PPP操作流程與案例分析-2015年

中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)PPP事業(yè)部總經(jīng)理二零一五年三月PPP操作流程與案例目錄PPP認(rèn)識(shí)一二三PPP操作流程解析PPP運(yùn)作典型案例四根底設(shè)施工程運(yùn)作模式建議目錄PPP認(rèn)識(shí)一二三PPP操作流程解析PPP運(yùn)作典型案例四根底設(shè)施工程運(yùn)作模式建議PPP概念Public-PrivatePartnerships，是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或效勞而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為根底，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征；通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和鼓勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或效勞的質(zhì)量和供給效率?！癙ublic”指的是政府、政府職能部門(mén)或政府授權(quán)的其它合格機(jī)構(gòu)；而“Private”主要是指依法設(shè)立并有效存續(xù)的自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的具有法人資格的企業(yè)，包括民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外資企業(yè)。但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。PPP概念公私合作公私合作并形成伙伴關(guān)系，并存在一個(gè)共同的目標(biāo)。企業(yè)是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求，而政府部門(mén)那么是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求利益共享政府不以分享利潤(rùn)〔分紅〕為唯一目的，還需要對(duì)企業(yè)可能的高額利潤(rùn)進(jìn)行控制，即不允許企業(yè)在工程執(zhí)行過(guò)程中形成超額利潤(rùn)〔利益的可調(diào)節(jié)性〕。共享利益在這里除了指共享PPP的社會(huì)成果之外，也包括使作為參與者的企業(yè)取得相對(duì)平和、穩(wěn)定的投資回報(bào)〔利益的可調(diào)節(jié)性〕提高效率采用PPP模式的工程，必須符合降低本錢(qián)、提高效率、改善公共效勞的要求。對(duì)于工程特性和預(yù)期效勞質(zhì)量具有不確定性、難以明確工程要求，或者難以明確劃分風(fēng)險(xiǎn)的工程，不應(yīng)采用PPP模式--物有所值評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對(duì)、最正確分擔(dān)，將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。追求整個(gè)工程風(fēng)險(xiǎn)最小化的管理模式，要比公、私雙方各自追求風(fēng)險(xiǎn)最小化更能化解準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)。PPP的內(nèi)涵PPP是新公共管理的一種重要實(shí)現(xiàn)方式?！罢畱?yīng)該是掌舵而不是劃槳，政府“安排提供”公共效勞與“直接生產(chǎn)”效勞之間存在顯著的區(qū)別?！薄狤.S.Savas《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》建立特許權(quán)經(jīng)營(yíng)法規(guī)建立收費(fèi)機(jī)制解決聯(lián)網(wǎng)/聯(lián)合收費(fèi)問(wèn)題解決土地、動(dòng)拆遷問(wèn)題監(jiān)管效勞質(zhì)量、價(jià)格政府市場(chǎng)

政府投資公司與民營(yíng)

企業(yè)爭(zhēng)流量、爭(zhēng)線(xiàn)路、爭(zhēng)市場(chǎng)政府提供預(yù)期回報(bào)，承擔(dān)

市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)PPP可以視為公共部門(mén)重組的一局部，是廣義的政府職能轉(zhuǎn)變的一局部，在這個(gè)新的定位過(guò)程中，政府從直接的公共效勞生產(chǎn)商，轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿?dòng)者和規(guī)那么制定者。PPP的內(nèi)涵PPP不僅止于交易環(huán)節(jié)：PPP工程更像是一段婚姻，而不是一場(chǎng)婚禮。是一種合作伙伴關(guān)系，基于共同的目標(biāo)追求，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多的產(chǎn)品或效勞。PPP不只是融資模式：融資只是PPP的目的之一，并不是全部，還利用民營(yíng)部門(mén)的生產(chǎn)管理技術(shù)和先進(jìn)制度；PPP是一個(gè)多目標(biāo)任務(wù)，以社會(huì)綜合效益最大化為導(dǎo)向。BT是分期付款的政府采購(gòu)模式：融資大多為短期行為，而PPP那么是考慮全壽命周期的長(zhǎng)期合作模式。所以，在中國(guó)大規(guī)模應(yīng)用的BT模式，雖有PPP的形式，卻沒(méi)有表達(dá)PPP的精髓，本質(zhì)上來(lái)說(shuō)只是一種融資模式。PPP的特征政府或工程發(fā)起人社會(huì)資本通過(guò)采購(gòu)授予特許權(quán)工程公司融資、建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)工程收回投資并取得一定回報(bào)之后一定比例的資金一定比例的資金工程為主體有限追索債務(wù)合理分配利潤(rùn)、風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)負(fù)債表外融資靈活的信用結(jié)構(gòu)PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共效勞、根底設(shè)施類(lèi)工程：燃?xì)狻⒐╇?、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共效勞工程，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等工程。PPP的適用范圍PPP模式分類(lèi)投資人承擔(dān)責(zé)任小 政府承擔(dān)責(zé)任大 投資人承擔(dān)責(zé)任逐漸增大政府承擔(dān)責(zé)任逐漸變小傳統(tǒng)采購(gòu)?fù)耆接谢谕獍黅OTBTOBOTROTBOOPPP模式分類(lèi)收費(fèi)定價(jià)機(jī)制〔BOT/BOO/BLT〕運(yùn)營(yíng)效率〔BOT/BLT〕風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)〔PPP/BOT〕融資需求〔BOT/TOT〕財(cái)政補(bǔ)貼〔DBT/DBOT〕其它PPP模式的選擇PPP有多種運(yùn)作方式，但其根本的框架結(jié)構(gòu)如下圖：特許經(jīng)營(yíng)直接協(xié)議PPP的根本框架政府授權(quán)部門(mén)SPV工程公司貸款協(xié)議證券協(xié)議金融機(jī)構(gòu)建設(shè)合同運(yùn)營(yíng)合同股權(quán)投資社會(huì)投資者建設(shè)承包商運(yùn)營(yíng)商股權(quán)投資運(yùn)作主體確實(shí)立——設(shè)立PPP工程公司；收益保障——工程經(jīng)營(yíng)收益、政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼補(bǔ)、政府效勞購(gòu)置；工程再融資方式——特許經(jīng)營(yíng)權(quán)融資，信貸融資、保險(xiǎn)、基金等；市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)或購(gòu)置方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制——采用諸如最小供給量、最低購(gòu)置量、保證交通流量、競(jìng)爭(zhēng)性工程附條件、審批限制等；價(jià)格機(jī)制，調(diào)價(jià)規(guī)那么；特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議——指定特許經(jīng)營(yíng)范圍、期限、權(quán)利內(nèi)容，在特許經(jīng)營(yíng)投資人需要時(shí)政府及時(shí)排除行使權(quán)利的障礙的義務(wù)；股東權(quán)利轉(zhuǎn)讓限制——建立靈活的、便于后期轉(zhuǎn)讓的投資結(jié)構(gòu)；特許經(jīng)營(yíng)期末資產(chǎn)處置方式；監(jiān)管安排；PPP的根本框架PPP風(fēng)險(xiǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)PPP模式下風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程可分為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)PPP風(fēng)險(xiǎn)管理——風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別政治風(fēng)險(xiǎn)法律及合同風(fēng)險(xiǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)PPP風(fēng)險(xiǎn)管理——風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別—政治風(fēng)險(xiǎn)

政府信用風(fēng)險(xiǎn)1

機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)2

政府決策與審批風(fēng)險(xiǎn)3

政府干預(yù)4

公眾反對(duì)5

政治不可抗力事件6PPP風(fēng)險(xiǎn)管理——風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別—法律風(fēng)險(xiǎn)法律及監(jiān)管體系不完善法律變更第三方違約風(fēng)險(xiǎn)稅收調(diào)整合同及文件風(fēng)險(xiǎn)12345PPP風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程——風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別—金融風(fēng)險(xiǎn)132利率風(fēng)險(xiǎn)通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)外匯風(fēng)險(xiǎn)PPP風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程——風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別—建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)洛陽(yáng)：市政道路和污水處理打包PPP工程，方案向亞開(kāi)行貸款1億美金。哈爾濱：既有建筑技能改造PPP工程，職業(yè)技術(shù)學(xué)院職教基地實(shí)訓(xùn)工程，方案向亞開(kāi)行融資2.43億美金。施工風(fēng)險(xiǎn)資金風(fēng)險(xiǎn)完工風(fēng)險(xiǎn)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等PPP風(fēng)險(xiǎn)管理—風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別—市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)收益缺乏長(zhǎng)時(shí)間停工供給缺乏運(yùn)營(yíng)本錢(qián)增加1234PPP風(fēng)險(xiǎn)管理——風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)由對(duì)其最有控制力的一方承擔(dān)降低了風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和風(fēng)險(xiǎn)控制本錢(qián)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所獲得收益相匹配有效調(diào)動(dòng)了風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方的積極性承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限防止了一方承擔(dān)過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)分配原那么執(zhí)行效果PPP風(fēng)險(xiǎn)管理——風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)要素風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)EPC，固定總價(jià)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)成熟技術(shù)，經(jīng)營(yíng)管理能力，長(zhǎng)期原料供應(yīng)合同市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)調(diào)研，最低保證供應(yīng)量，長(zhǎng)期產(chǎn)品銷(xiāo)售協(xié)議環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境保護(hù)法律，環(huán)保管制政治風(fēng)險(xiǎn)投保，安慰信，政府書(shū)面保證管制風(fēng)險(xiǎn)政府承擔(dān)征收風(fēng)險(xiǎn)股權(quán)/債權(quán)安排，政府機(jī)構(gòu)投保PPP工程的監(jiān)管主要分兩個(gè)階段：一是工程的立項(xiàng)和特許經(jīng)營(yíng)者選擇時(shí)期的準(zhǔn)入監(jiān)管，目的在于剔除不能實(shí)現(xiàn)物有所值〔ValueforMoney〕的PPP工程方案和特許經(jīng)營(yíng)者，以提高效率。二是工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)時(shí)期的績(jī)效監(jiān)管(包括質(zhì)量、價(jià)格、效勞水平和財(cái)務(wù)等方面的監(jiān)管)，目的在于解決市場(chǎng)失靈、普遍效勞和績(jī)效不符要求等重要問(wèn)題，以保護(hù)公眾利益。PPP政府監(jiān)管準(zhǔn)入監(jiān)管的內(nèi)容一是立項(xiàng)監(jiān)管，制定根底設(shè)施和公用事業(yè)的開(kāi)展規(guī)劃，考察工程的必要性〔可采用我國(guó)現(xiàn)有可行性研究制度〕，以及是否適用于PPP模式〔物有所值評(píng)價(jià)〕二是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者選擇的監(jiān)管，通過(guò)政府購(gòu)置選擇一家〔或幾家組成的聯(lián)合體〕最優(yōu)秀的企業(yè)授予其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。PPP政府監(jiān)管績(jī)效監(jiān)管的內(nèi)容與主體PPP政府監(jiān)管15工程發(fā)起PPP運(yùn)作流程PPP在國(guó)內(nèi)的開(kāi)展歷程第一階段：1995年至2003年從1995年開(kāi)始，在國(guó)家計(jì)委的主導(dǎo)之下，廣西來(lái)賓B電廠(chǎng)、成都自來(lái)水六廠(chǎng)及長(zhǎng)沙電廠(chǎng)等幾個(gè)BOT試點(diǎn)工程相繼開(kāi)展。2002年，北京市政府主導(dǎo)實(shí)施了北京市第十水廠(chǎng)BOT工程。以吸引外商投資為主要目的工程操作理念，摸著石頭過(guò)河的心態(tài)，很大程度上決定了與此相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)難以推動(dòng)及完成。國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委就外商投資特許權(quán)工程或與之有關(guān)的假設(shè)干事宜發(fā)布規(guī)章或標(biāo)準(zhǔn)性文件：《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)工程審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》〔計(jì)外資〔1995〕1208號(hào)〕、《對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》〔〔1994〕外經(jīng)貿(mào)法函字第89號(hào)〕、《國(guó)家計(jì)委關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有根底設(shè)施資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓管理的通知》〔計(jì)外資〔1999〕1684號(hào)〕、《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》〔建綜〔2000〕118號(hào)〕。在階段后期，建設(shè)部及各地建設(shè)行政主管部門(mén)開(kāi)始在市政公用事業(yè)領(lǐng)域試水特許經(jīng)營(yíng)模式，合肥市王小郢污水處理廠(chǎng)資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓工程運(yùn)作中，工程相關(guān)各方對(duì)中國(guó)式PPP的標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化及外鄉(xiāng)化進(jìn)行了嘗試，形成了相對(duì)成熟的工程結(jié)構(gòu)及協(xié)議文本，為中國(guó)式PPP進(jìn)入下一個(gè)開(kāi)展階段奠定了良好的根底。PPP在國(guó)內(nèi)的開(kāi)展歷程第二階段：2004年至2013年2004年，建設(shè)部公布并實(shí)施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理方法》〔下稱(chēng)“126號(hào)令”〕，將特許經(jīng)營(yíng)的概念正式引入市政公用事業(yè)，并在城市供水、污水處理及燃?xì)夤┙o等領(lǐng)域發(fā)起大規(guī)模的工程實(shí)踐。這一階段，方案開(kāi)展部門(mén)不再是PPP模式的唯一主導(dǎo)方，包括建設(shè)、交通、環(huán)保、國(guó)資等行業(yè)主管部門(mén)，以及地方政府在內(nèi)的人員紛紛披掛上陣。無(wú)論黑貓白貓，只要能夠順利捕獲“社會(huì)資本”這只精靈鼠，似乎就是好貓。供水及污水處理行業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)復(fù)制與改進(jìn)，被用于更加綜合、開(kāi)放和復(fù)雜的工程系統(tǒng)，而不再限于一個(gè)獨(dú)立的運(yùn)作單元，工程參與主體和影響工程實(shí)施的因素也趨多元，如北京地鐵四號(hào)線(xiàn)和國(guó)家體育場(chǎng)兩個(gè)工程。廣泛、多元的工程實(shí)踐，促進(jìn)了PPP理論體系的深化和開(kāi)展。實(shí)踐與理論共識(shí)初步成型，政策法規(guī)框架、工程結(jié)構(gòu)與合同范式在這個(gè)階段得到根本確立。PPP在國(guó)內(nèi)的開(kāi)展歷程第三階段：2014年開(kāi)始中共十八大確定的落實(shí)“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市根底設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”改革舉措。2014年3月，財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安在政府和社會(huì)資本合作〔PPP〕培訓(xùn)班上發(fā)表講話(huà)，對(duì)推廣PPP模式的原因、任務(wù)和方式予以系統(tǒng)闡述，并提出要從組織、立法和工程試點(diǎn)等三個(gè)層面大力推廣PPP模式。2014年5月，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作〔PPP〕工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式設(shè)立；國(guó)家發(fā)改委推出80個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)的示范工程，范圍涉及傳統(tǒng)根底設(shè)施、信息根底設(shè)施、清潔能源、油氣、煤化工、石化產(chǎn)業(yè)，且工程模式不局限于特許經(jīng)營(yíng)。特許經(jīng)營(yíng)立法工作的重新啟動(dòng)。PPP模式的頂層設(shè)計(jì)逐步完善，中國(guó)式PPP進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化開(kāi)展階段。PPP在國(guó)內(nèi)的復(fù)興具體行動(dòng)2014年3月，財(cái)政部組織了全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)干部、金融機(jī)構(gòu)和大型企業(yè)業(yè)務(wù)骨干人員進(jìn)行PPP專(zhuān)題培訓(xùn)班。2014年5月26日，財(cái)政部成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，王保安副部長(zhǎng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，辦公室設(shè)在金融司。2014年5月8日，財(cái)政部干部教育中心在財(cái)政部?jī)?nèi)部舉辦了2014年第一期財(cái)政改革與開(kāi)展論壇。2014年8月，江蘇省財(cái)政廳舉辦首批政府和社會(huì)資本合作〔PPP〕試點(diǎn)工程培訓(xùn)暨推介會(huì)，公布全省15個(gè)PPP試點(diǎn)工程。2014年11月30日，財(cái)政部發(fā)文公布30個(gè)PPP示范工程，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、新能源汽車(chē)、地下綜合管廊、醫(yī)療、體育等多個(gè)領(lǐng)域。PPP在國(guó)內(nèi)的相關(guān)政策演進(jìn)2000年，建設(shè)部《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》2004年，建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理方法》2005年，建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》2005年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的假設(shè)干意見(jiàn)》，即舊非公36條2010年，國(guó)務(wù)院《鼓勵(lì)支持非公有制經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的假設(shè)干意見(jiàn)》2013年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城市根底設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》2014年，國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于發(fā)布首批根底設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)投資工程的通知》2014年，財(cái)政部《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》2014年，財(cái)政部《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范工程實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》2014年，財(cái)政部《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作模式操作指南〔試行〕的通知》國(guó)際PPP的開(kāi)展歷程多個(gè)國(guó)家與國(guó)際組織開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資與實(shí)施模式上，創(chuàng)造性運(yùn)用

PPP的各種模式。英國(guó)率先提出PPP概念、積極開(kāi)展公共服務(wù)民營(yíng)化，主要采取私人投資計(jì)劃方式此后，PPP逐漸在美國(guó)、加拿大、法國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、新西蘭和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家得到廣泛應(yīng)用。聯(lián)合國(guó)、世界銀行、歐盟和亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際組織把PPP的理念和經(jīng)驗(yàn)在全球大力推廣。很多發(fā)展中國(guó)家，如印度、中國(guó)、巴西和一些非洲國(guó)家紛紛開(kāi)始實(shí)踐。PPP應(yīng)用范圍從道路、軌道交通、燃?xì)?、供水、污水處理、垃圾收集等傳統(tǒng)行業(yè)擴(kuò)展到監(jiān)獄、學(xué)校、醫(yī)院，甚至國(guó)防和航天領(lǐng)域。二十世紀(jì)八十年代二十世紀(jì)九十年代二十一世紀(jì)以來(lái)階段二階段三階段一?制定政策框架?確立其合法性?確立工程流程?開(kāi)展根底概念?實(shí)施了一些工程?開(kāi)始建立了市場(chǎng)地位?引進(jìn)立法性改革?出臺(tái)政策和實(shí)踐指導(dǎo)性意見(jiàn)?建立專(zhuān)門(mén)的PPP部門(mén)?優(yōu)化PPP模型?不斷培育市場(chǎng)?向新部門(mén)拓展?利用新的基金來(lái)源?建立了完整的復(fù)雜的系統(tǒng)?法律上的障礙消除?確立了新的PPP模型?風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)更為復(fù)雜、合理化?有保證的工程流?長(zhǎng)期的政治上的許可?全方位的基金來(lái)源?養(yǎng)老基金和私人股權(quán)基金參與?市民效勞很多采用PPP國(guó)際PPP開(kāi)展國(guó)際PPP的市場(chǎng)成熟曲線(xiàn)國(guó)際PPP的應(yīng)用領(lǐng)域從經(jīng)濟(jì)根底設(shè)施到社會(huì)根底設(shè)施，從工程業(yè)態(tài)從硬到軟，PPP的應(yīng)用在不斷擴(kuò)展。道路高速公路橋梁港口鐵路職業(yè)培訓(xùn)金融制度研發(fā)促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓出口援助醫(yī)院學(xué)校供水住房排水社會(huì)保障社區(qū)效勞環(huán)保機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)社會(huì)硬軟經(jīng)濟(jì)根底設(shè)施向工商業(yè)界提供關(guān)鍵的中間業(yè)務(wù)，其主要功能在于提高生產(chǎn)率，推動(dòng)自主創(chuàng)新。社會(huì)根底設(shè)施向居民提供根底效勞，其主要作用是改善他們的生活質(zhì)量及福利，特別面向那些資源貧乏的人群。目錄PPP認(rèn)識(shí)一二三PPP運(yùn)作流程解析四PPP運(yùn)作的典型案例根底設(shè)施工程運(yùn)作模式建議15工程發(fā)起PPP運(yùn)作流程15工程發(fā)起PPP工程識(shí)別工程發(fā)起政府和社會(huì)資本合作工程由政府或社會(huì)資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。(1)政府發(fā)起。政府和社會(huì)資本合作中心應(yīng)負(fù)責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門(mén)征集潛在政府和社會(huì)資本合作工程。行業(yè)主管部門(mén)可從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開(kāi)展規(guī)劃及行業(yè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中的新建、改建工程或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在工程。(2)社會(huì)資本發(fā)起。社會(huì)資本應(yīng)以工程建議書(shū)的方式向政府和社會(huì)資本合作中心推薦潛在政府和社會(huì)資本合作工程。15工程發(fā)起PPP工程識(shí)別工程篩選政府和社會(huì)資本合作工程由政府或社會(huì)資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。財(cái)政部門(mén)〔政府和社會(huì)資本合作中心〕會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，對(duì)潛在政府和社會(huì)資本合作工程進(jìn)行評(píng)估篩選，確定備選工程。財(cái)政部門(mén)〔政府和社會(huì)資本合作中心〕應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定工程年度和中期開(kāi)發(fā)方案。對(duì)于列入年度開(kāi)發(fā)方案的工程，工程發(fā)起方應(yīng)按財(cái)政部門(mén)〔政府和社會(huì)資本合作中心〕的要求提交相關(guān)資料。新建、改建工程應(yīng)提交可行性研究報(bào)告、工程產(chǎn)出說(shuō)明和初步實(shí)施方案；存量工程應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、工程產(chǎn)出說(shuō)明和初步實(shí)施方案。投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)風(fēng)格整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的根底設(shè)施及公共效勞類(lèi)工程，適宜采用PPP模式。15工程發(fā)起PPP工程識(shí)別物有所值評(píng)價(jià)財(cái)政部門(mén)政府和社會(huì)資本合作中心會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，從定性和定量?jī)煞矫骈_(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)工作。定量評(píng)價(jià)工作由各地根據(jù)實(shí)際情況開(kāi)展。定性評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注工程采用政府和社會(huì)資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等。定量評(píng)價(jià)主要通過(guò)對(duì)政府和社會(huì)資本合作工程全生命周期內(nèi)政府支出本錢(qián)現(xiàn)值與公共部門(mén)比較值進(jìn)行比較，計(jì)算工程的物有所值量值，判斷政府和社會(huì)資本合作模式是否降低工程全生命周期本錢(qián)。15工程發(fā)起PPP工程識(shí)別財(cái)政承受能力論證為確保財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，財(cái)政部門(mén)應(yīng)根據(jù)工程全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對(duì)局部政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的工程，開(kāi)展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例。工程發(fā)起PPP工程準(zhǔn)備組織實(shí)施機(jī)構(gòu)按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門(mén)、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的工程實(shí)施機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP工程的前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、工程合同簽訂、工程組織實(shí)施以及合作期滿(mǎn)移交等工作?？紤]到PPP運(yùn)作的專(zhuān)業(yè)性，通常情況下需要聘請(qǐng)PPP咨詢(xún)效勞結(jié)構(gòu)。工程組織實(shí)施通常會(huì)建立工程領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)重大問(wèn)題的決策、政府高層溝通、總體工作的指導(dǎo)等，工程小組負(fù)責(zé)工程公司的具體開(kāi)展，以PPP咨詢(xún)效勞機(jī)構(gòu)為主要組成。工程實(shí)施結(jié)構(gòu)需要制定工作方案，包含工作階段、具體工作內(nèi)容、實(shí)施主體、預(yù)計(jì)完成時(shí)間等內(nèi)容。工程發(fā)起PPP工程準(zhǔn)備盡職調(diào)查工程內(nèi)部調(diào)查工程實(shí)施機(jī)構(gòu)擬定調(diào)研提綱，應(yīng)至少?gòu)姆珊驼?、?jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)、工程自身三個(gè)方面把握，主要包括政府工程的批文和授權(quán)書(shū)、國(guó)家、省和地方對(duì)工程的關(guān)于土地、稅收等方面的優(yōu)惠政策、特許經(jīng)營(yíng)和收費(fèi)的相關(guān)規(guī)定等；社會(huì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展現(xiàn)狀及總體開(kāi)展規(guī)劃、與工程有關(guān)的市政根底設(shè)施建設(shè)情況、建設(shè)規(guī)劃、現(xiàn)有管理體制、現(xiàn)有收費(fèi)情況及結(jié)算和調(diào)整機(jī)制等；工程可行性研究報(bào)告、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、已形成的相關(guān)資產(chǎn)、配套設(shè)施的建設(shè)情況、工程用地的征地情況等。外部投資人調(diào)查根據(jù)工程根本情況、行業(yè)現(xiàn)狀、開(kāi)展規(guī)劃等，與潛在投資人進(jìn)行聯(lián)系溝通，獲得潛在投資人的投資意愿信息，并對(duì)各類(lèi)投資人的投資偏好、資金實(shí)力、運(yùn)營(yíng)能力、工程訴求等因素進(jìn)行分析研究，與潛在適宜的投資人進(jìn)行溝通，組織調(diào)研及考察。工程發(fā)起PPP工程準(zhǔn)備實(shí)施方案編制通過(guò)前期的調(diào)查研究及分析論證，完成工程招商實(shí)施方案編制。招商實(shí)施方案主要內(nèi)容：〔一〕工程概況工程概況主要包括根本情況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和工程公司股權(quán)情況等?！捕筹L(fēng)險(xiǎn)分配根本框架。按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原那么，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、工程回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配工程風(fēng)險(xiǎn)?！踩砅PP運(yùn)作模式PPP運(yùn)作模式主要包括委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交和改建-運(yùn)營(yíng)-移交等。選擇適合的模式至關(guān)重要！工程發(fā)起PPP工程準(zhǔn)備〔四〕交易結(jié)構(gòu)交易結(jié)構(gòu)主要包括工程投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制和相關(guān)配套安排。工程投融資結(jié)構(gòu)主要說(shuō)明工程資本性支出的資金來(lái)源、性質(zhì)和用途，工程資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。工程回報(bào)機(jī)制主要說(shuō)明社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來(lái)源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式?！参濉澈贤w系合同體系主要包括工程合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營(yíng)效勞合同、原料供給合同、產(chǎn)品采購(gòu)合同和保險(xiǎn)合同等。工程合同是其中最核心的法律文件?！擦潮O(jiān)管架構(gòu)。監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對(duì)工程實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過(guò)工程實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。〔七〕采購(gòu)方式選擇采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。工程實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)工程采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購(gòu)方式。工程發(fā)起PPP工程準(zhǔn)備實(shí)施方案審核為提高工作效率，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同相關(guān)部門(mén)及外部專(zhuān)家建立PPP工程的評(píng)審機(jī)制，從工程建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力以及價(jià)格的合理性等方面，對(duì)工程實(shí)施方案進(jìn)行評(píng)估，確保“物有所值”。評(píng)估通過(guò)的由工程實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核，審核通過(guò)的按照實(shí)施方案推進(jìn)。工程發(fā)起PPP工程采購(gòu)工程預(yù)審工程實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)工程需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證工程能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，并將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交財(cái)政部門(mén)〔政府和社會(huì)資本合作中心〕備案。工程有3家以上社會(huì)資本通過(guò)資格預(yù)審的，工程實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)文件準(zhǔn)備工作；工程通過(guò)資格預(yù)審的社會(huì)資本缺乏3家的，工程實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在實(shí)施方案調(diào)整后重新組織資格預(yù)審；工程經(jīng)重新資格預(yù)審合格社會(huì)資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實(shí)施方案選擇的采購(gòu)方式。資格預(yù)審公告應(yīng)包括工程授權(quán)主體、工程實(shí)施機(jī)構(gòu)和工程名稱(chēng)、采購(gòu)需求、對(duì)社會(huì)資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購(gòu)活動(dòng)、擬確定參與競(jìng)爭(zhēng)的合格社會(huì)資本的家數(shù)和確定方法,以及社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間和地點(diǎn)。提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間自公揭發(fā)布之日起不得少于15個(gè)工作日。工程發(fā)起PPP工程采購(gòu)工程采購(gòu)文件編制工程采購(gòu)文件應(yīng)包括采購(gòu)邀請(qǐng)、競(jìng)爭(zhēng)者須知〔包括密封、簽署、蓋章要求等〕、競(jìng)爭(zhēng)者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績(jī)證明文件、采購(gòu)方式、政府對(duì)工程實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實(shí)施方案的批復(fù)和工程相關(guān)審批文件、采購(gòu)程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時(shí)間、開(kāi)啟時(shí)間及地點(diǎn)、強(qiáng)制擔(dān)保的保證金交納數(shù)額和形式、評(píng)審方法、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購(gòu)政策要求、工程合同草案及其他法律文本等。工程發(fā)起PPP工程采購(gòu)響應(yīng)文件評(píng)審工程PPP運(yùn)作需建立方案評(píng)審小組。評(píng)審小組由工程實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評(píng)審專(zhuān)家共5人以上單數(shù)組成，其中評(píng)審專(zhuān)家人數(shù)不得少于評(píng)審小組成員總數(shù)的2/3。評(píng)審專(zhuān)家可以由工程實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選定，但評(píng)審專(zhuān)家中應(yīng)至少包含1名財(cái)務(wù)專(zhuān)家和1名法律專(zhuān)家。工程實(shí)施機(jī)構(gòu)代表不得以評(píng)審專(zhuān)家身份參加工程的評(píng)審。工程發(fā)起PPP工程采購(gòu)談判與合同簽署工程實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)的采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判工作組。按照候選社會(huì)資本的排名，依次與候選社會(huì)資本及與其合作的金融機(jī)構(gòu)就合同中可變的細(xì)節(jié)問(wèn)題進(jìn)行合同簽署前確實(shí)認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的即為中選者。確認(rèn)談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會(huì)資本進(jìn)行再次談判。確認(rèn)談判完成后，工程實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)與中選社會(huì)資本簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將采購(gòu)結(jié)果和根據(jù)采購(gòu)文件、響應(yīng)文件、補(bǔ)遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進(jìn)行公示，公示期不得少于5個(gè)工作日。公示期滿(mǎn)無(wú)異議的工程合同，應(yīng)在政府審核同意后，由工程實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本簽署。需要為工程設(shè)立專(zhuān)門(mén)工程公司的，待工程公司成立后，由工程公司與工程實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署工程合同，或簽署關(guān)于承繼工程合同的補(bǔ)充合同。工程發(fā)起PPP工程執(zhí)行工程公司設(shè)立社會(huì)資本可依法設(shè)立工程公司。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股工程公司。工程實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門(mén)〔政府和社會(huì)資本合作中心〕應(yīng)監(jiān)督社會(huì)資本按照采購(gòu)文件和工程合同約定，按時(shí)足額出資設(shè)立工程公司。工程融資管理工程融資由社會(huì)資本或工程公司負(fù)責(zé)。社會(huì)資本或工程公司應(yīng)及時(shí)開(kāi)展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財(cái)政部門(mén)〔政府和社會(huì)資本合作中心〕和工程實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

工程發(fā)起PPP工程執(zhí)行績(jī)效監(jiān)測(cè)與支付社會(huì)資本工程實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)工程合同約定，監(jiān)督社會(huì)資本或工程公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測(cè)工程產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)，編制季報(bào)和年報(bào)，并報(bào)財(cái)政部門(mén)〔政府和社會(huì)資本合作中心〕備案。工程合同中涉及的政府支付義務(wù)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)結(jié)合中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級(jí)政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。工程實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)工程合同約定的產(chǎn)出說(shuō)明，按照實(shí)際績(jī)效直接或通知財(cái)政部門(mén)向社會(huì)資本或工程公司及時(shí)足額支付。中期評(píng)估工程實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)每3-5年對(duì)工程進(jìn)行中期評(píng)估，重點(diǎn)分析工程運(yùn)行狀況和工程合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性；及時(shí)評(píng)估已發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)，制訂應(yīng)對(duì)措施，并報(bào)財(cái)政部門(mén)〔政府和社會(huì)資本合作中心〕備案。工程發(fā)起PPP工程移交工程移交時(shí)，工程實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)代表政府收回工程合同約定的工程資產(chǎn)。工程合同中應(yīng)明確約定移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)。移交形式包括期滿(mǎn)終止移交和提前終止移交；補(bǔ)償方式包括無(wú)償移交和有償移交；移交內(nèi)容包括工程資產(chǎn)、人員、文檔和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等；移交標(biāo)準(zhǔn)包括設(shè)備完好率和最短可使用年限等指標(biāo)。工程實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)應(yīng)組建工程移交工作組，根據(jù)工程合同約定與社會(huì)資本或工程公司確認(rèn)移交情形和補(bǔ)償方式，制定資產(chǎn)評(píng)估和性能測(cè)試方案。社會(huì)資本或工程公司應(yīng)將滿(mǎn)足性能測(cè)試要求的工程資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交工程實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)，辦妥法律過(guò)戶(hù)和管理權(quán)移交手續(xù)。社會(huì)資本或工程公司應(yīng)配合做好工程運(yùn)營(yíng)平穩(wěn)過(guò)渡相關(guān)工作。工程移交完成后，財(cái)政部門(mén)〔政府和社會(huì)資本合作中心〕應(yīng)組織有關(guān)部門(mén)對(duì)工程產(chǎn)出、本錢(qián)效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會(huì)資本合作模式應(yīng)用等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并按相關(guān)規(guī)定公開(kāi)評(píng)價(jià)結(jié)果。目錄PPP認(rèn)識(shí)一二三PPP運(yùn)作流程解析四PPP運(yùn)作的典型案例根底設(shè)施工程運(yùn)作模式建議PPP運(yùn)作的典型案例案例一襄樊市城市污水治理BOT工程襄樊市城市污水治理BOT工程工程背景襄樊是鄂西北重要的交通樞紐和區(qū)域中心城市，流經(jīng)襄樊市的漢江就是南水北調(diào)中線(xiàn)的水源地。從1994年開(kāi)始，襄樊市政府就著手開(kāi)始治理城市污水，保護(hù)漢江水體水質(zhì)，解決城市污水對(duì)漢江環(huán)境的污染問(wèn)題。襄樊市城市污水治理BOT工程包含兩個(gè)子工程，即襄樊市襄城污水處理廠(chǎng)〔10立方米/日〕BOT工程和襄樊市漁梁洲污水處理廠(chǎng)〔20立方米/日〕BOT工程，于2004年開(kāi)始前期的籌建工作，包括廠(chǎng)區(qū)局部和配套的污水截污管道，總處理規(guī)模為30立方米/日，處理后的城市污水能到達(dá)《城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》〔GB08918-2002〕的要求。工程目標(biāo)緩解政府投資壓力，增強(qiáng)水務(wù)建設(shè)投資的后續(xù)能力更換運(yùn)營(yíng)機(jī)制，激發(fā)企業(yè)活力加快污水處理建設(shè)步伐，配合南水北調(diào)中線(xiàn)工程建設(shè)緩解政府投資壓力，增強(qiáng)水務(wù)建設(shè)投資的后續(xù)能力襄樊市城市污水治理BOT工程關(guān)鍵問(wèn)題分析納入招商的資產(chǎn)范圍。經(jīng)財(cái)務(wù)測(cè)算，最終確定招商資產(chǎn)范圍是：漁梁洲工程，將漁梁洲污水處理廠(chǎng)預(yù)處理設(shè)施、廠(chǎng)外出水管及清河口泵站委托給工程公司運(yùn)營(yíng)，工程公司承擔(dān)二級(jí)處理設(shè)施的建設(shè)；襄城工程由工程公司負(fù)責(zé)污水處理廠(chǎng)內(nèi)所有設(shè)施〔含廠(chǎng)區(qū)內(nèi)管網(wǎng)〕建設(shè)及廠(chǎng)內(nèi)污水提升泵站及尾水排放管道的建設(shè)。招商模式。本工程采用由投資申請(qǐng)人就污水處理根本單價(jià)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)的模式。土地問(wèn)題。政府應(yīng)確保工程公司在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)合法有效的使用工程場(chǎng)地，工程公司需補(bǔ)償政府前期所發(fā)生的征地拆遷、有關(guān)公用設(shè)施費(fèi)用，且工程公司不得以土地使用權(quán)進(jìn)行融資及任何處分。工程特許經(jīng)營(yíng)期限。本工程特許經(jīng)營(yíng)期限定為25年，含建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期。襄樊市城市污水治理BOT工程交易結(jié)構(gòu)支付污水處理費(fèi)并經(jīng)財(cái)政支付給授權(quán)機(jī)構(gòu)政府授權(quán)部門(mén)政府授權(quán)機(jī)構(gòu)工程公司污水處理廠(chǎng)及局部管網(wǎng)社會(huì)公眾投資方/聯(lián)合體授權(quán)委托授權(quán)委托監(jiān)督考核支付污水處理費(fèi)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議運(yùn)營(yíng)維護(hù)投入資本并完成融資及建設(shè)提供效勞進(jìn)行監(jiān)督特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授權(quán)主體是經(jīng)政府授權(quán)的市政公用事業(yè)管理部門(mén)或行業(yè)監(jiān)管部門(mén)。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予對(duì)象是由投資者組建的工程公司，而不是單個(gè)投資者或投資聯(lián)合體。授權(quán)機(jī)構(gòu)代表政府向工程公司購(gòu)置污水處理效勞并支付相應(yīng)的污水處理效勞費(fèi)，同時(shí)履行效勞監(jiān)管職能。襄樊市城市污水治理BOT工程投融資結(jié)構(gòu)投資者/聯(lián)合體申請(qǐng)支付工程公司財(cái)政部門(mén)政府授權(quán)管理部門(mén)授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)污水處理廠(chǎng)銀行/銀團(tuán)建設(shè)期承擔(dān)連帶保證責(zé)任授權(quán)監(jiān)督購(gòu)置污水處理效勞根據(jù)考核結(jié)果支付運(yùn)營(yíng)歸還貸款提供資金工程公司自有資本金比例不低于工程投資總額的30%。運(yùn)營(yíng)期間，對(duì)工程公司的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量進(jìn)行考核，根據(jù)考核結(jié)果按預(yù)先確定的考核細(xì)那么結(jié)算污水處理效勞費(fèi)。安排臨時(shí)監(jiān)管機(jī)制。襄樊市城市污水治理BOT工程法律結(jié)構(gòu)效勞接受者政府建筑承包商工程公司債權(quán)人運(yùn)營(yíng)商股東保險(xiǎn)公司承包合同效勞協(xié)議特許協(xié)議運(yùn)營(yíng)維護(hù)貸款協(xié)議保險(xiǎn)協(xié)議股東協(xié)議襄樊市城市污水治理BOT工程法律結(jié)構(gòu)《投資競(jìng)爭(zhēng)人須知》中的有關(guān)內(nèi)容：1、相關(guān)協(xié)議的簽署主體。根據(jù)襄樊市政府職能機(jī)構(gòu)設(shè)置，《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》簽署主體為襄樊市建設(shè)委員會(huì)，《污水處理效勞協(xié)議》簽署主體為襄樊市城市污水治理公司。2、投資競(jìng)爭(zhēng)保證金。為保證投資競(jìng)爭(zhēng)人嚴(yán)格按照本招商程序及其在投資建議書(shū)中的承諾履行各項(xiàng)義務(wù)，同時(shí)考慮工程的資產(chǎn)總量及類(lèi)似工程經(jīng)驗(yàn)，確定投資競(jìng)爭(zhēng)保證金為五百萬(wàn)元。3、評(píng)審的組織。本次招商工作的評(píng)審將按照“公開(kāi)、公平、公正”的原那么進(jìn)行，投資競(jìng)爭(zhēng)人提交投資建議書(shū)后，成立評(píng)審小組，小組領(lǐng)導(dǎo)由工程領(lǐng)導(dǎo)小組和相關(guān)專(zhuān)家組成。4、評(píng)審因素權(quán)重設(shè)置。對(duì)投資人提交的投資建議書(shū)實(shí)行百分制評(píng)審，要求建議書(shū)中提交四個(gè)方案〔技術(shù)與運(yùn)營(yíng)方案、財(cái)務(wù)方案、法律方案〕和一個(gè)報(bào)價(jià)，并根據(jù)本工程的目標(biāo)設(shè)置四個(gè)因素的權(quán)重。工程法律結(jié)構(gòu)主要包括：《投資競(jìng)爭(zhēng)人須知》、《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》、《污水處理效勞協(xié)議》。襄樊市城市污水治理BOT工程法律結(jié)構(gòu)《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》中的有關(guān)內(nèi)容：特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議規(guī)定了工程公司與政府在工程開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的權(quán)利和責(zé)任，確定了在協(xié)議各方中分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的方式和范圍，以及一旦在工程續(xù)存期內(nèi)發(fā)生不測(cè)事件，政府方提供的支持和各方應(yīng)采取的行動(dòng)?！段鬯幚硇趨f(xié)議》中的有關(guān)內(nèi)容：本協(xié)議是工程公司與效勞接受方/監(jiān)督方之間的權(quán)利義務(wù)約定，主要解決工程公司運(yùn)營(yíng)期間相關(guān)問(wèn)題。襄樊市城市污水治理BOT工程風(fēng)險(xiǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式風(fēng)險(xiǎn)管理方法適宜管理者對(duì)應(yīng)法律協(xié)議環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)公共政策及法律法規(guī)變化風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)市政公用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的監(jiān)管政策（譬如國(guó)家或地方明確的特許權(quán)制度規(guī)定出臺(tái)）涉及污水處理的土地、水務(wù)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等方面的法律法規(guī)的不利變化規(guī)定明確的補(bǔ)償機(jī)制或協(xié)商談判原則與機(jī)制招商方/投資人特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議國(guó)有化風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家決定在特許期屆滿(mǎn)前收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行國(guó)有化約定國(guó)家收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)的補(bǔ)償機(jī)制，及投資人救濟(jì)方法招商人特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)包括電力、藥劑、工資及管理費(fèi)用等在內(nèi)的綜合物價(jià)費(fèi)用的上漲調(diào)價(jià)公式招商方/投資人服務(wù)協(xié)議金融風(fēng)險(xiǎn)利率、匯率變化簽訂固定利率遠(yuǎn)期貸款合同，購(gòu)買(mǎi)遠(yuǎn)期匯率產(chǎn)品投資人貸款協(xié)議不可抗拒的自然風(fēng)險(xiǎn)地震、臺(tái)風(fēng)、冰雹等造成項(xiàng)目停運(yùn)或影響項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)效率購(gòu)買(mǎi)財(cái)產(chǎn)一切險(xiǎn)、機(jī)器停運(yùn)險(xiǎn)等商業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)合同核心風(fēng)險(xiǎn)政府支付風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法按時(shí)支付污水處理服務(wù)費(fèi)明確招商人污水費(fèi)來(lái)源和支出專(zhuān)向特征；建立污水費(fèi)特別賬戶(hù)；按月付費(fèi)、按年結(jié)算招商人服務(wù)協(xié)議非競(jìng)爭(zhēng)性風(fēng)險(xiǎn)地方政府在鄰近地區(qū)建設(shè)另一座類(lèi)似處理設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)明確對(duì)同一區(qū)域內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目不予審批，并作出非競(jìng)爭(zhēng)性承諾招商人特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式風(fēng)險(xiǎn)管理方法適宜管理者對(duì)應(yīng)法律協(xié)議核

心風(fēng)險(xiǎn)污水水量風(fēng)險(xiǎn)污水進(jìn)水水量因?yàn)楣芫W(wǎng)建設(shè)進(jìn)度延后，服務(wù)區(qū)域的季節(jié)性流動(dòng)導(dǎo)致的水量變動(dòng)給予投資人水量承諾招商方服務(wù)協(xié)議污水水質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)污水進(jìn)水水質(zhì)濃度超過(guò)本項(xiàng)目的工藝處理能力作為不可抗力事件，投資人免于履約的是由招商人服務(wù)協(xié)議融資風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法按計(jì)劃的利息成本、進(jìn)度和金額完成項(xiàng)目融資提前接觸銀行等融資機(jī)構(gòu)，盡早開(kāi)始項(xiàng)目評(píng)估投資人貸款協(xié)議運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)（1）由于運(yùn)營(yíng)技術(shù)管理不到位，導(dǎo)致污水出水不達(dá)標(biāo)；（2）機(jī)器維養(yǎng)無(wú)法達(dá)標(biāo)，導(dǎo)致設(shè)備加速損耗，提前進(jìn)入重置期；（3）廠(chǎng)內(nèi)發(fā)生火災(zāi)等人為災(zāi)害嚴(yán)格運(yùn)營(yíng)管理，加強(qiáng)人員培訓(xùn)；定期實(shí)施資產(chǎn)完備性檢查；投保商業(yè)保險(xiǎn)投資人貸款協(xié)議襄樊市城市污水治理BOT工程風(fēng)險(xiǎn)管理襄樊市城市污水治理BOT工程政府監(jiān)管1、監(jiān)管依據(jù)及監(jiān)管體系。本工程的主要監(jiān)管依據(jù)為《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》等相關(guān)法律法規(guī)，及監(jiān)管機(jī)構(gòu)與特許經(jīng)營(yíng)者簽署的“特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”和“污水處理效勞協(xié)議”，監(jiān)管體系如下圖。2、監(jiān)管原那么：持續(xù)、公正、有效、透明。3、監(jiān)管方法：日常監(jiān)測(cè)、抽查、評(píng)估、專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查、公眾監(jiān)督等。政府監(jiān)管行業(yè)監(jiān)管體制監(jiān)管政策監(jiān)管運(yùn)營(yíng)監(jiān)管?chē)?guó)有資產(chǎn)監(jiān)管公司治理結(jié)構(gòu)監(jiān)管PPP運(yùn)作的典型案例案例三徐州市自來(lái)水總公司PPP工程徐州市自來(lái)水總公司工程徐州自來(lái)水總公司為全民所有制企業(yè)，負(fù)責(zé)徐州市區(qū)自來(lái)水建設(shè)運(yùn)營(yíng)。PPP運(yùn)作現(xiàn)狀:〔1〕徐州市自來(lái)水總公司的供水能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足城市開(kāi)展需要；

〔2〕新建水廠(chǎng)和管網(wǎng)改造資金缺乏，新建60萬(wàn)噸駱馬湖水廠(chǎng)所需1.58億資金都無(wú)法解決；〔3〕經(jīng)營(yíng)管理技術(shù)落后，日偽時(shí)期水泥管網(wǎng)較多，漏損嚴(yán)重。工程概況徐州市自來(lái)水總公司工程關(guān)鍵問(wèn)題十三大關(guān)鍵問(wèn)題分析4、合理選用價(jià)值評(píng)估方法7、公司治理結(jié)構(gòu)及股權(quán)結(jié)構(gòu)10、實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，完善行業(yè)監(jiān)管機(jī)制9、員工安置方案8、土地處置方案12、保障供水平安，滿(mǎn)足城市持續(xù)開(kāi)展1、明確改革目標(biāo)

2、確定納入合作的資產(chǎn)范圍3、債權(quán)債務(wù)處置5、合理設(shè)計(jì)交易結(jié)構(gòu)確保國(guó)資保值增值6、股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)款的合理分配13、公開(kāi)性競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入的問(wèn)題11、水價(jià)調(diào)整機(jī)制徐州市自來(lái)水總公司工程徐州首創(chuàng)水務(wù)戰(zhàn)略投資人行業(yè)主管部門(mén)1.44億現(xiàn)金出資80%持股派出管理代表經(jīng)營(yíng)管理支付價(jià)款政府經(jīng)營(yíng)層社會(huì)公眾3600萬(wàn)實(shí)物出資20%持股提供供水服務(wù)公眾監(jiān)督行業(yè)監(jiān)管授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)自來(lái)水公司國(guó)資委交易結(jié)構(gòu)1.82億元收購(gòu)自來(lái)水公司資產(chǎn)徐州市自來(lái)水總公司工程法律關(guān)系徐州市國(guó)資辦與投資者的合資協(xié)議關(guān)系徐州市公用事業(yè)局與合資公司的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議關(guān)系合資公司與工程總承包商的工程建設(shè)協(xié)議關(guān)系合資公司和國(guó)內(nèi)外貸款銀行之間的貸款協(xié)議關(guān)系政府與合資公司的自來(lái)水價(jià)格約束關(guān)系徐州市自來(lái)水總公司工程法律關(guān)系合資協(xié)議。由徐州市國(guó)資辦與投資者就合作的資產(chǎn)范圍、出資比例、未來(lái)合資公司的投資、管理、運(yùn)營(yíng)、雙方的權(quán)利與義務(wù)等方面進(jìn)行明確的規(guī)定，簽訂合資協(xié)議，是工程成立的核心局部。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議。由徐州市公用事業(yè)局與合資公司簽署，賦予合資公司在規(guī)定的區(qū)域范圍內(nèi)享有獨(dú)家提供供水效勞和負(fù)責(zé)供水設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)和更新的權(quán)利。市政府同意在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)不再批準(zhǔn)任何個(gè)人和企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域從事供水效勞，以確保合資公司實(shí)現(xiàn)排他性經(jīng)營(yíng)。工程建設(shè)協(xié)議。由合資公司與工程總承包商就合資公司未來(lái)的擴(kuò)建、新建工程分別達(dá)成工程承包合同。貸款協(xié)議。由合資公司和國(guó)內(nèi)外貸款銀行之間就公司貸款建設(shè)水廠(chǎng)工程及擔(dān)保安排等達(dá)成協(xié)議。價(jià)格約束。按《江蘇省水價(jià)調(diào)整暫行方法》，以市政公用事業(yè)局為主體，進(jìn)行必要的自來(lái)水價(jià)風(fēng)格整可行性研究，上報(bào)政府及其授權(quán)機(jī)構(gòu)，由政府及其授權(quán)機(jī)構(gòu)審核，進(jìn)行相關(guān)調(diào)整后確定自來(lái)水售水價(jià)格。目前的徐州首創(chuàng)，管理團(tuán)隊(duì)優(yōu)秀、員工隊(duì)伍穩(wěn)定、經(jīng)營(yíng)效益良好，已成為蘇北地區(qū)運(yùn)營(yíng)和管理首屈一指的混合所有制供水企業(yè)?；谄髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)效益、管理能力、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施狀況等主要方面形成的綜合評(píng)價(jià)，已根本到達(dá)國(guó)內(nèi)前20名，省內(nèi)前3名的地位。這是江蘇省第一個(gè)將公用事業(yè)企業(yè)改革和引進(jìn)資金同步操作、引進(jìn)資金最多的工程，圓滿(mǎn)實(shí)現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)的轉(zhuǎn)制和職工身份的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。實(shí)現(xiàn)了“引資、引制、引智”改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)的保值增值實(shí)現(xiàn)了企業(yè)改革和職工的平穩(wěn)過(guò)渡實(shí)現(xiàn)了政府和社會(huì)資本的合作共贏(yíng)徐州市自來(lái)水總公司工程取得的成效PPP運(yùn)作的典型案例案例三南京長(zhǎng)江二橋PPP工程南京長(zhǎng)江二橋PPP工程

南京長(zhǎng)江二橋PPP前基本情況二橋工程于1997年10月開(kāi)工，2001年3月26日建成通車(chē)。工程總投資35.7947億元(含二橋公園)，其中基建撥13.2558億元，其余建設(shè)資金均為銀行貸款，共計(jì)22.5389億元(年支付利息1.26億元)通車(chē)兩年來(lái)累計(jì)通行860多萬(wàn)輛，收費(fèi)2.57億元，支付利息2.19億元。2003年起可做到逐步還貸。辦公室計(jì)劃工程處財(cái)務(wù)審計(jì)處開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)處行政處罰處組織宣傳處管理中心房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司旅游開(kāi)發(fā)公司物業(yè)管理公司下屬公司 二橋管理機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)圖 二橋管理局 〔二橋公司〕機(jī)關(guān)處室南京長(zhǎng)江二橋PPP工程管理體制財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)

經(jīng)營(yíng)狀況

后續(xù)投資兩位一體的管理體制，使二橋公司在資產(chǎn)、業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、人員、組織機(jī)構(gòu)等方面尚未形成獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)體系，市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)化主體地位不明確;南京長(zhǎng)江二橋PPP工程運(yùn)作前存在問(wèn)題 資產(chǎn)負(fù)債率較高，截止2002年12月31日，二橋公司的所有者權(quán)益已由起初的6億元下降至3.5587億元，公司的資產(chǎn)負(fù)債率上升至89.7%；還貸負(fù)擔(dān)較重，平均每月需支付銀行利息900多萬(wàn)元，目前經(jīng)營(yíng)收入只能用來(lái)償付利息，無(wú)力還本; 經(jīng)營(yíng)狀況不佳，所有者權(quán)益縮水。財(cái)務(wù)費(fèi)用偏高已成為二橋公司經(jīng)營(yíng)困難的重要因素。由于經(jīng)營(yíng)虧損，截止2002年12月31日，二橋公司的所有者權(quán)益已由起初的6億元下降至3.5587億元，公司的資產(chǎn)負(fù)債率上升至89.7%；后續(xù)再投資能力弱。ZenithConsulting

政策支持從國(guó)家政策趨向來(lái)看，國(guó)家投融資體政策導(dǎo)向

財(cái)政壓力

自身優(yōu)勢(shì)制的改革，使路橋等根底設(shè)施改變了以往政府包攬的投資機(jī)制 財(cái)政壓力大 財(cái)務(wù)費(fèi)用偏高，年支付貸款利 息約2億元，還貸負(fù)擔(dān)較 重，后續(xù)投資能力弱 PPP具有的優(yōu)勢(shì) PPP在融資、效率、技術(shù)及管理等方 面本身具備一定的生命力和優(yōu)勢(shì)PPP模式的選擇PPP運(yùn)作的目標(biāo)盤(pán)活二橋存量資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的及時(shí)變現(xiàn)與保值增值；引進(jìn)新的投資與運(yùn)營(yíng)主體，形成市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)與管理機(jī)制；提升二橋資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量；系統(tǒng)解決三橋建設(shè)的后續(xù)融資問(wèn)題；ZenithConsulting171、股權(quán)轉(zhuǎn)讓主體2、操作程序復(fù)雜，時(shí)間較長(zhǎng)二橋投資涉及到交通部、省、市基建撥款，因此在明晰長(zhǎng)江二橋產(chǎn)權(quán)過(guò)程中，必須取得三方投資人的理解與支持，明確各自的投資主體。3、轉(zhuǎn)讓價(jià)格投資主體難落實(shí)；資產(chǎn)評(píng)估復(fù)雜，評(píng)估范圍廣、量大；需國(guó)家計(jì)

委審批；需取得債權(quán)人同意。

4、后續(xù)管理整合股權(quán)轉(zhuǎn)讓的定價(jià)依據(jù)主要是參考公司的所有者權(quán)益，即凈資產(chǎn)來(lái)確定，從而導(dǎo)致局部股權(quán)轉(zhuǎn)讓一次性獲得的資金量不如一定年限經(jīng)營(yíng)權(quán)或收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得的資金量多。但是另一方面，二橋所有的負(fù)債也全部轉(zhuǎn)移到新公司，由新公司來(lái)承