行政法自由裁量文字資料

行政自由裁量權(quán)案例導(dǎo)入不知大家記不記得天價罰款一案，其7.25億元的罰單確實令人瞠目。下面是案例摘要。廣東省茂名石化礦業(yè)有限公司（以下簡稱礦業(yè)公司）是一家由大型國企“茂名石化”的一個子公司改制而成，也即案中的被處罰者。在2002年改制時，礦業(yè)公司繼承了原公司對茂名“金塘礦區(qū)”的采礦權(quán)，并與其簽訂“采礦權(quán)租賃合同”。在采礦權(quán)證到期之日2009年6月30日之前，礦業(yè)公司多次向茂名石化要求按照當(dāng)初改制方案“續(xù)證”，未果。故雖茂名石化、茂名市政府拒絕續(xù)辦采礦權(quán)并將收回采礦權(quán)，礦業(yè)公司仍在爭取續(xù)辦采礦權(quán)的同時，不顧采礦權(quán)證到期，繼續(xù)開采。茂名市國土資源局將其行為認(rèn)定為非法采礦活動，分別于2009年9月17日、2010年5月19日、2010年6月6日，下達(dá)三次通知要求停止開采，但并沒見效。茂名國土局于2010年5月19日對礦業(yè)公司作出責(zé)令停止開采并處以人民幣10萬元罰款的行政處罰決定，礦業(yè)公司不服，向廣東省國土資源廳申請行政復(fù)議。省國土資源廳認(rèn)為，茂名國土局有權(quán)因礦業(yè)公司采礦權(quán)證到期仍繼續(xù)開采的行為作出行政處罰，但因未按規(guī)定對企業(yè)處以5萬元以上罰款組織聽證，屬程序違法。故廣東省國土廳于2010年9月9日決定撤銷茂名國土局的行政處罰，責(zé)令其重新作出具體行政行為。其后，茂名國土局于2011年10月9日向礦業(yè)公司發(fā)出包含三項處罰的“行政處罰聽證告知書”，一是責(zé)令其停止“金塘礦區(qū)”采礦行為，二是將公司采出的包括高嶺土成品6311噸，高嶺土半成品17萬噸在內(nèi)的礦產(chǎn)品予以沒收，三即是高達(dá)7.25億元的罰款。由于10萬或者7億的罰款數(shù)額都符合地方政府制定的規(guī)范文件規(guī)定，行政處罰的任意性在行政自由裁量權(quán)的掩護(hù)下日顯恣意。7.25億的巨額實難讓相對人接受，故行政決定難以落實起效。當(dāng)下社會中此類案件屢見不鮮，但是更發(fā)人深省的應(yīng)是此處罰決定引起的軒然大波中暗涌的弊漏，應(yīng)該說最多的就是是關(guān)于自由裁量的思考?！度嗣袢請蟆罚?014年03月19日17版）評論員余凌云指出，只要賦予當(dāng)事人選擇他信服法院的權(quán)利，當(dāng)事人就容易接受法院判決。這當(dāng)然也可以應(yīng)用到行政決定中。一、行政自由裁量權(quán)概述（一）概念所謂行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政法的一個基本概念，學(xué)者們對行政裁量問題的闡釋大同小異。我們認(rèn)為，行政自由裁量權(quán)即是指行政主體在法律法規(guī)確定的原則和范圍內(nèi)在實施行政行為的過程中基于客觀實際情況，通過主觀合理判斷而作出的是否行使行政權(quán)力和怎樣行使權(quán)力的決策。當(dāng)然在這個方面，有學(xué)者認(rèn)為抽象行政行為不存在自由裁量。行政自由裁量權(quán)的存在雖然極大地提高了行政效率，而且行政法原則之一的合理行政的應(yīng)有之意也包括正當(dāng)裁量，但毋庸置疑有權(quán)利就會有濫用的可能，行政主體濫用自由裁量權(quán)則會嚴(yán)重違背法律授權(quán)的意愿和目的。（二）行政自由裁量權(quán)的來源行政自由裁量權(quán)的最終原因在于法律和現(xiàn)實之間的空隙。美國行政法學(xué)家斯圖爾特指出：含糊的、概括的或模棱兩可的制定法引發(fā)了自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)有兩個來源：第一，立法機關(guān)可能授權(quán)某個行政機關(guān)在特定領(lǐng)域承擔(dān)完全責(zé)任，并明確指出，行政機關(guān)的選擇在這個領(lǐng)域內(nèi)是完全自由的。第二，立法機關(guān)可能發(fā)布旨在控制行政機關(guān)選擇的指令，但由于這些指令的概括性、模棱兩可或含糊性，它們并沒有明確限定針對具體情形應(yīng)作出什么選擇。導(dǎo)致授權(quán)立法缺乏明確性的因素有：1、在新的政府事務(wù)進(jìn)行之初，不可能具體指明非常精確的必須遵循的政策。2、缺少足夠的立法資源以澄清立法指。3、缺少足夠的立法動機以澄清立法指令。4、立法者有意回避存在爭議的政策問題之解決。5、經(jīng)驗具有內(nèi)在的可變性。6、語言的局限性。二、行政自由裁量權(quán)的濫用（一）、侵犯相對人的平等對待權(quán)，造成社會不公平等對待權(quán)是公民在法律面前一律平等原則在行政中的體現(xiàn)，如果在相同情形下產(chǎn)生不同的執(zhí)法結(jié)論或在相似情形下出現(xiàn)反差較大的執(zhí)法結(jié)論，就會導(dǎo)致對相對人的歧視。行政機關(guān)及其工作人員基于法律的規(guī)定和立法目的的要求，為使社會生活形成一種比較穩(wěn)定的秩序，在具體行政行為中采取措施時，同樣的措施應(yīng)針對事實、情節(jié)、后果相類似的行為，使行政相對人能夠預(yù)測自己的此滋生了行政自由裁量權(quán)迅速膨脹的土壤,人們能夠接受政府運用行政自由裁量權(quán)干預(yù)社會關(guān)系,是為了達(dá)到靈活迅速地對社會事務(wù)及其變化作出反應(yīng),更好地維護(hù)公民個體的利益,并推動社會公共利益的實現(xiàn),即達(dá)到行政效率與行政公正的統(tǒng)一.對行政自由裁量權(quán)進(jìn)行限制，就要把行政主體作出行政行為的步驟、方式等程序性規(guī)定置于統(tǒng)一的規(guī)范之中，并公之于眾。吸納行政相對人參與，這就建立了政府與公民互相協(xié)作的程序性機制，在客觀上把此環(huán)節(jié)與彼環(huán)節(jié)，管理者與被管理者緊密聯(lián)結(jié)起來，因而在事實上起到溝通協(xié)調(diào)的作用，正是在相互溝通的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了行政行為的有序化，從而避免了重復(fù)的，不必要的步驟和環(huán)節(jié)，促進(jìn)行政效率的提高，在通過規(guī)范達(dá)到溝通理解并實現(xiàn)有序運行的過程中，行政主體必須協(xié)調(diào)與行政相對人之間的矛盾，這種協(xié)調(diào)不是以一方的行政命令和另一方的被迫同意為前提，而是建立在溝通基礎(chǔ)上的平等的協(xié)調(diào)和磋商。（四）、能解決三權(quán)制衡和行政權(quán)擴張之間的矛盾“立法，司法，行政”三權(quán)分立與制衡一直是法治國家推崇的權(quán)力分配模式,在這三權(quán)中如果不賦予行政機關(guān)一定的自由裁量權(quán),那它就只能呆板地遵循立法及司法機關(guān)的意志,喪失其作為制衡所應(yīng)有的權(quán)力,從本質(zhì)上講,行政裁量就是這樣一種利益均衡的過程,對受行政政策影響的各種利益之間相互沖突的主張進(jìn)行調(diào)節(jié)的過程,行政官員必須廣泛考慮各種各樣的相關(guān)利益,這些利益會因為可能的不同政策選擇而受到不同的影響,因而追求行政權(quán)相對獨立的彈性空間是依法行政的必需,從防止其他兩類機關(guān)介入行政過深的目的出發(fā),行政自由裁量權(quán)的存在是三者間有效的平衡點,但因此也容易導(dǎo)致權(quán)力缺乏監(jiān)督被濫用的行為,出現(xiàn)執(zhí)法真空,重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象,產(chǎn)生所謂的執(zhí)法密集地帶,從這方面出發(fā),行政程序所包含的聽證制度,信息公開制度,行政調(diào)查制度,說明理由制度,行政案卷制度,行政回避制度等基本制度在對行政權(quán)的全面調(diào)適過程中,在促使行政權(quán)效率化,效能化,社會效果化方面作用明顯,程序性控制能使行政主體更加注重法律效益規(guī)范和制約行政權(quán)的合法行使,為維護(hù)相對人的法律地位和人格尊嚴(yán)提供程序性保障,從而實現(xiàn)相關(guān)執(zhí)法效能,有效緩解現(xiàn)代社會”三權(quán)制衡”和行政權(quán)擴張之間的矛盾。完善行政自由裁量權(quán)程序性控制的相關(guān)規(guī)范（一）、信息公開制度信息公開又稱情報自由，是指凡涉及到相對人權(quán)利、義務(wù)的行政信息資料時，除法律規(guī)定應(yīng)予保密的外（主要限于涉及國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私等事項），有關(guān)機構(gòu)應(yīng)依法向社會公開，使其他組織機構(gòu)和公眾個人可以基于任何正當(dāng)理由并采用盡可能簡便的方法獲得上述信息。信息公開這一新興的民主制度作為行政公開原則的重要體現(xiàn)和保證，是程序性控制的關(guān)鍵，也是現(xiàn)代行政程序發(fā)展的必然。通過行政公開，行政相對人可以有效地參與行政程序，維護(hù)自己的合法權(quán)益，也可以監(jiān)督和制約行政權(quán)的行使，而且還可以增加人民對政府的信任，從而更加自覺地配合行政管理活動，加速服務(wù)型、高效型政府的建設(shè)。我國立法確立的公開制度，內(nèi)容至少應(yīng)包括以下幾方面：首先，公開職權(quán)依據(jù)。如果行使行政權(quán)的依據(jù)是抽象的，必須事先以法定形式向社會公布，這樣有助于行政相對人預(yù)測行政權(quán)的運作。《行政處罰法》第4條第3款規(guī)定：“對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)?！比绻惺剐姓?quán)的依據(jù)是具體的，必須在作出決定前將該依據(jù)以法定形式告知相關(guān)相對人。其次，行政信息公開。這是相對人參與行政程序，維護(hù)自身合法權(quán)益的重要前提。根據(jù)《政府信息公開條例》第15條規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、電視等便于公眾知曉的方式公開。最后，行政決定公開。行政機關(guān)作出行政決定后，必須向行政相對人公開，這樣有利于相對人知道并認(rèn)同行政決定，進(jìn)而履行行政決定所設(shè)定的義務(wù)，使之得以順利執(zhí)行，同時還有助于相對人及時獲得救濟。（二）、法律咨詢、援助制度由于資本，特別是社會資本分布的非均衡性，相對強勢群體，弱勢群體往往成為被蹂躪和壓迫的對象，行政機關(guān)工作人員基于某些天然秉性，極易滋生一種“欺軟怕硬”的本能思想。當(dāng)手中握有的權(quán)力成為炫耀的資本和發(fā)泄工具時，受傷害的常是社會弱者。面對強大的公權(quán)力，保障弱勢群體平等與之展開對話的最簡單且有效的方式，便是為其尋找一個可以依靠和信賴的“中間人”。正如林南所言：“一個處在好位置的中間人，擁有嵌入型和控制性資源，呈現(xiàn)出良好的社會信用，因此，如果他愿意作為中間人，會確保或提高自我的社會信用?！睘榱诉m時而充分地為弱勢群體提供這樣一類“中間人”，有兩種制度可以借鑒：一是進(jìn)一步完善行政咨詢制度。行政機關(guān)應(yīng)就本機關(guān)的職責(zé)職權(quán)、行使程序、相對人權(quán)利救濟等設(shè)立專門的咨詢窗口，并設(shè)專人負(fù)責(zé)受理$處理相對人的咨詢和反映，目前各級行政服務(wù)中心提供的“一站式”服務(wù)模式不失為一種方便快捷的途徑。二是大力促進(jìn)法律援助制度。法律援助制度是一項充分體現(xiàn)“以人為本”思想的現(xiàn)代法治制度，但在我國，法援的適用范圍太過狹窄，浪費了大量的法律資源。當(dāng)前律師、法律工作者隊伍急劇增長，這部分人大多擁有良好的法律技能和一定的法律資源、人際資源，具備從事法律實務(wù)的激情和興趣，政府應(yīng)通過構(gòu)建良好的溝通協(xié)調(diào)機制，引導(dǎo)和鼓勵這部分人從事法律援助和公益事業(yè)，并進(jìn)一步滲透到社會生活的方方面面，發(fā)展出“多贏”的長遠(yuǎn)策略，這樣相對人在滿足一定條件后，就可以免費或以低廉的價格獲得“中間人”的法律援助，而過度“非均衡性”障礙一旦得到突破，則可以迫使行政主體更加公正地行使自由裁量權(quán)，避免恣意行政、損害行政相對人的合法權(quán)益。（三）、聽證制度所謂聽證，即“聽取意見”，它源于英美普通法上的自然公正原則，該原則包含兩項基本內(nèi)容：一是聽取對方意見；二是不能作自己案件的法官。最初適用于司法程序，后來移用到行政程序，成為約束行政機關(guān)活動的程序性規(guī)則。就聽證本身來講，主要是弄清事實、發(fā)現(xiàn)真相，其核心程序是質(zhì)證、抗辯，它是“給予當(dāng)事人就重要事實發(fā)表意見的機會。”當(dāng)事人可以針對自己不利的證據(jù)提出異議，并要求指控方加以證明，同時還可以提出對自己有利的證據(jù)。通過當(dāng)事人的這種特殊參與、介入行為，有利于發(fā)現(xiàn)真實情況，使行政主體有可能采納和吸收相對人的意志，從而促進(jìn)公共利益與私人利益的一致性。通過聽證雙方的辯論，還可以使當(dāng)事人的意見得到充分反映，保障相對人平等有效地參與行政決定。此外，在聽證過程中，聽證主持人處于中間地位，不偏袒任何一方，這樣可以保證裁決的中立，更體現(xiàn)出程序的公正性。正因如此，各國行政程序法都規(guī)定了聽證制度，其中，美國關(guān)于聽證的規(guī)定最為完備，成為《聯(lián)邦行政程序法》的核心內(nèi)容。我國的《行政處罰法》、《價格法》、《立法法》和《行政許可法》中也正式規(guī)定了聽證制度，表明行政行為結(jié)束過去的集權(quán)隱蔽狀態(tài)，正向“公開、公平、公正、民主”的方向縱深發(fā)展，充分展示了“魚缸效應(yīng)”的透明作用。遺憾的是，《行政處罰法》中并沒有明確規(guī)定行政裁量的利害關(guān)系人可以參與行政處罰聽證，如何在既能保障行政效率又能確保這類聽證參與人具有廣泛的代表性方面，需要作出更佳的制度選擇。（四）、行政裁量基準(zhǔn)制度行政裁量基準(zhǔn)制度，是指行政主體在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)，根據(jù)行政均衡等原則并結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實際和執(zhí)法經(jīng)驗等情況，將裁量的幅度分割為若干裁量格次，每個格次規(guī)定一定的量罰標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)裁量涉及的各種具體事實情節(jié)，處以相對固定的裁決種類，同時明確從輕或從重處罰必要條件的一種制度，其目的也是為了限制和縮小行政主體的裁量余地，增強法條的可操作性，科學(xué)合理地細(xì)化量化行政裁量權(quán)，完善適用規(guī)則，保障程序公正。實際上，通過制定裁量基準(zhǔn)來控制行政自由裁量權(quán)的做法早就成為西方諸國的一種較為常見的現(xiàn)象。譬如，德國的行政機關(guān)制定眾多的業(yè)務(wù)準(zhǔn)則、解釋準(zhǔn)則、裁量準(zhǔn)則來指導(dǎo)行政機關(guān)正確把握裁量權(quán)，從而減少裁量行使的隨意性，日本行政機關(guān)也將裁量基準(zhǔn)視為其基本行動準(zhǔn)則，而且裁量基準(zhǔn)制度是日本《行政程序法》中所設(shè)立的一項具有本國特色的程序制度。裁量基準(zhǔn)制度在我國的建構(gòu)與完善值得注意以下幾方面：第一，依據(jù)過罰相當(dāng)原則，制定違法行為裁量標(biāo)準(zhǔn)，這是裁量基準(zhǔn)試點能否順利開展和取得實效的關(guān)鍵，標(biāo)準(zhǔn)制定需要在行政法規(guī)規(guī)定的處罰行為、種類和幅度范圍內(nèi)予以具體化，而不能突破法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)定新的處罰。第二，定期進(jìn)行跟蹤檢查，不斷完善裁量標(biāo)準(zhǔn)，同級和上級法制部門應(yīng)當(dāng)建立動態(tài)的檢查和靜態(tài)的審核相結(jié)合的監(jiān)督機制，規(guī)范執(zhí)法人員正確使用裁量標(biāo)準(zhǔn)。一旦發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)當(dāng)及時修改，不斷完善裁量標(biāo)準(zhǔn)。第三，公開裁量標(biāo)準(zhǔn)，接受群眾監(jiān)督，當(dāng)事人可以對照自己的違法行為，得出行政機關(guān)將要給予他的量罰尺度，這樣行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)既得到社會的認(rèn)可和當(dāng)事人的認(rèn)可，也有利于社會公眾、新聞媒體尤其是”第四媒體”對行政執(zhí)法的監(jiān)督。當(dāng)然，無論何種制度的建立或完善，都不應(yīng)當(dāng)是扼殺行政裁量權(quán)，而應(yīng)是以肯定行政裁量權(quán)服務(wù)并促進(jìn)社會發(fā)展的積極作用為前提，以有利于行政裁量權(quán)功能的充分發(fā)揮、有利于行政裁量權(quán)在法治原則下的正常運作為目標(biāo)。結(jié)語行政自由裁量權(quán)是行政機關(guān)進(jìn)行行政立法、行政司法、行政執(zhí)法時最常運用的方式，它貫穿幾乎所有行政行為的運作過程。在社會發(fā)展日趨專業(yè)化、技術(shù)化以及社會關(guān)系不斷復(fù)雜化的情況下，行政自由裁量權(quán)的存在顯得非常必要，它能滿足行政事務(wù)全球化、多元化發(fā)展的新要求，是行政機關(guān)不可或缺的權(quán)力之一。但是，行政自由裁量權(quán)就像一把雙刃劍，關(guān)鍵是如何運用。用之得當(dāng)，將有助于社會公平正義和積極行政的實現(xiàn)；用