第6章 懷特的系統(tǒng)化公共行政管理理論

第6章懷特的系統(tǒng)化公共行政管理理論一、公共行政管理學(xué)的研究對象和范圍懷特認(rèn)為，公共行政管理學(xué)的研究對象和范圍就是對國家政府中市政、邦聯(lián)或聯(lián)邦行政的研究，這種行政在各級政府中均有，行政中的各種基本問題均屬于公共行政管理學(xué)研究的范圍。在懷特看來，國家公共行政管理的目標(biāo)或目的為：（1）公共行政的目的在于管理人員運用物質(zhì)材料完成國家建設(shè)的任務(wù)；（2）公共行政的目的在于使行政人員在權(quán)限范圍內(nèi)最有效地利用一切財源；（3）公共行政是公務(wù)的執(zhí)行，公共行政活動的目的在于以最敏捷、最經(jīng)濟(jì)、最圓滿的方式成功地完成政務(wù)計劃；（4）行政法的目的在于保障人權(quán)，而行政的目的則在于政務(wù)的有效推行和管理；（5）在增加公共行政權(quán)的同時增加保障，以防止公共行政權(quán)的濫用。二、行政環(huán)境思想行政環(huán)境是指圍繞著行政活動直接或間接地作用和影響行政管理、行政行為以及行政效果的各種因素的總和。隨著社會的變遷和發(fā)展，行政也相應(yīng)地發(fā)生變化。行政環(huán)境對公共行政管理具有重要的乃至決定性的影響。1．經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政治環(huán)境與公共行政懷特指出，現(xiàn)代國家政府行政的任務(wù)，深受這一時代政治、經(jīng)濟(jì)與文化環(huán)境的影響。（1）環(huán)境影響著國家的行政制度及組織；（2）國家經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展變化也直接地影響著國家行政職能、任務(wù)范圍的變化發(fā)展；（3）在政治上，資本主義經(jīng)濟(jì)危機加劇了業(yè)已存在的社會問題，政治環(huán)境的變化要求政府加強協(xié)調(diào)勞資關(guān)系，強化社會管制，制定各種規(guī)章制度，通過有效的管理來維護(hù)社會穩(wěn)定。與此同時，對于政黨的競選，政府也必須加以干涉、規(guī)范，以防止“分贓制”的重演。2．社會環(huán)境與行政隨著經(jīng)濟(jì)等方面的發(fā)展，社會各方面對國家行政管理提出了更高的要求，具體表現(xiàn)為：（1）隨著政府職能的擴大，政府的支出日益增加，使公民的賦稅相應(yīng)增長，公民要求政府節(jié)約，反對政府高賦稅。（2）隨著政府對經(jīng)濟(jì)和社會生活干預(yù)的加強，公民要求政府管理要民主。（3）經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動的拓展要求政府行政管理要高效，政府的支出要節(jié)約，政府行政的“效能與節(jié)約是國家繁榮和商貿(mào)成功之第一要素”。（4）隨著政府公務(wù)員隊伍的擴大，“公民要求政府應(yīng)是忠實、優(yōu)良及賢明之行政”。（5）隨著政府職能的擴大，應(yīng)改革原有的機構(gòu)，增設(shè)新的部門以管轄新的公共事務(wù)。（6）科學(xué)管理運動的蓬勃興起，要求政府同樣應(yīng)實行科學(xué)管理，改進(jìn)行政方法。3．科技環(huán)境與行政科學(xué)技術(shù)的發(fā)展為國家行政管理做出了重要貢獻(xiàn)，具體表現(xiàn)在：（1）科學(xué)技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)化的空前發(fā)展，不僅改革了行政的設(shè)備，而且改革了行政的任務(wù)，科學(xué)已經(jīng)為行政目標(biāo)的確定提供了有益的啟示，而且科學(xué)也改變了行政方法。（2）現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展促進(jìn)了科學(xué)技術(shù)在行政管理中的廣泛應(yīng)用，現(xiàn)代行政管理過程中許多重要的工作都需要科學(xué)技術(shù)的支持，這是科學(xué)技術(shù)對政府行政管理的貢獻(xiàn)。（3）科學(xué)的發(fā)展促進(jìn)了行政研究的發(fā)展，產(chǎn)生了行政科學(xué)，使行政管理從舊時的經(jīng)驗管理走向科學(xué)管理。三、行政組織思想行政管理是有組織的管理活動，行政組織是政府行政管理的主體，有效的行政管理來自有效的組織，行政組織是行政學(xué)最重要的研究內(nèi)容。1．對行政組織的核心問題——行政組織體制問題的探討（1）自治型的行政組織體制與官僚型行政組織體制自治型行政組織體制的特征是多數(shù)的行政官員均系民選，有任期限制，體現(xiàn)民治，行政官員向民眾負(fù)責(zé)?！懊绹男姓贫人赜忻裰蔚膬A向”，多采用自治型行政組織體制。官僚型行政組織體制的特征是行政官員由其上級領(lǐng)導(dǎo)委任，行政官員對其上級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，它們只要遵守其行為規(guī)范便可以保住自己的地位并且可以長期任職?！皻W洲大陸諸國則為官僚階級統(tǒng)治”，多采用官僚型行政組織體制。（2）中央集權(quán)型的行政組織體制與地方分權(quán)型的行政組織體制在行政組織體制中，基于中央政府與地方政府的行政權(quán)力配置關(guān)系，可以形成中央集權(quán)制與地方分權(quán)制兩種體制類型。中央集權(quán)型行政組織體制的特征是凡國家和地方的重大政務(wù)均由中央決定，中央政府及各部門嚴(yán)密監(jiān)督各地方行政機關(guān)的活動，地方政府惟中央政府之命是從。地方分權(quán)型行政組織體制的特征是地方政府對地方的行政事務(wù)有決定權(quán)，地方政府權(quán)責(zé)明確，在正常運行的情況下，中央政府不干涉地方行政事務(wù)。（3）獨立制型的行政組織體制與權(quán)力匯一制型的行政組織體制獨立制型行政組織體制的特征是將每種服務(wù)機關(guān)視為一種獨立單位，與其他服務(wù)機關(guān)之間保持極少關(guān)系或毫無直接關(guān)系。在這種制度下，權(quán)力之統(tǒng)系自各種實施服務(wù)機關(guān)，直接上附于執(zhí)行總部或立法機關(guān)，受其指導(dǎo)及監(jiān)督。權(quán)力匯一制型行政組織體制的特征是將各種服務(wù)，分集于各部門之中，部門的工作統(tǒng)屬于同一范圍，相互之間必須保持密切的工作關(guān)系，在各個部門之上均有其行政首長領(lǐng)導(dǎo)并負(fù)責(zé)監(jiān)督其工作是否協(xié)調(diào)，以便為實現(xiàn)組織目標(biāo)而共同努力，各部門直接屬于上級部門管理，上級部門匯至行政總樞或立法機關(guān)。2．對行政責(zé)任與權(quán)力的分配問題的分析政府的行政效率從根本上來說是以行政組織中責(zé)任與權(quán)力的適當(dāng)分配為基礎(chǔ)的。責(zé)任與權(quán)力分配是指每一個行政官員必須特別賦予一種固定任務(wù)。為此，必須配之以行政權(quán)力，每一個行政官員必須有法律上及財政上的固定權(quán)力，以便有效地執(zhí)行其公務(wù)。（1）責(zé)權(quán)一致原則實施困難的原因①民選官員均不受上級行政首長的監(jiān)督，它們可以在法律范圍內(nèi)任意地處理行政公務(wù)，缺乏固定的負(fù)責(zé)系統(tǒng)。②行政工作由行政委員會主持，其責(zé)任很容易混淆不清。③行政職權(quán)分配不當(dāng)。④同一種行政事務(wù)如果由兩個以上的行政官員來辦理，倘若工作出現(xiàn)失誤，每個人都有充分不負(fù)責(zé)任的理由。⑤在許多情況下，各個行政機關(guān)之間仍然會有種種沖突事件發(fā)生，除非設(shè)有協(xié)調(diào)工作機關(guān)，否則，權(quán)責(zé)關(guān)系將會陷入難以克服的混亂狀態(tài)。⑥行政機構(gòu)設(shè)置過量導(dǎo)致行政機關(guān)職責(zé)不清、工作范圍模糊難辨，致使某些行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者有機會攫取其他機關(guān)與本部門有關(guān)聯(lián)的工作，結(jié)果造成部門之間的對抗和沖突。⑦有些參謀咨詢機構(gòu)超出了其自身的職責(zé)范圍，試圖取代行政領(lǐng)導(dǎo)的工作，這也給行政權(quán)責(zé)的合理分配造成了困難。（2）懷特指出，責(zé)任模糊難辨導(dǎo)致行政權(quán)責(zé)關(guān)系難以確定，于是因權(quán)責(zé)關(guān)系的混亂狀況所造成的行政失誤便頻頻發(fā)生。適當(dāng)?shù)臋?quán)力必須與確定的責(zé)任同時存在。①適當(dāng)法定權(quán)力的行使，必須有立法依據(jù)，而且在許多情況下，要根據(jù)行政首長的命令來行使權(quán)力。②必須有充分的財源，以適應(yīng)法定的狀況。3．權(quán)責(zé)分配的措施和方法（1）權(quán)責(zé)分配的措施和方法①將同一目標(biāo)的行政事務(wù)、權(quán)力和責(zé)任歸于同一行政部門；②權(quán)責(zé)的分配與行政任務(wù)相一致，與部門、人員等級相一致；③權(quán)責(zé)分配可以按區(qū)域、行政工作性質(zhì)、行政方法、行政程序的不同加以分配。（2）采取以上措施方法的優(yōu)點①能使政府各服務(wù)機關(guān)互相憑藉，造成堅強的權(quán)力匯一及聯(lián)合一致的行政機關(guān)；②樹立行政領(lǐng)導(dǎo)管轄的有效制度；③確定行政權(quán)力及責(zé)任；④免除組織上、規(guī)劃上、設(shè)備上、人員上及活動上重復(fù)的弊端；⑤使同一范圍內(nèi)活動的各服務(wù)機關(guān)之間保持合作的可能；⑥提供一種防止或修正權(quán)限疊置與抵觸的方法；⑦使行政在方法上、手續(xù)上容易制定標(biāo)準(zhǔn)；⑧順應(yīng)普通事務(wù)實施方面的集權(quán)；⑨為組織及管理的預(yù)算提供重要基礎(chǔ)。4．優(yōu)良行政組織的標(biāo)準(zhǔn)（1）行政組織能夠獲得最優(yōu)秀的人才；（2）組織成員應(yīng)有一致的責(zé)任及適當(dāng)?shù)臋?quán)力；（3）將行政官員區(qū)分為政務(wù)官和事務(wù)官，明確各自的權(quán)責(zé)及任務(wù)，以職務(wù)劃分為原則，確定指標(biāo)；（4）設(shè)置協(xié)調(diào)機構(gòu)專門從事綜合協(xié)調(diào)工作；（5）對組織的管理效率進(jìn)行精確、合理的測量，著重強調(diào)對行政效率進(jìn)行測量、品評的重要性，要設(shè)計有效的測量標(biāo)準(zhǔn)，以斷定其行政效率的高低，判定這一行政組織的優(yōu)劣。四、行政協(xié)調(diào)思想行政協(xié)調(diào)是指行政主體為達(dá)到一定的行政目標(biāo)而引導(dǎo)行政組織、部門、人員之間建立良好的協(xié)作與配合關(guān)系，以達(dá)到共同目標(biāo)的管理行為，它是行政管理的重要內(nèi)容之一。（1）精簡機構(gòu)，減少協(xié)調(diào)工作的數(shù)量和難度協(xié)調(diào)的困難是行政單位數(shù)目增加，因此，現(xiàn)代行政發(fā)展的新趨勢是縮減行政部門的數(shù)目，一方面歸并工作性質(zhì)相近的各行政單位，一方面削減多種獨立局。（2）設(shè)置行政協(xié)調(diào)機關(guān)在各個方面的活動中，行政部門之間的相互聯(lián)系十分困難，為了實現(xiàn)各部門之間的相互協(xié)調(diào)，應(yīng)該設(shè)置專門的行政協(xié)調(diào)機關(guān)以利于行政協(xié)調(diào)工作的有效開展。（3）通過精密的協(xié)調(diào)來獲得較好的協(xié)調(diào)結(jié)果政府在行政管理過程中要通過行之有效的協(xié)調(diào)行為，及時調(diào)和各部門或各機關(guān)之間的活動，以求確保采取最經(jīng)濟(jì)和最有效的方法來獲得較好的協(xié)調(diào)結(jié)果，進(jìn)而提高行政效率。（4）在協(xié)調(diào)過程中，行政首長的裁定就是最后的決定在行政管理中不可避免地會遇到矛盾乃至沖突，各部門在協(xié)調(diào)過程中總是爭訴各自的理由，為了及時有效地協(xié)調(diào)，首長的裁定就是最后的決定。但首長裁定不合理時可向上申訴。（5）實行協(xié)調(diào)的原則協(xié)調(diào)機關(guān)的組織原則是對任何事件均由主管會制定完整的政策，用以領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)的各部。規(guī)劃這種政策是附設(shè)專門的協(xié)調(diào)委員會，各部有專人參加，形成聯(lián)合規(guī)劃中的協(xié)調(diào)部分。應(yīng)用這種方策，可使各部在獨立行動中，獲得合作的行政效能。五、人事行政管理思想1．人才選拔問題當(dāng)代人事管理有兩大支柱：①選拔人才，②職位分類，二者缺一不可?，F(xiàn)代人事行政管理就是建立在這兩個根基之上的。關(guān)于人才選拔的方式，懷特指出，為了保證選拔人才的科學(xué)性和公正性，必須設(shè)置獨立的考試機構(gòu)，考試機構(gòu)必須有人事行政方面的專家學(xué)者參加。此外，政府選拔管理人才的考試方法應(yīng)該科學(xué)化、多樣化。考試應(yīng)根據(jù)行政工作的需要而定，各種考試應(yīng)當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)化，考試方法是否達(dá)到科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化，其標(biāo)志是能否“挑選出勝任者，更由勝任者中選出最勝任者”，其目的是通過篩選，為政府的行政管理工作選拔出真正優(yōu)秀的人才。2．職位分類—分級與工資的制定問題懷特認(rèn)為，職位分類是現(xiàn)代人事行政的“二大支柱”之一，其他人事管理各環(huán)節(jié)都建立在這個基礎(chǔ)之上。在懷特看來，職位分類對于實行工資管理具有重要意義，這種重要性具體表現(xiàn)為：（1）工資的多少應(yīng)該根據(jù)所完成的工作加以確定；（2）實行同工同酬，同一等級的行政人員享受同一等級的報酬；（3）必須按照現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)工資政策，實行公平的報酬；（4）確定生活消費的公平報酬。3．職務(wù)的晉升問題（1）晉升制度應(yīng)建立在考核和功績基礎(chǔ)上懷特明確指出晉升職務(wù)與優(yōu)厚報酬是吸引優(yōu)秀人才的重要途徑。懷特高度評價了芝加哥市政府對公務(wù)員晉升制度的改革措施，即：①制定了公務(wù)員考試晉升的條例，規(guī)定了晉升考績是公務(wù)員能否晉升的依據(jù)之一；②建立公務(wù)員平時工作效率記錄制度，將公務(wù)員平時的工作效率作為晉升的依據(jù)；③規(guī)定工作優(yōu)秀者，優(yōu)先晉升職務(wù)。這樣就把職務(wù)晉升制度奠定在公務(wù)人員的考績和功績基礎(chǔ)之上，為優(yōu)秀人才的晉升開辟了一條新的道路。（2）確保能干的人得到提拔和重用由于行政職務(wù)越往上層，職務(wù)額越少，為了確保提拔能干的人，應(yīng)縝密地制定晉升計劃，“確保提升最有效率、最有價值者”，應(yīng)該在考績加功績面前公開衡量并選擇，貫徹“公平處理的原則”，使晉升制度發(fā)揮其應(yīng)有的導(dǎo)向作用。（3）擴大晉升選才的范圍選擇的范圍愈大，則競爭愈激烈，而最后選擇的人員，必愈為優(yōu)良。而封閉型的晉升制度則必然會產(chǎn)生一系列弊端，必須代之以開放型的晉升制度，廣開才路，以期選得優(yōu)秀人才。懷特提出的開放型晉升制度的最主要的特征是在公務(wù)員晉升制度中引進(jìn)競爭機制。（4）職務(wù)晉升的幾個根據(jù)應(yīng)綜合地加以運用懷特指出，公務(wù)員的晉升職務(wù)有以下幾個根據(jù)：①具有合適的工作資格；②具有工作成績或政績；③具有職務(wù)晉升考試成績；④領(lǐng)導(dǎo)綜合判定后自由選擇。這四個根據(jù)各有其優(yōu)點和缺點，因此，必須結(jié)合上述兩種或兩種以上的根據(jù)綜合地加以運用，以期得到滿意的結(jié)果。六、行政倫理思想行政倫理是指行政人員在行政管理活動中的行為規(guī)范的總和，它是維持行政管理活動參與者之間，即行政機關(guān)與各機關(guān)之間、行政機關(guān)與其工作人員之間、行政機關(guān)與企業(yè)事業(yè)單位之間、行政機關(guān)與社會團(tuán)體之間、行政機關(guān)與公民之間等的合理、正當(dāng)關(guān)系的原則和規(guī)范。懷特的行政倫理思想主要體現(xiàn)在他對行政官員風(fēng)紀(jì)，即“官紀(jì)”問題的研究上。1．官紀(jì)的本質(zhì)及其重要性官紀(jì)是指表現(xiàn)于行政人員熱望、忠誠、合作、竭力負(fù)責(zé)及以服務(wù)為榮的精神。官紀(jì)可分為高尚的官紀(jì)或衰微的官紀(jì)。高尚的官紀(jì)能激勵行政人員的積極性，保持官界純凈，能培養(yǎng)行政人員的良好素質(zhì)，能免除各種私利事情，從而使組織及其成員能夠克服通常難以克制的障礙，高尚的官紀(jì)對于促成良好的行政至關(guān)重要，行政領(lǐng)導(dǎo)要有發(fā)展官紀(jì)的計劃。2．?dāng)墓偌o(jì)的因素從行政內(nèi)部而言，敗壞官紀(jì)，就不能激發(fā)行政人員的積極性，忠誠和協(xié)作。敗壞官紀(jì)的因素主要有：（1）“缺乏獎勵”，即行政領(lǐng)導(dǎo)對其下屬有錯則發(fā)怒，有了成就卻視而不見，更談不上給予必要的獎勵。（2）“懲罰無度”，即下屬對不平等之處表示憤怒。（3）“損失創(chuàng)制權(quán)”，即不按照成績與能力計酬，人員長期得不到升遷的機會，而幸運者則以不可思議的速度晉升到重要職位上。（4）“疏略社交生活”，即沒有正常的社交場所。（5）“調(diào)資不及時”，即所得工資形成的購買力反而低于往年。（6）“取消權(quán)利”，即抑制升遷機會。3．官紀(jì)的基礎(chǔ)端正官紀(jì)應(yīng)從直接和間接兩個方面進(jìn)行。（1）善于利用外界的環(huán)境影響、提供適當(dāng)?shù)墓ぷ鳁l件以及鼓勵有益的社交活動等，可以間接地促進(jìn)官紀(jì)的改善。（2）對于工作成績十分突出的行政領(lǐng)導(dǎo)或行政人員給予必要的物質(zhì)獎勵和精神獎勵、倡導(dǎo)合作精神、激發(fā)想象力及忠誠感等可以作為達(dá)到良好官紀(jì)的直接途徑。激發(fā)官紀(jì)的間接途徑和直接途徑要相互補充，靈活運用。在各種行政情況中，官紀(jì)發(fā)揮其成效的關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)者的才能。4．良好官紀(jì)的標(biāo)志良好官紀(jì)的主要標(biāo)志即是良好的人際關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心下屬和重視讓下級民主參與有關(guān)的決策。七、行政法規(guī)思想行政法規(guī)是指國家機關(guān)為了實施憲法和法律、履行行政管理職能、完成行政任務(wù)，在其職權(quán)范圍內(nèi)，依據(jù)法律和法定程序制定和發(fā)布的規(guī)范性文件的總稱?，F(xiàn)代行政管理最重要的特征就是法制化的管理，行政法規(guī)作為行政管理法制化的有力工具，以國家強制力和嚴(yán)肅性確保行政管理活動有章可循、有效運轉(zhuǎn)，行政法規(guī)在國家行政管理中具有十分重要的作用。行政法規(guī)大部分是由國家行政機關(guān)制定和發(fā)布的，在現(xiàn)代行政管理中，中高層行政機關(guān)享有委任立法權(quán)，政府及其部門在不違背憲法和法律的前提下，根據(jù)行政管理的需要，有權(quán)制定行政條例和規(guī)章，發(fā)布行政命令。1．政策與法規(guī)和法律之間的關(guān)系懷特認(rèn)為：“政策的基本制定，尤其為在政治生活之新領(lǐng)域中者，必自演繹為通則化，形成法制；再經(jīng)行政經(jīng)驗之歸納的通則化，形成行政條例；斷則藉行政條例促成之法制表現(xiàn)之；最后則于若干特別重要機會中，制定成憲法條文。無論如何，行政與立法二者，于形成政策上之交互影響，二者在共同利益限度內(nèi)互補?！?．行政條例制定權(quán)的范圍、限度、保障與其對行政管理的重要性（1）行政條例制定權(quán)的范圍①政府制定條例與規(guī)章的行政權(quán)必須根據(jù)法制、根據(jù)憲法與法律來行使，超出這一范圍則違法無效。②有授予委任立法權(quán)的行政機關(guān)才有權(quán)制定規(guī)定范圍內(nèi)的行政條例和規(guī)章，超出這一范圍則越權(quán)無效。（2）行政機關(guān)制定條例權(quán)的限度①當(dāng)某項立法將被應(yīng)用的環(huán)境情況極端復(fù)雜且瑣屑而且立法人員又不易明了時，可授權(quán)委托行政機關(guān)制定相應(yīng)的條例、規(guī)章。②因情況改變需要制定新條例，或經(jīng)行政執(zhí)行發(fā)現(xiàn)不妥，經(jīng)研究須調(diào)整或制定新條例時，可由行政機關(guān)制定。③應(yīng)處理的事務(wù)中情況極端復(fù)雜并且具有較強的專業(yè)性以至于非專家不能處理時，可由行政領(lǐng)導(dǎo)邀請相關(guān)專家共同制定行政條例、規(guī)章。④在發(fā)生緊急事件或必須采取直接行動的情況下，可授權(quán)委托行政機關(guān)制定相應(yīng)的條例和規(guī)章。⑤制定行政機關(guān)內(nèi)部的管理條例。（3）行政條例制定權(quán)的保障①立法權(quán)力的委托，經(jīng)委托于可恃且博得全國信任的行政領(lǐng)導(dǎo)。②應(yīng)確切劃定委托權(quán)行使的范圍。③假如特種利益將因委托立法而受影響的話，負(fù)責(zé)立法者則應(yīng)當(dāng)在制定法律之前考慮這種利益。④必須采用適當(dāng)?shù)姆椒?，以取得共見共聞。⑤必須設(shè)有在必要時增修及取消委托立法的機構(gòu)。⑥已經(jīng)公之于眾的行政條例必須有相當(dāng)程度的確定性。⑦行政規(guī)章，尤其是涉及公眾個人利益的內(nèi)容必須敘述精確，必要時應(yīng)當(dāng)對有關(guān)內(nèi)容加以說明。（4）行政條例制定權(quán)對行政管理的重要性問題①行政機關(guān)具有制定條例規(guī)章權(quán)，可以使行政管理納入法制軌道并具有權(quán)威性。②能夠激勵行政官員的負(fù)責(zé)精神及創(chuàng)造才能，使其勝任行政管理工作，忠實、公正地履行自己的職責(zé)。③可以減輕立法機關(guān)的工作負(fù)擔(dān)。八、行政監(jiān)督思想1．行政監(jiān)督的必要性（1）在行政運行中存在著濫用權(quán)力、違法亂紀(jì)、侵犯公民權(quán)利、管理無力、不負(fù)責(zé)任等不良情形，因此有必要發(fā)展完善的行政監(jiān)督機制，以便對行政系統(tǒng)實施有效的監(jiān)督，確保其高效地運作。（2）行政部門權(quán)力匯一制的發(fā)展，政府機構(gòu)增多，行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力集中，人員的無限增加，行政機關(guān)與公民之間的各種公務(wù)不斷增多，致使行政監(jiān)督的范圍越來越廣泛，因此需要“尋求方法，以確保行政官吏之行為，不僅使之與法律相協(xié)調(diào)，且同樣與公民之目的及心理相切合”。（3）行政監(jiān)督的目的在于使行政執(zhí)法與法律保持協(xié)調(diào)一致，保護(hù)國家和公民的利益，避免行政行為損害這種利益。（4）監(jiān)督的作用①使行政行動與政府效率調(diào)和一致；②維護(hù)公民利益，以防官吏侵及憲法中之個人自由；③社會福利，促使行政機關(guān)自認(rèn)并非其本體之法律。2．立法監(jiān)督的職責(zé)與方法（1）立法監(jiān)督的主要職責(zé)①確保立法與行政政策的協(xié)調(diào)；②確保政府支出適當(dāng)；③確保行政監(jiān)督的實施目的真正在于提高行政效率；④使立法機關(guān)完全了解行政情形，以便制定補救的立法。（2）立法監(jiān)督的方法①會計及支出上的監(jiān)督，委托審計總監(jiān)署負(fù)責(zé)。②款額分配的監(jiān)督，包括對政府預(yù)算的審核、對行政執(zhí)行，行政節(jié)約與行政效率各方面的監(jiān)督。③行政政策的監(jiān)督，立法機關(guān)可令行政機關(guān)完成某種職務(wù)，或規(guī)定相當(dāng)方法，且可駁斥其規(guī)章，或禁令不得為某種行動，放棄某種方法，也可規(guī)定行政機關(guān)決定政策之方法。④人員方面的監(jiān)督，特別是公務(wù)員工資方面，確定工資標(biāo)準(zhǔn)，保障公務(wù)員的權(quán)利。⑤調(diào)查監(jiān)督，立法機關(guān)有調(diào)查行政狀況的權(quán)力，可以隨時調(diào)查各部門行政執(zhí)行的狀況，必要時可提出改進(jìn)措施。⑥詰問監(jiān)督，立法機關(guān)有權(quán)對政府及其部門就重要行政事務(wù)提出詰問或質(zhì)問，政府領(lǐng)導(dǎo)或部委首長必須到立法機關(guān)就有關(guān)問題作出解答或解釋。3．司法監(jiān)督對政府行政進(jìn)行司法監(jiān)督的目的在于對行政的過失進(jìn)行補救，保障公民或公務(wù)員的權(quán)利。一方面，行政工作要迅速完成，就要迅速行動；另一方面，憲法中各種規(guī)定又提醒行政機關(guān)必須知道其權(quán)利范圍。這是有效行政的基本條件。在他看來，法院方面對行政范圍的劃定，同時也劃出了公務(wù)員裁量權(quán)的界限，而這種權(quán)力的大小對行政效力有著重要的意義。因此，他認(rèn)為，司法監(jiān)督主要包括以下三個方面：（1）對公務(wù)員的司法監(jiān)督法院所具有的幾種司法職權(quán)足以直接監(jiān)督行政人員的任期和工作。法院對行政機關(guān)有查職權(quán)，發(fā)布“查職令”是司法機關(guān)通過對行政人員居職權(quán)利有效監(jiān)督，對行政人員中居職權(quán)利不合法者提出異議并進(jìn)行補救的一種監(jiān)督措施。（2）對普通行政行為及特別