從人口特征看中國都市圈的發(fā)展態(tài)勢

從人口特征看中國都市圈的發(fā)展態(tài)勢國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部研究員劉云中；北京大學城市與環(huán)境學院劉嘉杰發(fā)布時間:2024-03-12摘要：都市圈是推動中國城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的重要空間載體之一，基于第六次和第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，從人口規(guī)模、年齡及素質結構三特征，探討都市圈的發(fā)展現(xiàn)狀與近期趨勢，結果表明：都市圈的規(guī)模差異部分來源于中心城市，更多來源于外圍地區(qū)；多數(shù)都市圈中心城市的人于集聚發(fā)展階段；都市圈相較其他地區(qū)具有勞動力優(yōu)勢，主要表現(xiàn)在中心城市，同時也與全國人口老齡化趨勢一樣面臨潛在風險，尤其是都市圈其他地區(qū)具有人口素質優(yōu)勢，但也同樣主要表現(xiàn)在中心城市。在全國人口向都市圈集聚的趨勢下，需要關注以都市圈為依托優(yōu)化人口分布格局；構和素質結構優(yōu)勢的情況下，需要積極發(fā)揮結構性優(yōu)勢并應對潛在風險；此外，也需要進一步關注提升都市圈中心城市與外圍地區(qū)的互動關系。關鍵詞：都市圈，人口規(guī)模，人口結構，老齡化隨著中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進入中后期階段，城市地域空間組織形態(tài)日益多元復雜。不同于區(qū)域尺度上的城市群、大都市帶等概念，都市圈是城市念，具有支撐城市群高質量發(fā)展的重要戰(zhàn)略意義（方創(chuàng)琳，2021）。都市圈通常伴隨超大特大城市的功能外溢而出現(xiàn)，中心城市和外圍地區(qū)之間呈現(xiàn)“中心—外圍”的空間結構特征。近年來，都市圈對于優(yōu)化中國城鎮(zhèn)化空間格局的重要意義得到越來越多的關注與討論，目前已有多項國家市圈的發(fā)展目標。2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出“推進中心城區(qū)功能向1小時交通圈地區(qū)擴散，培育形成通勤高效、2019年，《國家發(fā)展改革委關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》（以下簡稱《意見》）指出“建設現(xiàn)代化都市圈是推進新型城鎮(zhèn)化的重要手共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》（以下簡稱《方案》）、黨的二十大建設現(xiàn)代化都市圈的重要任務，充分體現(xiàn)了國家對都市圈發(fā)展的高度重視。在此背景下，有必要準確認識我國都市圈發(fā)展的現(xiàn)狀與近期趨勢，從人口是城市與區(qū)域發(fā)展的核心要素，深入分析人口特征是理解城市與區(qū)域發(fā)展過程的重要途徑。現(xiàn)有研究針對一些典型都市圈開展了人口增（李國平等，2009；封志明等，2013），主要使用人口總量和人口密度指標，從集聚與擴散的理論視角探究了都市圈內(nèi)部的人口變動現(xiàn)象及成因在以下兩點不足：第一，研究對象多局限于典型案例。雖然個例分析有利于深入解讀演變過程與規(guī)律，但由于我國目前客觀存在的巨大的區(qū)域發(fā)市圈發(fā)展的總體情況，更無法比較全國都市圈之間的發(fā)展差異，對精準施策產(chǎn)生了一定的不利影響，對此急需補充一項基本的全局性研究。第二數(shù)量，而人口結構通常被忽視。在當前我國人口總量增長趨緩甚至出現(xiàn)負增長的現(xiàn)實背景下，人口結構的意義愈顯重要，比如人口老齡化、高素題，不僅需要在全國尺度上開展深入研究，更需要在都市圈等特殊區(qū)域尺度上進行分析，都市圈作為我國城鎮(zhèn)化空間格局的關鍵一環(huán)，其人口結體的相似之處，也可能有一些特殊的問題存在，對此有必要補充都市圈人口結構特征的針對性研究。鑒于此，本文利用第六次和第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，從規(guī)模、年齡結構及素質結構三方面分析我國都市圈的人口特征，討論都市圈發(fā)展態(tài)一些參考依據(jù)。一、都市圈的界定都市圈的空間范圍界定目前在學術界仍然是一個存在諸多爭議和探討的問題。國外都市圈的空間范圍界定通常依賴于通勤指標，而國內(nèi)缺乏直接準確表征地域功能聯(lián)系的其他指標數(shù)據(jù)也較為匱乏，故可采用以人口數(shù)據(jù)為基礎，以縣為基本空間單元的間接方法進行界定（周一星，2010通勤等聯(lián)系數(shù)據(jù)的過度依賴，也能夠較好地反映外圍地區(qū)自下而上的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化過程，是符合中國現(xiàn)實的合理方法，已得到學術界的較多認可。愈加完善，這種界定方法的可靠性和可行性也相應提高。因此，本文使用2020年全國第七次人口普查數(shù)據(jù)對中國都市圈進行間接意義上的識別與首先，根據(jù)人口規(guī)模確定目前已具備或接近都市圈中心城市規(guī)模實力的城市。2019年《意見》指出都市圈“以超大特大城市或輻射帶動功能2022年《方案》進一步明確為都市圈“依托超大特大城市及輻射帶動能力強的Ⅰ型大城市”，所以都市圈的中心城市至少為Ⅰ型大城市，由此便基本數(shù)量。根據(jù)2014年《國務院關于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，城區(qū)常住人口規(guī)模在1000萬人以上的城市為超大城市，在500萬人至1000萬市，在100萬人至500萬人區(qū)間的城市為大城市，其中又以300萬人為界區(qū)分Ⅰ型大城市和Ⅱ型大城市。因此，以城區(qū)常住人口規(guī)模300萬人為標準市達到該標準，具備了都市圈形成和發(fā)展的基本條件。其次，界定都市圈中心城市的空間范圍。前文篩選的中心城市僅為確定都市圈數(shù)量的意義，并不直接等于中心城市的空間范圍，因為城區(qū)常劃設置的影響，即對市轄區(qū)進行加總而忽略了各個市轄區(qū)的差異，但事實上有些城市的郊區(qū)市轄區(qū)尚不具有較高的城鎮(zhèn)化水平，難以發(fā)揮功能擴區(qū)的作用，故不應歸屬于都市圈的中心城市范圍，而應歸屬于外圍地區(qū)范圍。理論意義上，都市圈的中心城市應具有較高的城鎮(zhèn)化水平，從而發(fā)理論規(guī)律和國際經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化率增長至90%及以上時便基本趨于停滯，據(jù)此設定區(qū)縣單元的篩選標準：對于設區(qū)市，將城鎮(zhèn)化率高于90%的市轄區(qū)他市轄區(qū)界定為外圍地區(qū)。舉例而言，在此界定標準下，北京的16個市轄區(qū)中，東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)、海淀區(qū)、門頭溝圍，而房山區(qū)、通州區(qū)、順義區(qū)、昌平區(qū)、大興區(qū)、懷柔區(qū)、平谷區(qū)、密云區(qū)、延慶區(qū)等9區(qū)則屬于外圍地區(qū)范圍。同時結合人口密度指標進行方千米為標準，對于城鎮(zhèn)化率較高但人口密度較低的區(qū)縣也視為外圍地區(qū)而不計入中心城市。再次，界定都市圈外圍地區(qū)的空間范圍，同樣以區(qū)縣為基本單元。理論意義上，都市圈外圍地區(qū)應與中心城市具有空間鄰近關系和緊密的功是和中心城市相鄰或與已劃入都市圈的區(qū)縣相鄰，后者則采用間接意義的界定標準，包括非農(nóng)就業(yè)人口占比高于60%和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值占比高于7標準是21世紀初國內(nèi)研究針對都市區(qū)外圍地區(qū)的界定標準，在經(jīng)歷城鎮(zhèn)化快速發(fā)展后的現(xiàn)階段以該標準界定外圍地區(qū)已不符合都市區(qū)的內(nèi)涵，但內(nèi)涵、更大地域范圍的都市圈意義更加接近，能夠納入更多具有通勤聯(lián)系以外功能聯(lián)系的地區(qū)，故此處采用這一標準界定都市圈外圍地區(qū)。最后，結合實際情況進行空間范圍控制和調(diào)整。參考國際經(jīng)驗和已有研究采用大數(shù)據(jù)等其他方法界定得到的都市圈空間范圍，以中心城市邊離100千米、80千米、60千米的標準分別控制“北上廣深”四個城市、特大城市、Ⅰ型大城市形成的都市圈的半徑。另外，對部分都市圈進行合廣州都市圈、將東莞計入深圳都市圈、將蘇州計入上海都市圈等，因為這幾組城市距離較近，互為中心和外圍，可視為一個都市圈，按照規(guī)模最此，最終界定得到全國32個都市圈，東部、中部、西部及東北地區(qū)分別有15個、6個、7個和4個都市圈（見表1）。都市圈的空間分布呈現(xiàn)不均衡都市圈的“半壁江山”，中西部地區(qū)的都市圈主要以直轄市和省會城市為依托，西部地區(qū)的甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏等省區(qū)尚沒有足夠大規(guī)模的中心市圈存在跨地級行政區(qū)的情況，南京都市圈由于特殊地理位置而出現(xiàn)了空間范圍跨省的情況，但也有近三分之一的都市圈空間范圍尚未超出地級這些城市行政下轄的一些區(qū)縣尚不具有較高的城鎮(zhèn)化水平，未能與中心城市形成緊密聯(lián)系。二、人口規(guī)模特征都市圈人口規(guī)模差異大，差異來源主要是外圍地區(qū)而非中心城市。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)（見圖12020年全國32個都市圈常住人口規(guī)模的均值為1386.人，近一半都市圈的常住人口規(guī)模超過1000萬人。上海都市圈的人口規(guī)模最大，廣州都市圈和深圳都市圈緊隨其后，這三個都市圈的常住人口總后是北京都市圈和成都都市圈，常住人口總量略低于3000萬人。重慶都市圈的人口規(guī)模也較大，體現(xiàn)了成渝地區(qū)作為全國區(qū)域性增長極的潛力。吸引人口遷入并取得經(jīng)濟較快增長的省會城市形成了較大規(guī)模的都市圈（劉濤等，2021），如杭州、武漢等。但是，也有17個都市圈的常住人口中西部地區(qū)和東北地區(qū)，可見東部發(fā)達地區(qū)的都市圈相較其他地區(qū)具有較高的人口集聚水平，呈現(xiàn)一定的發(fā)展階段差異。進一步將都市圈分解為比較，結果發(fā)現(xiàn)都市圈人口規(guī)模的差異并非主要取決于中心城市，而是更多來源于外圍地區(qū)的差異，后者的方差、極差等統(tǒng)計指標均顯著大于前是決定都市圈總規(guī)模的關鍵，即中心城市功能外溢的空間范圍，因為中心城市的增長并不會一直持續(xù)，而是在增長至一定程度后逐漸向外圍地區(qū)理論規(guī)律相符。都市圈的人口規(guī)模增長呈現(xiàn)南北差異。2010—2020年，全國32個都市圈的人口規(guī)?？傮w呈現(xiàn)穩(wěn)定增長態(tài)勢，但增量與增速的差異都較大（見角地區(qū)的都市圈人口增量最大，深圳都市圈和廣州都市圈的人口規(guī)模增長均超過1000萬人，其次是長三角地區(qū)和一些內(nèi)陸省會城市所在的都市圈口規(guī)模增量都低于200萬人，可見人口增長的區(qū)域差異仍然顯著。增速方面，一些人口規(guī)?；鶖?shù)較小的中西部都市圈如南寧都市圈、昆明都市圈市圈和廣州都市圈亦具有突出的高增速，以及快速崛起的新興二線城市形成的都市圈如西安都市圈、鄭州都市圈等，而上海都市圈和北京都市圈控制而呈現(xiàn)較低增速?？傮w來看，都市圈人口規(guī)模增長的南北差異強于東西差異，南方都市圈的人口增速快于北方都市圈，與全國南北差異的格以超大特大城市為中心的都市圈人口增長主要來源于外圍地區(qū)。將都市圈常住人口變化分解為中心城市和外圍地區(qū)，可以發(fā)現(xiàn)全國都市圈的普遍增長，僅有北京都市圈中心城市和天津都市圈外圍地區(qū)為例外（見圖3），前者反映了人口從中心向郊區(qū)的轉移，后者則可能是因為受到多響。進一步比較發(fā)現(xiàn)，以超大特大城市為中心的都市圈與其他都市圈存在顯著分異，前者的人口增量多源于外圍地區(qū)，初步說明以超大特大城市入擴散階段，外圍地區(qū)呈現(xiàn)較快的人口增長，而其他都市圈較多處于以中心城市人口增長為主的集聚階段，但中心和外圍的增量差異仍不能完全異，故下文進行進一步的檢驗和分類。通過比較都市圈中心城市的人口占比變化可以發(fā)現(xiàn)，目前我國多數(shù)都市圈處于集聚發(fā)展的階段。分別計算2010年和2020年中心城市占都市圈有21個都市圈呈現(xiàn)中心城市人口占比升高的集聚特征，其他11個都市圈呈現(xiàn)中心城市人口占比下降的擴散特征，可見多數(shù)都市圈處于集聚發(fā)展的邊人口。但呈現(xiàn)擴散特征的都市圈并不都是處于擴散階段，除了一體化發(fā)展較好的長三角地區(qū)都市圈，其他都市圈因一些特殊原因而導致呈現(xiàn)“城市人口規(guī)模控制政策影響的北京都市圈、中心城市吸引力有限而周邊地區(qū)縣域經(jīng)濟較強的濟南都市圈、福州都市圈等（見表2）。因此，總體于集聚發(fā)展的階段，對于集聚程度已經(jīng)較高的都市圈需要加快推動中心城市的功能擴散，而對于集聚程度比較有限的都市圈仍需要提升中心城市外擴散和帶動周邊的能力。三、年齡結構特征都市圈相較其他地區(qū)具有勞動力優(yōu)勢。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，都市圈人口年齡結構與全國總體相比呈現(xiàn)“中間高、兩端低”的特征（見表3），即15—6高，而0—14歲和65歲及以上的人口比例相對較低，反映了都市圈相對于其他地區(qū)所具有的勞動力優(yōu)勢。但從時序變化上來看，2010—2020年都“兩頭翹”的變化特征，即0—14歲與65歲及以上的人口比例上升，而15—64歲的人口比例下降，既反映了都市圈與全國總體一致的老齡化趨勢，其他地區(qū)依然較強的人口增長潛力。珠三角地區(qū)的都市圈勞動力優(yōu)勢最為突出，東北地區(qū)、長三角地區(qū)北部以及山東省的都市圈面臨少子化和老齡化危機。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，深圳都市高，達到80.7%，表現(xiàn)出突出的勞動力優(yōu)勢，為經(jīng)濟增長提供了良好基礎，其他多數(shù)都市圈的15—64歲人口比例處在70%—76%的區(qū)間內(nèi)（見圖4）雖然目前東部地區(qū)的都市圈相較于中西部地區(qū)的都市圈具有更高的勞動力比例，但后者的兒童比例并不低，仍具有后發(fā)增長的一定潛力。東北地例與東部地區(qū)相近，但兒童比例較低，老年人口比例較高，人口增長動力不足。此外，比較南北地區(qū)發(fā)現(xiàn)，南方都市圈的勞動力優(yōu)勢更強，北方都市圈的勞動力優(yōu)勢主要體現(xiàn)在中心城市。2020年，全國都市圈中心城市0—14歲人口、15—64歲人口、65歲及以上人口的平均比例分別為1圍地區(qū)的三個比例分別為15.1%、72.8%和12.1%，表明都市圈的勞動力優(yōu)勢更多來源于中心城市。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，有24個都市圈呈現(xiàn)中心城市勞動力（見圖5），雖然這符合集聚發(fā)展的規(guī)律，但下一步也需要著力提升中心城市對外圍地區(qū)的帶動能力，關注都市圈范圍內(nèi)的人口流動，特別是高外，北京、上海及東北地區(qū)的一些都市圈表現(xiàn)相反，因為這些都市圈的中心城市常住人口多為本地老年人，老齡化現(xiàn)象突出，且北京都市圈和上力在中心城市工作，但通常因難以負擔的住房壓力而居住在郊區(qū)，所以導致了這些都市圈中心和外圍的負差值。四、素質結構特征都市圈相較其他地區(qū)具有人口素質優(yōu)勢。2020年全國都市圈的大專及以上學歷人口比例平均為25.4%，比全國均值的15.5%高出近10個百分點區(qū)具有一定的人口素質優(yōu)勢。具體到每個都市圈，北京都市圈的大專及以上學歷人口比例最高，達到36.6%，其他大部分都市圈的該比例數(shù)值在2都市圈和寧波都市圈的大專及以上學歷人口比例低于20%（見圖6）。比較各個都市圈人口素質結構與人口年齡結構可以發(fā)現(xiàn)，外來的流動人口多齡結構之中，而未能體現(xiàn)于素質結構之中。在現(xiàn)階段的都市圈集聚發(fā)展過程中，勞動力數(shù)量優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，但在后續(xù)都市圈的進一步增長過意義便會逐漸弱化，因而有必要從人口素質的角度考慮都市圈的持續(xù)增長潛力，比如深圳、廣州等都市圈的外來流動人口數(shù)量多而結構復雜，需能素質的勞動力進行空間布局上的引導優(yōu)化。都市圈的人才優(yōu)勢主要體現(xiàn)在中心城市。計算中心城市與外圍地區(qū)大專及以上學歷人口的比例差值發(fā)現(xiàn)，這一差值普遍為正，多為10至20個中心城市的人才優(yōu)勢普遍強于外圍地區(qū)（見圖7）。這一結果顯示了都市圈內(nèi)部發(fā)展的差異，即都市圈的良好發(fā)展態(tài)勢很可能高度集中于中心城滯后狀態(tài)，未能得到中心城市有效的輻射帶動，這便與都市圈一體化、同城化發(fā)展的預期目標存在差距，因此需要更加關注都市圈內(nèi)部的人才流春都市圈為特例，其中心城市的人口吸引力都較弱，人才外流可能對都市圈發(fā)展產(chǎn)生一定的不利影響。近十年都市圈呈現(xiàn)人才集聚態(tài)勢。計算都市圈大專及以上學歷人口比例與全國總體的差值發(fā)現(xiàn)，2010年都市圈的大專及以上學歷人口比例比點，2020年這一差距擴大為9.9個百分點，可見全國的人才分布持續(xù)向都市圈集聚。從都市圈的橫向對比來看，長三角地區(qū)和一些西部省會城市口比例增加較多，近年吸引了較多人才流入，東北地區(qū)的都市圈人才比例增長最慢（見圖8）。人才的集聚可為都市圈注入強勁的增長動力，但則可能面臨增長乏力的難題，需要根據(jù)人才的實際需求制定一些有針對性的優(yōu)惠政策來吸引人才流入。五、主要結論與政策建議本文利用第六次和第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，從規(guī)模、年齡結構及素質結構三方面分析都市圈的人口特征，得到以下主要結論：（1）全國3異較大，這種差異部分源于中心城市，更多源于外圍地區(qū)，多數(shù)都市圈中心城市的人口增長快于外圍地區(qū)，處于集聚發(fā)展的階段；（2）都市圈優(yōu)勢，主要表現(xiàn)在中心城市，同時也與全國人口老齡化趨勢一樣面臨潛在風險，特別是都市圈的外圍地區(qū)；（3）都市圈相較其他地區(qū)具有人才在中心城市。根據(jù)上述研究結果，提出政策建議如下：第一，增強全國范圍內(nèi)都市圈分布的均衡程度。本文利用2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)界定得到現(xiàn)狀意義上的32個都市圈，東部、中部、個、6個、7個和4個都市圈，與當前全國的人口分布和經(jīng)濟格局基本匹配，但都市圈的界定也應具有政策意義與規(guī)劃意義，即需要超越現(xiàn)狀意義慮，相應地預留增長空間和提前謀篇布局，特別是隨著我國人口流動模式的多元化和區(qū)域經(jīng)濟格局的變動，都市圈的空間布局需要進一步優(yōu)化。自上而下地設立一些都市圈，通過一定的政策扶持推動都市圈發(fā)展，使之成長為區(qū)域增長極，從而充分發(fā)揮都市圈支撐城市群和帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)第二，在全國人口向都市圈集聚的總體趨勢下，需要關注以都市圈為依托優(yōu)化人口分布格局。都市圈既是人口集聚的高地，也是經(jīng)濟產(chǎn)出的率，這是市場環(huán)境下各類要素自由流動的結果。下一步也應繼續(xù)順應理論和市場規(guī)律，引導人口向都市圈集聚，在局部地區(qū)的集聚中實現(xiàn)更大范外的地區(qū)應結合地域功能優(yōu)化人口布局，比如對生態(tài)功能主導區(qū)需要酌情控制人口規(guī)模，通過居民點合并、轉移等方式進行合理引導。第三，在都市圈呈現(xiàn)人口年齡結構和素質結構優(yōu)勢的情況下，需要積極發(fā)揮結構性優(yōu)勢并應對潛在風險。都市圈相較于其他地區(qū)具有突出的勢，應充分發(fā)揮這種優(yōu)勢，提升經(jīng)濟效率，帶動區(qū)域發(fā)展。本文統(tǒng)計的人口均為常住人口，即包括非本地戶籍的流動人口，流動人口對于都市圈