行政公訴的學理解構(gòu)與制度創(chuàng)設樣本

鄧大海內(nèi)容摘要當代法治社會注重對公權力制衡與約束，對行政權進行有效監(jiān)督是行政法治必然規(guī)定，通過對行政權監(jiān)督可以防止公權力被濫用。國內(nèi)法律賦予檢察機關對行政訴訟進行監(jiān)督權力，以實現(xiàn)司法權對行政權制約。實踐證明，行政公訴是司法權對行政權監(jiān)督一種有效方式，是當前化解社會矛盾、保障公民私權有力武器，是檢察權服務保障民利民生重要途徑。本文通過度析構(gòu)建行政公訴制度必要性，對現(xiàn)階段國內(nèi)構(gòu)建行政公訴制度可行性加以分析，從理論上必定檢察機關作為行政訴訟人法律地位，并對建立行政公訴制度提出設想。核心詞行政權行政公訴檢察權學理解構(gòu)制度創(chuàng)設一、行政公訴概說（一）行政公訴概念界定所謂行政公訴，是指有權機關對行政主體違法行為或不作為行為導致國家利益或者社會公益受侵害或有侵害之也許時，提起行政訴訟，祈求人民法院依法裁判。國內(nèi)《行政訴訟法》規(guī)定：“公民、法人或者其她組織以為行政機關和行政機關工作人員詳細行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”該條明確規(guī)定國內(nèi)行政訴訟制度基本模式是行政自訴。但在實踐中，有些行政行為侵犯國家利益或者公共利益，由于缺少明確被害人或者被害人不便于行使訴訟權力，導致諸多該類案件無人起訴，國家利益或者公共利益受損而沒有承擔行政法律責任。近年來，近年來，檢察機關提起行政公訴案例逐漸增多，諸多案例都獲得較好成效。如河南省宜陽縣檢察院針對該縣工商局違法行政行為提起公訴并勝訴。參見張智輝主編《中華人民共和國檢察》第18卷，中華人民共和國檢察出版社第380頁。（二）域外行政公訴制度發(fā)展概況英美法系國家。西辦法治國家建立行政公訴制度較早，也較為成熟。當前，世界上大多數(shù)國家也都設有行政公訴制度。如美國最早是通過公益訴訟立法確立了行政公訴制度。通過《謝爾曼法》、《克萊頓法》等法律和一系列判例，擬定了行政公訴制度。例如美國國會1970年制定了《清潔空氣法》第304條A款規(guī)定：“任何人可以自己名義對任何人涉及美國政府、政府機關、公司或者個人等提起訴訟；美國聯(lián)邦總檢察長有權決定并參加涉及到聯(lián)邦利益任何行政訴訟案件。大陸法系國家。在大多數(shù)大陸法系國家，公益訴訟重要是指行政公訴，甚至在有些國家只存在行政公訴。法國公益訴訟既涉及民事公益訴訟，又涉及行政公訴。最具特色和最有影響公益訴訟制度，是行政訴訟中越權之訴。所謂越權之訴，是指當事人利益由于行政機關決定受到侵害，祈求行政法院審查該項行政決定合法性，并撤銷違法行政救濟手段。它不是全民之訴，只有在申訴人利益受到行政行為侵害時才可以提起越權之訴。德國《行政法院法》規(guī)定了檢察機關提起行政公訴資格：檢察官作為公共利益代表人，可代表聯(lián)邦或地方獨立提起或參加行政法院行政訴訟。訴訟理論與實踐發(fā)展到今天，訴訟價值重心呈現(xiàn)出從“個人本位向社會本位”發(fā)展趨勢。旨在通過程序保障手段維護國家和社會公共利益行政公訴制度便自然而然提上議事日程。上述國外行政訴訟立法實踐為國內(nèi)當前建立行政訴訟制度提供了范例。二、構(gòu)建行政公訴制度必要性構(gòu)建行政公訴制度，最直接出發(fā)點和做主線落腳點是法治社會發(fā)展需要，具備急迫現(xiàn)實必要性和長遠歷史必然性。（一）維護社會公共利益需要公共利益是指不特定多數(shù)人公共利益，是社會個體利益集中體現(xiàn)。重要涉及國家利益、社會利益、集體利益和其她不特定多數(shù)人利益。近年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，損害國家利益、社會公共利益行政違法行為時有發(fā)生。由于國家利益、公共利益受害者具備不特定、不明確特點，利益受損后往往無人對施害人追究法律責任。另一方面，由于施害人是政府機關，在社會中處在強勢地位，與受害者地位不對等，依托個人追究其法律責任往往付出巨大成本，最后也未必能達到預期效果。確立行政公訴制度，將行政公訴權交由檢察機關行使，明確檢察機關行政公訴責任可以保證在國家利益、公共利益受到損害時，及時啟動追訴程序。在行政公訴案件辦理過程中，檢察機關具備較高證據(jù)獲得和信息獲取能力，可以發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，提高行政案件勝訴率，切實維護國家和公共利益。（二）維護社會公平正義需要“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”是檢察機關工作主題。胡錦濤總書記在和諧社會論斷中明確指出，和諧社會必要是公平公正社會。如果損害國家和社會公共利益違法行為不能得到法律制裁，無疑是對當代法治社會公平正義最大損害。作為法律監(jiān)督機關，不能切實維護社會公平正義，也是失職。固然，這里失職嚴格意義上來說是一種“被失職”固然，這里失職嚴格意義上來說是一種“被失職”，由于在國內(nèi)既有法律體系內(nèi)，并沒有明確行政公訴制度，也沒有明確授予檢察機關啟動行政公訴權力。因此，從制度層面來看，檢察機關對損害國家利益和社會公共利益違法行政行為主線無能為力。（三）完善國內(nèi)訴訟制度需要通過30近年法制建設，國內(nèi)具備中華人民共和國特色社會主義法律體系已經(jīng)初步形成。3月10日，在十一屆全國人大四次會議上，全國人大常委會委員長吳邦國宣布，一種立足中華人民共和國國情和實際，適應改革開放和社會主義當代化建設需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法有關法、民商法等部門法律為主干，有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等各種層次法律規(guī)范構(gòu)成中華人民共和國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。隨著中華人民共和國實體法律規(guī)范發(fā)展，訴訟法律制度也日臻完善。在訴訟法律制度建設上，國內(nèi)形成了刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟三大訴訟為主體當代訴訟法律制度體系，為打擊違法犯罪、維護民事權益、增進行政法治奠定了堅實基本。但是，在行政公訴法律制度建設上，國內(nèi)立法上相對滯后，3月10日，在十一屆全國人大四次會議上，全國人大常委會委員長吳邦國宣布，一種立足中華人民共和國國情和實際，適應改革開放和社會主義當代化建設需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法有關法、民商法等部門法律為主干，有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等各種層次法律規(guī)范構(gòu)成中華人民共和國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。（四）契合國際立法慣例需要建立行政公訴制度世界各國通行做法，賦予檢察機關行政公訴權又是公益訴訟制度完善國家立法慣例。法治發(fā)達國家通過長期摸索、實踐與總結(jié)，無一不確立了行政公訴制度，闡明確立行政公訴制度是科學、可行，也是必要。典型如德國、法國等國家，行政公訴重要是由檢察機關來承擔，雖然在實行二元模式英美等國，依然賦予檢察機關某些行政公訴權。國內(nèi)具備中華人民共和國特色法律體系構(gòu)建過程既是發(fā)揚中華人民共和國特色過程，更是吸取世界先進法治理念和成功立法經(jīng)驗過程，因而，從契合國際立法慣例角度出發(fā)，國內(nèi)也應當確立行政公訴制度。三、行政公訴可行性分析行政公訴制度具備可行性，具備較強理論根據(jù)、歷史根據(jù)、現(xiàn)實根據(jù)和實踐根據(jù)。（一）行政公訴理論根據(jù)一是法律監(jiān)督理論。檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，保證憲法和法律統(tǒng)一正的確施，是檢察工作永恒主題，法律監(jiān)督是人民檢察院本質(zhì)屬性。對違法行政行為，檢察機關有權進行監(jiān)督，有權通過采用行政公訴形式進行法律監(jiān)督。如果對于損害公共利益違法行政行為沒有依法追究法律責任，將嚴重損害憲法和法律權益和尊嚴。二是公共利益理論。當代檢察理論通說以為，檢察機關是公共利益代表。刑事案件公訴權理論權源就是公共利益理論。相應地，作為“法律秩序”和“社會公益維護者”，檢察機關在訴訟中最突出、最重要職責是代表國家和公眾把被告人違法行為和違法事實提交給法院，規(guī)定法院依法進行審理和裁判，并對審理過程及裁判成果進行監(jiān)督。參見王學成《論檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟》，載《人民檢察》第11期。三是國家干預理論。國家干預理論是指國家為建立基本法律秩序，保障公民、法人、其她組織基本權利，使公共利益與個人利益得以平衡法律調(diào)節(jié)機制。為了保障經(jīng)濟和社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，國家必要對關涉公共利益違法行政行為進行必要干預。尹吉倪培興《當代中華人民共和國檢察監(jiān)督體制研究》，中華人民共和國檢察出版社1月第1版，第236頁。參見王學成《論檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟》，載《人民檢察》第11期。尹吉倪培興《當代中華人民共和國檢察監(jiān)督體制研究》，中華人民共和國檢察出版社1月第1版，第236頁。（二）行政公訴歷史根據(jù)行政公訴制度在國內(nèi)發(fā)展歷史比較長遠。早在清宣統(tǒng)元年制定《法院編制法》第90條就規(guī)定，檢察官職權涉及遵循行政訴訟法律及其她法令所規(guī)定為訴訟當事人或公益代表人實行特定事宜。參見鄧思清《檢察權研究》，北京大學出版社8月第1版，第259頁。在民主革命時期，1937年《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》第14條、1941年《晉冀魯豫邊區(qū)高等法院組織條例》第16條均規(guī)定檢察院職責之一就是作為訴訟當事人或者公益代表人依法提起行政公訴。1949年，《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條規(guī)定，檢察機關“對于全國社會與勞動人民利益關于之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參加之”。1950年1月29日中共中央《關于中華人民共和國人民檢察署暫行組織條例》第3條以及《各級地方人民檢察署組織通則》第2條、1954年第一屆全國人大第一次會議通過《中華人民共和國檢察院組織法》第4條第均有同樣規(guī)定。雖然上述法律文本已失效，但是從中可以反映出國內(nèi)行政公訴制度歷史發(fā)展脈絡，對今天重新構(gòu)建行政公訴制度具備參照意義。參見鄧思清《檢察權研究》，北京大學出版社8月第1版，第259頁。（三）行政公訴現(xiàn)實根據(jù)改革開放三十年，國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展獲得了巨大成就，社會主義法律體系初步形成。但是，隨之而來也產(chǎn)生了一系列問題，當前國內(nèi)正處在改革發(fā)展核心期、社會矛盾凸顯期。行政權被濫用或者怠于行使現(xiàn)象屢見不鮮，體現(xiàn)形式各種各樣，如政府極其所屬部門濫用行政權力強制交易破壞市場經(jīng)濟秩序、為不合格公司發(fā)放允許證導致環(huán)境嚴重污染、濫用行政權力強制拆遷損害群眾合法權益、社會弱勢群體基本人權受到侵害而相應職能部門無所作為……。這些問題共同特點是在社會發(fā)展進步過程中行政行為對國家和社會公共利益損害，因而，需要國家從當前法治現(xiàn)實需求出發(fā)，從立法層面構(gòu)建科學有效公益維護制度，擬定專門國家機構(gòu)從維護社會公益角度站出來支持被侵權者通過司法程序救濟權利，即通過立法或者修改法律構(gòu)建行政公訴制度。從國內(nèi)當前社會現(xiàn)狀和有中華人民共和國特色社會主義法律體系、司法機關職能劃分來看，人民法院遵循不告不理原則，不能積極啟動行政公訴程序，并且作為裁判者，不能充當一方當事人。而檢察機關作為法律監(jiān)督機關，無論從訴訟能力、技術還是權威性上來看，都應當承擔起這項職責。（四）行政公訴實踐根據(jù)相應地，在司法實務中，某些地方檢察機關開始在既有制度框架內(nèi)摸索行政公訴。較早提起行政公訴代表性案件是1997年5月河南省方城縣檢察院依法向該縣法院起訴縣工商局擅自出讓房地產(chǎn)致使國有資產(chǎn)流失案。當前，山東、黑龍江、上海、福建等各種省市已經(jīng)開展了行政公訴實踐摸索，檢察機關先后以原告、從當事人、法律監(jiān)督機關等身份參加到訴訟中來。各省行政公訴實踐證明行政公訴制度已經(jīng)在維護社會公益、社會公平正義、完善社會主義法律體系過程中已經(jīng)發(fā)揮重要作用。通過立法層面不斷完善，逐漸建立起具備中華人民共和國特色社會主義行政公訴法律體系，必將推動中華人民共和國法治國家發(fā)展。四、行政公訴制度構(gòu)建對于國內(nèi)行政公訴制度制度設計，應當立足中華人民共和國現(xiàn)實與國情，結(jié)合國內(nèi)法律制度與檢察制度特色，從立法層面予以完善。（一）修改基本法增長行政公訴制度規(guī)定構(gòu)建行政公訴制度一方面必要考慮因素是檢察機關本質(zhì)屬性和憲法定位。國內(nèi)憲法規(guī)定，人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關，其主線職能是保證國內(nèi)憲法和法律在全國范疇內(nèi)得到統(tǒng)一正的確施。因而，構(gòu)建行政公訴制度，必要在國家主線大法層面予以明確規(guī)定。宴向華《檢察職能研究》中華人民共和國人民公安大學出版社第214頁。可以考慮在《憲法》中規(guī)定，賦予檢察機關行政公訴權。例如，可以通過憲法修正案在第三章第七節(jié)第129條增長一款：人民檢察院可以行使行政公訴權，依法對行政公訴案件提起訴訟。在擬定行政公訴案件提出主體時，基層法層面應當采用開放多元模式，既賦予檢察機關行政公訴權同步，又容許其她主體諸如公民個人、NGO組織依法提起基于維護國家利益和社會公益行政訴訟。宴向華《檢察職能研究》中華人民共和國人民公安大學出版社第214頁。實踐中此類案件也諸多，諸如郝勁松訴鐵道部案，葛銳訴鄭州火車站案等。（二）修改行政訴訟法有關規(guī)定基本法層面確立了行政公訴制度，相應程序法應當對其予以細化，完善有關程序性規(guī)定。可以通過修改《行政訴訟法》，擬定明確、可操作程序規(guī)范。1．備案啟動行政公訴檢察機關一方面需要備案，法律應當明確規(guī)定檢察機關案件來源?？梢圆捎靡缆殭喾e極備案和依申請備案兩種模式。例如檢察機關可以通過控告申訴部門、民行檢察部門接受國有資產(chǎn)管理部門、金融自管管理部門、國有公司、公共事務管理部門以及公共利益代表人控告申訴祈求，對關于訴求進行進一步調(diào)查，理解公共利益與否遭受侵害、受損狀況、與否符合啟動行政公訴條件、有無提起行政公訴必要等狀況進行調(diào)查，并最后決定與否備案提起行政公訴。初查之后，對符合起訴條件，決定備案起訴，制作《備案決定書》，啟動行政公訴程序。對于備案原則，普通應當涉及如下幾種方面：一是與否存在國家和公益受到侵害違法事實；二是與否有明確被告；三是與否有詳細明確訴訟祈求和事實理由；四是與否屬于檢察機關受案范疇。五是詳細行政行為與否違法。檢察機關也可以自行發(fā)現(xiàn)行政訴訟案件線索并依職權啟動行政公訴備案調(diào)查程序。通過調(diào)查擬定與否需要提起行政公訴，符合起訴條件依法提起，不符合起訴條件，依法做出撤案解決。2.起訴行政公訴起訴，本質(zhì)上與普通行政訴訟一致，因此，檢察機關備案提起行政公訴，應當按照普通行政訴訟法律規(guī)定向有管轄權法院起訴，遞交行政訴訟起訴狀。訴狀應當包括案件事實、理由、當事人狀況以及提起訴訟法律根據(jù)。但是，基于行政公訴公益性，對檢察機關提起行政公訴，訴訟法應當規(guī)定人民法院必要依法受理，而不能以當事人主體不適格理由不予受理。但是，為了保障被告人訴訟權利，行政公訴案件被告人可以依法提出管轄異議。法院應當對被告人管轄權異議進行審查，以為異議成立，依法移送有管轄權法院，或者依法做出不予受理決定。案件經(jīng)審查起訴后，由行政公訴人出庭公訴。3.上訴檢察機關行政公訴制度自身來源于法律監(jiān)督權，但是在詳細訴訟程序中，檢察機關無論在實體上還是程序上更符合一方當事人角色要件，這時檢察機關不能再通過行使抗訴權對判決成果進行監(jiān)督。因此，對于不服一審法院判決行政公訴案件，檢察機關有權提起上訴，而不能根據(jù)法律監(jiān)督理論依法提起抗訴。4.執(zhí)行判決一經(jīng)生效，就具備既判力。檢察機關可以依法對生效判決提請人民法院強制執(zhí)行。對于被告拒不執(zhí)行生效判決書行政公訴案件，檢察機關可以啟動申請執(zhí)行程序，祈求法院強制執(zhí)行。執(zhí)行標物（款）歸權利所有人。對于無明確權利所有人或者損害國家利