解決城鎮(zhèn)居民住房問題的基本思路

提綱：一、解決城鎮(zhèn)居民住房問題的基本思路

1、世界各國住房發(fā)展的四個階段

2、我國的住房發(fā)展階段和進程

3、世界各國在住房發(fā)展不同階段的政策

4、中國住房政策變化的沿革

5、中國住房制度改革的思路障礙二、建國以來住宅供應(yīng)體系

1、住房投資體系的多元化

2、對現(xiàn)行住房供應(yīng)體系的思考三、房地產(chǎn)市場化的發(fā)展及對經(jīng)濟的影響

1、國家的住房發(fā)展目標(biāo)

2、我國城市化進程和城市人口增長所帶來的住房需求

3、近幾年城市居民的實際消費需求

4、從我國住房現(xiàn)狀看居民的消費需求

5、稅費政策對市場的影響

6、住房消費是刺激經(jīng)濟增長中消費增長的龍頭四、扶持和建立住宅建設(shè)的主力軍

1、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的經(jīng)營狀況

2、世界各國房地產(chǎn)開發(fā)支持政策的比較五、價格變化及對市場的影響

1、市場化以來商品房價格變化的情況和因素

2、對價格的認(rèn)識和衡量的標(biāo)準(zhǔn)

3、租金是衡定房價的重要因素

4、經(jīng)濟發(fā)展的速度是影響房價的另一個重要因素六、關(guān)于產(chǎn)權(quán)制度及有關(guān)問題

1、產(chǎn)權(quán)制度建立的觀念

2、房屋產(chǎn)權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)的分離

3、土地出讓制度中的產(chǎn)權(quán)不明確

4、房屋產(chǎn)權(quán)的界定七、建立可持續(xù)發(fā)展的住房制度至1999年底，我國663個設(shè)市城市和約12,000個建制鎮(zhèn)形成的建成區(qū)國有土地總面積約2.2萬平方公里。城鎮(zhèn)各類房產(chǎn)總面積約65.5億平方米，其中公有房產(chǎn)約52億平方米（含已出售公房），約占房產(chǎn)總量80%。各類房產(chǎn)中住宅總建筑面積約41億平方米，住宅居住面積約21億平方米，按全國城鎮(zhèn)人口總量（非農(nóng)業(yè)常住人口）約2.2億人計算，人均居住面積為9.8平方米。房地產(chǎn)開發(fā)年投資總額已達每年4010.2億人民幣，其中約80%為住宅建設(shè)投資，而完成已開工的全部項目計劃約需投資18,000億元人民幣。最近連續(xù)幾年年施工量達5億平方米，竣工量達1.97億平方米，其中住宅施工量達3億平方米，房地產(chǎn)住宅竣工量達1.65億平方米，全國已進入一個房地產(chǎn)建設(shè)投資的高速增長階段。中國城鎮(zhèn)的住房改革制度自十一屆三中全會至今已經(jīng)歷了近二十年的時間，取得了極大的進展，特別是公有住房的出售，大大提高了住房的自有率。99年住房銷售總量比1998年有較大的增長幅度，部分城市和地區(qū)當(dāng)年增幅與上年相比大于10%。同時，二級市場的開放，加速了公有住房的置換，部分城市二級市場的交易數(shù)和房屋置換套數(shù)已接近和超過了一級市場的交易總數(shù)，推動了一級市場的發(fā)展。但總體來看，中國的住房制度和相關(guān)政策的調(diào)整仍處于一種過渡階段，仍需從國際上多數(shù)國家已有的成功和失敗的經(jīng)驗中選擇一條更符合中國現(xiàn)有發(fā)展階段的道路。一、解決城鎮(zhèn)居民住房問題的基本思路1、世界各國住房發(fā)展的四個階段世界各國的城鎮(zhèn)住房發(fā)展都必然經(jīng)歷先解決有無住房，再提高居住標(biāo)準(zhǔn)和改善居住條件的過程。國際上通常用居住水平的四級目標(biāo)將這個發(fā)展過程劃分為四個階段：第一個階段為解決房荒（30%以上的人口無房或居住條件和環(huán)境惡劣、簡陋的狀況稱為房荒）的階段，也就是解決城市住房的總量絕對不足的階段。這個階段不論是政府解決問題的目標(biāo)還是城市居民的需求都首先是不論質(zhì)量、條件如何，先解決最基本數(shù)量。國際上通常將這一階段的最低標(biāo)準(zhǔn)定為滿足城市居民人均一張床（人均居住面積不低于2平方米），戶均一間房。不管是獨居還是共用房屋，都還來不及更多考慮家庭獨立擁有配套的廚、廁等設(shè)施問題。第二階段為解決增量（住房標(biāo)準(zhǔn)擴大）的階段，也就是在基本解決住房總量嚴(yán)重不足的基礎(chǔ)上，擴大住宅面積的階段，使居住條件達到文明（合適）的標(biāo)準(zhǔn)，從每戶一間房提高到每戶一套房（或人均居住面積在8平方米以上）。這時政府或居民的住房要求已達到住得開，有私密性，追求每套住宅有單獨的住房和自用的配套設(shè)施，如廚房、衛(wèi)生間、客廳等自有的空間和設(shè)施。韓國81年70年15加拿大78%澳大利亞78%意大利60%中國9.834%注:未注明年份的時間為1998年的統(tǒng)計數(shù)字。各國政府還根據(jù)自己國家的土地和人口情況，特別是政府的財力與城鎮(zhèn)居民的收入情況，分別制定著各國不同的住房發(fā)展階段的標(biāo)準(zhǔn)，并且各國之間的住房標(biāo)準(zhǔn)有著極大的差別。發(fā)展中國家的發(fā)展水平遠遠低于發(fā)達國家，約差20-30年，全球各個國家的發(fā)展水平則差距30-40年（見表1）。發(fā)達國家如北美、西北歐、日本等大多在第一次工業(yè)革命之后（19世紀(jì)末），由于產(chǎn)業(yè)革命帶來的城市化外延和農(nóng)民的大量進城，形成了城市的房荒。二次大戰(zhàn)前又由于家庭結(jié)構(gòu)和規(guī)模變化使家庭戶數(shù)巨增，造成住房供應(yīng)不足，特別是戰(zhàn)爭的原因，再次出現(xiàn)了房荒。因而這些國家在二戰(zhàn)之后至70年代重點解決的是住宅總量不足的問題，同時將住宅總量超過城鎮(zhèn)居民戶數(shù)做為已解決房荒問題的基本標(biāo)準(zhǔn)（也許戶均和人均居住平米數(shù)很低）。70年代之后重點解決的是舊房改造和擴建的問題，即以增量為主，擴大居民的居住面積。如美國提出“每個房間的使用率超過一個人為過渡擁擠”的公眾標(biāo)準(zhǔn)；瑞典60年代末提出的標(biāo)準(zhǔn)為“一個居室房間不能多于2人”（高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為每個居民平均住宅房間數(shù)要超過1.9間）。同時在80年代之后多數(shù)發(fā)達國家已使人均居住面積達到一個較高標(biāo)準(zhǔn)之后，提出每個家庭應(yīng)擁有一套以上的高質(zhì)量、現(xiàn)代設(shè)施基本齊備的住宅的目標(biāo)，并在80年中至90年代初約50%以上的家庭達到這一目標(biāo)。2、我國的住房發(fā)展階段和進程雖然中國人均GDP普遍水平仍很低，約在800-1000美元之間，但城鄉(xiāng)之間的巨大生產(chǎn)力差別和收入差別，使城市特別是46個大中型城市的人均GDP大幅提高，局部區(qū)域和城市的人均GDP水平已接近和超過3000美元，同一個城市中的不同地區(qū)的人均GDP水平也有巨大的差別，因而中國的住房發(fā)展階段與國際上多數(shù)國家明顯不同。1948年中央政府進城之后的第一個關(guān)于住房的決定就是“統(tǒng)一管理分配城市中的一切公房”。1950年全國分別以接收、沒收、代管等形式將大量房產(chǎn)收歸國有，并將其無償?shù)胤峙浣o城鎮(zhèn)居民居住，以解當(dāng)時住房的燃眉之急；1956年又將大量的私有出租房屋通過公私合營的社會主義改造將大量私房收歸國家統(tǒng)一管理，修繕改造后以較低租金分配給城鎮(zhèn)居民做棲身之地。因此戰(zhàn)后最初的解決城鎮(zhèn)居民的住房問題并非有明確的建設(shè)目標(biāo)，而主要通過對城鎮(zhèn)原有的住房條件強制性回收和再分配調(diào)劑解決。戰(zhàn)爭使中央政府首先作出的國家基本建設(shè)方針是“國防第一，工業(yè)第二，普通建設(shè)第三，一般修繕第四”，將私房進行社會主義改造是1958年之前的重要住房政策之一，城鎮(zhèn)居民的住房服從于戰(zhàn)爭的需要（國內(nèi)的解放戰(zhàn)爭和抗美援朝戰(zhàn)爭），同時經(jīng)濟能力的不足大大限制了非生產(chǎn)型建筑的造價（包括住房），在1956年之前生產(chǎn)了一大批破壞城市面貌，質(zhì)量過低的建筑。直到1957年才在住房嚴(yán)重缺乏的情況下，由于國家正集中力量進行重點建設(shè)，不可能對新建住房大量投資，建議實行以下辦法緩和住房緊張情況，逐步改善人民的居住條件：①適當(dāng)修建職工住宅；②采取各種辦法鼓勵和組織群眾投資自建；③嚴(yán)格控制農(nóng)村人口流入城市等政策措施。1958年才首次提出住宅建設(shè)的初步目標(biāo)：用五年的時間將大、中、小城市的人均2、3、4平方米的住房水平提高到每人4、5、6平方米的平均居住面積水平。這一政策的提出比多數(shù)國家晚了十年時間，同時當(dāng)時提出的標(biāo)準(zhǔn)也比多數(shù)國家低了十年的標(biāo)準(zhǔn)（當(dāng)然要承認(rèn)中國當(dāng)時經(jīng)濟條件的現(xiàn)狀）。直到60年代建工部才向中央提出解決房荒問題的意見，中央才在批復(fù)中指示，今后兩三年內(nèi)有計劃地新建一批職工宿舍和必要的宿舍和民房，除國家中央、各地機關(guān)的政府建房之外，1960年的批復(fù)才第一次在全國城市范圍明確提出有計劃的解決住房問題的政策。由于中國城市化水平的落后，“先生產(chǎn)，后生活”的立國之策，中國人苦日子過慣了以及公營合營等對私有房產(chǎn)社會主義改造的政策等原因，使中國的住房情況遠遠的落后于發(fā)達和發(fā)展中國家，也落后于前社會主義各國。我國的住房建設(shè)的大規(guī)模投資建設(shè)基本開始于1979年之后（見表2）。前30年全國平均每年住宅建設(shè)投資為12.29億元，每年竣工面積為1772.3萬平方米（1965年之前住宅每平方米的造價為20-80元/平方米），而從建國至1979年城市人口卻處于高速增長的階段。1968年之后知識青年的上山下鄉(xiāng)大大緩解了城市住房的矛盾，但1975年之后的回城和戰(zhàn)后嬰兒潮高峰時期出生的人在此階段進行家庭組合，使城市住房問題被集中暴露出來。從建國至改革開放前的1980年間，國家共投入住宅建設(shè)資金558億元，平均占基本建設(shè)全部投資的7%，共建設(shè)住宅67658萬平方米。改革開放之后國家大幅度的增加了住宅的基本建設(shè)投資，“六五”至“七五”計劃的10年就投入1650億住宅建設(shè)資金，建造住宅73582.4萬平方米。至1990年止，國家總計投入資金2870.75億元人民幣（含改造和集體資金662億），建造新公有住宅17.3億平方米，占全部新建住宅的87.4%（全部新建為19.79億平方米，其中私房2.49億平方米，占12.5%），將城鎮(zhèn)人均居住面積水平從建國初期的4.5平方米提高到90年的7.1平方米，但至1990年止，全國仍有無房戶和住房困難戶800萬戶，占全部城鎮(zhèn)人口戶數(shù)的25%，其中人均居住面積在2平方米以下的特困戶有50萬戶，還有6.5億平方米解放前遺留和五六十年代建造的簡易房和危房需要改造。應(yīng)該說，80-90年代的中國，住房建設(shè)創(chuàng)造了國際上的紀(jì)錄，每年竣工約1.27億平方米，直到90年代初，中國剛剛才基本解決了房荒的問題。表2：建國以來城鎮(zhèn)住宅建設(shè)投資完成情況住宅建設(shè)投資（億元）住宅建設(shè)投資占基建投資的%住宅竣工面積(萬平方米)50-528.310.61462“一五”期間53.799.19454“二五”期間49.564.111,01263-6529.096.94271“三五”期間39.3245400“四五”期間100.745.712,573“五五”期間277.2911.823,486其中:79年77.2814.8625580年111.66208230.5“六五”期間728.342142,316.1“七五”期間928.4412.931,266.3合計2214.87141,238注:統(tǒng)計數(shù)字中不含:更改資金,集體和個人資金情況(1979年之前基本沒有)。中國的住房建設(shè)比大多數(shù)發(fā)達國家晚了25-30年，比同類的原社會主義國家（如前蘇聯(lián)和東歐各國）晚了15-20年，比亞洲四小龍國家晚了10-15年。80年代中國開始了住房制度改革的試點（探索），1985年之前采取全價出售和補貼出售的方式，1986年后以租金調(diào)整的方式為主，1988年后多種方式并存，1998年后決定取消福利分房。應(yīng)該說中國從1950年開始的基本建設(shè)就受到前蘇聯(lián)模式的影響，80年代的改革也繼續(xù)延續(xù)了前蘇聯(lián)的住房制度改革的兩種模式：A完善現(xiàn)有的房租和分房制度，住房補貼轉(zhuǎn)入工資中的明補；B將現(xiàn)有的無償分配的福利制度改為付款分配制度，用買房取代國家對住房的無償分配。90年代之后隨著中國土地出讓制度的改革和允許住房私有化。住房制度改革的目標(biāo)定為“按照社會主義有計劃的商品經(jīng)濟的要求實現(xiàn)住房商品化”（國務(wù)院發(fā)[1988]11號文件），恢復(fù)了住房的商品屬性，允許部分中、高收入者通過非國家平均分配的方式，多渠道投資解決城市居民的住房問題。開放了房地產(chǎn)市場，讓住房進入按商品經(jīng)濟流通的市場之中，調(diào)解家庭消費結(jié)構(gòu)，滿足日益增長的消費需求，減輕國家負(fù)擔(dān)，進而加大住房建設(shè)的速度，使住房建設(shè)進入增量階段。但改革開放的20年間，城鄉(xiāng)之間和城市之間，包括一個城市內(nèi)的不同行業(yè)之間的收入水平比80年之前大幅度地拉開了差距。一旦住房轉(zhuǎn)入增量的階段時，尋求住房高質(zhì)量的消費和殘留解決住房困難的問題同時涌現(xiàn)出來。一方面人均4-6平方米的住房困難問題尚未完全解決，另一方面追求擴大房屋面積和追求高質(zhì)量房屋消費的需求同時沖入市場。使政府在制定住房消費政策時面臨多種矛盾，如建設(shè)的房屋標(biāo)準(zhǔn)要分為三類，一類用于社會保障的最低水平（保障低或中低收入者的基本住房條件，僅為“住的下”）；第二類用于滿足住房需求的擴大（保障中等收入者可以根據(jù)收入水平調(diào)整住房，要保證“住的開”）；第三類用于滿足高質(zhì)量的住房要求（促進和擴大消費，帶動和提高生活質(zhì)量）。相應(yīng)地，房改的補貼政策和對住房建設(shè)的指導(dǎo)性政策及目標(biāo)也應(yīng)同時分為三類，以滿足不同需求的增長（那么對市場的討論和房價的評論——即輿論的導(dǎo)向也應(yīng)針對不同情況來討論）。認(rèn)清一個國家的住房現(xiàn)狀和處于哪一個發(fā)展階段是確定一個國家住房發(fā)展政策的基本前提，個人不可能超能力跨越發(fā)展階段，國家也不可能超能力，跨越發(fā)展階段。根據(jù)國家統(tǒng)計局1999年的資料看，全國663個城市建成區(qū)面積約2.2萬平方米，共有3.8億城市人口，其中：非農(nóng)業(yè)居住人口為2.2億人，共有城市住宅總建筑面積41億平方米，其中使用總面積30.5億平方米，居住總面積21億平方米，城市人均住宅使用面積14.2平方米，居住面積9.8平方米。目前成套住宅的總套數(shù)低于城市總家庭戶數(shù)，無房戶256萬戶，人均居住4平方米以下住戶51萬戶，需進行改造的危舊房面積2331.1萬平方米。目前的住宅人均居住標(biāo)準(zhǔn)約等于1980年的羅馬尼亞，1970年的韓國和匈牙利。如果按照國際多數(shù)國家以城市住宅（成套）總套數(shù)超過城市人口家庭總戶數(shù)為基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)衡量一個國家是否已解決了增量問題計算，中國尚未達到這一水平。如果以人均居住面積大于15平方米為標(biāo)準(zhǔn)計算擴大住房的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)（法國在1976年提出最低人均居住面積應(yīng)大于15平方米，當(dāng)時為13平方米；日本在85年提出所有家庭不低于最低人均15平方米的居住面積的標(biāo)準(zhǔn)），中國則恰恰處于這樣一個擴大住房的增量階段。如果以人均不低于一間住房的面積每戶有獨立住宅（有現(xiàn)代化設(shè)施）作為提高住宅質(zhì)量的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，中國則差距更大（目前中國住房僅有30%的面積使用集中供熱，44%的城市人口使用了燃氣，63%的城市人口使用了城市供應(yīng)的生活用水，污水排放，垃圾、糞便的處理能力均低于40%，城鎮(zhèn)家庭住宅生活熱水供應(yīng)的能力不足10%）。從建設(shè)情況看，1990年之后是中國城市建設(shè)速度最快的十年，城市建成區(qū)從1.2萬平方公里擴大為2.2萬平方公里，城市居住人口從1.5億增加到2.2億，城市住宅的使用面積和居住面積增加了一倍多，使用面積從14.4億平方米增加到30.5億平方米，居住面積從9.8億平方米擴大為21億平方米。由于人口的增加，人均使用面積從9.9平方米增加為14.2平方米，居住面積從6.7平方米增加為9.8平方米（羅馬尼亞1980年的人均居住面積為10平方米），恰恰說明了中國的住房建設(shè)進入了大規(guī)模增量發(fā)展的階段。改革開放之后，特別是1982年房改工作試點之后，國家從正部級干部開始大大提高住房的面積標(biāo)準(zhǔn)，從70年代的160平方米，80年代的200平方米提高到90年代末的250平方米。同時改革開放使國際先進的科技技術(shù)和國際上高質(zhì)量的住房設(shè)計于90年代之后迅速在國內(nèi)的大中城市遍地開花，國內(nèi)借改革開放的政策之風(fēng)走在時代前面的一部分人（約占城市人口的10%）通過國家產(chǎn)品價格從雙軌制轉(zhuǎn)向市場化調(diào)節(jié)的單軌制過程，通過國家有計劃的商品供應(yīng)和有計劃的配額供應(yīng)向市場化開放的過渡，通過國家外幣限額的國家牌價向經(jīng)常性項下的自由兌換和匯率市場化的自由兌換中并軌，通過土地的劃撥向有償?shù)霓D(zhuǎn)讓、出讓的過程，通過房屋的福利性分配向全價或補貼價格的房改售房過程，通過農(nóng)村的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，通過私營經(jīng)濟的發(fā)展，通過早期的“下?！苯?jīng)商，通過早期的股票證券市場，通過吸引外資和在外企中的工作，通過高科技的創(chuàng)新，通過企業(yè)制度改革之中的知識、技術(shù)、股權(quán)，通過各種市場化資本的運作，通過傳播媒體、文藝、體育的商業(yè)化發(fā)展，通過權(quán)力和工作之便，通過留學(xué)和境外工作，以及國家經(jīng)濟發(fā)展過程中不斷提高的工資收入等等各種合理不合法，合法不合理或者合理合法的政策、手段、渠道發(fā)了橫財，增加了可數(shù)和不可數(shù)的個人財富，這部分人已不再滿足于僅僅是擴大自己的（或親屬親友的）住房，而是追求高品質(zhì)、高質(zhì)量的消費性、投資性住房（有些已是第二、第三套住房的消費過程），使各大城市中出現(xiàn)了一大批高檔公寓、別墅及外銷房被境內(nèi)人士優(yōu)先搶購的現(xiàn)象，同時也出現(xiàn)了一大批環(huán)境條件好的中高檔內(nèi)銷房中最大面積、最豪華裝修的房屋最先銷售完的特例，這些房價最高的房屋之所以仍占有優(yōu)先的市場，從另一個側(cè)面說明在中國進入住房高速擴大和增長的過程中不能再只是用中低檔的、低價格的和僅僅是面積擴大的房屋來填充市場，尤其不能用低質(zhì)低價的房屋來對付消費者的需求，從中國的特殊情況出發(fā)，不再延續(xù)國外明確的住房發(fā)展的四個發(fā)展階段的必經(jīng)之路去確定住房發(fā)展的導(dǎo)向政策，而是按中國的特定國情分別確定解決四個發(fā)展階段并行發(fā)展的政策。從國際上大多數(shù)情況看，國民經(jīng)濟發(fā)展的速度（國民收入水平的高低）在影響住宅需求的數(shù)量和質(zhì)量上起到重要作用，但并非唯一的因素，更不能只用這一因素來衡量和確定國家住宅發(fā)展建設(shè)的政策。反之，應(yīng)結(jié)合國民經(jīng)濟發(fā)展的狀況，制定超前的住宅發(fā)展政策進而促進和調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟發(fā)展的速度，并使國民收入的水平與住宅發(fā)展的速度相適應(yīng)（而非住房制度去低就國民收入水平）。只有通過與國際多數(shù)國家住房發(fā)展的過程比較中正確認(rèn)識我國住房發(fā)展的階段和所處的位置，才能有效地制定正確地發(fā)展戰(zhàn)略和政策。3、世界各國在住房發(fā)展不同階段的政策城市住房政策是國家經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分，是國家干預(yù)住宅問題的標(biāo)志，在國民經(jīng)濟發(fā)展中起到重大作用，同時也在提高社會福利，社會生活素質(zhì)，保持社會的安定上起到重大作用。以市場經(jīng)濟為主的國家，主要靠市場的作用和經(jīng)濟的手段來解決住房問題，政府在住房建設(shè)上的支配作用很小。如美、英、日、德、新加坡、香港等發(fā)達國家和地區(qū)，由于其國民收入水平較高，多數(shù)人基本可以靠本身的家庭收入和市場化金融政策的支持具備自行解決住房的增量和質(zhì)量的問題。政府的作用和政策性的干預(yù)主要在社會福利和最低收入的保障上，用于增加政府的公房建設(shè)限制性地對中低收入家庭低價出租和出售。另一方面，盡管這些國家主張自由競爭、市場調(diào)節(jié)，但由于住房問題涉及到居民利益和社會穩(wěn)定，因此政府仍通過法律、行政、經(jīng)濟和制定住宅發(fā)展計劃和戰(zhàn)略等各種手段來干預(yù)和解決住宅問題。特別是二次世界大戰(zhàn)之后，各國政府均面臨著戰(zhàn)爭破壞之后的重大經(jīng)濟問題和解決房荒的問題，國家出面干預(yù)（包括政府直接投資）解決城市住宅問題幾乎成為各國政府的首要選擇，但隨著住房數(shù)量問題的解決，多數(shù)以市場經(jīng)濟為主的國家政府除了制定相關(guān)政策之外，基本退出了投資和直接干預(yù)住房建設(shè)和市場的領(lǐng)域。以產(chǎn)品經(jīng)濟為主的國家（包括大多數(shù)原社會主義國家）基本上采取的是住房完全福利的政策，即住房由國家供給，全部低租金和福利制，住房問題解決的好壞則完全取決于政府對住房的投入和住房的社會福利標(biāo)準(zhǔn)以及住房的分配制度，所有的居民都只能完全服從于政府的直接行為。由于國家財力不堪重負(fù)，80年代后期，其中的多數(shù)國家（如原東歐的前社會主義國家和中國）在住房福利制度的模式上增加了住房商品經(jīng)濟的成分，用大力發(fā)展個人建房、購房和合作社建房的方式加大了解決住房建設(shè)的力度。尤其在解決了住房數(shù)量的短缺之后，不管是市場經(jīng)濟的國家還是產(chǎn)品經(jīng)濟的國家都逐步退出了承擔(dān)提高住房質(zhì)量的責(zé)任。貧困的發(fā)展中國家，雖未實行政府完全包下來的福利政策，但由于絕大多數(shù)居民根本無能力解決住房問題，政府也不得不出面來解決為保持社會安定的最低標(biāo)準(zhǔn)的生活居住問題。至今這些貧困的發(fā)展中國家尚未從根本上徹底解決最基本的房荒問題，除了個別大中城市之外，尚未發(fā)展到擴大住房數(shù)量和提高住房質(zhì)量的階段?？傊?，工業(yè)革命之前，不管是東西方國家，幾乎住宅問題都是由私人投資來解決的。政府只負(fù)責(zé)政府的用房和官邸的建設(shè)，沒有任何一個國家是靠政府的財政收入來解決社會（包括城鎮(zhèn)）的個人住房問題的。工業(yè)革命之后，農(nóng)民大量擁入城市，部分工業(yè)發(fā)展國家開始有了政府建設(shè)的公房用于出租以滿足城市外延迅速擴大和解決工業(yè)化生產(chǎn)的勞動力保障問題。雖然那時部分國家已有了住宅合作社的歷史，但并未真正發(fā)展和成為主流。二次大戰(zhàn)之后的戰(zhàn)后重建工作各國政府面臨的房荒問題才真正迫使政府增加了干預(yù)城市住房的力度，開始立法制定解決城市住房政策。各國政府為迅速解決基本居住問題的主要內(nèi)容包括：1）房屋的統(tǒng)管和房租的統(tǒng)管政策戰(zhàn)爭的特殊原因使戰(zhàn)后的各國政府首先將戰(zhàn)時征用、沒收、無人管理的各種房屋統(tǒng)管而直接用于對戰(zhàn)后居民的安置。同時通過立法、行政對各類不同的出租房屋的租金的最高額度標(biāo)準(zhǔn)加以限定，以保護住房消費者的利益，并為解決戰(zhàn)后的住房緊張問題發(fā)揮了作用。后來許多國家的立法將這種統(tǒng)管租金的辦法延續(xù)到現(xiàn)在，但后期這種統(tǒng)管的作用則主要為保護讓中低收入者能享有廉價的住房服務(wù)（統(tǒng)管的房租一般低于市場的房租價格）。房屋的統(tǒng)管因租金低而大大增加了租房的需求，但造成市場中房屋出租的供應(yīng)量減少，同時嚴(yán)重影響了居民的購房欲望，并給政府的長期住房發(fā)展帶來了困難。如英、德、前蘇聯(lián)、南斯拉夫等國均以立法的方式對房租加以限定；瑞典等國協(xié)會協(xié)商的談判方式來確定租金；南斯拉夫甚至立法私有住宅有被強制性出租的義務(wù)，政府可以指令私有住宅的產(chǎn)權(quán)人，將富余的房屋租給指定的住房困難家庭。中國則主要將戰(zhàn)后沒收的房屋，收取較低的租金分配給城鎮(zhèn)居民居住，而國家工作人員則實行供給制的無償住房制度。1955年8月國務(wù)院《關(guān)于國家機關(guān)工作人員實行工資制和改行貨幣工資制的命令》發(fā)布后，同時制定了《中央國家機關(guān)工作人員住用公家宿舍收租暫行辦法》，將每平方米租金定為0.11元，遠遠低于各地平均每平方米0.15元的水平，從而使中國形成了長期的低房租制度（這一標(biāo)準(zhǔn)一直持續(xù)到80年代末期）。前蘇聯(lián)的公共住房的租金標(biāo)準(zhǔn)為3-4戈比/平方米，最高不超過16.5戈比/平方米，但對超過住房面積50%以上的部分收取高額租金，以對利用政府優(yōu)惠政策多占房屋的家庭加以限制和約束。美國、英國、日本等國則對私人出租的房屋實行減免各種稅費和補助的辦法，鼓勵私人和社團公房向個人出租，以加速解決住房困難和擁擠問題。2）公共住房政策除了對戰(zhàn)后已有的房屋利用統(tǒng)管和統(tǒng)租的方式解決部分住房問題之外，各國都分別制定了不同的公共住房政策。同時從當(dāng)時各國所制定的不同的公共住房政策可以看出，正是由于戰(zhàn)后最初的解決住房政策的不同才延伸到今天各國解決住房問題的差距。公共住房政策從所有制概念、經(jīng)濟管理方式和國家財力等多方面表現(xiàn)出住房制度的差異。政府不得不投入大量的資金建造大批量的公房來解決戰(zhàn)后房荒問題已成為戰(zhàn)后各國政府幾乎共同采取的一項重要住房政策。多數(shù)政府在逐步解決房荒問題之后放棄和削弱了這一政策的作用，逐步將政府投資退讓給市場。同時相當(dāng)一部分國家將戰(zhàn)后的公房政策一直延續(xù)到現(xiàn)在，但其政策的主要目的也隨著住房情況的改善和住房制度的變化進行了調(diào)整。戰(zhàn)后初期的公房建設(shè)多數(shù)是低標(biāo)準(zhǔn)、臨時性，以出租為主的形式解決戰(zhàn)后的居民安置和消除房荒。但后期各國政府延續(xù)的公房政策則以向低收入階層提供低于市場價格的同等質(zhì)量的住房，以平衡和調(diào)整全社會收入分配不均的問題。因此各國公共住房的服務(wù)價格都設(shè)定在低收入者可以接受的范圍，可以起到擴大住房總供給和平抑住宅市場價格的作用。但為防止優(yōu)惠的住房服務(wù)的低價格被高收入者所利用，加大收入分配的差別，浪費政府投入的資源，必須制定相應(yīng)的防護措施。如瑞典、荷蘭、法國、日本、新加坡、香港、東歐國家等都用立法制定了嚴(yán)格的入住公共住宅的條件，如收入登記等等。前蘇聯(lián)二戰(zhàn)前私人建房的比例高達45%，衛(wèi)國戰(zhàn)爭時上升為55.5%，但戰(zhàn)后下降為17.2%，公房的建設(shè)主要靠國有投資完成，包括：國家預(yù)算、國有大企業(yè)、合作社和社團企業(yè)的公房投入。日本戰(zhàn)后總?cè)丝诘?/3約2500萬人為無房戶，缺房420萬套，主要靠政府的投資以高速發(fā)展的方式解決了大量居民的住房問題，同時由地方公共團體接受政府1/2-2/3的工程補貼和稅費減免建設(shè)了大量公房出租給低收入者和困難戶。新加坡50年代約有100萬人，其中84%的人口平均1戶不到1間住房，政府以大規(guī)模的政府投資和政府強制性的住宅基金首先快速大規(guī)模地興建了大批量的低標(biāo)準(zhǔn)住房以解燃眉之急，后期才提出提供設(shè)備齊全的居住環(huán)境的目標(biāo)，這批最初政府興建的低標(biāo)準(zhǔn)房屋在80年代末開始大量拆除和重建了。香港50年代有50萬人（約占當(dāng)時人口的1/4）無房，政府拿出相當(dāng)于國民總產(chǎn)值的6%投入于建設(shè)公房解決中下等收入者的住房問題。到70年代初這些低標(biāo)準(zhǔn)的住房僅使人均居住面積達到3.25平方米。英國戰(zhàn)后曾實行福利性住房政策，政府大量投資建設(shè)公房，低價出租以解決戰(zhàn)后的困難，60年代才逐漸改變這種公房出租的住房政策。法國政府戰(zhàn)后也以大量投入資金進行公房建設(shè)，解決住房危機。同時法國于48年最先實行了住房補貼的政策，用大量的住房津貼促進住房危機的解決。瑞典則以“非盈利的住房公司”大批建設(shè)公房，由政府提供無息和低息的貸款，解決全部資金問題，免征公司的各種稅利，降低建設(shè)成本出售和出租房屋以優(yōu)先解決房荒問題。羅馬尼亞戰(zhàn)后基本以國家投資建房為主，出租給居民，80年后才改為先賣后租，89年后大量減少了國家投資，鼓勵個人建房和國家?guī)缀鯚o償提供土地。因此，公共住房政策實施的基本條件是：政府能夠提供大量的土地和資金，而缺乏相應(yīng)條件的政府是無法有效地實施實行公共住房政策的。3）住房自有自用化政策戰(zhàn)后國家干預(yù)的增加在解決重建問題上發(fā)揮了重要作用，并大量提高了公有住宅的比例，但由于政府低租金的公房出租已不能維護成本，成為政府財政的長期負(fù)擔(dān)。多數(shù)國家在基本解決了戰(zhàn)后住房危機之后，都充分認(rèn)識到政府完全承擔(dān)提高住房面積和提高住房質(zhì)量的責(zé)任是不可能的，因此均調(diào)整了住房政策的導(dǎo)向，采取了住房自有自用化政策（部分國家在戰(zhàn)后解決重建危機就開始了這項政策，但限于居民私有的能力不足，這項政策尚處于從屬地位），鼓勵私有住房政策成為了各國解決住房增量問題時的主要和共同的途徑，并提出在第二階段解決住房問題的目標(biāo)是以“每個家庭擁有一套獨立（單獨有公廁、客廳、浴室、廚房的成套住宅）住宅”為解決增量住房的標(biāo)準(zhǔn)，個別發(fā)達國家以“每個居室不超過1個人”為標(biāo)準(zhǔn)。住房自有自用化將房屋的所有權(quán)和使用權(quán)相結(jié)合，有利于維護和管理，可以大大減少公房租用的比例，是不以所有權(quán)私有化的住房出租贏利為主要目的。實行住宅自有自用的政策重點在于幫助低、中等收入階層購買或自建住宅，同時也鼓勵了有支付能力的中、高收入者擴大住房消費。充分發(fā)揮全社會的力量來擴大和增加住房條件，改善環(huán)境，并有利于減輕國家在住宅建設(shè)上的負(fù)擔(dān)，對加速改善城鎮(zhèn)居民住房條件起到積極作用。因此多國政府都大力采取向住房自有自住傾斜的政策，給予各種優(yōu)惠和方便（加補貼）鼓勵個人購置自用房屋，在需求和供給方面分別制定了具體措施：在需求方面：①減免自用住房所產(chǎn)生的各種歸屬所得稅；②向低、中等收入階層提供購置自用住房的長期、低息貸款和貸款利息的補貼；③減免個人購買住房的交易稅費（包括再轉(zhuǎn)讓的交易稅費）；④減免個人收入需購置住房的收入所得稅以及在更換住房的買賣過程中的稅費。在供給方面：①在法律上對個人自建和購買的住房給以保護，鼓勵自建住宅；②在自建住宅和用于居民購置的住宅土地和建材上給以方便，減免土地占有和使用的稅費，并提供建、購房貸款和補貼；③幫助和促使住宅建設(shè)合作社的創(chuàng)立和發(fā)展，給以非盈利的合作社各種法律和金融支持（包括合作性建房基金會）；④政府興建供給出售給中、低收入者的公共住宅，擴大住宅供給量；⑤減免住房資本所得稅，并鼓勵個人低價售房。在鼓勵個人擁有自有住房的同時，各國政府大多同時實行了住宅補貼政策，補貼政策一般分為三類：①住宅人頭補貼，按人口數(shù)計算發(fā)放家庭住宅補貼，以擴大低收入家庭的總收入和住房支出，刺激住房需求，同時為保證這部分補貼真正用于解決住房問題，對補貼的發(fā)放和使用有特殊的限制條件和規(guī)定，如荷蘭、瑞典等國；②住宅實體的補貼，只在建房、購房（或租房）時發(fā)生的直接補貼，這種補貼一般建立在國家制定的居民住房的最低標(biāo)準(zhǔn)和家庭收入在住房費用支出的合理比率上，超出標(biāo)準(zhǔn)的不能享有補貼，如法國、香港、新加坡、波蘭等國；③按工作年限和職務(wù)的補貼，這種補貼主要面對公務(wù)員和間接國家管理人員，通常與國家房屋分配制度發(fā)生關(guān)系，如中國、印度、新加坡等國。有些國家單獨使用某一種補貼方式，多數(shù)國家將二至三類不同補貼混合使用，住房補貼在促進和支持個人住宅自有自用上發(fā)揮了一定的作用。美國政府的住房政策目標(biāo)是“全美人民都有一個象樣的家和合適的居住環(huán)境”。每年的住宅投資占國民生產(chǎn)總值的6-8%，但大部分資金為私人投資。從戰(zhàn)后到今主要靠私有資金解決住房問題，其中長期低息的個人信貸和鼓勵個人購房的低稅收政策起到主要作用。為限制中、高收入者的租房反向制定了租房者在租金中間接負(fù)擔(dān)財產(chǎn)稅，而出租房和購房者的財產(chǎn)稅和抵押利息可以從政府征收的財產(chǎn)稅中扣除的政策，使購房比租房合算。并對低收入者實行補貼，因而較好的解決了住房問題。至今美國的房地產(chǎn)一直處于增長的價格和需求趨勢（1997年為88萬套，2000年為96萬套，總值約為14,000元人民幣；二級市場約等于一級市場的三倍，合計年約60,000億住宅市場的消費，加上公共用房的消費約等于中國1999年的國民生產(chǎn)總值80,000億人民幣）,到1986年止美國已有63.8%的家庭擁有高質(zhì)量的私人住宅,10%以上的家庭擁有一套以上的住房,每套住房的平均間數(shù)為5間，每套住房的平均價格為19-20萬美元，住房同時成為美國公民家庭所擁有的重要財富之一。英國是西方國家最先開始用政府投資為低收入者興建公共住宅的國家，但除在解決戰(zhàn)后的房荒問題上發(fā)揮了重要作用之外，政府無財力繼續(xù)用同等辦法解決住房增量問題，因此立法規(guī)定：①收入超過一定標(biāo)準(zhǔn)的家庭必須有自有住房，不得租用公房，以鼓勵個人購、建自有住房；②租用公房者二年后有權(quán)享受30%以上的價格優(yōu)惠購買自住用房；③提高房租，使租房不如購房合算；④用減免稅費、利息的方式給低收入者補貼，加大私房擁有比率，減少政府負(fù)擔(dān)。法國是從戰(zhàn)后最早開始實行住房補貼的國家，并鼓勵個人擁有私人住宅，70年代之前法國的住房尚低于英國主要靠政府投資改善住房的狀況（1976年英國的人均居住面積為18平方米，法國為13平方米），但80年代之后遠遠超過了英國的住房情況。法國家庭擁有第二套住宅的比例已居全世界首位，而對住房困難家庭的補貼的比例已下降到萬分之一以下。瑞典是以政府支持的“非盈利的住房公司”和“住房合作社”為主要建房方式的，資金由國家無息和貼息提供，全社會性，個人購房、建房時均可申請占房價30%的政府貼息貸款，其余70%抵押貸款。而還款時并不計個人所得稅。另對低收入者、多子女者和退休人員給以補貼，使45%以上的人口擁有私有住房。人均居住面積約世界之前，約50平方米，平均每個居民的住房數(shù)超過1.9間，并且基本全部實現(xiàn)了住房裝修和設(shè)備條件的現(xiàn)代化。前蘇聯(lián)戰(zhàn)前主要靠私人建房，戰(zhàn)后政府加大了投入，從戰(zhàn)時45%的比例上升為83%的政府投資，但同時鼓勵個人和合作建房，一般為國家免費提供土地，按比例供應(yīng)圖紙、建材（優(yōu)惠價），并提供10-20年長期的年息為0.5%的低息貸款用于個人購房和建房。匈牙利解決住房的問題一直堅持以私人為主，國家為輔，平均個人投資占70%以上，90年代之后上升為85%的個人投資，政府在嚴(yán)格限定收入水平的情況下規(guī)定超過一定收入者（3500福林/月，約等于70美元[1990年水平]）必須購房和建房，國家每戶補貼40000福林（約800美元），另外補貼房屋售價的4%，1978年人均住房居住面積已大于27.1平方米。羅馬尼亞1989年實行鼓勵個人購房的政策，一方面提供15-25年的低息貸款，同時幾乎無償?shù)奶峁﹤€人建房、購房的土地（每年每平方米土地只交付1個列伊的費用）。波蘭的合作建房占到全國住房建設(shè)的65%，對個人買房、建房的一次性付款給予80%的優(yōu)惠，并給以個人建房的補貼（相當(dāng)于3100美元的金額）。但凡得到補貼者不得再申請租用公房，已租公房者可按一定的規(guī)定申請購買為私房。90年代每個家庭已擁有了自己單獨的成套房子。日本從戰(zhàn)后至今政府投資比例逐步下降，近年私有投資比例已超過80%。政府對私有住房購買和建設(shè)主要靠減免稅支持：①免注冊稅、執(zhí)照稅、固定資產(chǎn)獲得稅、市政財產(chǎn)稅；②住房所得稅、住房貸款所得稅、折減住房貸款損失系數(shù)；③登記和執(zhí)照稅，不動產(chǎn)獲得稅等，使所有家庭不低于最低居住標(biāo)準(zhǔn)（人均居住15平方米），一半以上家庭確保平均水平（約30平方米）。新加坡1985年后開始拆除戰(zhàn)后政府搭建的應(yīng)急房屋，進入改善環(huán)境和建新社區(qū)的階段，并實現(xiàn)了“居者有其屋”的住房自有化。政府給建房開發(fā)局10-60年的低息貸款用于中低收入者的公房建設(shè)，并用政府補貼的優(yōu)惠價格賣給個人擁有。低收入者購買1-3間一套的住宅時政府給補貼。而高收入不許購買和租用公共住宅。每年政府的補貼約64,000-100,000萬新幣,約等于21,300-32,000萬美元,以全球最快的速度(每35分鐘完成一個政府組屋單位),用幾年的時間使全國90%的人住進了政府興建的低價的高質(zhì)的樓房。從世界各國的情況看，政府用補貼和優(yōu)惠條件支持的方式實現(xiàn)的不以盈利為目的的自有自用住宅的私有化政策比單純的商品房化具有更廣泛的實際意義。依靠和保護私有投資，減輕國家負(fù)擔(dān)，促進住房私有化程度是提高居民居住條件的必然之路。發(fā)達國家如美、日、澳等多數(shù)實行市場機制與政府資助相結(jié)合的政策，依靠私人住宅市場和金融市場（減免稅費的優(yōu)惠政策）來實現(xiàn)私有化住房問題的解決。政府只解決少量的公共租房問題。大多數(shù)發(fā)展中國家如新加坡、香港、匈牙利等以國家資助為主的住房私有化（重點用對中、低收入者的優(yōu)惠和減免稅費）實現(xiàn)住房問題的解決。房屋增量時期實行私有住房自用自住的政策和補貼的政策，由于住房市場的金融條件、證券化條件更加充裕，住房在充分改善之后在與金融和證券的結(jié)合中轉(zhuǎn)化為金融資產(chǎn)，不但解決了居住問題，同時解決了發(fā)展和養(yǎng)老問題。只是在國民經(jīng)濟的發(fā)展過程中，政府的補貼政策越來越多的被加以限制和從向中、低收入者補貼轉(zhuǎn)移到只向最低收入者的社會福利和保障體系之中。更多的起到調(diào)節(jié)收入分配和貧富差別的重心中去，起到普遍提高和普及提高居民高質(zhì)量生活環(huán)境和條件的作用。4、中國住房政策變化的沿革中國50年的經(jīng)濟發(fā)展大約可分為四個階段，與之伴隨的是住房政策的變化：1949-1955年為社會主義經(jīng)濟初創(chuàng)時期：這一時期實行的是城市土地國有化政策，除承認(rèn)一般私人所有的房產(chǎn)之外，清理、沒收其它房產(chǎn)，收歸國有，用于城市居民的分配，在建設(shè)上以國防和工業(yè)為主，附帶建設(shè)了少量的工人新村和城市簡易住房。1956-1965年為社會主義經(jīng)濟鞏固發(fā)展時期：這一時期實行的是城市房地產(chǎn)公有制過渡，對私有房產(chǎn)進行公有制改造和非生產(chǎn)性房屋及其職工住宅由國家統(tǒng)包，統(tǒng)一建房、統(tǒng)一分配使用的政策。由于國家財力只能用少量的資金解決住房問題，因此大大減低了住房生產(chǎn)的每平方米造價，生產(chǎn)了大批低質(zhì)量的不配套的住房用于緩解城市居住條件的矛盾。但普遍的“低薪制”和不得不采取的福利制低租金分配住宅的政策，不但未能達到緩解城市居民住房的作用，反而使財政補貼不斷上升，無力增加投入，并使城市住房問題成為國家沉重的包袱和負(fù)擔(dān)，加速了住房矛盾的畸形發(fā)展。1966-1978年為經(jīng)濟遭受破壞和嚴(yán)重倒退的時期，此時不止是住房政策無序，各項經(jīng)濟法律制度均被破壞，最嚴(yán)重的問題是所有的私有房產(chǎn)均無法得到法律的保護而被強制無償