養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營：發(fā)展、問題及規(guī)制

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營：發(fā)展、問題及規(guī)制掠公建民營是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的主要方式。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營改革的推進(jìn)過程中，出現(xiàn)了目標(biāo)性偏離、功能性質(zhì)不明、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判及防范不足、權(quán)益保護(hù)措施欠缺、國有資產(chǎn)安全存在隱患等問題。可以運(yùn)用產(chǎn)權(quán)制度改革以及基于產(chǎn)權(quán)的委托—代理理論來解釋養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營問題和實(shí)際操作。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)制，引導(dǎo)非營利法人機(jī)構(gòu)承接運(yùn)營，明確公建民營后機(jī)構(gòu)的公益屬性和職能、風(fēng)險(xiǎn)防范措施、設(shè)施使用費(fèi)的計(jì)算和收益屬性以及國有資產(chǎn)管理辦法等，以保障各方權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革預(yù)期。標(biāo)簽：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；公建民營；產(chǎn)權(quán)；委托代理；規(guī)制當(dāng)前，我國正在深化推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，其中公建民營被認(rèn)為是較為有效的方式。在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)過程中，一些實(shí)際問題逐漸浮出水面，引發(fā)社會疑慮。因此，有必要從理論上進(jìn)行研究并在實(shí)踐中切實(shí)加強(qiáng)規(guī)制。一、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營的發(fā)展及其現(xiàn)實(shí)背景養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營是指政府將其投資建設(shè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，包括民政部門直屬的社會福利機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府下屬的農(nóng)村敬老院，通過招投標(biāo)方式，委托給社會主體運(yùn)營管理，以切實(shí)提高績效的做法。類似的提法還有“公辦民營”，它指的是“在盤活存量領(lǐng)域?qū)σ呀?jīng)辦起來的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行改制改革”，這與“發(fā)展增量領(lǐng)域”的公建民營有所不同。①但無論是“公辦民營”還是“公建民營”，二者的相同之處都是引入社會力量運(yùn)營管理公辦機(jī)構(gòu)，政策取向一致。因此，可用“公建民營”進(jìn)行統(tǒng)指。作為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的一種主要方式，公建民營始于20世紀(jì)80年代的承包制。其最初的動機(jī)是提高效率，由機(jī)構(gòu)實(shí)行內(nèi)部員工承包制，獎勤罰懶，打破“大鍋飯”②。其后，有個(gè)別地方將農(nóng)村敬老院承包給外來人員，出現(xiàn)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營的雛形。2000年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)民政部等11個(gè)部門制定的《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會福利社會化的意見》（國辦發(fā)〔2000〕19號）后，各地大力推進(jìn)社會福利社會化，開始推動公辦機(jī)構(gòu)社會化。2002年4月，湖北省枝江市社會福利院率先在全國啟動實(shí)施“一院兩制”改革；2003年5月，該市社會福利院推出整體租賃經(jīng)營，實(shí)施公建民營。在地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2013年國務(wù)院在《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）中，把公辦民營列為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制的主要方式。民政部隨后下發(fā)了《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》（民函〔2013〕369號），對此提出了明確要求。此后，各地加大工作力度，公建民營無論數(shù)量還是規(guī)模，都有了明顯變化。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2015年上半年，全國實(shí)行公建民營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已有120余家③，涉及床位5萬多張，主要分布在北京、浙江、上海、河北、江蘇、福建、湖北、湖南、安徽等地區(qū)，東北僅吉林省1例，西部省份沒有案例；機(jī)構(gòu)成立時(shí)間主要集中在2010年后，占調(diào)查總數(shù)的70%；在運(yùn)營方式上，機(jī)構(gòu)前期大多采取直接委托的方式，近年來多按國家招投標(biāo)的有關(guān)規(guī)定，公開由專家組從應(yīng)標(biāo)單位中擇優(yōu)確定。實(shí)施公建民營后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在床位利用率、專業(yè)護(hù)理人員配比、護(hù)理質(zhì)量提高等方面均有明顯改善，社會各方總體上給予較為正面的評價(jià)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營近年來得到大力推進(jìn)，有其重要的現(xiàn)實(shí)背景。.公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不斷深化改革的需要我國的社會養(yǎng)老源于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。至今，公辦機(jī)構(gòu)床位已占到全國機(jī)構(gòu)床位總量的60%以上。④但一直以來，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被認(rèn)為效率不高，服務(wù)質(zhì)量欠佳。其中，床位空置率高是其突出表現(xiàn)，一直保持在40%以上，2013年達(dá)到48%⑤。對此，政府按照事業(yè)單位改革的總體部署，加大改革力度，強(qiáng)力推進(jìn)社會福利社會化，在管理體制、決策機(jī)制、人事管理、分配和獎懲等方面采取了許多措施，也取得了一定成效，但總體上效果并不明顯?？梢哉f，對公辦機(jī)構(gòu)存在的這些問題，現(xiàn)有體制框架內(nèi)的改革已難以奏效，需要另辟蹊徑，建立新的經(jīng)營管理機(jī)制，公建民營改革恰逢其時(shí)。.引導(dǎo)鼓勵社會力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的需要社會力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，直辦直營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是其主要方式。政府的支持主要體現(xiàn)在財(cái)政補(bǔ)助、稅收減免、土地保障等方面。但相對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較大的建設(shè)成本、較弱的贏利能力、較長的回收周期來說，扶持力度總體上尚顯不足。從現(xiàn)有各省公布的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)以及市以下配套的情況來看，國家財(cái)政補(bǔ)助總額還不足機(jī)構(gòu)建設(shè)總成本的十分之一?？梢姡褶k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)著一筆可觀的基礎(chǔ)建設(shè)費(fèi)用。如果政府將建好的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)移交出來，無論是對弱勢化的社會主體⑥還是對有實(shí)力的機(jī)構(gòu)，這都意味著養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以免去基礎(chǔ)建設(shè)的后顧之憂，集中力量加強(qiáng)管理和服務(wù)。我國臺灣地區(qū)在20世紀(jì)80年代就開始推進(jìn)公建民營，使民間機(jī)構(gòu)節(jié)省硬體房舍建設(shè)成本，促進(jìn)了福利產(chǎn)業(yè)模式發(fā)展。⑦.創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)特別是機(jī)構(gòu)供給模式的需要多年來，我國養(yǎng)老服務(wù)的供給模式主要局限于機(jī)構(gòu)服務(wù)、居家服務(wù)兩類。從供給主體劃分，要么是政府直辦直營，要么是社會力量直辦直營。這兩類供給模式都存在一定的局限性：前者效率較低，后者運(yùn)營困難。公建民營是在兩者之間尋找一種整合的解決方案。這既是對我國21世紀(jì)初倡導(dǎo)的社會福利社會化的深化，也是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府應(yīng)對不斷加快的人口老齡化采取的多元主體混合供給養(yǎng)老服務(wù)新模式的嘗試。它和西方福利多元主義倡導(dǎo)的“非政府化”⑧有著本質(zhì)的不同，是在重新定位政府、市場、社會關(guān)系的基礎(chǔ)上，由社會主體按照市場機(jī)制的原則對國有資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營，不涉及產(chǎn)權(quán)的變動。走通這一條路，對我國養(yǎng)老服務(wù)供給模式的創(chuàng)新具有重要意義。.政府轉(zhuǎn)變職能和工作方式的需要一直以來，轉(zhuǎn)變政府職能是我國機(jī)構(gòu)改革的主要內(nèi)容之一。黨的十八屆三中全會進(jìn)一步就政府職能轉(zhuǎn)變提出了新的要求，明確了加強(qiáng)宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。學(xué)界也從新公共管理理論出發(fā)，提出政府要轉(zhuǎn)變管理方式，建設(shè)服務(wù)型政府。這一理念落實(shí)到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)上，就是政府不能統(tǒng)包統(tǒng)攬，而要分清責(zé)任，區(qū)分“裁判員”和“運(yùn)動員”，承擔(dān)組織者、監(jiān)管者的角色，做好規(guī)劃布局、保障基本、政策扶持、制訂標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督檢查服務(wù)質(zhì)量等，成為行業(yè)管理者。同時(shí)，讓渡市場，從已有的公辦機(jī)構(gòu)中退出直接管理服務(wù)，把它交給社會力量，實(shí)現(xiàn)管理方式的轉(zhuǎn)變。二、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營推進(jìn)過程中出現(xiàn)的問題對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營，社會各界存在不少疑慮。有學(xué)者擔(dān)心，由于缺乏明確的政策和規(guī)范，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營會成為公權(quán)腐敗的新領(lǐng)域⑨；部分公建民營機(jī)構(gòu)單純追求營利，忽視困難老人需求，加之政府監(jiān)管不力，從而背離福利性質(zhì)⑩。社會公眾也擔(dān)心養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由社會接管后會價(jià)格上漲，讓普通老百姓住不起?！吨袊嗄陥?bào)》社會調(diào)查中心專門就北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營的情況向1751人進(jìn)行了調(diào)查，其結(jié)論是：社會公眾最擔(dān)憂的問題依次是護(hù)理?xiàng)l件下降、工作人員素質(zhì)與專業(yè)能力無保障、管理不到位、價(jià)格上漲，分別占被調(diào)查者總數(shù)的73.7%、67.7%、56.2%、54.3%。B11這些問題在較早推行公建民營的臺灣地區(qū)也都曾出現(xiàn)過。B12.目標(biāo)性偏離地方政府較為普遍的想法是甩包袱，希望把經(jīng)營不好、需要財(cái)政不斷支出的公辦機(jī)構(gòu)交給社會運(yùn)營，讓社會力量進(jìn)行投資改造。目前，新建機(jī)構(gòu)在實(shí)施公建民營時(shí)，存在招商引資的傾向。其突出表現(xiàn)在：一是收取偏高的設(shè)施使用費(fèi)。各地對設(shè)施使用費(fèi)的叫法不一，有的稱為租金，有的稱為承包費(fèi)，沒有統(tǒng)一的核算標(biāo)準(zhǔn)。地方政府出于免責(zé)考慮，多傾向于過高定價(jià)。如Z省某機(jī)構(gòu)，床位僅有432張，實(shí)施公建民營后第一年租金就要239萬，社會主體接手后運(yùn)營十分艱難。二是收取較高的押金。社會主體中標(biāo)后，當(dāng)?shù)卣话阋笃浣患{一定數(shù)額的資金，用于防止國有資產(chǎn)流失，或社會主體惡意毀約。但社會主體背負(fù)著這樣一筆數(shù)額不低的押金，無疑加重了其運(yùn)營的成本。三是要求前期投入較大的資金。在筆者收集統(tǒng)計(jì)的120家公建民營機(jī)構(gòu)中，有相當(dāng)一部分機(jī)構(gòu)規(guī)模相對較大，政府要求社會主體投入的前期資金數(shù)額從200萬到5000萬不等，用于裝修和設(shè)施設(shè)備的配置等。過高的前期投入，對機(jī)構(gòu)后續(xù)運(yùn)營和服務(wù)質(zhì)量會產(chǎn)生直接影響。.功能性質(zhì)不明社會主體中標(biāo)后，其運(yùn)營管理的機(jī)構(gòu)應(yīng)該是什么性質(zhì)，承擔(dān)什么樣的職責(zé)并不十分明確。目前，國家層面沒有出臺相應(yīng)的政策。在省級層面，僅有福建省、浙江省、北京市、天津市等出臺了具體的實(shí)施意見。其余大多處于“一家一議”的狀態(tài)。而對公建民營機(jī)構(gòu)的職能，有的地方雖然有了一些規(guī)定，但規(guī)定范圍較為狹窄，比如規(guī)定優(yōu)先收養(yǎng)特困老人等。另外，一部分社會主體中標(biāo)后，出于逐利動機(jī)和方便管理的需要，對機(jī)構(gòu)進(jìn)行高檔次改造，以接收高收入老人、健康老人為主，實(shí)行自主定價(jià)。這都是機(jī)構(gòu)功能性質(zhì)不明的表現(xiàn)。.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判及防范不足一是對公建民營合同期過長帶來的不可預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)缺乏預(yù)判。公建民營的合同時(shí)間沒有統(tǒng)一規(guī)定。調(diào)研統(tǒng)計(jì)的120個(gè)機(jī)構(gòu)中公建民營的合同期跨度從3年到30年不等，大多在10年到20年之間。過長的合同期容易產(chǎn)生不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。二是社會主體對其盲目應(yīng)標(biāo)存在的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判不足。有的社會主體自身并不具有經(jīng)營管理養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的能力，僅因看好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展前景而盲目應(yīng)標(biāo)，中標(biāo)后發(fā)現(xiàn)壓力太大、運(yùn)營困難，只好轉(zhuǎn)向要求政府增加補(bǔ)助，或者采取消極提供服務(wù)的方法規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。有個(gè)別社會主體甚至經(jīng)營不下去，只好變相轉(zhuǎn)包。三是政府對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施公建民營后可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)缺乏相應(yīng)的應(yīng)急防范引導(dǎo)預(yù)案。.權(quán)益保護(hù)措施欠缺一是老年人權(quán)益保護(hù)措施缺乏。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營后，政府在如何監(jiān)督社會主體提供有效服務(wù)、保障入住老年人基本權(quán)益方面，缺乏規(guī)制。對于政府保障對象，在政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)入機(jī)構(gòu)后，如何保障這些對象真正享受應(yīng)有的服務(wù)，措施不明確。二是社會主體權(quán)益保護(hù)措施不足。社會主體中標(biāo)后，其投入的資金和設(shè)施等資產(chǎn)的歸屬以及今后如何處置，尤其是收益如何分享等，都缺乏可操作的規(guī)定。.國有資產(chǎn)安全存在隱患這是政府和學(xué)界都比較擔(dān)憂的問題之一。由于缺乏科學(xué)的評估和測算標(biāo)準(zhǔn)，公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在客觀上存在低估甚至是故意低估國有資產(chǎn)的情況。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在同類可比機(jī)構(gòu)中，其設(shè)施使用費(fèi)的數(shù)額相差甚大，設(shè)施使用中的毀損、維修等，責(zé)任及責(zé)任主體劃分等，缺乏細(xì)化規(guī)定。三、基于產(chǎn)權(quán)制度改革的解釋養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營過程中產(chǎn)生的上述問題，與理論準(zhǔn)備不足、研究不充分有一定的關(guān)系。一方面，社會福利機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位，受制于事業(yè)單位的整體改革進(jìn)程；另一方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因其特殊的公益屬性，困擾于公益性的實(shí)現(xiàn)問題。對此，可用產(chǎn)權(quán)理論以及相應(yīng)的制度改革予以解釋。.公建民營是對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)制度的改革創(chuàng)新傳統(tǒng)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是按照事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)制度來安排的。最初，國家同時(shí)承擔(dān)出資者、所有者、經(jīng)營者和管理者的角色，民政部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）代表國家行使財(cái)產(chǎn)占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和分配權(quán)，公辦機(jī)構(gòu)只是政府的附屬物。20世紀(jì)90年代中后期開始，國家進(jìn)行事業(yè)單位管理體制改革，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成為獨(dú)立法人，由政府授權(quán)獲得財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和部分收益權(quán)、分配權(quán)。但是，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)以及由此形成的收益權(quán)并不對稱，效率問題沒有得到根本解決。實(shí)施公建民營，實(shí)際上是從產(chǎn)權(quán)制度入手所做的進(jìn)一步破題，對舉辦權(quán)、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)按不同主體進(jìn)行分離。即政府出資建設(shè)機(jī)構(gòu)，享有舉辦權(quán)；政府設(shè)立的事業(yè)法人——社會福利院或敬老院等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享有所有權(quán)；社會力量享有經(jīng)營權(quán)；政府和社會主體共享收益權(quán)。因此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營后，其本質(zhì)是公有民營。這一產(chǎn)權(quán)制度安排，有利于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按照市場化機(jī)制經(jīng)營，從而提高國有資產(chǎn)的使用效率，為老人提供高品質(zhì)的服務(wù)。從這一意義上講，公建民營是促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)持續(xù)發(fā)展的一種機(jī)制創(chuàng)新。.公建民營是一種有效的委托—代理關(guān)系在產(chǎn)權(quán)理論基礎(chǔ)上形成的委托—代理關(guān)系，是指一種鮮明或隱含的契約，按照這個(gè)契約，一個(gè)或多個(gè)行為主體指定雇用另一些行為主體為其提供服務(wù)，授予其一定的決策權(quán)利，并根據(jù)其提供的數(shù)量和質(zhì)量支付相應(yīng)的報(bào)酬。委托—代理的核心是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。B13對事業(yè)單位來說，委托一代理關(guān)系涉及多個(gè)層次，首先是公眾和政府。在我國，國有財(cái)產(chǎn)屬于全體人民所有，人民將自己的權(quán)力委托給政府，從而構(gòu)成了第一層委托—代理關(guān)系。然后，政府將一部分權(quán)力資源讓渡給事業(yè)單位行使，形成了第二層委托—代理關(guān)系。如果事業(yè)單位有足夠的活力和靈活的機(jī)制，這一關(guān)系就應(yīng)該有效。但是，在現(xiàn)有事業(yè)單位管理體制下，委托與代理雙方是上下級行政關(guān)系，制度激勵功能弱化，市場機(jī)制對代理成本的約束作用發(fā)揮不出來，反而增加了控制成本和信息成本，成為無效的委托—代理關(guān)系。這樣，勢必要尋找更有效的第三層委托—代理關(guān)系。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公辦民營，實(shí)際上相當(dāng)于事業(yè)單位進(jìn)行權(quán)力的再次讓渡，即第三層委托—代理關(guān)系。這一層的委托—代理，將所有權(quán)留在事業(yè)單位，經(jīng)營權(quán)交給社會主體，委托人與代理人在地位上是平等的主體，是基于對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)際占有而產(chǎn)生的委托人與代理人之間的契約關(guān)系；若雙方有任何一方違反合約，另一方則可以自由退出契約。這與第二層委托—代理關(guān)系有所不同。在第二層委托—代理關(guān)系中，主管的政府部門（民政部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）和社會福利院、敬老院等之間是不允許也不可能退出的。因而，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營有利于釋放活力，真正解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營效能問題，這樣的委托—代理關(guān)系才是有效的。3.公建民營是兼顧公平和效率的良好載體公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性過去主要體現(xiàn)在收養(yǎng)城鎮(zhèn)“三無”老人和農(nóng)村五保老人。隨著社會保障制度的逐步完善，這類特困對象逐步減少。從2010年開始，民政部明確公辦機(jī)構(gòu)要為低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難的失能失智老人提供服務(wù)。但是，這里有幾個(gè)問題始終解決不了。一是平衡問題。政府建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在床位數(shù)上肯定要多于此類老人的數(shù)量，那么就這部分多出來的床位來說，如果對外開放，收養(yǎng)其他老人，在入院評估缺乏的情況下很容易導(dǎo)致“福利反導(dǎo)向”的指責(zé)；而如果不開放，則面臨“床位空置率高”、浪費(fèi)資源的指責(zé)。這是一種兩難境況。二是無限責(zé)任傾向。低收入、經(jīng)濟(jì)困難都屬于相對概念。隨著老年人的增多，失能失智老人也會越來越多。各級政府也將不斷新建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，從而很容易陷入“無限責(zé)任”的困境。三是服務(wù)績效。服務(wù)質(zhì)量的高低與服務(wù)雙方的互動有很大關(guān)系。當(dāng)公辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)對象純粹是失能失智的困難老人時(shí)，可以想象，服務(wù)質(zhì)量將很難得到保證。加之管護(hù)人員的薪酬待遇源于固定的財(cái)政撥款，機(jī)構(gòu)內(nèi)部激勵機(jī)制不足也會使服務(wù)質(zhì)量大打折扣。由此，公辦機(jī)構(gòu)的效率無法達(dá)到最優(yōu)甚至次優(yōu)狀態(tài)。從服務(wù)的本質(zhì)看，質(zhì)量和效率問題是可以通過利益機(jī)制來解決的。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營通過基于產(chǎn)權(quán)分離的委托—代理機(jī)制，以契約形式明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益屬性，又以利益導(dǎo)向促使社會主體提高運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量，由此使政府、社會和市場各自歸位，形成養(yǎng)老服務(wù)的共治格局。四、著力加強(qiáng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的規(guī)制工作基于產(chǎn)權(quán)制度的改革和委托—代理關(guān)系，針對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營推進(jìn)過程中出現(xiàn)的問題，應(yīng)從關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手進(jìn)行規(guī)制，確保養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。.明確引導(dǎo)非營利法人機(jī)構(gòu)承接運(yùn)營社會主體要經(jīng)營管理好一個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，需要具備相應(yīng)的條件：一是要有一個(gè)管理團(tuán)隊(duì)，二是要有專業(yè)服務(wù)能力，三是要有一定的資金實(shí)力。三者缺一不可。其中資金固然重要，但相對而言，專業(yè)服務(wù)能力更為重要。公建民營在于“營”，即經(jīng)營服務(wù)能力。2010年前，由于缺乏具有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的主體，參與承接的主要是自然人，尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級敬老院多是如此。伴隨社會養(yǎng)老服務(wù)十幾年的發(fā)展，有經(jīng)驗(yàn)的法人團(tuán)體越來越多。考慮到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益屬性，這一團(tuán)隊(duì)最好為民辦非企業(yè)（單位）法人。從理論上講，凡是愿意從事養(yǎng)老服務(wù)的社會主體，都有資格參與承接和運(yùn)營。但企業(yè)以贏利為目的，它經(jīng)營管理公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可能導(dǎo)致的一個(gè)后果是，收費(fèi)價(jià)格漲了，服務(wù)質(zhì)量沒有跟上去。因此，公辦機(jī)構(gòu)所有權(quán)姓“公”的屬性沒有變，它將運(yùn)營權(quán)交給社會主體，由非營利屬性的民辦非企業(yè)單位承接更合理。發(fā)達(dá)國家對公辦機(jī)構(gòu)委托外部機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營，都傾向于公益團(tuán)體。臺灣地區(qū)也明確規(guī)定，由協(xié)會（社團(tuán)法人）和公益基金會（財(cái)團(tuán)法人）承接公辦機(jī)構(gòu)的運(yùn)營。B14為此，可在標(biāo)書內(nèi)容、招標(biāo)方式、招標(biāo)程序上進(jìn)行一些改進(jìn)。第一，標(biāo)書內(nèi)容。制作招標(biāo)文件時(shí)，要突出運(yùn)營和服務(wù)能力；可明確公建民營機(jī)構(gòu)中護(hù)理型機(jī)構(gòu)的功能類型定位，解決失能失智老人所需。第二，招標(biāo)方式?；陴B(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的初級性，對于特殊項(xiàng)目允許采用限制性招標(biāo)辦法，以選擇合適的運(yùn)營主體。第三，招標(biāo)程序。光看標(biāo)書是很難做出選擇的。可增加對應(yīng)標(biāo)主體項(xiàng)目的實(shí)地考察和招標(biāo)專家問詢環(huán)節(jié)，以全面了解其管理服務(wù)能力，排除那些“虛假”的服務(wù)主體，篩選出愿意真正從事養(yǎng)老服務(wù)且有能力的機(jī)構(gòu)。.明確公建民營后機(jī)構(gòu)的公益屬性和職能作為整體性委托經(jīng)營，公建民營在實(shí)踐中有兩種具體形式：一是重組機(jī)構(gòu)。社會主體中標(biāo)后重新申請一個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營。二是直接受托管理。機(jī)構(gòu)本身仍為事業(yè)單位，由社會力量具體經(jīng)營管理。無論是哪種形式的公建民營，作為委托—代理關(guān)系，都不涉及產(chǎn)權(quán)改變，其本質(zhì)屬于國有公共資源。由此，公建民營機(jī)構(gòu)仍應(yīng)承擔(dān)原有公辦機(jī)構(gòu)的職能，包括?；?、兜底線，優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對象以及經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務(wù)需求；調(diào)控養(yǎng)老服務(wù)市場；化解因民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)暫?；蚪K止服務(wù)導(dǎo)致的老年人安置風(fēng)險(xiǎn)等。據(jù)此，需在以下方面予以明確。第一，鼓勵引導(dǎo)社會主體登記民辦非企業(yè)單位。這是引導(dǎo)性的，并不排除其可登記為企業(yè)。2013年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》明確規(guī)定，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以改制為企業(yè)。但從公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的初衷和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性質(zhì)出發(fā)，這樣的登記，應(yīng)予以一定的條件限制，至少在簽訂合同時(shí)應(yīng)規(guī)定預(yù)留部分床位，解決當(dāng)?shù)卣械妆Ｕ蠈ο笏?。第二，確立政府指導(dǎo)價(jià)格的管理機(jī)制。公建民營機(jī)構(gòu)姓“公”，那么收費(fèi)價(jià)格需要由政府審核指導(dǎo)，即便登記為企業(yè)，也應(yīng)該報(bào)政府有關(guān)部門備案。只有這樣，才能保證低收入老人獲得所需要的服務(wù)。目前，已出臺文件的地方都明確規(guī)定公建民營機(jī)構(gòu)的收費(fèi)價(jià)格由政府指導(dǎo)B15。第三，明確建設(shè)補(bǔ)助政策。原則上，公建民營機(jī)構(gòu)不能再享受政府對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位補(bǔ)助政策，因?yàn)檎殉袚?dān)了建設(shè)責(zé)任。但基于現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性，大多民營主體需承擔(dān)前期的裝修和設(shè)施配置等費(fèi)用，這部分機(jī)構(gòu)可考慮以租賃、改建等形式享受相關(guān)的補(bǔ)貼。此外，公建民營后，社會主體通過挖潛、改造等建設(shè)的新床位，可以享受相應(yīng)的補(bǔ)助政策。.明確設(shè)施使用費(fèi)的國有財(cái)產(chǎn)使用成本和收益屬性第一，關(guān)于設(shè)施使用費(fèi)的性質(zhì)。從產(chǎn)權(quán)屬性和委托—代理關(guān)系的角度看，設(shè)施使用費(fèi)首先是社會主體使用國有資產(chǎn)的成本。從性質(zhì)來看，它應(yīng)屬于租賃費(fèi)用，也可以看作是國有資產(chǎn)使用過程中產(chǎn)生的收益。按照財(cái)政部《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》的規(guī)定，它是“整體或者部分資產(chǎn)租賃給非國有單位”，其收益應(yīng)交還給國家一部分。鑒于此，臺灣地區(qū)也稱此為回饋金或權(quán)利金B(yǎng)16。第二，關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)及測算因素。設(shè)施使用費(fèi)的測算和確定是個(gè)難點(diǎn)，既不能過高，造成社會主體資金壓力，也不能過低，以避免造成國有資產(chǎn)流失。因此，需要在社會認(rèn)可度、社會主體承受度和機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。具體測算可考慮以下幾方面因素：一是機(jī)構(gòu)規(guī)模、檔次和投入額度。一般來說，其和設(shè)施使用費(fèi)的額度成正比，政府投入越大，收取的設(shè)施使用費(fèi)越高。二是社會主體的投入。包括前期投入、押金等。它和設(shè)施使用費(fèi)成反比，社會主體在這方面投入越大，資金成本越高，設(shè)施使用費(fèi)理應(yīng)設(shè)得越低。三是合同長短和繳納方式。合同時(shí)間的長短應(yīng)適當(dāng)，要考慮機(jī)構(gòu)發(fā)展周期的需求。四是機(jī)構(gòu)登記性質(zhì)或定價(jià)機(jī)制。公建民營后，機(jī)構(gòu)登記為企業(yè)或民辦非企業(yè)單位，二者的設(shè)施使用費(fèi)是不同的，企業(yè)高而民辦非企業(yè)單位低。原因是兩者定價(jià)機(jī)制不同，扶持政策也不同。五是資產(chǎn)折舊和資產(chǎn)處置。不同的折舊方法，對社會主體的經(jīng)營管理有直接影響。合同期滿后，不同的資產(chǎn)凈值處理規(guī)定，也影響著社會主體的獲益程度。第三，關(guān)于使用范圍。政府部門收取設(shè)施使用費(fèi)，不應(yīng)移作他用，應(yīng)用于該養(yǎng)老機(jī)構(gòu)本身，包括設(shè)施改造維修、提高機(jī)構(gòu)管理服務(wù)水平以及用于當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，實(shí)行?？顚Ｓ?、專賬管理。4.明確風(fēng)險(xiǎn)防范措施第一，要簽訂合同。招標(biāo)完成后，公辦機(jī)構(gòu)和中標(biāo)的社會主體要簽訂合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。民政部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府可作為監(jiān)管方，即第三方；合同主體平等，政府回歸行業(yè)管理職能。然后，政府要督促社會主體，以機(jī)構(gòu)名義和老年人簽署入住服務(wù)協(xié)議（合同），明確雙方責(zé)任，特別是機(jī)構(gòu)經(jīng)營中的行政、民事等責(zé)任。第二，要交納履約保證金。社會主體交納的保證金數(shù)額，可按機(jī)構(gòu)規(guī)模和政府投資額度來確定，用于入住老年人意外傷亡、國有資產(chǎn)流失、未按合同規(guī)定解約等賠償。第三，要定期開展績效評估。應(yīng)規(guī)定公建民營機(jī)構(gòu)定期向政府提交自查報(bào)告。民政、財(cái)政部門組織有關(guān)專家、學(xué)者等組成評估組定期進(jìn)行評估，形成評估報(bào)告。評估報(bào)告包括合同履行情況、入住老人權(quán)益落實(shí)、設(shè)施設(shè)備管理、財(cái)務(wù)管理、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)滿意度等。5.明確國有資產(chǎn)管理辦法公辦機(jī)構(gòu)屬于非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，側(cè)重于實(shí)物形態(tài)的安全性、完整性以及自身所承擔(dān)的公共利益效能的發(fā)揮。因此，將它交給社會主體經(jīng)營，尤其要加強(qiáng)監(jiān)管，以防止國有資產(chǎn)的流失。除交納履約保證金外，還應(yīng)采取一些具體的辦法：一是建立資產(chǎn)管理委員會，委員會由民政、財(cái)政、國資管理部門人員、有關(guān)專家