審工程”是按照國家基本建設程序批復的第一個國家電子政務建設項目，審計信息網(wǎng)絡建設進展順利，應用系統(tǒng)建設初具規(guī)模，審計工作急需的被審計單位資料庫、審計專家經(jīng)驗庫、審計文獻資料庫三大數(shù)據(jù)庫已經(jīng)建成。

國家電子政務頂層設計現(xiàn)狀專家學者對電子政務頂層設計的認識隨著電子政務的深入應用，電子政務頂層設計問題日益突出，如何保持電子政務項目與政府管理目標的一致，如何建立科學合理的預算，如何建立合作和共享的電子政務管理體制，如何應對信息安全風險等，這些都是電子政務頂層設計需要解決的問題。工業(yè)和信息化部副部長楊學山指出，一個部門或地區(qū)做電子政務頂層設計，需要考慮部門或地區(qū)的全局，包括全局的構成要素和體系結構；頂層設計的第一要務，是如何為政府更好地履行職能服務，如何為政府提升在信息化條件下的執(zhí)政能力做出明確的回答；頂層設計還要提供一個技術方案，這個方案在實現(xiàn)政務目的的基礎上，技術路徑是優(yōu)化的，成本是最低的。國家信息化專家咨詢委員會委員、國家行政學院教授汪玉凱結合頂層設計與“十二五”電子政務的發(fā)展趨勢提出，電子政務頂層設計首先要考慮它的變量，政策環(huán)境、“十二五”行政體制改革、網(wǎng)絡民主和網(wǎng)絡監(jiān)督以及新技術應用方面對電子政務發(fā)展產(chǎn)生的影響。在頂層設計的大思路下，實現(xiàn)整合、互聯(lián)、共享、重構和效率。整合是對已有系統(tǒng)的深入整合，實現(xiàn)重點業(yè)務領域的跨部門協(xié)同；互聯(lián)是克服條塊分割，加快實現(xiàn)互聯(lián)互通；共享是在整合、互聯(lián)、協(xié)同的基礎上，提高資源共享水平；重構是按照政府組織體系的調整，重新構建一些重大綜合應用項目；效率是提高電子政務的應用服務水平和資金使用效率。北京大學信息管理系教授賴茂生從頂層設計與制度、EA的角度給出了如何理解EA，如何選擇EA的實施方法，EA實施的制度保障和實施EA的建議。美國聯(lián)邦政府就是利用EA的方法論，開發(fā)了聯(lián)邦政府頂層設計的架構，為其電子政務建設服務。EA最本質的內(nèi)涵是使一個組織的信息、流程和技術與該組織的戰(zhàn)略相連接。在EA實施或者電子政務的實施中，其法律法規(guī)、政策、標準規(guī)范和組織機構四個層次是頂層設計的重要制度保障。國家電子政務總體框架我國在2006年提出了《國家電子政務總體框架》，這個總體框架提出到2010年的目標是“基本建成覆蓋全國的統(tǒng)一的電子政務網(wǎng)絡，初步建立目錄體系與交換體系、信息安全基礎設施，重點應用系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通，初步建立政務信息資源公開和共享機制，初步形成法律法規(guī)體系，標準化體系基本滿足業(yè)務發(fā)展需求，管理體制進一步完善”等等。總體框架提出電子政務建設要有利于深化政府機構改革和優(yōu)化組織機構，是從總體上、頂層上來考慮國家電子政務的發(fā)展，部分省市也制定了類似的框架。在電子政務頂層設計方面，雖然一些部委都做了很多工作，但是仍然還存在一些較明顯的缺陷，特別是在頂層設計的實施方法論和可操作性方面還缺乏具體的指導。圖1國家電子政務總體框架資料來源：賽迪信息整理2012，05國家電子政務總體框架的構成包括：服務與應用系統(tǒng)、信息資源、基礎設施、法律法規(guī)與標準化體系、管理體制。推進國家電子政務建設，服務是宗旨，應用是關鍵，信息資源開發(fā)利用是主線，基礎設施是支撐，法律法規(guī)、標準化體系、管理體制是保障?？蚣苁且粋€統(tǒng)一的整體，在一定時期內(nèi)相對穩(wěn)定，具體內(nèi)涵將隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而動態(tài)變化。各部門、各地區(qū)按照中央和地方事權劃分，在國家電子政務總體框架指導下，結合實際、突出重點、分工協(xié)作，共同推進電子政務建設?！秶译娮诱展こ探ㄔO項目管理暫行辦法》2007年《國家電子政務工程建設項目管理暫行辦法》（國家發(fā)展改革委第55號令）正式出臺，它是針對電子政務工程項目建設管理的特點和問題，編制而成的我國第一部信息化工程的系統(tǒng)性管理規(guī)范，是從事政務信息化建設的部門和機構必須嚴格遵守的法規(guī)性文件。應該說《管理辦法》是國家層面電子政務頂層設計的重要組成部分之一，以EA體系的角度來看，《管理辦法》是在投資與實施兩個過程中的有效制度保障，當然《管理辦法》如果在架構環(huán)節(jié)形成與投資、實施的連貫，將能夠更好的指導國家電子政務的統(tǒng)籌建設。另外，《管理辦法》主要是針對中央政府投資的重點電子政務建設項目管理，無法涵蓋全部的電子政務建設內(nèi)容。出臺《管理辦法》目的是通過明確立項規(guī)則、強化項目管理，以約束政府投資行為、遏制盲目建設風潮。圖2電子政務工程建設管理流程資料來源：賽迪信息整理2012，05《管理辦法》主要是對國家電子政務工程的項目審批管理、建設管理、資金管理、監(jiān)督管理、驗收評價管理、運行管理等重要環(huán)節(jié)的程序和管理進行規(guī)范，對項目建設主體和審理、監(jiān)管部門的責任、權力做出明確規(guī)定。《管理辦法》有四個附件，是項目實施過程中的操作性規(guī)定，包括：項目建議書編制大綱、可行性研究報告編制大綱、初步設計及概算報告編制大綱、項目驗收大綱。力求通過對重要環(huán)節(jié)的嚴格把握，對需求分析、資源共享、招標投標等關鍵點實行有效控制，努力做到需求不清的項目不批，貪大求洋的項目不批，做不到互聯(lián)共享的項目不批，提高電子政務工程質量，發(fā)揮國家投資效益，實現(xiàn)電子政務工程建設的總體目標。國家電子政務標準體系建設電子政務標準是頂層設計的有機組成部分，在電子政務發(fā)展中更起著重要的作用。我國電子政務標準化工作隨著工程建設的推進也在同步進行，2002年1月，原國務院信息化工作辦公室和國家標準化管理委員會在北京成立了“電子政務標準化總體組”，這標志著電子政務標準化工作全面啟動。先后制定了《電子政務標準體系》和《電子政務標準化指南》等重要文獻，闡述了電子政務標準化的意義、電子政務標準化的組織結構和工作思路，給出了電子政務標準項目的管理辦法。但總體來說標準體系建設落后于電子政務系統(tǒng)建設，與頂層設計的支撐手段和一體化要求有較大的差距，存在電子政務標準化程度不足，標準設置沒有根據(jù)時間、地域進行合理完善，現(xiàn)行的一些標準只是大的指標，在實際應用中不能充分發(fā)揮作用等問題。很多地方上的電子政務建設，由于缺乏相應的電子政務標準，在建設和實施電子政務的過程中無章可循，只能在大的標準基礎上根據(jù)實際情況來摸索設計電子政務模式，這勢必會造成地方政府在電子政務建設中缺乏相應的指標約束，隨意性增加，出現(xiàn)資金充足、設備齊全但水平很低的情況，不能很好地發(fā)揮電子政務功能。圖3電子政務標準體系結構資料來源：賽迪信息整理2012，05電子政務標準體系是將電子政務建設中涉及的所有標準，按其內(nèi)在聯(lián)系形成的有序集合和科學整體。電子政務標準體系結構由兩個層面的六個部分組成：總體標準，包括電子政務總體性、框架性、基礎性的標準和規(guī)范；應用標準，包括各種電子政務應用方面的標準，主要有數(shù)據(jù)元、代碼、電子公文格式和流程控制等方面的標準；應用支撐標準，包括為各種電子政務應用提供支撐和服務的標準，主要有信息交換平臺、電子公文交換、電子記錄管理、日志管理和數(shù)據(jù)庫等方面的標準；信息安全標準，包括為電子政務提供安全服務所需的各類標準，主要有安全級別管理、身份鑒別、訪問控制管理、加密算法、數(shù)字簽名和公鑰基礎設施等方面的標準；網(wǎng)絡基礎設施標準，包括為電子政務提供基礎通信平臺的標準，主要有基礎通信平臺工程建設、網(wǎng)絡互聯(lián)互通等方面的標準；管理標準，包括為確保電子政務工程建設質量所需的有關標準，主要有電子政務工程驗收和信息化工程監(jiān)理等工程建設管理方面的標準。我國電子政務頂層設計所面臨的問題1、法律法