進一步深化電力體制改革的思考

進一步深化電力體制改革的思考-2012年是中國開展電力市場化改革十周年。通過改革，極大地增強了電力企業(yè)活力，提高了電力供給能力。但是近幾年，煤電矛盾不斷加劇，發(fā)電企業(yè)頻現(xiàn)巨額虧損，工商企業(yè)用電負擔沉重，新能源、可再生能源發(fā)展受到制約，電力普遍服務不到位。一系列能源領域的突出矛盾，反映出現(xiàn)行電力體制已成為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進節(jié)能減排和發(fā)展多種所有制經(jīng)濟的重大障礙。當前應進一步深化電力體制改革，從根本上解決這一長期困擾電力工業(yè)和經(jīng)濟運行的突出問題。一、當前電力行業(yè)的突出問題2002年國務院出臺《電力體制改革方案》（下簡稱“5號文件”），對國有電力資產(chǎn)進行重組，成立兩大電網(wǎng)公司，五大發(fā)電集團和四個輔業(yè)公司，組建國家電監(jiān)會。改革打破了原國家電力公司集發(fā)、輸、配、售為一體，垂直運營、高度集中的體制，實行了政企分開、廠網(wǎng)分開。改革后形成了五大發(fā)電集團與神華集團、華潤集團等中央發(fā)電企業(yè)以及眾多地方、外資、民營發(fā)電企業(yè)多家辦電、多種所有制辦電的競爭格局。改革前，一年新增發(fā)電裝機2千萬千瓦就是很好的成績。改革十年，很多年份一年就可以新增裝機1億千瓦，極大地緩解了長期困擾中國發(fā)展的電力短缺問題。改革也有力地增強了發(fā)電企業(yè)活力。在建設成本大幅度上升的情況下，十年來火電工程造價平均降低了一半，企業(yè)的投入產(chǎn)出效率明顯提高。但也要看到，電力體制改革只是取得了階段性進展，5號文件確定的一些重要改革任務尚未落實，如輸配分開沒有實行，區(qū)域電力市場建設受阻，電價改革滯后，積累了一系列新的矛盾和問題。煤電矛盾周期性發(fā)作。進入新世紀以來，煤電輪番漲價、發(fā)電企業(yè)經(jīng)營困難。往往越是在迎峰度夏、迎峰度冬、重要節(jié)慶期間，煤電矛盾表現(xiàn)越是集中，近兩年甚至出現(xiàn)了淡季“電荒”。2008－2010年，整個火電行業(yè)虧損達上千億元，一些發(fā)電企業(yè)資產(chǎn)負債率甚至超過100%。雖然國家采取了煤電聯(lián)動、鼓勵煤電一體化、電煤限價、實施煤炭儲備等措施，但都無法從根本上解決煤電矛盾。新能源發(fā)電困難。中國風電裝機容量已居世界第一，太陽能發(fā)電增長速度居世界首位。但新能源的實際發(fā)電量與設計水平相比有較大差距，“棄風”、“棄光”、限電現(xiàn)象嚴重，發(fā)展難以為繼。在發(fā)達國家非常普遍的分布式屋頂光伏發(fā)電、小規(guī)模風力發(fā)電、分布式天然氣多聯(lián)產(chǎn)電站在中國舉步維艱。電力節(jié)能減排形勢嚴峻。中國電力結構中，燃煤發(fā)電量占82%。不同效率機組的供電煤耗從200多克/千瓦時到400多克/千瓦時，相差很大。長期以來，在大部分電力調(diào)度中，對高耗能火電機組與高效節(jié)能機組、可再生能源發(fā)電的機組平均分配發(fā)電時間，甚至存在為了完成火電發(fā)電量計劃，可再生能源發(fā)電要為火電讓路的情況，等于鼓勵了高耗能機組發(fā)展，形成了對節(jié)能減排的逆向調(diào)節(jié)。工商企業(yè)用電負擔過重。目前，發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價是0.3－0.4元/千瓦時，而工業(yè)企業(yè)實際用電成本一般要比上網(wǎng)電價高一至兩倍，東部地區(qū)商業(yè)企業(yè)大都在1.2元以上。企業(yè)普遍反映，電網(wǎng)收費環(huán)節(jié)多，實際用電支出遠高于國家目錄電價，甚至達到一些發(fā)達國家水平，在很大程度上影響了企業(yè)的國際競爭力。二、電力行業(yè)矛盾的成因分析電力行業(yè)近年來之所以出現(xiàn)上述突出矛盾和問題，源于2002年以來的改革沒有從根本上解決計劃與市場的矛盾。傳統(tǒng)的計劃管理方式仍在延續(xù)。一般說來，發(fā)電企業(yè)的銷售收入等于電價乘以電量（收入=電價×電量）。目前，上網(wǎng)電價由政府審批決定，發(fā)電量由地方政府下達的生產(chǎn)計劃決定。作為一個企業(yè)，在產(chǎn)品產(chǎn)量和定價上沒有自主權，這在市場化改革三十多年后的今天是一個罕見現(xiàn)象。人為設定的電價和發(fā)電量計劃幾乎不反映供求關系，也無科學依據(jù)。當電煤價格上漲或下跌時，發(fā)電企業(yè)無法自主調(diào)整、應對成本變化因素。地方政府在制定發(fā)電量計劃時，基本上是按機組戶頭平均分配發(fā)電時間?；痣姍C組一年可以發(fā)電6000多小時，往往只給4000－5000小時。對這部分計劃內(nèi)電量，電網(wǎng)企業(yè)按國家規(guī)定的上網(wǎng)電價進行收購，計劃外電量則降價收購。當電煤價格大幅上漲時，火電廠超計劃發(fā)電甚至造成虧損。越是煤電矛盾突出的時候，企業(yè)的發(fā)電積極性越低。在全國發(fā)電能力充裕的情況下，不合理的制度安排造成了“電荒”。電力市場發(fā)育不足。2002年以來的改革，只是在發(fā)電領域初步建立了競爭格局，輸電、配電、售電環(huán)節(jié)仍然維持了上下游一體化的組織結構。電網(wǎng)企業(yè)集電網(wǎng)資產(chǎn)運營、工程施工建設、電力系統(tǒng)調(diào)度、電量財務結算于一身。有的電網(wǎng)企業(yè)通過大規(guī)模收購兼并，將業(yè)務延伸至設備制造領域，對電網(wǎng)設備（如變壓器、繼電器、開關、電表、電纜電線等）形成生產(chǎn)制造和采購使用的內(nèi)部一體化。發(fā)電企業(yè)和電力用戶沒有選擇權，阻斷了供求雙方的直接交易。其他施工企業(yè)無法參與競爭，輸變電設備制造業(yè)界反映強烈。有的電網(wǎng)企業(yè)大規(guī)模投資收購境外的發(fā)電、電網(wǎng)甚至礦業(yè)資產(chǎn)，而國內(nèi)的農(nóng)網(wǎng)改造工程和無電地區(qū)電力建設資本金卻全部要國家財政出資；以系統(tǒng)安全、接入標準等理由，限制新能源發(fā)電上網(wǎng)；上收五大區(qū)域電網(wǎng)人、財、物資源配置權，使5號文件規(guī)定的區(qū)域電力市場進一步萎縮?，F(xiàn)在，電網(wǎng)的購電、售電差價在世界上名列電力行業(yè)面臨四大問題，應深化電價改革近年來，我國電力工業(yè)發(fā)展迅速，成績斐然，舉世矚目。但與此同時，電力行業(yè)也長期存在一些體制性、結構性問題，致使“電荒”有成為常態(tài)的趨向。中國電力國際有限公司董事長李小琳說，當前電力行業(yè)面臨四大日益凸顯的矛盾和問題。一是電力體制改革滯后。2002年實現(xiàn)了“廠網(wǎng)分離”改革之后，在發(fā)電側引入了競爭機制，但由于自身產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈的局限，無法將本身激烈競爭帶來的效益?zhèn)鬟_給最終用戶，無法實現(xiàn)社會福利的最大化。改革的滯后，導致煤電關系至今尚未理順，火電連年巨額虧損，嚴重挫傷了發(fā)電企業(yè)的積極性，局部地區(qū)出現(xiàn)“電荒”危機。二是結構性矛盾突出。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快和消費結構持續(xù)升級，能源需求呈剛性增長。同時，火電連年巨虧，可持續(xù)發(fā)展遭遇嚴峻挑戰(zhàn)。去年前三季度，火電、風電投資同比負增長，火電新投產(chǎn)、新開工及在建規(guī)模持續(xù)減小。三是環(huán)境壓力日益增大。以煤為主的資源稟賦現(xiàn)狀，決定了我國以火電為主的歷史事實，也決定了今后將長期以火電為主；但過度、無序、低效的開發(fā)，也給生態(tài)環(huán)境造成了隱憂。四是自主創(chuàng)新能力不強。目前火電能效利用率較高的也就40%左右，風能整機效率只有30%至40%；特別是新能源產(chǎn)業(yè)，一些關鍵零部件、材料依靠進口，缺少自主知識產(chǎn)權。李小琳建議，為促進電力行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，國家應抓住當前有利時機，加快推進電力體制改革，理順價格等相關要素關系；同時，電力企業(yè)也應在結構轉型中承擔起更重要的使命。第一應深化電價體系改革，理順價格機制，使得發(fā)電環(huán)節(jié)的競爭和經(jīng)濟效應，傳導到最終的消費端。第二，應推進煤電聯(lián)營，加快煤電基地建設。國家宜設立專門的煤電聯(lián)營的協(xié)調(diào)組織，破解“煤電頂?！苯┚?，引導推進煤電聯(lián)營、一體化；應加大力度整合煤炭產(chǎn)業(yè)，提高央企對煤炭資源的控制力。第三，應積極發(fā)展新能源、清潔能源，為電力能源的可持續(xù)發(fā)展開辟新路。應盡快制定國家層面的清潔能源技術創(chuàng)新規(guī)劃，提高我國在一些核心關鍵技術的創(chuàng)新力度；在大規(guī)模建設的同時，提升清潔能源的利用效率；構建我國清潔能源的產(chǎn)業(yè)集群。第四，基于我國的資源稟賦和電力需求現(xiàn)實，在把新能源作為戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的同時，仍然不能忽視傳統(tǒng)電力能源的優(yōu)化升級電力企業(yè)在低碳經(jīng)濟中面臨的挑戰(zhàn)與應對策略全球氣候變暖是當前人類社會所面臨的最大挑戰(zhàn)之一。減排CO2是應對氣候變暖的關鍵所在。2003年，英國政府公布的能源白皮書中，首次提出了低碳經(jīng)濟的發(fā)展理念，倡導通過減少CO2排放來改善全球的氣候條件；通過提高能源供應的多樣化來調(diào)整能源結構，降低能源的供應與經(jīng)濟風險；大力發(fā)展低碳技術，引領科技創(chuàng)新。低碳經(jīng)濟的提出，刮起了一股涉及生產(chǎn)模式、生活方式、價值觀念和國家權益的全球性革命風暴，代表了從工業(yè)文明向生態(tài)經(jīng)濟文明的巨大進步。發(fā)展低碳經(jīng)濟是貫徹科學發(fā)展觀，走可持續(xù)發(fā)展道路的本質(zhì)要求，有利于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、提高我國的核心競爭力；有利于融入世界最新的經(jīng)濟發(fā)展與技術革新浪潮之中，提高對全球性經(jīng)濟風險的抵御能力；有利于樹立負責任大國的國際形象，化解國際壓力，提高國際影響力；是我國建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，建設創(chuàng)新型國家的必經(jīng)之路。發(fā)展低碳經(jīng)濟對中國具有重要的現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略意義。1低碳經(jīng)濟模式下電力行業(yè)的關鍵性轉變在我國，電力碳排放具有總量大、增速快的特點，電力行業(yè)CO2排放量遠超發(fā)達國家與全球平均水平。在低碳經(jīng)濟模式下，傳統(tǒng)電力行業(yè)無論在其所面臨的外部環(huán)境還是內(nèi)在的發(fā)展模式上，都將面臨巨大的轉變。（1）電力行業(yè)面臨新的機遇和發(fā)展模式。電能是典型的二次清潔能源，其終端消費具有明顯的低碳優(yōu)勢，從而為行業(yè)的快速發(fā)展提供良好條件；我國減排立法、碳稅、碳配額、碳交易機制等宏觀調(diào)控與經(jīng)濟手段的引入，為電力行業(yè)未來的發(fā)展構建了一個全新的宏觀經(jīng)濟環(huán)境與政策環(huán)境；各類低碳技術的應用為電力行業(yè)的發(fā)展帶來了新的機遇與挑戰(zhàn)，碳減排將成為電力行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要目標之一，從而改變電力行業(yè)的發(fā)展模式，并在行業(yè)內(nèi)部各個環(huán)節(jié)引入“碳約束”機制。（2）電力行業(yè)面臨全新的運行模式。在低碳環(huán)境下，將使電力行業(yè)呈現(xiàn)出明顯的低碳特性與全新的運行模式，并廣泛地影響電力系統(tǒng)的投資、規(guī)劃、調(diào)度與運行等環(huán)節(jié)。因此，電力行業(yè)必須分析低碳機制引入對電力行業(yè)各個環(huán)節(jié)的影響與挑戰(zhàn)，提前做好部署與規(guī)劃，以便為我國電力行業(yè)的低碳化發(fā)展提供理論支撐。2發(fā)電企業(yè)所面臨的風險、挑戰(zhàn)及其應對策略2.1發(fā)電企業(yè)面臨的風險與挑戰(zhàn)在低碳環(huán)境下，發(fā)電企業(yè)將遭遇極大的經(jīng)營風險，這種風險主要來自于全社會對環(huán)保的關注、宏觀行業(yè)政策的不確定性以及碳市場上碳價的波動。（1）環(huán)保風險。當發(fā)電企業(yè)未能滿足環(huán)保要求時，將被取消生產(chǎn)資格或處以罰金。所以，環(huán)保風險將提高傳統(tǒng)發(fā)電企業(yè)尤其是火電企業(yè)的經(jīng)營成本，將會對火電廠的發(fā)電能效與清潔程度提出新的要求。（2）政策風險。由于發(fā)電機組的服役期較長，需要考慮相當長一段時間內(nèi)的政策走向，以規(guī)避政策風險（3）市場風險。市場風險是發(fā)電企業(yè)在低碳經(jīng)濟中面臨的最為直接的風險因素。碳排放額度具有典型的金融特性，有較高的流動性，且?guī)缀醺采w大部分重要的工業(yè)部門。2.2發(fā)電企業(yè)的應對策略發(fā)展新能源技術新能源技術主要包括可再生能源和傳統(tǒng)能源的清潔利用。大力發(fā)展新能源技術，優(yōu)化企業(yè)電源結構，具有重要意義：可以提高電能生產(chǎn)的清潔度、提高能效、降低碳排放；可以提高技術水平與可持續(xù)發(fā)展能力，以提前適應各類低碳政策的頒布，規(guī)避政策風險；可以降低整個電源資產(chǎn)整體的碳排放水平，以規(guī)避因實施碳稅或市場碳價波動所帶來的經(jīng)濟風險。3電網(wǎng)企業(yè)所面臨的影響、挑戰(zhàn)及其應對策略3.1電網(wǎng)企業(yè)面臨的影響和挑戰(zhàn)電網(wǎng)是連接發(fā)電側與用電側的樞紐，也是實現(xiàn)發(fā)電側與用電側低碳效益的重要載體，為低碳能源的接入并網(wǎng)與低碳用電技術的運用推廣提供了重要的支撐作用。發(fā)展低碳經(jīng)濟將帶來很多新的低碳要素，為電網(wǎng)企業(yè)的運營發(fā)展帶來如下影響和挑戰(zhàn)：（1）各類低碳電源與低碳技術的并網(wǎng)運行將改變傳統(tǒng)電力系統(tǒng)的運行方式。要求電網(wǎng)應能對各類低碳技術的運用與發(fā)展提供良好的支撐，并對電網(wǎng)運行的安全性、穩(wěn)定性、可控性與靈活性等方面提出了新的要求和挑戰(zhàn)。（2）各類低碳宏觀政策與市場機制的引入將為電能的生產(chǎn)、傳輸與使用帶來“碳成本”。電網(wǎng)企業(yè)必須綜合考慮各類低碳政策和機制的影響，以使企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略與國家的宏觀規(guī)劃相吻合，并滿足我國發(fā)展低碳經(jīng)濟的內(nèi)在需求，（3）低碳經(jīng)濟增加了電力系統(tǒng)運行難度，亟需科學、高效的發(fā)電調(diào)度方式。積極探索低碳經(jīng)濟背景下的科學、高效的發(fā)電調(diào)度方式。3.2電網(wǎng)企業(yè)的應對策略分析根據(jù)業(yè)務職能的不同，電網(wǎng)企業(yè)分為規(guī)劃、調(diào)度、生產(chǎn)技術、交易、營銷等不同的部門，在低碳經(jīng)濟背景下很多部門都將遇到新的問題與挑戰(zhàn)，因此，各部門應互相協(xié)調(diào)，明確分工，各自承擔相應的責任與義務，共同適應低碳經(jīng)濟發(fā)展的需求，并承擔CO2減排的壓力。3.2.1電網(wǎng)規(guī)劃部門的應對策略分析以風電為例，我國大部分風力資源都分布在北部，而當?shù)刎摵伤捷^低，無法消納大量的風力發(fā)電量，因此，電網(wǎng)建設的滯后將極大地制約可再生能源的大規(guī)模發(fā)展。3.2.2電網(wǎng)生產(chǎn)技術部門的應對策略分析發(fā)展低碳經(jīng)濟、減排CO2主要是為了應對溫室氣體產(chǎn)生的溫室效應導致全球氣候變暖，而電網(wǎng)運行中也存在著一定的溫室氣體排放，在未來發(fā)展中，該數(shù)值將繼續(xù)增加，不可忽視。3.2.3電網(wǎng)調(diào)度運行部門的應對策略分析低碳經(jīng)濟將對電網(wǎng)的調(diào)度技術提出新的要求，低碳將繼安全、經(jīng)濟之后成為電力系統(tǒng)調(diào)度運行中的重要目標之一，與此同時，以風電為主的可再生能源將得到蓬勃發(fā)展。但風電出力具有較強的隨機性、間歇性與不可控性的特點，將對系統(tǒng)運行的安全與穩(wěn)定控制帶來更高的要求，面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。為此，電網(wǎng)調(diào)度運行部門可采取的主要應對策略如下：（1）針對各類新型火力電源的調(diào)度特性采取精細調(diào)度。（2）針對可再生能源的運行特性引入相應的并網(wǎng)運行調(diào)度技術。（3）發(fā)展面向低碳目標的電力調(diào)度技術。優(yōu)化的調(diào)度技術可調(diào)整不同機組的發(fā)電量，從而改變整個電力系統(tǒng)的CO2排放量。3.2.4電力市場交易部門的應對策略分析在我國電力市場中，電網(wǎng)企業(yè)是單一購電方，負責市場計劃的落實、校核與執(zhí)行，承擔著市場運營的重要職能。電網(wǎng)企業(yè)應深入探討和設計與低碳經(jīng)濟相適應的電力市場體系與市場模式，引入相應的電力價格形成機制與電力市場交易體系，以控制電力市場風險，滿足電力交易需求，提高電力市