行政訴訟中依職權(quán)取證的若干程序問題

PAGE2PAGE3行政訴訟中依職權(quán)取證的若干程序問題發(fā)表時(shí)間:2007-12-19:25:00閱讀次數(shù):340現(xiàn)代行政訴訟與民事訴訟均以辯論主義為原則，即法院以當(dāng)事人提供的訴訟資料認(rèn)定事實(shí)，并據(jù)以裁判，而不依職權(quán)主動(dòng)收集訴訟資料。辯論主義意味著只有當(dāng)事人在訴訟中所提出的事實(shí)，才能成為法院裁判的基礎(chǔ)，法院不能基于當(dāng)事人未主張的事實(shí)作出裁判。當(dāng)事人基于自身權(quán)益的衡量，總會(huì)為其主張抗辯而積極提供訴訟資料，正是利用當(dāng)事人的利己心促使訴訟程序的啟動(dòng)與推進(jìn)。但辯論主義也有不足之處，辯論主義效果的發(fā)揮有賴于當(dāng)事人的訴訟能力，且對(duì)于不利于自身的資料不主動(dòng)提供，法院便無法查清有關(guān)公共利益或程序性的事實(shí)，因而立法均輔之以職責(zé)探知主義，為維護(hù)公共利益和提高司法能力的需要，就應(yīng)允許法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)?！缎姓V訟法》第34條與最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下稱《證據(jù)規(guī)定》）第22條規(guī)定了依職權(quán)取證的法定情形。《證據(jù)規(guī)定》第22條規(guī)定：根據(jù)行政訴訟法第34條第2款的規(guī)定，有下列情形之一的，人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)：涉及國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)認(rèn)定的；涉及依職權(quán)追加當(dāng)事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等程序性事項(xiàng)的。依職權(quán)調(diào)取證據(jù)不同于依申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)?！蹲C據(jù)規(guī)定》第23條規(guī)定了依申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)的情形。當(dāng)事人由于訴訟能力的欠缺，可以申請(qǐng)法院調(diào)取證據(jù)，這種情形屬于當(dāng)事人舉證，舉證責(zé)任仍由他們承擔(dān)，不屬于依職權(quán)取證。司法的中立性要求裁判者對(duì)訴訟材料的提供應(yīng)盡可能保持消極地位。過度依職權(quán)取證違背訴訟雙方當(dāng)事人地位平等和訴訟程序公正的原則。《證據(jù)規(guī)定》第22條規(guī)定了依職權(quán)取證的兩種情形，但司法實(shí)踐中對(duì)依職權(quán)取證與責(zé)令當(dāng)事人提供證據(jù)、被訴具體行政行為的合法性證明關(guān)系的認(rèn)識(shí)并不清晰，依職權(quán)取證的決定、調(diào)取及出示與說明程序也沒有具體的操作規(guī)則。本文擬對(duì)這些問題試作探討。一、依職權(quán)取證與責(zé)令當(dāng)事人提供證據(jù)法院的依職權(quán)取證必然對(duì)當(dāng)事人的訴訟利益構(gòu)成影響，依職權(quán)取證程序啟動(dòng)前應(yīng)慎重考慮其必要性，關(guān)鍵是如果處理好《證據(jù)規(guī)定》第22條與第9條第2款的關(guān)系，即依職權(quán)取證與責(zé)令當(dāng)事人提供證據(jù)的關(guān)系?！蹲C據(jù)規(guī)定》第9條第2款規(guī)定：對(duì)當(dāng)事人無爭(zhēng)議，但涉及國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)，人民法院可以責(zé)令當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充有關(guān)證據(jù)?！蹲C據(jù)規(guī)定》的第9條與第22條分別來源于《行政訴訟法》第34條的第1款與第2款，各自規(guī)定了法院依職權(quán)責(zé)令當(dāng)事人提供證據(jù)與依職權(quán)取證。兩者都是法院依職權(quán)的主動(dòng)行為，且都規(guī)定“涉及國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)”的證據(jù)，可見第9條第2款的責(zé)令當(dāng)事人提供證據(jù)也能起到維護(hù)國(guó)家利益、公共利益或他人合法權(quán)益的目的。但兩者提供證據(jù)的主體不同，由當(dāng)事人提供證據(jù)對(duì)辯論主義訴訟原則的破壞會(huì)小些。那么，裁判者依職權(quán)取證之前，是否應(yīng)先責(zé)令當(dāng)事人提供證據(jù)？第9條第2款“可以”一詞，說明“責(zé)令當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充有關(guān)證據(jù)”不是法院的義務(wù)，責(zé)令當(dāng)事人提供證據(jù)不是依職權(quán)取證的前置條件。但筆者認(rèn)為，從司法中立及最小干預(yù)的理念出發(fā)，裁判者作出依職權(quán)取證決定時(shí)應(yīng)充分考慮必要性因素，其中就應(yīng)含是否可以責(zé)令當(dāng)事人提供證據(jù)。第9條第2款與第22條有兩個(gè)不同的適用前提。前者限于“當(dāng)事人無爭(zhēng)議”且僅指“涉及國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)”。雖然第9條第2款不包括第22條的另一情形“涉及依職權(quán)追加當(dāng)事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等程序性事項(xiàng)”，但筆者認(rèn)為，作為非強(qiáng)制性條款，為避免依職權(quán)取證對(duì)辯論主義的過度影響，實(shí)務(wù)中亦可對(duì)程序性事項(xiàng)責(zé)令當(dāng)事人提供證據(jù)。若當(dāng)事人不提供，再啟動(dòng)依職權(quán)取證程序。另外，訴訟活動(dòng)中，當(dāng)事人在其主張或抗辯中的理由中也許涉及了國(guó)家利益、公共利益或他人合法權(quán)益，另一方表示認(rèn)可的，基于辯論主義原則必須據(jù)此無爭(zhēng)議事實(shí)作出裁判，但這些利益就有被侵害的危險(xiǎn)?；诖?，法院只好被動(dòng)地責(zé)令當(dāng)事人提供證據(jù)或啟動(dòng)依職權(quán)取證程序。對(duì)于當(dāng)事人存在爭(zhēng)議，“涉及國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)”的，法院更應(yīng)責(zé)令提供證據(jù)或職權(quán)取證。因此，無論是涉及國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)，還是程序性事項(xiàng)，也無論當(dāng)事人是否有爭(zhēng)議，法院在作出依職權(quán)取證前均可裁量是否責(zé)令當(dāng)事人提供證據(jù)。二、依職權(quán)取證與被訴行為的合法性《證據(jù)規(guī)定》第23條第2款規(guī)定：人民法院不得為證明被訴具體行政行為的合法性，調(diào)取被告在作出具體行政行為時(shí)未收集的證據(jù)。行政訴訟以被告舉證為一般原則，被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，就將被視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)。但是，如果被告未舉證或逾期舉證，被訴具體行政行為被撤銷可能“涉及國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益”，法院能否基于此而依職權(quán)取證，從而證明被訴具體行政行為的合法性？如果允許法院依職權(quán)取證證明被訴行為的合法性，行政訴訟舉證責(zé)任將流于形式。如何處理依職權(quán)取證與被訴行為的合法性也是司法實(shí)踐應(yīng)解決的一個(gè)問題。筆者認(rèn)為，兩者并不矛盾。被訴具體行政行為涉及國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的，法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)取證，但不能以此證據(jù)證明被訴行為的合法性，只可依據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》（下稱若干解釋）第58條的規(guī)定作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法的判決，并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施?！蹲C據(jù)規(guī)定》第23條2款是對(duì)第1款依申請(qǐng)取證的補(bǔ)充規(guī)定，禁止法院為證明被訴行政的合法性而依申請(qǐng)取證的行為，但并未限制第22條的依職權(quán)取證行為。雖然依第22條可依職權(quán)取證，但法院不能代替行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證以證明被訴行為的合法性，所取證據(jù)也就不能用以證明被訴行為合法，否則便與行政訴訟法的證據(jù)規(guī)則相抵觸?？梢姡欠窨梢缆殭?quán)取證與所取證據(jù)能否用于證明被訴行為合法，屬于兩個(gè)不同階段的行為。排除了用于證明被訴行為合法的作用，依職權(quán)取證的意義在于確認(rèn)能否適用《若干解釋》第58條的裁判形式。而且，合法性證明也不是法院的職責(zé)，若行政機(jī)關(guān)以“涉及國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益”為由作出被訴行政行為的，亦應(yīng)由被告行政機(jī)關(guān)舉證。例如，行政機(jī)關(guān)基于國(guó)家利益或公共利益的因素作出不予許可的決定，該涉及國(guó)家或公共利益的因素應(yīng)屬被告的舉證責(zé)任范籌?！蹲C據(jù)規(guī)定》第1條第1款規(guī)定的“提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)”，該“全部證據(jù)”當(dāng)然