政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建調(diào)研報(bào)告

本文格式為Word版下載后可任意編輯和復(fù)制第第頁政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建調(diào)研報(bào)告近年來，我國政府投資體制改革不斷深化，政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理模式已漸漸由投資、建設(shè)、管理使用多位一體的模式向投資、建設(shè)、管理和使用職能分別的模式轉(zhuǎn)化

目前，國內(nèi)一些大城市如北京、上海等相繼對(duì)政府投資項(xiàng)目試點(diǎn)推行“代建制”，成效顯著且取得了不少的勝利閱歷。2022年以來，我省南京、蘇州、徐州、無錫、常州、鎮(zhèn)江、

南通和淮安等市也開頭對(duì)政府投資工程試行集中代建。通過“代建”可以實(shí)現(xiàn)專業(yè)化建設(shè)管理，達(dá)到掌握投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項(xiàng)目管理的一種創(chuàng)新。

一、政府投資的特點(diǎn)

政府投資是指政府為了實(shí)現(xiàn)其職能，滿意社會(huì)公共需要，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)展戰(zhàn)略，投入資金用以轉(zhuǎn)化為實(shí)物資產(chǎn)的行為和過程。與其他類型的投資相比，政府投資主要具有如下特點(diǎn)：

(一)政府資金主要用于社會(huì)進(jìn)展、社會(huì)服務(wù)等非盈利的公益性項(xiàng)目

非政府投資活動(dòng)一般都追求自身利益的最大化，所以除政府財(cái)政基本建設(shè)資金以外的投資都會(huì)追求最大化利潤(rùn)，而對(duì)難以盈利甚至不盈利且投資回收期較長(zhǎng)的項(xiàng)目則不會(huì)涉足，而這些難以盈利甚至不盈利且投資回收期較長(zhǎng)的項(xiàng)目又往往是政府進(jìn)展經(jīng)濟(jì)必不行少的基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系到改善投資環(huán)境、改善人民生活、加強(qiáng)國防平安的設(shè)施，所以政府基本建設(shè)資金必需集中投資在這些公益性的基礎(chǔ)設(shè)施上。

(二)政府投資簡(jiǎn)單受到社會(huì)各界輿論關(guān)注

由于政府投資項(xiàng)目大多涉及到社會(huì)進(jìn)展或服務(wù)的各個(gè)方面，又是使用國家或地方財(cái)政的資金，從根本上說是納稅人的錢，因此涉及到社會(huì)公眾的切身利益，不行避開地成為社會(huì)輿論的關(guān)注焦點(diǎn)。要在公眾關(guān)注的前提下將項(xiàng)目建設(shè)好，相關(guān)負(fù)責(zé)單位應(yīng)當(dāng)定期向社會(huì)直接、間接地報(bào)告政府投資項(xiàng)目的建設(shè)意義、施工進(jìn)展、施工質(zhì)量及建成后的項(xiàng)目對(duì)公眾生活將產(chǎn)生的影響。爭(zhēng)取輿論的支持，自覺接受公眾輿論的監(jiān)督，是保證政府投資項(xiàng)目順當(dāng)完成的重要保障。

(三)政府投資項(xiàng)目管理程序嚴(yán)格

為保證政府投資項(xiàng)目的投資效益，使納稅人的資金得到充分利用，樹立政府廉潔、高效的形象，政府一般實(shí)行比其他形式投資更嚴(yán)格的管理程序。主要表現(xiàn)在：要根據(jù)國家規(guī)定履行報(bào)批手續(xù)，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)程序;嚴(yán)禁擠占、挪用政府投資;嚴(yán)禁在勘探、設(shè)計(jì)、施工方面做手腳;財(cái)政部門把關(guān)項(xiàng)目評(píng)審程序，以保障財(cái)政基本建設(shè)資金不被鋪張。

二、政府投資項(xiàng)目代建存在的問題

(一)政府投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移問題尚未解決

代建制度是一種民事托付關(guān)系還是行政托付關(guān)系，理論和實(shí)踐都提出了這個(gè)問題，一方面，代建制普遍存在一個(gè)實(shí)踐沖突，即托付代建的房屋建起來了，托付人(各相關(guān)政府)作為直接的當(dāng)事人，不得不面對(duì)不斷消失的工程質(zhì)量和使用功能缺陷的投訴，這種情形在危房改造等安居工程建設(shè)中普遍存在。另一方面，國家法律法規(guī)給予了建設(shè)單位在建設(shè)工程項(xiàng)目上的重大責(zé)任與義務(wù)，不能夠由于實(shí)行代建制而產(chǎn)生轉(zhuǎn)移。實(shí)行代建制的原來目的是盼望通過代建方使建設(shè)單位從非專業(yè)領(lǐng)域工作中擺脫出來，不必?fù)?dān)當(dāng)這些單位無力擔(dān)當(dāng)?shù)膶I(yè)責(zé)任與義務(wù)。但是當(dāng)代建行為的法律關(guān)系不清時(shí)，建設(shè)單位在簽訂協(xié)議時(shí)，通過托付代建，建設(shè)工程的民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移了，但更重要的行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)并沒有轉(zhuǎn)移，緣由在于代建制度并不是一個(gè)法定制度。同時(shí)行政法規(guī)規(guī)定的建設(shè)單位的責(zé)任與義務(wù)以及建設(shè)單位違法的責(zé)任追究，包括對(duì)單位主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任追究，并沒有因民事性質(zhì)的托付而轉(zhuǎn)移。代建單位因有限的代建費(fèi)用而不愿擔(dān)當(dāng)更多的代建責(zé)任，同時(shí)建設(shè)單位也因風(fēng)險(xiǎn)沒有被完全轉(zhuǎn)移而對(duì)托付代建持疑慮態(tài)度，合作雙方這種不同的期望目標(biāo)便對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目產(chǎn)生各種不利的影響，在工程建設(shè)過程中，扯皮、糾紛、責(zé)任推卸等狀況時(shí)常發(fā)生。這些狀況，對(duì)于代建制度的順當(dāng)推行是非常不利的。

(二)代建制度與現(xiàn)有的建設(shè)項(xiàng)目管理制度交迭

我國建設(shè)項(xiàng)目管理體制是伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展而逐步變化的，加上建設(shè)行政管理體制上的條條分割狀況，便產(chǎn)生了一些具有條條分割特征的管理制度和機(jī)制形式，如工程詢問管理制度、工程監(jiān)理制度、設(shè)計(jì)詢問制度以及其他各類細(xì)分的工程建設(shè)中介服務(wù)制度等。這些制度和機(jī)構(gòu)組織的業(yè)務(wù)不僅具有同性質(zhì)的重疊性，還因與政府的某行業(yè)的管理職能關(guān)聯(lián)，通過各自的資質(zhì)、資格及業(yè)務(wù)范圍的管理而形成相對(duì)的封閉的運(yùn)行機(jī)制，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目的中間管理服務(wù)環(huán)節(jié)過多，不僅造成資源鋪張，管理低效等問題，還肯定程度上阻礙了建筑領(lǐng)域的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展步伐，現(xiàn)在，又要在政府投資領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目上再實(shí)行一個(gè)代建環(huán)節(jié)，是否會(huì)因增加一個(gè)中間環(huán)節(jié)而影響工程建設(shè)效能，也是客觀存在的一個(gè)問題。依據(jù)國家法律法規(guī)規(guī)定，監(jiān)理單位在工程建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資掌握義務(wù)和對(duì)項(xiàng)目的合同管理，信息管理以及工作協(xié)調(diào)責(zé)任。而目前的代建制度，代建單位在工程實(shí)施過程中所擔(dān)當(dāng)?shù)臋?quán)利與義務(wù)也大致如此。假如不能有效地處理好兩者之間的關(guān)系，可能會(huì)對(duì)工程建設(shè)產(chǎn)生副作用。

(三)項(xiàng)目前期工作的風(fēng)險(xiǎn)

政府投資領(lǐng)域的項(xiàng)目管理中，前期預(yù)備工作的難點(diǎn)之一就是大量的房屋拆遷和土地征用問題，而過去這些工作往往是依靠政府的強(qiáng)有力的行

政推動(dòng)，并適時(shí)制定和調(diào)整相關(guān)政策來保證工程進(jìn)度，表現(xiàn)的是政府行為，而采納代建制后，則改為相關(guān)企業(yè)完成此項(xiàng)工作，作為企業(yè)，往往很困難。并且在企業(yè)行為下，花費(fèi)在房屋動(dòng)遷的費(fèi)用相對(duì)以前要多出很多，對(duì)工程總投資會(huì)造成不利的局面。

(四)現(xiàn)行體制阻礙代建企業(yè)的進(jìn)展

代建企業(yè)大都隸屬于政府部門，雖然依據(jù)政府體制改革的要求，代建企業(yè)正在改制，但從整體看，政企不分、產(chǎn)權(quán)不明、責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)象依舊存在。由于代建制企業(yè)與相關(guān)政府部門的裙帶關(guān)系，自然形成一種行業(yè)愛護(hù)主義、地方愛護(hù)主義，這將極大的阻礙代建企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)代建制企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)進(jìn)展是相當(dāng)不利的。

(五)從業(yè)人員素養(yǎng)需要提高

目前的代建行業(yè)中，項(xiàng)目管理人員的專業(yè)水平都很高，現(xiàn)場(chǎng)實(shí)踐閱歷較多，但學(xué)問面偏窄，綜合協(xié)調(diào)管理力量較弱，尤其是經(jīng)濟(jì)、管理、法律等方面學(xué)問和力量不足，缺少復(fù)合型人才。另外，代建單位的人員組織存在結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象，且培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)缺乏，缺少特地培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

三、解決思路

在保證有效利用政府資金、樹政府廉潔、高效的形象，促進(jìn)代建企業(yè)的快速進(jìn)展的前提下，針對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建中存在的問題，我們應(yīng)當(dāng)理清代建工作思路：

(一)與建設(shè)單位協(xié)商，明確各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任擔(dān)當(dāng)主體

現(xiàn)階段，由于代建制度消失而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移問題，主要由于托付代建的法律不明確，以及責(zé)任無法轉(zhuǎn)移的情形，作為代建單位應(yīng)通過與托付單位協(xié)商，明確項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)主體。

(二)樂觀探究，建立一套有利于代建企業(yè)進(jìn)展的體制

在我國具有代建制資質(zhì)的企業(yè)，幾乎清一色是隸屬于某一個(gè)政府機(jī)關(guān)，有的甚至就是政府機(jī)構(gòu)的原班人馬?，F(xiàn)階段，這個(gè)帶有壟斷顏色的行為對(duì)于企業(yè)的進(jìn)展有著得天獨(dú)厚的效果，但對(duì)于企業(yè)的長(zhǎng)期進(jìn)展是相當(dāng)不利的，行業(yè)的壟斷限制了競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于調(diào)動(dòng)員工的樂觀性也有不利的一面，我們應(yīng)當(dāng)借鑒勝利的閱歷，用現(xiàn)代企業(yè)管理的理念，深化企業(yè)的人事制度改革和安排制度改革，加強(qiáng)企業(yè)員工的分散力，以適應(yīng)將來社會(huì)進(jìn)展的需要。

(三)加強(qiáng)從業(yè)人員素養(yǎng)培育，增加企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力

代建企業(yè)屬于“智力服務(wù)業(yè)”，它與其它產(chǎn)業(yè)的主要區(qū)分在于它的成果是在從業(yè)人的學(xué)問、閱歷和智力中產(chǎn)生的，為此從業(yè)人員的素養(yǎng)極為重要，這就要求從業(yè)人員有較高水準(zhǔn)的專業(yè)學(xué)問，還要通曉有關(guān)法律、社會(huì)及相關(guān)科學(xué)學(xué)問，要有較強(qiáng)的語言表達(dá)力量、敏銳的思維力量等，除此之外，還要擔(dān)當(dāng)法律和社會(huì)責(zé)任。因此，要使企業(yè)有充分的動(dòng)力進(jìn)展，就必需加強(qiáng)從業(yè)人員素養(yǎng)培育。

四、我們的做法

20xx年，我市開頭對(duì)投資額超過50萬元的政府項(xiàng)目全面推行代建制，在總結(jié)代建制實(shí)踐的基礎(chǔ)上，我們總結(jié)了一套行之有效的工作方法：

(一)建立業(yè)務(wù)承包單位和個(gè)人信用管理方法

為了保證市政工程和房屋建筑工程代建工作的正常開展，加強(qiáng)工程管理，規(guī)范工程參建單位和個(gè)人的行為，我們對(duì)公司范圍內(nèi)從事施工(含園林綠化施工、平安設(shè)施施工)、監(jiān)理等建設(shè)活動(dòng)的承包企業(yè)和個(gè)人建立信用管理體系，對(duì)施工和監(jiān)理業(yè)務(wù)承包單位和個(gè)人的從業(yè)規(guī)定、施工和監(jiān)理單位的不良行為及罰則、個(gè)人不良行為及罰則等作出明確規(guī)定，并將業(yè)務(wù)承包單位和個(gè)人行為記入信用檔案，為再次參加公司工程建設(shè)供應(yīng)信用數(shù)據(jù)支持，以利于獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，從而培育一批講信用、精業(yè)務(wù)和強(qiáng)管理的代建工程建設(shè)隊(duì)伍。

(二)制定**市市級(jí)政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建管理暫行規(guī)定實(shí)施細(xì)則

《**市市級(jí)政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建管理暫行規(guī)定》經(jīng)市政府批準(zhǔn)實(shí)施以后，我們嚴(yán)格根據(jù)暫行方法的要求，嚴(yán)格執(zhí)行代建單位管理責(zé)任、代建項(xiàng)目實(shí)施程序、代建項(xiàng)目資金管理、代建項(xiàng)目獎(jiǎng)懲等規(guī)定。在代建制推行過程中，我們結(jié)合代建制的要求，進(jìn)一步細(xì)化了暫行規(guī)定的詳細(xì)細(xì)則，加強(qiáng)對(duì)代建過程中的招投標(biāo)管理、合同管理、變更簽證管理、質(zhì)量平安管理、代建項(xiàng)目資金管理、廉政監(jiān)督等重點(diǎn)工作的管理,建立規(guī)范的申報(bào)審批程序和明確管理責(zé)任，強(qiáng)化代建工作各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，確保將每個(gè)代建工程做成陽光工程、精品工程和廉潔工程。

(三)編制代建合同示范文本

我市市級(jí)政府投資建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)全面推行代建制。在代建工作開展過程中，我們結(jié)合代建制的特別要求，重新編制了《代建合同示范文本》，對(duì)代建項(xiàng)目概況、代建工作內(nèi)容(包括全過程代建和建設(shè)過程代建的工作內(nèi)容)、項(xiàng)目投資掌握金額、方案工期、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、代建管理費(fèi)、托付方職責(zé)(包括確定工程負(fù)責(zé)人)、代建單位職責(zé)(包括確定工程負(fù)責(zé)人和現(xiàn)場(chǎng)管理人)、預(yù)算及財(cái)務(wù)資金管理、竣工移交、違約責(zé)任和部分專用條款進(jìn)行明確，報(bào)市建設(shè)局、市財(cái)政和市工商局批準(zhǔn)印發(fā)執(zhí)行后將有利于規(guī)范合同內(nèi)容，強(qiáng)化合同管理，促進(jìn)代建工程順當(dāng)開展。

(四)實(shí)行項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度

為加強(qiáng)我們擔(dān)當(dāng)?shù)墓こ探ㄔO(shè)管理工作，提高重大項(xiàng)目管理人員的責(zé)任感，按時(shí)按要求完成建設(shè)任務(wù)，豐富激勵(lì)機(jī)制，我們規(guī)定凡是屬于公司擔(dān)當(dāng)建設(shè)的工程項(xiàng)目管理部負(fù)責(zé)人和現(xiàn)場(chǎng)管理人員均實(shí)行項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度。根據(jù)權(quán)限分級(jí)管理的原則，項(xiàng)目管理部門負(fù)責(zé)人擔(dān)當(dāng)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，繳納2022元風(fēng)險(xiǎn)抵押金;現(xiàn)場(chǎng)管理人員擔(dān)當(dāng)直接責(zé)任，繳納1000元風(fēng)險(xiǎn)抵押金。在項(xiàng)目責(zé)任時(shí)限內(nèi)完成建設(shè)任務(wù)的，風(fēng)險(xiǎn)抵押金予以退回，并根據(jù)同等金額予以嘉獎(jiǎng);在項(xiàng)目責(zé)任時(shí)限內(nèi)未完成建設(shè)任務(wù)的，風(fēng)險(xiǎn)抵押金予以扣除。

(五)建立工程質(zhì)量回訪制度

為了進(jìn)一步加強(qiáng)市政工程、房屋建筑代建工程建設(shè)質(zhì)量管理，建立工程質(zhì)量長(zhǎng)效監(jiān)督管理機(jī)制，在工程竣工驗(yàn)收移交后，我們將根據(jù)規(guī)定在保修期內(nèi)組織參建單位參加檢驗(yàn)工程建設(shè)質(zhì)量及使用狀況。該回訪制度明確規(guī)定：我們擔(dān)當(dāng)建設(shè)的工程在招投標(biāo)時(shí)應(yīng)明確提出設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位應(yīng)準(zhǔn)時(shí)參與公司的質(zhì)量回訪活動(dòng)。各工程項(xiàng)目管理部在組織質(zhì)量回訪時(shí)，應(yīng)仔細(xì)聽取托付單位(使用單位)的看法，嚴(yán)格檢查工程質(zhì)量，