第五章 公共組織文化

第五章公共組織文化(2012-02-2109:00:05)轉載▼標簽：雜談無論從宏觀還是微觀的角度來講，公共組織文化(publicorganizationalculture。)無疑對公共組織管理有著重要的影響和巨大的意義。從總體上講，任何公共組織的管理活動，都體現(xiàn)了一定的文化因素，并受到一定文化的規(guī)范和制約。缺乏對公共組織文化及其所依托的社會宏觀文化的理解，不僅不可能進行成功的公共管理，而且難以把握當代公共管理發(fā)展的一般規(guī)律。因而，研究公共組織文化是優(yōu)化公共組織管理，確保公共組織高效廉潔的一般前提，也是推動公共組織學深入發(fā)展的必然要求。第一節(jié)公共組織文化的內(nèi)涵及特點公共組織文化是公共組織實踐活動的精神成果，是社會文明的構成部分。從根本上講，公共組織文化就是指公共組織在長期的管理實踐和發(fā)展中所形成的，為公共組織成員所共同遵循的組織目標、價值標準、基本信念和行為規(guī)范的總和及其在組織活動中的反映。它內(nèi)含著特定時代的公共組織信念、公共組織價值、公共組織道德和公共組織精神，并貫穿于公共組織的全部活動之中，決定著全體公共組織人員的精神風貌和競爭能力，影響公共組織的全部工作。故此，公共組織文化在公共組織管理和現(xiàn)代化建設中，起著重要的作用。一、公共組織文化的形成公共組織文化，作為社會文化的有機組成部分，其產(chǎn)生、形成與發(fā)展過程，都受到社會文化的深刻影響。為了對公共組織文化的形成過程有一個明確的分析，我們有必要首先闡釋一般文化的含義及特點。1．文化的含義與特點文明與文化這兩個概念基本相同，從宏觀的角度理解，都是指人類在社會發(fā)展過程中創(chuàng)造的物質財富和精神財富的總和。但是具體說來，二者是有區(qū)別的。文明是指人類社會的進步狀態(tài)，包括物質文明和精神文明兩個方面。而文化的含義廣泛且復雜，在歷史上和現(xiàn)代社會中具有不同的定義和用法。在西方思想史上，文化一詞源自拉丁文cultus，原指人們在改造外部自然界使之適應滿足人類衣食住行等需要的過程中，對土地的耕耘、加工和改良。后來，這一術語逐漸被轉義，引申出廣義的文化概念。《當代百科知識大詞典》把文化解釋為：“一般而言，指在社會發(fā)展過程中人類創(chuàng)造物的總稱，它包括物質技術文化、社會制度文化和觀念精神文化。文化一旦形成之后便具有自身的發(fā)展規(guī)律，通過一代復一代的繼承，文化會延續(xù)下去?！雹倜绹幕瘜W家A．克羅佰和C．克拉克洪曾經(jīng)收集了160多個有關文化的不同定義。但是，目前人們比較公認的定義是美國人類學者E．B．泰勒于1871年出版的《原始文化》中提出的：“所謂文化或文明乃是包括知識、信仰、藝術、道德、法律、習俗以及包括作為社會成員的個人而獲得的其他任何能力、習慣在內(nèi)的一種綜合體。”②通常，我們把下列一些內(nèi)容視為文化的組成部分：人們的生活方式；個人從其所在群體中繼承的社會遺產(chǎn)；思想、感情、信仰的活動方式；積累起來的知識、學問；社會組織、政治制度及經(jīng)濟關系；倫理道德與價值標準；行為方式；歷史的積淀。從文化的表現(xiàn)形態(tài)看，我們往往把文化分為：①物質文化。物質文化是指社會生產(chǎn)、生活、文化娛樂諸方面的環(huán)境、條件、設施等物質要素的總和。它是人類創(chuàng)造出來的有形的物質財富，是文化的物質軀殼和物質載體，也稱為“硬文化”。②制度文化。制度文化是指協(xié)調(diào)社會各方面關系、規(guī)范人們行為的各種法規(guī)和制度。③精神文化。精神文化通常指為社會多數(shù)成員所共有的并指導和支配他們行為的思想意識，其內(nèi)容包括理想信念、價值觀念、行為取向、哲學信仰、法律意識、道德規(guī)范、審美情趣、心理習慣等諸方面的觀念形態(tài)。文化是一種普遍的社會現(xiàn)象，與人類活動有著密切的聯(lián)系。一個社會的文化形成十分復雜，它是在一個相當長的歷史過程中，在自然環(huán)境、人類活動和社會環(huán)境中的各種因素相互作用過程中形成的。文化形成的穩(wěn)定性和復雜性，決定了每一個社會的文化都有相對的穩(wěn)定性和獨特性。雖然文化是由社會物質生產(chǎn)發(fā)展所決定的，并隨社會物質生產(chǎn)的發(fā)展而發(fā)展，但文化的形成與發(fā)展往往滯后于社會物質生產(chǎn)的發(fā)展。因此，文化的改變和發(fā)展是一項較為艱巨的任務。文化產(chǎn)生于人類的生產(chǎn)、生活過程，又對產(chǎn)生它的各種因素具有反作用。正如恩格斯指出：“當一種歷史因素一旦被其他的、歸根到底是經(jīng)濟的原因造成的時候，它也影響周圍的環(huán)境，甚至能夠對產(chǎn)生它的原因發(fā)生反作用?！雹畚幕瘜ι鐣姆醋饔猛ㄟ^它的功能體現(xiàn)出來，包括維持生存、教育傳播、整合、發(fā)展等功能。文化對社會的反作用既可以是良性的，具有良性效應，能維持、推動社會發(fā)展；也可以是非良性的，具有破壞效應，對社會發(fā)展起阻礙作用。從文化的運動過程和運動規(guī)律來看，它具有以下一些特點：(1)實踐性。文化既是人類活動的產(chǎn)物和結果，又是制約、指導人類活動方式的原因；(2)傳承性。文化是通過后天的學習得來的，由人類構造的信息傳播系統(tǒng)傳遞；(3)適應性。文化具有適應性，適應特定的自然與社會環(huán)境條件，而對另一些社會則不一定適應；(4)整合性。文化具有整合性，構成一個社會的文化的要素和內(nèi)容相互協(xié)調(diào)一致；(5)開放性。文化是不斷變遷的，隨著社會物質生活的發(fā)展而不斷地處于動態(tài)的開放發(fā)展之中。2．公共組織文化的形成作為影響社會生活的一種重要因素，文化在不同的社會生活領域中表現(xiàn)為不同的形式。而公共組織文化則是文化在公共組織活動中表現(xiàn)出來的一種獨特的文化形式，它借助公共組織主體、公共組織活動、公共組織對象而體現(xiàn)相應的特質。從其構成上講，公共組織文化是一個復合的整體，是人們對組織體系及其實踐活動的態(tài)度、情感、信仰和價值觀，以及人們所遵循的公共組織原則、公共組織傳統(tǒng)和公共組織習慣等。具體來講，公共組織文化的內(nèi)容包括公共組織意識、公共組織觀念、公共組織理想、公共組織哲學、公共組織道德、公共組織原則、公共組織傳統(tǒng)、公共組織習慣等。作為社會文化的一個有機組成部分，公共組織文化的產(chǎn)生同樣受到社會物質生產(chǎn)運動的決定性影響。但是，直接形成公共組織文化的，則是社會文化和具體公共組織的實踐活動兩個因素。公共組織文化正是在社會文化基礎上，在公共組織體系的實踐活動中形成的。在不同的公共組織體系中，在一定的活動范圍內(nèi)，公共組織主體進行具體的實踐活動和從事具體的公共組織行為時，總是不可避免地帶有社會文化的各種因素和成分，形成特定的公共組織文化。因此，公共組織文化作為文化的一個有機組成部分，是通過公共組織主體之間的相互行為和相互關系表現(xiàn)出來的。通常，不同的社會有著不同的公共組織體系，在不同公共組織體系的實踐活動中，形成不同的公共組織文化。例如，中國傳統(tǒng)社會在集權政治體系中形成的公共組織文化同西方社會在分權政治體系中形成的公共組織文化有著全然不同的特征。公共組織文化雖然受制于公共組織體系和公共組織的實踐活動，但是，作為文化的一種形式，公共組織文化也反作用于社會環(huán)境，在很大程度上影響公共組織活動本身。這種反作用既可能是積極的，也可能是消極的。所以，“當政治文化等上層建筑阻礙著經(jīng)濟基礎的發(fā)展的時候，對于政治上和文化上的革新就成為主要的和決定的東西了?！迸c一般社會文化一樣，公共組織文化具有適應性和整合性，這就意味著公共組織文化總是處在不斷變遷的過程之中。簡單地講，公共組織文化經(jīng)歷著從傳統(tǒng)公共組織文化向現(xiàn)代公共組織文化的變遷。公共組織文化隨著社會物質生產(chǎn)運動的變化而發(fā)生變遷，體現(xiàn)了公共組織文化的適應性特征。同時，公共組織文化的某個部分適應社會環(huán)境的變化而發(fā)生了變遷，則公共組織文化的其他部分也會發(fā)生相應的變化，這體現(xiàn)了公共組織文化的整合性特征。公共組織體系中的組織成員對公共組織文化的變遷起著重要的作用。公共組織人員的行為變化或對公共組織文化規(guī)范的偏離給公共組織文化的變遷提供了可能。而社會環(huán)境是訓練公共組織人員的重要場所，直接影響公共組織人員的觀念、意識和價值觀，從而間接地影響到整個公共組織體系的活動過程。因此，良好的社會環(huán)境是形成良性的公共組織文化變遷的前提。而建立和培養(yǎng)良好的社會環(huán)境，關鍵在于發(fā)展社會生產(chǎn)力，建構民族發(fā)展的先進文化，發(fā)展社會的物質文明和精神文明。由此，進一步推動公共組織管理的科學化和高效化。二、公共組織文化的含義及內(nèi)容1．公共組織文化的含義循著上述思路，我們可對公共組織文化作出如下界定，即廣義公共組織文化是指公共組織意識形態(tài)，以及與之相適應的公共組織制度和公共組織機構。而狹義的公共組織文化，則是指公共組織意識形態(tài)，即在公共組織實踐活動的基礎上所形成的，直接反映公共組織與公共關系的各種組織目標、價值標準、基本信念、行為規(guī)范和精神活動狀態(tài)。本章將從狹義的公共組織文化這一視角對之做出分析和解釋。2．公共組織文化的內(nèi)容根據(jù)公共組織文化的廣義定義，可將公共組織文化的內(nèi)容概括為：(1)物質層公共組織文化。體現(xiàn)為公共組織文化的表層部分，是形成制度層組織文化和精神層組織文化的條件，它往往能折射出公共組織的管理思想、管理水平和工作作風。(2)制度層公共組織文化。這是公共組織文化的中間層次，主要是指對公共組織成員和組織行為產(chǎn)生規(guī)范性、約束性影響的部分，它集中體現(xiàn)了公共組織文化的物質層和精神層對員工和組織行為的要求，規(guī)定了公共組織成員在共同的工作活動中所應當遵循的行動準則。(3)精神層公共組織文化。精神層又稱組織文化的深層，主要是指組織的領導和員工共同信守的基本信念、價值標準、職業(yè)道德及精神風貌，它是組織文化的核心和靈魂，是形成組織文化的物質層和制度層的基礎和原因。組織文化中有沒有精神層是衡量一個組織是否形成公共組織文化的主要標志和標準。根據(jù)公共組織文化的狹窄定義，公共組織文化的容將從精神層層面概括為主觀性的公共組織文化和規(guī)范性的公共組織文化。主觀性的公共組織文化是指對公共組織主體的態(tài)度、情感、評價等主觀層面產(chǎn)生影響的公共組織信仰、公共組織價值、公共組織意識、公共組織哲學、公共組織理想和公共組織道德所組成的復合體。規(guī)范性的公共組織文化則是指對公共組織主體的具體公共組織行為與觀念產(chǎn)生規(guī)范性影響的公共組織文化，包括公共組織原則、公共組織傳統(tǒng)和公共組織習慣等因素。由于本章主要是從狹窄定義上討論公共組織文化，因此我們將把狹窄內(nèi)涵上定義的公共組織文化，納入公共組織文化的主要內(nèi)容之中，并加以分析論證。三、公共組織文化的結構作為公共組織文化的組成內(nèi)容，主觀性的公共組織文化和規(guī)范性的公共組織文化處于一種不斷循環(huán)的相互作用過程之中。一般地，特定的公共組織體系中的行為主體在公共組織活動過程中反復表現(xiàn)出來的公共組織行為一旦穩(wěn)定下來，就會構成公共組織的行為模式，從而形成公共組織原則、公共組織習慣并延續(xù)下來。這些公共組織原則、公共組織習慣中的某些主觀性成分在公共組織的實踐中便上升為具有普遍意義的主觀性公共組織文化，對公共組織體系產(chǎn)生持久的影響力。主觀性的公共組織文化一旦鞏固下來，便會對新的行為主體和公共組織活動產(chǎn)生指導性作用，并在新時期、新條件下幫助公共組織體系構造新的公共組織原則和規(guī)范。這樣，主觀性的公共組織文化和規(guī)范性的公共組織文化便在不斷的相互作用、相互影響中發(fā)展。1．主觀性公共組織文化的結構主觀性公共組織文化具體包括以下幾個方面：(1)公共組織信念。這是指人們對公共組織體系中的公共組織和公共組織活動的信念，它包括：一是對公共組織規(guī)范、公共組織行為的信念，這種信念對確定公共組織行為的原則和標準起重要作用；二是對公共組織目標的信念，即對公共組織機構和主體所達到的預期目的的期望。公共組織信念是一個公共組織進行有效管理、完成組織任務的巨大的內(nèi)在動力。在一個公共組織中，所有的組織人員共同一致的信念是這一組織管理活動高效率的保證。因此，公共組織信念是公共組織的靈魂，堅持什么樣的信念，信念的堅定性如何，直接關系到公共組織體系的功能發(fā)揮和公共組織活動的成敗。(2)公共組織價值。這是指人們對公共組織事物、公共組織現(xiàn)象的評價和看法。行為主體對公共組織事物的看法和評價在心目中的主次、輕重和排列次序，構成公共組織價值體系。公共組織價值不僅影響公共組織主體的行為，也影響整個公共組織的行為，進而影響公共組織活動的有效性。在相同的條件下，對于同一事物，人們的價值評判標準不同，就會產(chǎn)生同的行為。因此，選擇合理的價值標準是公共組織生存、發(fā)展的重要條件。(3)公共組織道德。公共組織道德是公共組織人員在其活動過程中所應遵循的調(diào)節(jié)管理主體與客體，以及管理主體之間關系的道德準則和規(guī)范。通常它是在公共組織信念和公共組織價值的基礎上形成的。公共組織道德主要體現(xiàn)在公共組織主體的修養(yǎng)和具體行為中，體現(xiàn)在公共組織人員在公共組織活動中對一些基本的道德范疇，如義務、榮譽、責任、職業(yè)等的認識、態(tài)度和觀念中。公共組織道德通過個人信念、社會輿論和職業(yè)道德等形式對公共組織人員的行為產(chǎn)生影響。其形成一般受國家法律、法規(guī)的調(diào)節(jié)，并在公共組織體系中受公共組織的規(guī)章制度、公共組織目標宗旨的制約和影響。在不同的社會、不同政治體系內(nèi)部，公共組織道德的內(nèi)容和形式有所不同。但通常，一些基本的道德規(guī)范是共同的，如忠于國家，維護本國的政治制度；嚴格執(zhí)行本國的法律法規(guī)，服從領導，保守國家和職務秘密；公正地履行職責，為公共利益服務，不利用職權謀取私利；忠于職守，勤勉服務，謹慎克制，不做有損名譽的事等。(4)公共組織意識。公共組織意識是公共組織主體對公共組織體系、公共組織活動和公共組織關系在主觀上的反映。作為對公共組織事物客觀存在的反映，公共組織意識不是一種單一的反映形式，而是各種反映形式的總和，包括感覺、知覺、表象等感性的反映形式和概念、判斷、推理等理性的反映形式。從公共組織活動過程來講，公共組織意識體現(xiàn)在公共組織主體的認知取向、情感取向、評價取向三個方面：①認知取向是對公共組織活動、公共組織關系的了解與認識，它包括人們對公共組織的結構、功能、程序、目標等的了解與認識；②情感取向是對公共組織活動和公共組織關系的感情傾向，如認同程度、支持程度、參與程度等；③評價取向則是根據(jù)一定的標準，對公共組織管理、公共組織活動、公共組織關系作出價值判斷。一般地，公共組織意識的強弱取決于這三種取向的強弱。其中認知取向是公共組織意識的基礎，情感取向和評價取向只有在充分了解和認識的基礎上才能進行，因而，對公共組織管理、公共組織活動有較充分認識的人，才會有較強的公共組織意識。相對來講，有較強公共組織意識的人，特別是具有正面評價取向的人，對公共組織體系的認同、支持、參與程度較高，具有較高的管理水平，比較適合參加公共組織機構的決策和管理活動。由于在不同的社會和不同的公共組織環(huán)境下，人們的公共組織意識是不一樣的，并且，即使在同一公共組織環(huán)境下，由于所處的職位和擔任工作的性質、內(nèi)容不同，公共組織人員的公共組織意識也不一樣。為了提高公共組織管理的水平，實現(xiàn)公共組織活動的目標，公共組織通常采取一定的措施，提高公共組織人員的公共組織意識，促使他們增強對公共組織體系、公共組織活動的認識水平，提高對公共組織體系的認同、支持和參與程度。(5)公共組織理想。公共組織理想是指公共組織人員對公共組織的發(fā)展和公共組織活動所要達到的較高期望狀態(tài)。一般地，公共組織理想包含公共組織的長遠目標、公共組織活動的規(guī)范狀態(tài)、公共組織在社會中的意義與功能等方面的追求。例如，在公共組織管理發(fā)展的理想方面，實現(xiàn)公共組織管理的民主化、高效化、科學化是每一個公共組織管理和公共組織人員長遠的、普遍性的目標理想。與一般公共組織管理活動中的目標相比，公共組織理想是一個公共組織管理的根本性的、長遠的期望，而公共組織目標則是具體管理活動所要達到的目的。但是，公共組織理想?yún)s是通過一個個具體的公共組織目標的實現(xiàn)而逐步達到的。公共組織理想對一個公共組織管理者而言，具有十分重要的作用。設置合理的公共組織理想可以引發(fā)公共組織人員積極參與公共組織活動的動機，促使組織設定公共組織理想的內(nèi)在需求，從而產(chǎn)生強烈的激勵作用。公共組織管理在設定公共組織理想時，一般應從以下幾個方面來考慮：①公共組織理想的現(xiàn)實性。公共組織理想不是隨意構思的公共組織幻想，它必須反映公共組織活動的現(xiàn)實需求，能轉化為具體目標并可以實現(xiàn)；②公共組織理想的可接受性。公共組織理想要起到指明公共組織活動的方向、激勵公共組織人員的作用，必須充分考慮到公共組織體系內(nèi)成員的具體理想和要求，才能被公共組織人員所接受并得到切實的貫徹。(6)公共組織哲學。公共組織哲學主要指有關公共組織體系和公共組織活動的思想邏輯體系，有時也被稱為公共組織思想。自從人類社會出現(xiàn)較系統(tǒng)的公共組織活動以來，公共組織哲學就已有之。早期的公共組織哲學不成體系，只是一些觀點和原則，如古希臘哲學家亞里士多德的《政治學》中就已提出了一些寶貴的公共組織哲學。20世紀初，被譽為“科學管理之父”的美國管理學家F．w．泰羅創(chuàng)立了科學管理理論后，公共組織哲學就開始成為一種較完整的思想體系而引起人們的重視和研究。于是，在現(xiàn)代管理史上，出現(xiàn)了各種流派的公共組織哲學及其代表人物，公共組織哲學有科學管理學派、行為主義學派、管理科學學派、現(xiàn)代管理學派、新公共組織學派等，代表人物除泰羅外，又有H．法約爾、w．威爾遜、M．韋伯、C．巴納德、L．厄威克、H．西蒙等。不同的公共組織哲學盡管都存在或多或少的缺點，但在特定時期內(nèi)對公共組織產(chǎn)生了巨大影響。公共組織哲學中某些具有普遍指導意義的部分被提升為一般的公共組織理論和公共組織原則，在具體的公共組織活動中得到有效的運用。2．規(guī)范性公共組織文化的結構規(guī)范性的公共組織文化主要指對公共組織主體和公共組織行為產(chǎn)生規(guī)范影響的公共組織文化。它也是主觀性公共組織文化得以形成的重要來源。規(guī)范性公共組織文化的形成可以是在公共組織活動過程中自然形成的，如公共組織傳統(tǒng)、公共組織習慣，也可以是人們在公共組織活動中總結歸納出來的，如公共組織原則。規(guī)范性公共組織文化因其形成的自然性故雖不具法律的強制性，卻也為大多數(shù)公共組織人員所自覺承認和遵守。規(guī)范性的公共組織文化包括以下幾個方面：(1)公共組織傳統(tǒng)。公共組織傳統(tǒng)是指在公共組織活動中歷史沿襲下來的道德、觀念、習慣、制度規(guī)則等。它是特定公共組織體系在公共組織活動中積累而成的穩(wěn)定的規(guī)范因素體現(xiàn)在公共組織人員的思維方式、行為方式等方面。公共組織傳統(tǒng)一旦形成，成為公共組織活動的支柱，則具有一定的權威性和獨立性，在不同時代、不同的公共組織體系中發(fā)揮著程度不同、功能不同的效應，成為影響和調(diào)節(jié)公共組織活動的穩(wěn)定系統(tǒng)，并表現(xiàn)出一種內(nèi)控自制的歷史慣性運動。傳統(tǒng)的交接是公共組織文化得以繼承的形式之一，通過公共組織活動的再現(xiàn)機制，重復過去的習慣和方式。公共組織傳統(tǒng)對公共組織活動的影響主要是通過一些傳統(tǒng)的道德、思想、思維創(chuàng)新、行為習慣、活動方式來影響公共組織人員的具體行為。作為過去組織活動的經(jīng)驗積累，公共組織傳統(tǒng)的內(nèi)容有些是優(yōu)秀的，可以提高公共組織活動的效率和民主，如民主集中制；也有的是糟粕，如在人員使用方面的論資排輩。因此，要合理地繼承公共組織傳統(tǒng)，取其精華，棄其糟粕。(2)公共組織習慣。公共組織習慣是在公共組織活動中由于不斷重復而逐漸形成并變?yōu)樾枰男袨榉绞?。它也是公共組織傳統(tǒng)在公共組織行為方面的具體體現(xiàn)。公共組織習慣包括穩(wěn)定的公共組織行為方式和公共組織行為作風。在一個公共組織系統(tǒng)中，某些經(jīng)常性的活動或行為往往是有效的，故自然而然地演變?yōu)橐环N習慣，這種習慣能使人們得到自我滿足，對公共組織活動產(chǎn)生某種功效，因而人們對此作出肯定的評價，并在公共組織活動中予以接受和模仿。同公共組織傳統(tǒng)一樣，公共組織習慣有好有壞。良好的公共組織習慣可以產(chǎn)生良好的公共組織行為方式和公共組織作風。不良的公共組織習慣只會降低公共組織活動的效率，如獨斷專行的家長制作風、辦事推諉、形式主義、官僚主義的行為作風。公共組織習慣的一個顯著特征是穩(wěn)定性。人們一旦形成一定的習慣以后，不論是好是壞，均不會輕易改變。因此，要培養(yǎng)和形成良好的公共組織習慣，除了對傳統(tǒng)進行揚棄外，還應努力將科學的管理手段、管理方式和先進技術運用到公共組織活動中去。(3)公共組織原則。公共組織原則是指人們在公共組織活動中所應遵循的方法和準則。它是人們在公共組織實踐活動中總結出的行之有效的普遍性規(guī)律，或上升為理論，或歸納為一般準則。西方公共管理學研究提出了一系列指導公共組織管理活動的基本原則，主要有：目標原則、組織原則、效率原則、民主公正原則、指揮系統(tǒng)原則、責任管理原則、管理幅度原則、例外管理原則等。我國的社會主義公共組織管理，除了通常遵循上述相關管理的基本原則外，還必須遵循以下一些原則：堅持四項基本原則、人民群眾參與管理原則、社會主義法治原則以及領導干部的革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化原則等。四、公共組織文化的類型和特點公共組織文化不是一成不變、完全同一的整體。從宏觀上可以把一定社會的公共組織化視為一個整體，它在總體上對社會的公共組織活動、公共組織關系發(fā)生作用。進一步分析，公共組織文化還可以分為一系列層次不同的、類型不同的文化。1．公共組織文化的類型(1)如果從公共組織文化的結構一功能分析，我們可將公共組織文化分為：角色型公共組織文化、權力型公共組織文化、任務型公共組織文化和人本型公共組織文化。角色型公共組織文化是傳統(tǒng)官僚型組織的典型形式，這種組織結構是由多個層級的等級制度構成的，每一層級向上級匯報。它非常重視堅持原則和專職專責，認為任何的模糊不清都是十分危險的，因此，此類公共組織有著健全的正式規(guī)則、規(guī)章制度和工作程序。權力型公共組織文化經(jīng)常出現(xiàn)在具有強勢權威的個人的公共組織中。美國學者諾伊將之比作一個網(wǎng)絡組織，其中，網(wǎng)絡的締造者——蜘蛛——處在網(wǎng)絡的中央。其地位、服從和控制受到高度的重視，該類組織的中心權威傾向于通過非正式?jīng)Q策處理特定的環(huán)境，而不是通過固定的規(guī)則和規(guī)章制度，強制地處理特定的環(huán)境變化。任務型公共組織文化強調(diào)靈活性、適應性和工作團隊內(nèi)部成員之間的平等性，強調(diào)橫向溝通而不是垂直溝通，注重個人和組織績效，它經(jīng)常被認為是最適合于進行組織變革的組織文化，并且經(jīng)常被研究人員和學術研究人員描述為理想的模型。人本型公共組織文化除了具有上述特征之外，還強調(diào)個人的自由和人際關系。因此，它是同高度非集中化和非正式的組織結構相聯(lián)系的。在這種組織文化里，通過相互之間的信任對組織進行控制。其中工人合作組織、分擔責任的團體和專業(yè)化協(xié)作組織(例如律師、醫(yī)生)，就是這種人本型組織文化的范例。由于組織成員個人自由的最大化，人本型組織文化有利于高水平地發(fā)揮個人的創(chuàng)造性。(2)如果從公共組織文化隸屬的行政區(qū)域劃分，可將公共組織文化分為社會總體公共組織文化和區(qū)域公共組織文化。社會總體公共組織文化(socialpublicorganizationaldominantculture)，指存在于整個社會的各種公共組織活動中基本的、具有全社會普遍意義的價值體系、思想觀念、民族氣質、組織道德等因素構成的公共組織文化。它往往對整個公共組織系統(tǒng)發(fā)生作用，對全社會的各個公共組織和管理活動都具有意義。區(qū)域公共組織文化則是因為一個社會中的不同地區(qū)的政治、經(jīng)濟發(fā)展不平衡，或由于生活于不同地區(qū)的民族之間的風俗習慣的差異，往往形成與社會總體組織文化在形式上存在一定差異的區(qū)域行政文化，又可稱為亞公共組織文化(publicorganizationalsubculture)。應該講，每個行政區(qū)域均具有自己獨特的區(qū)域公共組織文化。社會總體公共組織文化是在整個社會不同地區(qū)的區(qū)域公共組織文化基礎上提煉出一些共性的內(nèi)容而形成的，故它是具有根本性、普遍性的組織文化。區(qū)域公共組織文化是社會總體公共組織文化在不同地區(qū)組織體系內(nèi)的具體體現(xiàn)形式，是在社會總體公共組織文化的本質內(nèi)涵作用下，結合本區(qū)域組織活動的具體條件和情況而形成的。但有時區(qū)域公共組織文化與社會總體公共組織文化存在較大的偏離，從而影響和阻礙整個社會的組織發(fā)展，使國家的公共管理活動難以協(xié)調(diào)一致。(3)以上是對公共組織文化的幾種主要類別進行的分類，除此之外，還可以按其他的一些標準劃分。如從時間上，把公共組織文化分為傳統(tǒng)公共組織文化和現(xiàn)代公共組織文化。傳統(tǒng)公共組織文化是從歷史上延續(xù)下來的公共組織文化，對現(xiàn)在和未來會發(fā)生持久作用?，F(xiàn)代公共組織文化則是反映當前時代發(fā)展的公共組織文化。在一個社會中，起主要作用的是現(xiàn)代文化。但是，傳統(tǒng)文化也會經(jīng)常地、潛移默化地發(fā)生作用。從狀態(tài)上，可以把公共組織文化分為理想的公共組織文化和現(xiàn)實的公共組織文化。理想的公共組織文化是公共組織、公共主體對應該怎樣進行公共組織活動所持的信念、價值和理想。它代表了在一定環(huán)境下，公共組織和公共組織主體認為是正確的事物?，F(xiàn)實的公共組織文化是指公共組織體系在實際公共組織活動中所體現(xiàn)出來的公共組織價值、公共組織原則等組成的文化。從表現(xiàn)形式上，可以把公共組織文化分為精英公共組織文化和大眾公共組織文化。顯然，精英公共組織文化是指在公共組織系統(tǒng)中占有一定地位，對公共組織活動尤其是公共組織決策產(chǎn)生重要影響的精英們所持有的思維創(chuàng)新和行為方式。大眾公共組織文化則指公共組織活動中執(zhí)行者、接受者、旁觀者對公共組織體系、公共組織活動產(chǎn)生的文化因素。通常，大眾公共組織文化在公共組織生活中的作用并不突出。但是，一旦精英文化與大眾文化處于矛盾沖突的時候，公共組織管理中的危機便會降臨。另外，還可以從公共組織文化作用的直接與否，將之分為顯性文化與隱性文化。顯性文化是指在公共組織活動中直接體現(xiàn)出來的文化因素，如公共組織原則、公共組織習慣等，而隱性文化的作用不太明顯，往往通過觀念等潛移默化地影響公共組織行為，如公共組織信念、公共組織價值、公共組織理想、公共組織哲學等。2．公共組織文化的特點如前所述，文化是由人類創(chuàng)造的不同形態(tài)特質所構成的復合體。它是一個龐大而復雜的大系統(tǒng)。而公共組織文化作為一種子系統(tǒng)文化，其特性主要包括以下五個方面：(1)無形性。公共組織文化所包含的共同理想、思維創(chuàng)新和行為準則是作為一種公共群體的思維定勢而存在于公共組織成員之中的，而使公共組織文化體現(xiàn)為一種無形性。這種無形性在價值取向層面上，體現(xiàn)為一種目標力量，這種力量能支配和決定著公共組織中每個成員的行動目標方向，從而推動整個公共組織朝著既定的目標前進；在內(nèi)心信念層面上，體現(xiàn)為一種道德力量，能促使其公共組織成員自覺地按某一共同準則調(diào)節(jié)和規(guī)范自身的行為，形成一種內(nèi)在氣質，以提高公共組織成員的整體素養(yǎng)；在心理定勢上體現(xiàn)為一種精神力量，這種力量使公共組織成員在各種環(huán)境中都能有效地控制自身的心理狀態(tài)，從而在激烈競爭的市場環(huán)境中，保持旺盛的斗志、樂觀的心情、堅定的信念和頑強的意志。(2)軟約束性。公共組織文化之所以對組織管理起作用，主要不是靠規(guī)章制度之類的硬約束，而主要是靠其核心價值觀對公共組織成員的熏陶、感染和誘導，使組織員工產(chǎn)生對組織目標、行為準則及思維創(chuàng)新的“認同感”，自覺地按照組織的共同思維創(chuàng)新及行為準則去工作。它對員工具有規(guī)范和約束的作用，而這種約束作用總體來看是一種軟約束。員工的行為會因為合乎組織文化所規(guī)定的行為準則受到群體的承認和贊揚，從而獲得心理上的滿足和平衡。反之，如果員工的某種行為違背了組織文化的行為準則，群體就會來規(guī)勸、教育說服員工服從組織群體的行為準則，否則他就會受到群體意識的譴責和排斥，從而產(chǎn)生失落感、挫折感及內(nèi)疚，甚至被群體所拋棄。(3)公共預期性。公共組織文化處于不斷變化和發(fā)展之中，其間，新的文化構成因素不斷出現(xiàn)，并注入公共組織文化發(fā)展的歷史長河中，使其具有更為生動多彩的內(nèi)容與形式。同時，舊的文化構成或因時代變遷而消失，或因條件變化而演變。公共組織文化此消彼長、一行一滅、時顯時隱、或強或弱的變動，實質上是社會實踐及其歷史條件變化的體現(xiàn)。公共組織文化的變動作為對社會變化的體現(xiàn)，可以是滯后的，也可以是前瞻的。滯后性的變動，往往是被動的，有的由于難以及時適應社會變革而成為歷史進步的阻礙。前瞻性的變動，是對社會變化的主動意識和自覺適應，不僅體現(xiàn)著社會變化，而且對公共組織改革以及其他相關的社會變化起著積極的引導和促進作用，它代表著公眾的共同利益和價值取向，具有公共預期性，并由此成為歷史進步的精神動力。(4)相對穩(wěn)定性和連續(xù)性。公共組織文化的相對穩(wěn)定性和連續(xù)性有兩重涵義，一是指任何具體的公共組織文化，都是以往存在的公共組織文化的某種延續(xù)、繼承或揚棄，同時又都具有時間與空間上的推移性，具有向其他類型公共組織文化滲透、轉移和演變的可能；二是指作為人類社會整體的公共組織文化的連續(xù)性。這種整體性的文化連續(xù)性，從量上看，只要存在公共組織活動，其延續(xù)便是無限的，其發(fā)展是不可間斷的；從質上看，這種歷史連續(xù)，主要體現(xiàn)在對優(yōu)秀的公共組織文化遺產(chǎn)的繼承與發(fā)揚等方面。公共組織文化的連續(xù)性，其基礎歸根結底是社會物質生產(chǎn)發(fā)展的歷史連續(xù)性，起直接作用的是社會行政實踐的歷史連續(xù)性。(5)體現(xiàn)世界性與民族性的有機統(tǒng)一。公共組織文化是世界性與民族性的有機統(tǒng)一。由于各國的公共組織機構在履行公共管理的職能中，都有其必須遵守的共同客觀規(guī)律和運行規(guī)則，因而使其組織文化具有世界性的一面。而另一方面，由于民族文化及其所處的政治經(jīng)濟環(huán)境各不相同，使其公共組織文化又有民族性的一面，據(jù)此，我們才區(qū)分出美國的公共組織文化、日本的公共組織文化和中國的公共組織文化等。同時，在同一國家內(nèi)不同類型的公共組織中，其組織文化也有共性的一面，即由同一民族文化和同一國內(nèi)外環(huán)境而形成的一些管理公共事物的共性。但由于其管理職能不同、社區(qū)環(huán)境不同、運行模式不同、歷史使命不同等等，又必然會形成具體的公共組織文化個性。\第二節(jié)公共組織文化的基本功能和建構原則公共組織文化的功能和作用的發(fā)揮主要是在公共組織管理的活動過程中。由于公共組織管理是在特定的公共組織文化環(huán)境中建立和發(fā)展起來的，因此它在很大程度上受到公共組織文化的影響和制約。而一旦公共組織管理形成以后，在其活動過程中又會形成帶有本組織特色的公共組織文化。因此，在公共組織管理的活動過程中，作為環(huán)境因素的公共組織管理與體現(xiàn)了這一環(huán)境特點的公共組織文化互相交錯，互相貫通，共同影響著公共組織文化功能的總體發(fā)揮。從公共組織文化對公共組織管理活動的作用范圍與程度不同來區(qū)別，我們可將公共組織文化的基本功能劃分為宏觀功能與微觀功能。一、公共組織文化的宏觀功能公共組織文化的宏觀功能，是從公共組織文化對整個組織管理過程的宏觀影響來對之進行分析論證的。根據(jù)其在公共組織活動中具體運行的積極與消極后果，可分為正向功能與負向功能。1．公共組織文化的正向功能從總體上來講，公共組織文化在公共組織管理的形成和活動過程中，發(fā)揮著以下幾種正向功能：第一，目標導向功能。這是指公共組織文化對組織管理活動和組織內(nèi)每個成員的價值取向和行為取向起導向作用，使組織成員的個人目標與組織的整體目標趨于一致。公共組織文化既是組織成員個體目標趨向組織目標的內(nèi)在動因，又是個體目標的發(fā)展導向。這是因為，從目標導向上講，公共組織文化就是在組織具體的歷史環(huán)境及條件下人們的事業(yè)心和成功欲轉化成具體的奮斗目標、信條和行為準則，形成組織員工的精神支柱和精神動力，從而為組織的共同奮斗目標而努力的精神活動過程。公共組織文化的目標導向方式，與傳統(tǒng)管理活動強調(diào)紀律和制度有所不同，它側重于通過組織文化的塑造來引導組織成員的行為，使人們在文化的潛移默化過程中接受共同的思維創(chuàng)新，自覺地把個體目標與組織目標有機結合起來。第二，凝聚功能。這是指當一個組織的價值觀一旦被組織成員認同接受，達成共識，則會形成一股黏合力量，從各方面把組織成員團結起來，對組織產(chǎn)生巨大的向心力和凝聚力。從而，使員工們的思想感情和命運與組織的發(fā)展聯(lián)系起來，對組織產(chǎn)生認同感與歸屬感。組織文化的核心內(nèi)容是組織成員共同創(chuàng)造的一種精神文化，它包括組織價值觀、組織精神、群體意識、道德規(guī)范、行為準則等。組織文化的凝聚功能，還體現(xiàn)為組織文化的排他性，即組織內(nèi)部強大的凝聚力導致組織成員對內(nèi)表現(xiàn)為對組織內(nèi)部的依存，對外則產(chǎn)生對異質文化的敏感性和競爭性。第三，激勵功能。以組織文化作為組織的精神目標和支柱，可以激勵全體成員自強不息，團結進取。現(xiàn)代管理理論中的組織文化強調(diào)個人的自由和全面發(fā)展。以組織文化來塑造組織成員，每個成員對組織工作積極參與，實行自主管合理，從而提高組織管理的效率。第四，約束功能。公共組織文化通過非正式的、約定俗成的群體規(guī)范或共同的價值準則對組織成員的思想、行為具有約束和規(guī)范的作用。與組織的正式規(guī)章制度不同，公共組織文化是一種“軟約束”，通過組織中的群體意識、大眾輿論、組織的傳統(tǒng)習慣等精神文化方面的內(nèi)容，對組織成員的個體行為產(chǎn)生從眾化的心理定勢動力和壓力，從而使其產(chǎn)生對行為的自我約束和控制，以迅速實現(xiàn)預期的目的。公共組織文化雖然沒有強制人們遵守的性質，但對個體產(chǎn)生的影響往往比正式命令、權威的效力更為持久和深刻。第五，輻射功能。公共組織文化塑造著組織的形象。優(yōu)良的組織形象是組織成功的重要條件和標志，它包括兩個方面：一是內(nèi)部形象，它可以激發(fā)組織員工對本組織的自豪感、責任感和崇尚心理；二是外部形象，它能夠更深刻地反映出該組織文化的特點及內(nèi)涵。組織文化的建立，組織形象的樹立，除對本組織產(chǎn)生很大影響外，還會對社會公眾、對本地區(qū)乃至國內(nèi)外組織產(chǎn)生一定的影響，在提高組織知名度的同時，構成社會文化的一部分，因此組織文化具有巨大的輻射作用。2．公共組織文化的負向功能前面分析了公共組織文化中的積極因素對公共組織及其成員產(chǎn)生的一些積極而有意義的作用。不可否認，除此之外，公共組織文化中也包含著一定的消極、不良的因素，對公共組織及其成員產(chǎn)生消極的負面影響，我們把它稱為公共組織文化的負向功能。公共組織文化的負向功能體現(xiàn)為：第一，阻抑功能。即包含于公共組織文化中的許多組織傳統(tǒng)思想和思維定勢容易在具體的管理活動中被公共組織內(nèi)的成員所接受，進而在公共組織行為和公共組織活動的過程中體現(xiàn)出來，如獨裁專斷、集權式管理、官僚主義、推脫責任等行為和作風。這些公共組織文化中的消極因素只會給公共組織的活動帶來破壞性的后果，阻抑公共組織管理的發(fā)展和降低公共組織管理活動的效率。第二，障礙功能。公共組織文化的統(tǒng)一性或同質性可以維持組織的凝聚力，但只有多樣性與異質性的文化特質，才是組織發(fā)展的必要條件，任何社會發(fā)展都始于差異性。組織文化在強調(diào)共同價值觀作用的同時，卻容易忽略它對發(fā)展的阻礙因素。組織內(nèi)部的強文化使組織成員服從了組織文化既定的內(nèi)容。它們限定了組織可以接受的價值觀與生活方式范圍。所以，如果組織的核心價值觀削弱了不同背景的職員帶來的生機與活力，阻礙其異質文化的優(yōu)勢互補，那么這種文化就成為影響組織發(fā)展的一個阻礙因素。因此，應該發(fā)揚公共組織文化積極、良性的功能，避免公共組織文化消極因素的影響。二、公共組織文化的微觀功能公共組織文化對公共組織管理的微觀功能，體現(xiàn)在公共組織文化影響公共組織的目標與結構，并進而對公共組織管理的領導行為產(chǎn)生影響。1．公共組織文化對公共組織管理的影響公共組織文化作用于公共組織管理，首先表現(xiàn)在公共組織的目標上。目標是構成公共組織存在與活動的前提，它是公共組織在一定時間內(nèi)，通過公共組織成員共同努力而達到的特定的結果。公共組織文化對公共組織目標的影響主要表現(xiàn)在：第一，公共組織文化主要通過公共組織信念、公共組織價值、公共組織理想、公共組織道德等因素對公共組織目標的性質產(chǎn)生影響。對于行政公共組織來講，其總的目標導向是執(zhí)行公共組織政策，通過具體的公共組織活動以規(guī)范社會，推動社會的發(fā)展。但是，由于行政公共組織內(nèi)部分工的不同，不同層次、級別和性質的行政公共組織，其具體的組織目標有所差異，這些組織在制定自己的目標時，顯然會受到公共組織文化的影響。第二，公共組織文化對公共組織的目標體系產(chǎn)生影響。公共組織在不同時期、不同工作性質情況下的組織目標是不同的。即使在某一特定時期，其組織目標也不會是惟一的，通常是由許多不同子目標構成的一個目標體系。在這樣一個目標體系中，存在著目標的優(yōu)先次序和目標的結構問題，也存在著如何處理各種目標間的關系問題。公共組織理想、思維創(chuàng)新等因素對組織目標優(yōu)先次序的確立以及目標關系的處理起重要制約作用。2．公共組織文化對公共組織內(nèi)部結構的影響公共組織文化對公共組織內(nèi)部的結構安排也會產(chǎn)生較大的影響。所謂的組織結構是指公共組織內(nèi)部各部分或各層級之間建立的一種相互關系的模式。組織結構體現(xiàn)的是組織內(nèi)部的權力和責任的分配關系，體現(xiàn)出組織內(nèi)部的人事安排和工作協(xié)調(diào)。公共組織文化對組織結構的影響主要表現(xiàn)為：第一，公共組織價值觀對公共組織結構的影響。價值標準不同，組織的結構模式也不同。例如，持理性價值觀的公共組織，其結構設計往往按科學的組織理論和組織原則來構造；持審美價值觀的公共組織，其結構形態(tài)體現(xiàn)出協(xié)調(diào)、平衡的特點。在公共組織的結構模式中，最常見的兩種形態(tài)是集權型組織結構和分權型組織結構，前者是按照以權力為中心的價值觀建立起來的，后者則是按照以群體價值為中心的價值觀構造起來的。第二，公共組織哲學對公共組織結構的影響。公共組織的結構是在一定的思想、理論原則的指導下進行的?，F(xiàn)代公共組織哲學的發(fā)展過程中涌現(xiàn)出各種各樣的組織理論，其中有關組織建立的原則，對公共組織結構的設計與發(fā)展有較強的指導意義。如厄威克提出的目標原則、權力與組織相符原則、職責原則、組織層級原則、控制幅度原則、專業(yè)化原則、協(xié)調(diào)原則、明確性原則等。第三，公共組織傳統(tǒng)對公共組織結構的影響。公共組織傳統(tǒng)對公共組織結構的影響通常是間接的、潛在的，通過人們的傳統(tǒng)思維創(chuàng)新、公共組織人員的傳統(tǒng)心理和傳統(tǒng)習慣來發(fā)揮作用。如傳統(tǒng)社會中的等級觀念和集權意識，往往對公共組織內(nèi)部結構中的等級結構和權威體制表示相當?shù)恼J同，從而加強了組織結構中的等級關系和權威的地位。又如傳統(tǒng)的由小農(nóng)經(jīng)濟滋生的封閉保守的政治心態(tài)，容易導致大而全、小而全的公共組織結構模式，各個公共組織結構畫地為牢，固步自封，不思改革。3．公共組織文化對領導行為的影響公共組織內(nèi)部領導行為的發(fā)生，是在一定的觀念和思想的指導之下，對公共組織的活動作出自己的判斷、抉擇與設計，從而規(guī)定了公共組織的活動方式、內(nèi)容，并在相當程度上決定了公共活動的效果。公共組織文化對領導行為的影響主要體現(xiàn)為：第一，公共組織價值和公共組織信念對公共組織領導行為的影響。公共組織文化中的價值、信念因素，影響著公共組織領導對組織體制、領導權力、領導責任、領導倫理、領導目的、領導方法、領導原則等的基本看法，如法制的觀念、民主的觀念、權威的觀念等，都是行政文化中影響領導的重要內(nèi)容。這些價值、觀念的滲透和傳遞，影響行政領導的具體行為和活動方式。第二，公共組織知識和公共組織思想對公共組織領導行為的影響。人們在公共組織活實踐過程中總結出的有關公共組織領導的知識和理論，如領導組織、領導決策、領導方法、領導藝術等，對公共組織領導的能力和素質有著直接的指導作用。在不同社會，每一個公共組織在一定的時期都會形成有關公共組織領導的知識和理論體系。社會和公共組織通過一定的渠道和途徑向公共組織主體傳播公共組織領導知識和理論，使進入領導職位的公共組織人員掌握一定的領導知識和理論，進而運用于具體的公共組織領導活動過程中。第三，公共組織傳統(tǒng)對公共組織領導行為的影響。在歷史發(fā)展過程中累積而成的公共組織文化傳統(tǒng)在當前的行政領導活動中發(fā)揮著重要的作用，尤其是公共組織文化中的傳統(tǒng)道德觀念、傳統(tǒng)價值標準、傳統(tǒng)的思維方式和行為方式，往往對公共組織領導的觀念、領導目標、領導責任、領導作風、領導方式產(chǎn)生直接的作用。三、公共組織文化的建構原則從公共組織文化的功能運行上講，公共組織文化對公共組織管理的滲透和影響，是在該組織的長期發(fā)展過程中，逐步深化為其內(nèi)部的文化因素，與組織的具體管理活動實踐相結合，通過共同的行為方式、思維創(chuàng)新和道德規(guī)范，把組織內(nèi)部的全體成員結合在一起的。公共組織文化在一定的歷史時期，反映社會經(jīng)濟條件下公共組織管理活動的內(nèi)在邏輯。但是，公共組織文化除了反映社會進步、組織發(fā)展的一面，也存在著被塑造、被培養(yǎng)的一面。由于公共組織文化對公共組織的活動過程產(chǎn)生著重要的影響，因此，塑造和發(fā)展良好的公共組織文化就成為公共組織的一項重要工作。而要建立和發(fā)展良好的公共組織文化，一般應遵循以下一些原則：第一，目標原則。公共組織管理的活動是圍繞目標展開的，公共組織管理文化作為公共組織管理活動在精神觀念上的反映，也必須把這一目標體現(xiàn)出來，使每一位組織成員的觀念、意識與這一目標緊密聯(lián)系，以激發(fā)他們內(nèi)在的工作積極性。第二，價值原則。公共組織管理文化體現(xiàn)組織的共同思維創(chuàng)新，體現(xiàn)全體成員共同的信仰、行為準則和道德規(guī)范。這些共同的觀念或價值，有賴于公共組織管理有意識地引導、培養(yǎng)，選擇有意義的、能促進組織活動績效的價值因素作為共同的規(guī)范依據(jù)。第三，創(chuàng)新原則。公共組織管理文化一旦形成，往往帶有惰性和保守性，這對于組織發(fā)展是不利的。公共組織管理要保持活力，不斷開拓進取，就必須培養(yǎng)創(chuàng)新精神，要在全體組織成員中培養(yǎng)追求卓越、永不自滿的精神。第四，參與原則。傳統(tǒng)的公共組織管理文化是權威式的，領導下達命令，組織成員被動執(zhí)行，缺乏主動性。現(xiàn)代組織文化則要求遵循參與原則，讓組織成員參加組織的決策和管理，溝通上下級之間的信息交流，以促進各方面工作的積極性。第五，以人為中心的原則。公共組織管理文化的重要功能之一就是增強組織的內(nèi)聚力，促進組織成員之間的合作。這就要求在組織文化的建構過程中，應該把人的因素放在工作的重要位置上，尊重和關心每一位組織成員，創(chuàng)造各種條件使他們的自我價值得以體現(xiàn)，從而促進組織活動的績效。公共組織管理的現(xiàn)實展開，離不開公共組織文化的發(fā)展；良好的公共組織文化的建立，則有賴于公共組織管理，尤其是領導者的有意引導和培養(yǎng)，理想的組織文化是現(xiàn)代公共組織管理追求的目標之一。第三節(jié)公共組織文化的建設與創(chuàng)新公共組織文化是在一定的社會歷史文化背景下，在公共組織管理的成長、發(fā)展、變革的長期實踐中形成的。社會歷史文化不同，組織性質不同，公共組織文化的性質、特點也不同。一般來講，不同的歷史時期、不同地域、不同民族中形成的公共組織文化之間差異要大一些，而同一時期、同一地域、同一民族內(nèi)部不同公共組織管理的公共組織文化之間差異要相對小一些。因此，我們通常把不同地域、不同民族的文化用“文化模式”一詞相區(qū)別。優(yōu)秀的公共組織管理者，不僅應強烈地意識到組織文化的存在，而且應該不斷地提倡和發(fā)揚組織中好的傳統(tǒng)、好的精神，摒棄和消除組織中不良的觀念、習慣和風氣，能動地引導組織文化的運行和完善，自覺地推動公共組織文化的建設與創(chuàng)新。一、公共組織文化建設的內(nèi)涵及模式選擇公共組織的文化建設，就是指公共組織管理者在現(xiàn)代公共管理的具體實踐中，有意識地培養(yǎng)優(yōu)秀組織文化，克服不良公共組織文化的發(fā)展過程。當代中國正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明走向現(xiàn)代工業(yè)文明，直至后工業(yè)文明的雙重發(fā)展時期。新的歷史時期需要新的公共組織文化，而新的公共組織文化的生成，既依托于勇于實踐、積極探索的創(chuàng)新精神，又依托于革故鼎新、博采眾長的批判精神。為此，本節(jié)所要討論的公共組織文化的建設與創(chuàng)新，將本著“古為今用”與“洋為中用”的特點，來建構一種真正體現(xiàn)時代精神的精華，寄寓著“文明發(fā)展活的靈魂”的公共組織文化。1．影響公共組織文化建設的制約因素(1)民族文化因素。公共組織文化作為一種亞文化，應該深深地根植于民族文化的土壤之中。一個組織的價值觀、行為準則、道德規(guī)范等無不打上民族文化的烙印。作為組織文化的主體，組織全體成員是同時作為社會成員而存在的。在其創(chuàng)建或進入該組織之前，他們已經(jīng)受了若干年社會民族文化的熏陶，并在這種民族文化的環(huán)境中成長起來。所以，分析一個組織的文化內(nèi)涵，就不能忽視其所在的民族文化大背景的影響。(2)制度文化的影響。公共組織文化的重要影響因素之一是制度文化。制度文化是指不同的社會制度所帶來的文化特征，它是宏觀文化的重要組成部分。不同的國家以及同一國家在不同的歷史時期，它們基本的政治制度和經(jīng)濟制度各不相同，由此對一個組織的文化形成所產(chǎn)生的影響也各不相同。(3)外來文化因素。嚴格來說，從其他國家、其他民族、其他地區(qū)、其他行業(yè)、其他組織中引進的文化對于一個組織來講都是外來文化，這些外來文化都會對本組織文化產(chǎn)生較大影響。2．建設公共組織文化的模式選擇由于公共組織文化的建設受到民族文化因素、制度文化因素和外來文化因素的影響，因此，科學地揚棄東西方公共組織文化，實現(xiàn)公共組織文化建構的連續(xù)性與非連續(xù)性的辯證統(tǒng)一，就成為當代社會公共組織文化建設的模式選擇。揚棄既定文化，需要深刻地分析文化內(nèi)在底蘊，因此，我們將以分析東西方文化的基本特點，作為本論題現(xiàn)實展開的具體突破點。從文化發(fā)展的歷史歷程視角上看，西方公共組織文化講求實證、法治、規(guī)范和民主等；東方公共組織文化則講究天道觀念、倫理道德、人治和集權等。在西方公共組織文化內(nèi)部，按不同的民族和國家，又可分為美國公共組織文化、英國公共組織文化、歐洲大陸公共組織文化、日本公共組織文化等幾大類型。(1)西方公共組織文化的基本特點。第一，美國公共組織文化。美國是一個由移民組成的年輕國家，其文化根基較淺，陳舊或僵化的傳統(tǒng)不多，社會文化流派紛呈，其文化源頭是基督教和新教文化。這種社會文化背景成為美國公共組織文化的基礎，使美國公共組織文化具有自己明顯的風格。美國是世界資本主義發(fā)展的典范，在數(shù)百年的發(fā)展歷程中，造就了自己獨特的公共組織文化，大體上可以歸納為：開放性的人才觀，以能力為本位的用人原則；組織和正式規(guī)章具有權威性的作用；重視競爭；以人為中心的管理方式；尊重專業(yè)知識；承認選舉或任命的管理者；提倡開拓和創(chuàng)新精神。第二，英國公共組織文化?，F(xiàn)代化模式發(fā)端于英國，因而英國也是較早出現(xiàn)公共組織管理的國家，其公共組織文化的歷史較長，以講究規(guī)范為主要特征，但同時也不可避免地染上了一定的官僚主義成分，如繁文縟節(jié)、互相推諉等。具體包括以下特點：將實證精神納入公共組織活動；對公共組織的高度忠誠；決策活動過程中各方密切合作；重視通才，輕視專業(yè)技能。第三，歐洲大陸公共組織文化。歐洲大陸的公共組織文化主要包括法國、德國的公共組織文化。它們除了具備傳統(tǒng)的重視質量觀念和勤儉觀念外，其主要特點還有：公共組織具有明確的目標，并為之而奮斗；組織內(nèi)部具有嚴格的規(guī)范、制度，一切公共組織活動按章辦事；公共組織人員忠于職守，忠于組織，具有高度的責任感和職業(yè)道德；善于將公共組織管理與現(xiàn)代科學技術結合起來。第四，日本公共組織文化。日本在二戰(zhàn)后的經(jīng)濟奇跡是與其獨特的公共組織文化分不開的。日本公共組織文化的精髓就是團隊精神，日本在公共組織活動中十分注重繼承本民族優(yōu)秀的文化傳統(tǒng)、思維創(chuàng)新和道德規(guī)范，同時也積極汲取別國行之有效的經(jīng)驗、思想。日本公共組織文化的特點是：強調(diào)民族精神為公共組織文化的基石；以人為中心，推崇“仁義禮智信”信念；提倡集體主義管理，忠于組織，依賴領導者，把個人的奮斗目標同集體、組織的目標結合起來；具有較高的職業(yè)道德，熱愛本職；具有相當高的團隊精神；積極進取、努力工作的精神。第五，亞太公共組織文化。這里所說的亞太公共組織文化，主要是指香港、新加坡、澳門等地的公共組織文化。由于歷史和政治的原因，中國傳統(tǒng)文化保留得較為完整，主要表現(xiàn)為深受中國傳統(tǒng)政治文化思想的影響，重視社會道德力量對組織運行體系的制約作用。就歷史的角度來看，西方公共組織是以產(chǎn)業(yè)革命為標志的內(nèi)源型的市場經(jīng)濟為基礎，是以個體主義為指導，以自由、正義、法制、分權為內(nèi)容的個體主義的公共組織。盡管它帶有資產(chǎn)階級色彩，但也包含了許多先進性的東西，如自由、平等、法制、權力制衡等觀點。這些都是值得我們借鑒和吸收的。當然，由于受到具體國情和制度模式的限制，在對西方文化的吸收過程中，絕不可以采取“全盤西化”的方式，而必須遵循揚棄的原則。(2)中國傳統(tǒng)組織文化的基本特點。正如歷史學家湯因比所指出的：“一個民族，一個國家，如果沒有成熟的、富有生機的文化傳統(tǒng)，其生命就會枯竭，即使顯赫一時，也不過是曇花一現(xiàn)?！雹僦袊鴤鹘y(tǒng)文化，作為一種成就的觀念形態(tài)，在人類文明的“軸心時代”就已形成，經(jīng)過數(shù)千年的文明積淀，傳統(tǒng)文化為中國歷代政治體制的維持和發(fā)展提供了深層次的精神來源。同時，隨著社會物質生產(chǎn)力的不斷進步，傳統(tǒng)的中國政治文化也日趨成型，逐步演繹為一個完整的文化體系。中國傳統(tǒng)的公共組織文化來源于中國傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和生活方式，是一種‘‘農(nóng)業(yè)一宗法”社會的環(huán)境中生長出來的倫理型文化。其中決定中國傳統(tǒng)公共組織文化發(fā)展的主要因素有三個方面：第一，自然經(jīng)濟和小農(nóng)生產(chǎn)方式。自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和以家庭經(jīng)濟為主要表現(xiàn)形式的小農(nóng)生產(chǎn)方式是中國數(shù)千年來社會生產(chǎn)的主要特征。自然經(jīng)濟的長期存在養(yǎng)成了人們對土地和農(nóng)業(yè)、對家庭和家族以及對男性家長的依賴心理，在此基礎上又形成了封閉保守、安土重遷的心理和崇尚經(jīng)驗、依附順從的心理。自然經(jīng)濟條件下的生產(chǎn)力水平低下和社會分工不發(fā)達的延續(xù)，同中國所處的相對隔絕的自然地理環(huán)境不無關系，再加上封建社會政權的政策因素，如重農(nóng)抑商、對土地自由買賣的限制和城市對農(nóng)村的控制等，阻抑了商品經(jīng)濟和市民社會的成長。反過來，傳統(tǒng)的政治文化也加強和鞏固了自然經(jīng)濟和小農(nóng)生產(chǎn)方式。第二，宗法制與國家政權的同構。從氏族社會延續(xù)下來的以血緣關系為基礎的宗法制是傳統(tǒng)中國社會的主要組織構造。這種以父系家長為中心、嫡長子繼承為原則的宗法制在同封建政權的碰撞中巧妙地融合在一起，創(chuàng)造了家天下、家國同構的獨特效應。家國同構的初期表現(xiàn)為分封制，但是，這一極易瓦解的政治結構形式，被后期同樣以宗法制為基石的封建君主集權與官僚政治的結合體所取代，后者穩(wěn)固地支撐著近代以前的傳統(tǒng)政治體系。由于宗法制以血緣為基礎，宗法社會在社會結構、社會心理和文化精神方面和諧一體，特別是當國家政權屢屢處于危機時，宗法制便成為修復舊政治體制的脈絡。傳統(tǒng)的公共組織文化直接發(fā)端于宗法制與君權制的結合。第三，意識形態(tài)化的儒家學說。儒家學說成為中國封建社會的主導意識形態(tài)并不是偶然的。在諸子百家的學說和理論流派中，儒學以其與自然經(jīng)濟和宗法血緣因素的緊密契合而獲得生命力，隨后又因其巨大包容性而吸納了諸子學說中的精華，最終形成內(nèi)在邏輯完整、體系完美的學說。在封建君主專制政權尋求合法性的過程中，儒家學說實現(xiàn)了倫理權力化，以其符合大一統(tǒng)國有政治的內(nèi)容，從民間學說變?yōu)楣俜揭庾R形態(tài)，理論體系中的治國治民之道日趨成熟。歷代科舉制度的推行和封建王朝的思想專制，終使以三綱五常、四維八德為核心的儒家學說成為中國傳統(tǒng)文化，包括傳統(tǒng)公共組織文化的主要組成部分。正是在自然經(jīng)濟和小生產(chǎn)方式、宗法制與國家政權的同構、意識形態(tài)化的儒家學說基礎上，中國傳統(tǒng)文化形成了一個基本的體系，其主要內(nèi)容是：第一，大一統(tǒng)的信念。“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”是中國歷代封建政權夢寐以求的理想和信念。漢代董仲舒曾提出“春秋大一統(tǒng)者，天在之常住，古今之通誼也”。儒家學說從“天命最高主權不可分割”這一前提出發(fā)，主張“天下定于一尊”，使維護國家統(tǒng)一成為中國傳統(tǒng)政治文化的主要特征之一。對國家統(tǒng)一的重視，確保了中國歷史上大部分時期基本上保持了全國范圍內(nèi)的政治統(tǒng)一，同時鑄就了國民視國家統(tǒng)一為必然、分裂割據(jù)為異端的政治心理和思維創(chuàng)新。這種大一統(tǒng)的觀念，要求在政治、公共組織上保持地域的完整、政權的集中統(tǒng)一、公共組織活動的一致，在當時的情況下，它導致了君主專制和大規(guī)模官僚制公共組織的局面，造成了封建時代長期思想專制、文化禁錮的結果。第二，集權主義的價值和原則。中國的集權主義源于早期父系社會分工體系下的組織管理方式，后因宗法制與國家政權的同構而得以成型，所謂“天子為民父母，以為天下王”。傳統(tǒng)的集權主義首先體現(xiàn)為社會的高度整合。與西方中世紀開始的政教分離不同，中國幾千年來始終保持著政治、公共組織和宗教的高度整合。君主既是全國的政治、公共組織首腦，又是天意的惟一代表。宗教是政治權力的附庸，不存在凌駕于皇權之上的力量。其次體現(xiàn)為權力的集中，即社會政治、經(jīng)濟、宗教等權力集于君主一人手中。為了確保集權，在政治、組織體制安排上以中央集權和官僚體制為主要內(nèi)容。同樣，在地方政府層次，地方長官除了服從君主外，在管轄區(qū)域內(nèi)集政治、管理、宗教權力于一身，行使最終的決定權。第三，人治與禮治的原則。中國傳統(tǒng)的社會秩序，不是靠法律來維系，而是靠宗法、靠綱常、靠下層對上層的絕對服從來維持，也即人治和禮治代替了法治，這是集權專制的統(tǒng)治體制得以運作的重要基礎。君主集權制的邏輯結果是人治，君主的命令即為最高的法令。人治又與禮治密切相關?！蹲髠鳌氛J為：“禮，統(tǒng)國家，定社稷，序民人，利后嗣者也?！雹诙Y是一種社會規(guī)范和道德規(guī)范，是社會維持秩序的保證。儒家學說中的禮治，在中國傳統(tǒng)社會中起著穩(wěn)定社會結構、政治結構和文化結構的作用，全體社會成員無不被以禮為中心的一套規(guī)范和秩序所覆蓋。有關禮的種種觀念內(nèi)化為傳統(tǒng)國民的精神思想，支配著他們的選擇和行為，決定了傳統(tǒng)公共組織體系的基本秩序。第四，官僚主義的公共組織方式。自秦朝以來，中國在高度集權的公共組織體制下形成了一套龐大的官僚體系。按照官僚體制進行運作的公共組織管理形成了等級化、專業(yè)化、形式化等一系列機制，為專制集權的傳統(tǒng)政治制度提供了重要保障。但是，傳統(tǒng)官僚體制運行的結果更多的是滋生了官僚主義的公共組織方式和公共組織作風，嚴重阻滯了社會發(fā)展。鄧小平同志曾經(jīng)深刻地指出：“官僚主義現(xiàn)象是我們黨和國家政治生活中廣泛存在的一個問題。它的主要表現(xiàn)和危害是：高高在上，濫用權力，脫離群眾，好擺門面，好說空話，思想僵化，墨守成規(guī)，機構臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負責任，不守信用，公費旅行，互相推諉，以至官氣十足，動輒訓人，打擊報復，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法等等?！睉撜f，官僚主義是中國傳統(tǒng)封建政治文化中最具影響力的要素之一。對待中國傳統(tǒng)組織文化，首先不能離開中國走向現(xiàn)代化的這一目標?，F(xiàn)代化是當今中國社會發(fā)展的總目標，自然也應成為建構組織文化的參照系數(shù)。所以，盡管中國傳統(tǒng)組織文化中，存在著許多有用的東西，但與中國走向現(xiàn)代化的目標相比，從總體上來說是不相適應的。因為從農(nóng)業(yè)文明走向工業(yè)文明，從傳統(tǒng)邁向現(xiàn)代化，從舊組織文化向新組織文化的飛躍，兩者之間是一種對立關系?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟中的民主觀、平等觀、權利觀、公眾參與觀、競爭觀是與自然經(jīng)濟中的人治觀、集權觀、賢人政治觀、等級觀、依附觀對立的。因此，對傳統(tǒng)組織文化必須采取批判的態(tài)度。但同時我們也必須看到，任何文明都必須以一定的民族形式來體現(xiàn)，離開傳統(tǒng)組織文化，根本無法構建真正意義上的新型組織文化。因此，當代組織文化變革同樣也離不開對傳統(tǒng)組織文化的揚棄與繼承。應“以一種批判的眼光去選擇什么是傳統(tǒng)文化中的活著與死去的成分”。②所以，應該創(chuàng)造性地轉換和更新中國傳統(tǒng)組織文化。二、公共組織文化的再造與創(chuàng)新社會主義作為中國社會走向現(xiàn)代化發(fā)展的制度模式，在其自身的發(fā)展過程中，必然要引起社會結構、政治結構和經(jīng)濟結構的全面變化，從而導致中國公共組織的質變。體現(xiàn)為在公共組織體系內(nèi)部，人民利益原則、民主集中制、議行合一、依法行政、勤政廉政成為當代中國公共組織文化的主流，民主參與意識空前高漲，追求科學、效率成為基本的公共組織價值。但是，由于文化自身的歷史傳承性，必然使數(shù)千年沉淀下來的傳統(tǒng)公共組織文化作為歷史而不可避免地對今天產(chǎn)生影響，尤其是在觀念、心理與思維層面。過去的大一統(tǒng)觀念、集權主義、官僚主義等成為計劃經(jīng)濟體制下公共組織文化的重要特征。一些具體的公共組織行為方式、作風，如人情至上、任人惟親、家長制、特權現(xiàn)象、以權代法、腐敗等負面效應，至今仍嚴重地妨礙著中國公共組織的現(xiàn)代化發(fā)展。20世紀后半期是中國社會急劇變革的時期，社會、經(jīng)濟、政治發(fā)生了重大的轉折。但是，傳統(tǒng)的公共組織體制和實踐對社會的干預和影響，成為社會現(xiàn)代化的一大障礙。因此，公共組織改革也成為社會全面改革的一個重要組成部分。而公共組織改革首先要解決的是改變傳統(tǒng)的公共組織觀念和公共組織模式，發(fā)展新型的公共組織文化。中國自近代即已開啟從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會變革的大門，也引發(fā)了傳統(tǒng)公共組織文化的變遷。社會主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標的確立和改革發(fā)展所取得的成就，從根本上規(guī)定了中國公共組織文化發(fā)展的基本方向，為公共組織文化的改革奠定了基礎。目前要實現(xiàn)公共組織文化的再造與創(chuàng)新，必須實現(xiàn)以下幾個方面的轉變：第一，由集權型向參與型轉化。傳統(tǒng)公共組織文化中的集權主義的最大弊端是公共組織主體地位缺失和公共組織決策的非民主性，導致了傳統(tǒng)政治、公共組織體制專制主義和權力濫用現(xiàn)象。現(xiàn)代公共組織文化要求的是一種參與型的公共組織文化，要求公共組織主體和客體積極參與公共組織活動，以自己獨立的方式影響公共組織活動的結果，從而加強公共組織活動的民主化、科學化，實現(xiàn)公共組織文化從集權向民主的轉型，是公共組織文化現(xiàn)代化的客觀要求。第二，由管制型向服務型轉化。管制型公共組織文化從傳統(tǒng)的管制型公共組織體制演變而來，適合于集權型的管理方式。在這一體制下，政府是全能的，具有無所不包的公共組織責任，政府與社會的關系是控制與被控制、領導與被領導的關系。隨著現(xiàn)代市場機制的建立與運行，傳統(tǒng)的管制型公共組織失去了意義，轉換政府職能，強調(diào)政府能力有限性，要求政府增強對社會的服務意識與服務行為，從管制型公共組織向服務型公共組織型轉變，已經(jīng)成為必然趨勢。第三，由一般型向專業(yè)型轉化。傳統(tǒng)體制下的公共組織主要是執(zhí)行權力，推行公共組織政務，公共組織的形式和內(nèi)容簡單易行。隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展，公共組織的內(nèi)容和職能已經(jīng)擴大到社會的所有領域，每一個領域的公共組織管理活動都要求具備相應的專業(yè)知識和專業(yè)能力，尤其是政府在制定財政、金融、產(chǎn)業(yè)政策等時，更是需要高深的專業(yè)知識，才能作出科學、合理的決策。第四，由人治型向法理型轉化。人治型公共組織文化的主要特征是無法可依、有法不依，主觀臆測，缺乏對權力的約束，政策多變等。這種公共組織文化給中國社會帶來了諸多弊端。法理型公共組織文化是公共組織程序化、科學化、規(guī)范化的體現(xiàn)，它要求以法律為至上原則，依法運行公共組織，對各種公共組織的權力明確界定，對權力運用依法監(jiān)督，嚴格控制，它是現(xiàn)代公共組織的基石。第五，由封閉保守型向開放進取型轉化。傳統(tǒng)公共組織體系是一個封閉、保守的系統(tǒng)，在嚴格、陳舊的規(guī)范體制約束下，公共組織體系的功能發(fā)揮有限，在邁向現(xiàn)代化的進程中，舊有的保守型公共組織已明顯不適應。伴隨社會經(jīng)濟的發(fā)展、政府職能的擴大，政府不僅應打破舊有的體制、建立和完善新的管理體制和規(guī)范，而且在公共組織活動中要積極進取，勇于開拓，主動地適應現(xiàn)代化發(fā)展的需要，為社會進步創(chuàng)造良好的環(huán)境。第六，由全能型向分化型轉化。全能型公共組織文化體現(xiàn)為政府的公共職能是全能的，政府對經(jīng)濟的干預不僅是宏觀調(diào)控，還有微觀管理。而分化型公共組織文化則要求政府行為的重點和方式應有根本性的轉變，即變“無限政府”為“有限政府”，變直接管理為間接管理，變微觀控制為宏觀調(diào)控，減少政府的控制作用，增強政府的服務功能?？偟膩碚f，政府應做好“三員”工作：“保安員”，即在建立保證國家安全、維護社會秩序的良好社會環(huán)境前提下，運用法規(guī)維護市場秩序，保障公平競爭和市場主體的合法權益；“引航員”，即政府通過制定財政政策、貨幣政策和消費政策，保持經(jīng)濟總量平衡，同時制定合理的產(chǎn)業(yè)政策，引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向；“服務員”，即利用政府國有資本和國家投入，發(fā)展基礎設施和公用事業(yè)，以提供必不可少的基礎設施和公共產(chǎn)品服務，又要利用政府的權威和力量，健全社會保障機制，促進社會的公平和穩(wěn)定。三、公共組織文化建設與創(chuàng)新的根本途徑在公共組織文化的建設與創(chuàng)新中，包含著對公共組織文化建設與創(chuàng)新的根本途徑的思考?，F(xiàn)代公共組織不可能在傳統(tǒng)組織文化的指導之下實現(xiàn)自己的職能轉換，也就是說，公共組織文化的建設與創(chuàng)新是實現(xiàn)公共組織現(xiàn)代化的先導，對公共組織的現(xiàn)代化發(fā)展取決定作用。因此，公共組織文化的建設與創(chuàng)新就應當是公共組織體系整體上的、全面的文化建設與創(chuàng)新，而不僅僅只是片面的、畸形的文化建設與創(chuàng)新，是現(xiàn)代的公共組織機構、公共組織體制、公共組織人員與文化建設與創(chuàng)新的公共組織思維創(chuàng)新的有機統(tǒng)一?；緝?nèi)容應該包括：公共組織文化的主體思維創(chuàng)新、公共組織文化的制度創(chuàng)新和傳統(tǒng)公共組織的文化創(chuàng)新。1．公共組織文化的主體思維創(chuàng)新思維創(chuàng)新，作為制度創(chuàng)新和文化創(chuàng)新的哲學基礎，在具體的實踐過程中，包括以下四個方面的內(nèi)容。(1)效率觀念創(chuàng)新。公共組織文化建設與創(chuàng)新首先體現(xiàn)在效率上，所以，作為公共組織主體的公共組織人員只有樹立起效率觀念才能名副其實地充當現(xiàn)代化公共組織行為的執(zhí)行者。效率觀念的具體指向是強調(diào)公共組織行為的高效化和科學化，把對公共組織行為的高效化作為目標，排除非理性、非科學因素的干擾，以科學、理性的態(tài)度進行管理，突出公共組織人員的知識化、專業(yè)化，使其注重科學、知識、技術、技能的獲取和積累。要求在管理過程中，不斷運用科學的理論、方法、技術、手段，提高公共管理水平，在組織內(nèi)部激發(fā)個體的創(chuàng)造力。(2)協(xié)作意識創(chuàng)新。效率是以協(xié)調(diào)為基礎的，高度的協(xié)調(diào)本身就是效率。對于公共組織文化的建設與創(chuàng)新而言，不只要求減少機構交叉重疊、部門之間相互扯皮等這些組織結構上的問題，而且要求公共組織人員具有強烈的協(xié)作意識，從而在動態(tài)的公共組織管理活動中，正確處理整體、部門、個體三者之間的關系，服從整體效果，統(tǒng)一行動。當面對更多的表現(xiàn)為跨部門、跨領域、跨地區(qū)的復雜管理對象時，公共組織人員能夠主動地在各公共組織人員之間進行溝通協(xié)調(diào)；隨著公共組織管理和服務對象的發(fā)展，當公共組織管理各部門之間的原有邊界出現(xiàn)縫隙的時候，公共組織人員要充分發(fā)揮自己的主觀能動性于協(xié)調(diào)之中，把這種縫隙造成的消極影響降到最低限度，從而保證高效的公共組織運行結果。(3)服務精神創(chuàng)新。從理論上講，公共組織的公共性是根源于社會要求的，它的責任和義務就在于服務于社會。但是，由于公共組織的領域是權力運行的領域，公共組織人員處在代表國家執(zhí)行公務的特殊職位上，擁有其他部門組織成員所不具備的特有權力，也就是說，公共組織人員的手中或大或小地執(zhí)掌著公共權力。對于缺乏服務精神的人來說，是極其容易改變權力的服務內(nèi)容的。所以，公共組織人員需要在公共組織改革的進程中加強自我道德修養(yǎng)，樹立職業(yè)道德意識，遵行“廉潔奉公，勤政為民”的理念，以服務精神去迎接公共組織現(xiàn)代化。(4)法治信念創(chuàng)新。法治化公共組織管理或公共組織管理的法治化是公共組織改革的基本目標，需要有公共組織人員堅定的信念為前提，否則，法治的進程就會受到阻撓和破壞。因此，要倡導輕人情、重契約和規(guī)則的法治取向，樹立法律優(yōu)先的觀念，自覺維護組織工作的秩序。公共組織的法治化主要體現(xiàn)在依法行使公共職權之上。依法行使公共職權要求在處理各公共組織部門、各公共組織層級內(nèi)部工作與業(yè)務關系時，必須嚴格遵守各項明確的規(guī)章制度，確保規(guī)章制度的權威性。公共組織人執(zhí)行公務時，要依法定職權，按照嚴格的法定程序，依據(jù)法規(guī)履行自己的職責。在履行職責過程中，執(zhí)法者與被執(zhí)法者在人格上是平等的，要尊重執(zhí)法對象應有的權利。在一個有著人治傳統(tǒng)的社會，實現(xiàn)法治是有很多困難的，主要原因在于法治觀念難以建立。在這種情況下，樹立法治觀念就是一項艱巨的工程，而對于公共組織人員，我們需要提出更高的要求：不僅樹立起法治觀念，而且要把這種觀念轉化成堅定的信念。只有這樣，公共組織人員在公共組織法治化的過程中才具有推動作用?？傊?，公共組織文化的思維創(chuàng)新作為公共組織行為主體的自覺運動，人們在其具體的進程中將會受到更多的主觀因素和傳統(tǒng)思維定勢的干擾，因此，現(xiàn)代化公共組織文化的思維創(chuàng)新，是一項艱巨的任務，但作為公共組織文化的建設與創(chuàng)新的哲學基礎，應當堅定不移地加以推進。否則公共組織文化的建設與創(chuàng)新就不可能真正取得積極穩(wěn)定的成果，反而會出現(xiàn)倒退的情況。2．公共組織文化的制度創(chuàng)新公共組織文化的思維創(chuàng)新與公共組織文化的制度創(chuàng)新是相輔相成的，公共組織文化的思維創(chuàng)新是主觀的方面，公共組織的制度創(chuàng)新是客觀的方面。思維創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的基礎，制度創(chuàng)新是思維創(chuàng)新的現(xiàn)實體現(xiàn)。如果沒有相應的公共組織的制度創(chuàng)新，公共組織文化的思維創(chuàng)新就是不穩(wěn)定的，因而也就對公共組織的行為主體沒有指導作用。因此，在公共組織文化建設與創(chuàng)新的進程中，在建立現(xiàn)代化的公共組織文化思維創(chuàng)新的同時，還需要自覺地實現(xiàn)現(xiàn)代化公共組織的制度創(chuàng)新。從這一意義上講，我們認為，機構改革不僅只是機構增增減減，而是以新型的、現(xiàn)代化的公共組織制度的建立為旨歸的。公共組織制度創(chuàng)新是在公共組織客體的需要中生成的。從發(fā)生學的角度看，公共組織理產(chǎn)生于社會的需要，特別是在人類社會出現(xiàn)了利益差別及利益沖突時，需要一種力量來維持和保證秩序，而這種秩序又合乎每一個社會成員的共同利益，因而出現(xiàn)了專門從事公共管理的人群組織起來的公共組織。在隨后公共組織管理被強化，每當公共管理的能力不適應公共組織客體的需求時，人們就對公共組織管理加以調(diào)整，這種調(diào)整既可以在量的方面調(diào)整公共組織管理的規(guī)模，也可以在質的方面改變公共