行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的國(guó)家賠償責(zé)任

免費(fèi)法律咨詢3分鐘100%回復(fù)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問(wèn)題/souask/文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的國(guó)家賠償責(zé)任行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，在理論界也稱為行政不作為，指的是行政機(jī)關(guān)在法律上負(fù)有某種作為的特定義務(wù)而違反該義務(wù)不作為的行為。與行政作為一樣，行政機(jī)關(guān)不履行其應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)，會(huì)給行政管理相對(duì)人造成損害，有損害就要賠償，而從理論到實(shí)踐，人們普遍漠視了行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的國(guó)家賠償問(wèn)題。在社會(huì)生活實(shí)際中，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)造成相對(duì)人損害的現(xiàn)象在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于積極的作為行為，研究行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的國(guó)家賠償責(zé)任，無(wú)疑具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。一、行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)國(guó)家賠償?shù)牧⒎ìF(xiàn)狀從國(guó)外的立法實(shí)踐看，將國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員不履行法定職責(zé)納入國(guó)家賠償范圍早已有之?！睹绹?guó)聯(lián)邦侵權(quán)法》第1346條第6款規(guī)定：“由于政府雇員在他的職務(wù)或工作范圍內(nèi)活動(dòng)時(shí)的疏忽或錯(cuò)誤的作為或不作為所引起的財(cái)產(chǎn)的破壞或損失，人身的傷害或死亡等屬于美利堅(jiān)合眾國(guó)的侵權(quán)賠償范圍。”(1)德國(guó)1981年《國(guó)家賠償法》第1條第1款規(guī)定：“公權(quán)力機(jī)關(guān)違法對(duì)他人承擔(dān)義務(wù)時(shí)，公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)本法對(duì)他人賠償就此產(chǎn)生的損害?！?2)就我國(guó)而言，法律雖然將行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)納入了司法審查范圍，卻未明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)侵權(quán)時(shí)國(guó)家的賠償責(zé)任。但從《國(guó)家賠償法》的立法精神看，國(guó)家亦未拒絕為其工作人員的不作為行為承擔(dān)責(zé)任?！秶?guó)家賠償法》第3條第5項(xiàng)“造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為?！钡?條第4項(xiàng)“造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為”。從字面上理解，似乎也包含了行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的行為。司法實(shí)踐中，最高人民法院(2001)23號(hào)《關(guān)于公安機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任問(wèn)題的批復(fù)》規(guī)定：“由于公安機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任……”，這一規(guī)定明確了公安機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的行政賠償責(zé)任，各級(jí)法院依據(jù)此規(guī)定亦產(chǎn)生了許多判例，但亦僅僅局限于公安機(jī)關(guān)這一行政領(lǐng)域。因此，應(yīng)該認(rèn)為，我國(guó)立法尚未明確行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)侵權(quán)的國(guó)家賠償責(zé)任，但有行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任的司法實(shí)踐。隨著責(zé)任政府意識(shí)的日益普及，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)侵權(quán)的，國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，這應(yīng)是國(guó)家賠償制度的發(fā)展方向。二、確立行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)國(guó)家賠償責(zé)任的現(xiàn)實(shí)意義實(shí)際上，由于我國(guó)長(zhǎng)期的封建社會(huì)的遺留，權(quán)利本位思想并未在我國(guó)深入普及，官貴民賤、權(quán)力本位仍然普遍根植于國(guó)家工作人員及普通公民思想之中。無(wú)過(guò)便是功的為政思想也是政界一大批人的執(zhí)政理念。又加之國(guó)家賠償法對(duì)作為模式下的行政行為設(shè)定了賠償責(zé)任而導(dǎo)致國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員為逃避責(zé)任而不作為，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的現(xiàn)象日益增多，在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于作為的侵權(quán)行為，并且這種量上的差距日益加大。在法律上僅僅明確量少的違法作為行為的國(guó)家賠償責(zé)任而疏忽量大的不作為的賠償責(zé)任，顯然不是我國(guó)國(guó)家賠償制度的中心點(diǎn)。這也是“賠償案件之少，賠償數(shù)額之低，獲賠之困難，已經(jīng)讓不少人對(duì)這部法律失去了信心”(3)的現(xiàn)實(shí)原因。筆者認(rèn)為，確立行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的國(guó)家賠償責(zé)任，至少有以下幾個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)意義：一是有利于強(qiáng)力推進(jìn)依法行政進(jìn)程，促成責(zé)任政府的真正建立。確立行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的國(guó)家賠償責(zé)任后，行政機(jī)關(guān)作為或不作為侵權(quán)均需承擔(dān)賠償責(zé)任，勢(shì)必破解“多做多錯(cuò)，少做少應(yīng)對(duì)之承擔(dān)直接的賠償責(zé)任。對(duì)于相對(duì)人可得利益的損害，由于在授益性行政行為中相對(duì)人可得利益受多種因素影響，如相對(duì)人的投資規(guī)模、經(jīng)營(yíng)狀況等，具有極大的不確定性，在目前行政作為的國(guó)家賠償制度中，國(guó)家拒絕為相對(duì)人的間接損失承擔(dān)賠償責(zé)任。但這是目前國(guó)家財(cái)力不豐情況下的權(quán)宜之計(jì)。在授益性行政行為中，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)造成相對(duì)人的既得利益損失一般較小，而可得利益相對(duì)既得利益多得多，一刀切似的拒絕承擔(dān)可得利益損失的賠償責(zé)任，難以約束行政機(jī)關(guān)真正依法行政，從而喪失確立行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)國(guó)家賠償責(zé)任的真正意義，但國(guó)家又無(wú)法對(duì)之承擔(dān)無(wú)限而不確定的責(zé)任，可考慮對(duì)之設(shè)定一個(gè)限額，既使相對(duì)人的可得利益有一定的賠償，又能很好地約束行政機(jī)關(guān)依法履責(zé)。因而國(guó)家對(duì)相對(duì)人可得利益的損害承擔(dān)的應(yīng)是一種限制的侵權(quán)賠償責(zé)任。(二)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)國(guó)家賠償責(zé)任的范圍。由于行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)侵權(quán)給相對(duì)人造成損害的范圍較大。在行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)情況下，相對(duì)人損失的成因亦多樣。為將此部分闡述清楚，筆者仍將此問(wèn)題為有現(xiàn)實(shí)侵權(quán)行為人和無(wú)現(xiàn)實(shí)侵權(quán)行為人兩大方面進(jìn)行論述。對(duì)于有現(xiàn)實(shí)侵權(quán)行為人的場(chǎng)合，由于國(guó)家在此情況下承擔(dān)的是一種補(bǔ)充賠償?shù)那謾?quán)責(zé)任，故其責(zé)任范圍是相對(duì)人不能獲得加害人賠償?shù)牟糠?。在目前的?guó)家賠償制度中，國(guó)家不對(duì)相對(duì)人的精神損害、間接損失進(jìn)行貨幣賠償，故在確定相對(duì)人不能獲得賠償?shù)牟糠謺r(shí)，應(yīng)剔除相對(duì)人的精神損害賠償和間接損失，但仍可依據(jù)相對(duì)人的傷害情況適用《國(guó)家賠償法》第30條的規(guī)定承擔(dān)消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉等責(zé)任。對(duì)于沒(méi)有現(xiàn)實(shí)侵權(quán)行為人的場(chǎng)合，由于相對(duì)人的損害存在既得利益和可得利益兩種情況，對(duì)相對(duì)人既得利益的損害，可在分清行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的行為在損害中的作用的情況下確定國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的賠償數(shù)額。對(duì)相對(duì)人可得利益的損失，由于國(guó)家對(duì)此的賠償責(zé)任為限制責(zé)任，可根據(jù)國(guó)家的財(cái)力、行政機(jī)關(guān)的層級(jí)等分段合理設(shè)定責(zé)任限額。根據(jù)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)行為在損害中的作用確定賠償比例，但最高不得超過(guò)責(zé)任限額。從一般意義上看，由于高層級(jí)行政機(jī)關(guān)理著更重要的社會(huì)事務(wù)，其責(zé)任行政，依法行政的水平高一些，其不履行法定職責(zé)的危害也大一些，故層級(jí)越高，責(zé)任限額也應(yīng)越高。(三)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)國(guó)家賠償責(zé)任的歸責(zé)原則要確定行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)國(guó)家賠償責(zé)任的歸責(zé)原則，首先得考察行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的行為方式?！缎姓V訟法》第54條第3項(xiàng)規(guī)定：“被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決其在一定期限內(nèi)履行?！币罁?jù)該條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)表現(xiàn)為拒絕履行和拖延履行兩種形式。理論界一般認(rèn)為，拒絕履行通常表現(xiàn)為拒絕而不說(shuō)明理由或根本就沒(méi)有理由;拒絕雖附理由，但該理由不是法律，法規(guī)規(guī)定或承認(rèn)的理由;拒絕雖附理由，但該理由尚不足以構(gòu)成作出拒絕決定的根據(jù);表面上同意，但為相對(duì)人設(shè)定不能接受的履行條件或相對(duì)人根本無(wú)法具備的條件。拖延履行通常表現(xiàn)為在合理期限內(nèi)對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)不予理睬或漠不關(guān)心;對(duì)相對(duì)人的持模棱兩可的態(tài)度;無(wú)理推托;推托雖有理由，但理由不正當(dāng)或不充分;附條件地迅速處理，但該條件相對(duì)人無(wú)法接受或與法律相違背等等。(4)上列行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的種種行為表現(xiàn)，均反映出行政機(jī)關(guān)在主觀上有故意或過(guò)失的過(guò)錯(cuò)。這也是行政機(jī)關(guān)承擔(dān)不履行法定職責(zé)國(guó)家賠償責(zé)任的主觀基礎(chǔ)。但并不是說(shuō)這種責(zé)任就是過(guò)錯(cuò)責(zé)任。過(guò)錯(cuò)責(zé)任在舉證責(zé)任上需要權(quán)利人舉證證明義務(wù)人的過(guò)錯(cuò)，由于行政管理活動(dòng)中行政主體與相對(duì)人地位的差異，相對(duì)人往往難以完成該舉證責(zé)任，采用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，難以滿足相對(duì)人獲得國(guó)家賠償?shù)脑V求。在行政訴訟中，我國(guó)采用舉證責(zé)任倒置的辦法，由行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任，在此可予引用，只要行政機(jī)關(guān)不能證明其不履行法定職責(zé)無(wú)過(guò)錯(cuò)，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任，適用嚴(yán)格嚴(yán)格責(zé)任原則。在司法實(shí)踐中，往往存在相對(duì)人對(duì)損害亦負(fù)有過(guò)錯(cuò)責(zé)任的情況，如相對(duì)人未采取積極措施致?lián)p害擴(kuò)大、相對(duì)人不通過(guò)合法途徑訴求糾正行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的行為等等。這種情況下，要正確區(qū)分行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)、相對(duì)人過(guò)錯(cuò)對(duì)損害的作用，根據(jù)各自的過(guò)錯(cuò)確定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，適用混合過(guò)錯(cuò)原則。四、行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)國(guó)家賠償責(zé)任的構(gòu)成要件多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)國(guó)家賠償?shù)臉?gòu)成要件為四個(gè)，即有違法的行政不作為行為客觀存在;給相對(duì)人的合法權(quán)益造成了實(shí)際損害;違法的不作為行為與相對(duì)人的實(shí)際損害之間有因果關(guān)系;責(zé)任主體必須是負(fù)有作為義務(wù)的行政主體。(5)筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)大致沿襲了行政作為侵權(quán)國(guó)家賠償?shù)臉?gòu)成要件，沒(méi)有反映出行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)國(guó)家賠償責(zé)任的特點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的情況多樣而復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)國(guó)家賠償責(zé)任的責(zé)任形式亦多樣而復(fù)雜，簡(jiǎn)單套用行政作為侵權(quán)模式下的構(gòu)成要件，勢(shì)必導(dǎo)致國(guó)家承擔(dān)不必要的賠償責(zé)任，夸大行政機(jī)關(guān)在其不履行法定職責(zé)行為中對(duì)相對(duì)人損害的作用。根據(jù)前文的分析，筆者試對(duì)這一問(wèn)題分析如下：1、責(zé)任主體必須是負(fù)有作為義務(wù)的特定行政機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)引起的國(guó)家賠償中，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的行為相對(duì)于相對(duì)人的實(shí)際損害，在物理上并不具有原因力(6)。只是法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)有某種作為義務(wù)以阻止危險(xiǎn)狀態(tài)變成現(xiàn)實(shí)損害，因而其在法律上的致害原因力是基于人們的假定?？疾煨姓C(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)賠償?shù)臉?gòu)成要件，首先得確定該責(zé)任主體必須負(fù)有某種特定的作為義務(wù)。這種作為義務(wù)可能源自四個(gè)方面，一是法律直接規(guī)定的作為義務(wù)，如公安機(jī)關(guān)必須對(duì)求救的受害人提供人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)安全的保護(hù);二是法律間接體現(xiàn)的行政作為義務(wù)，這種作為義務(wù)并不直接在法律規(guī)范的字面上予以體現(xiàn)。如《看守所條例》規(guī)定，看守所對(duì)于在押人犯的人身安全負(fù)有保障的義務(wù)。延伸后，如果該人犯自身有某種疾病足以導(dǎo)致其生命健康安全，看守所亦得積極救治之，若不積極救治，則違反了這種法律規(guī)定間接體現(xiàn)的行政作為義務(wù);三是先行為引起的作為義務(wù)，行政機(jī)關(guān)先前實(shí)施的行為，使相對(duì)人某種合法權(quán)益處于遭受嚴(yán)重?fù)p害的危險(xiǎn)狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)因此應(yīng)采取積極措施防止損害發(fā)生，這種先行行為，既可能由合法行為引起，也可能由違法行為引起，既可能由作為行為引起，也可能由不作為行為引起。行政機(jī)關(guān)先行為引起的作為義務(wù)，在法律上體現(xiàn)的是社會(huì)主義法的精神，即國(guó)家對(duì)其居民生命財(cái)產(chǎn)安全的充分注意和照顧的義務(wù);四是行政合同引起的行政作為義務(wù)。行政機(jī)關(guān)利用行政合同進(jìn)行行政活動(dòng)是現(xiàn)代國(guó)家追求民主行政的一種方法。行政機(jī)關(guān)因訂立行政合同所產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)是行政法上的權(quán)利和義務(wù)，其中包括行政作為的義務(wù)。如計(jì)劃生育合同中規(guī)定行政機(jī)關(guān)一方無(wú)償向相對(duì)人提供計(jì)劃生育工具的合同義務(wù)就是行政機(jī)關(guān)的行政作為義務(wù)。但行政合同引起的行政作為義務(wù)，是以行政合同有效為前提的，行政機(jī)關(guān)訂立的民事合同不產(chǎn)生行政作為義務(wù)。2、必須有行政主體不履行法定職責(zé)的行為，而且這種行為是違法的。這一要件包含四層含義，一是負(fù)有積極作為義務(wù)的行政機(jī)關(guān)，沒(méi)有履行其法定職責(zé);二是負(fù)有履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)在可能履行的情況下不履行其法定職責(zé)，這里指的可能履行的情況，應(yīng)排除不可抗力等特殊情由的阻礙而使其無(wú)法實(shí)施的情況;三是有法定時(shí)限的，必須超越法定時(shí)限才能構(gòu)成(8);四是責(zé)任主體必須業(yè)經(jīng)某種途徑獲息其應(yīng)履行法定職責(zé)。如在不履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)安全保護(hù)職責(zé)中，必須有相對(duì)人的告訴，在授益性行政行為中，必須有相對(duì)人的合法申請(qǐng)等等。3、必須有實(shí)際損害，而且這種損害是公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。非法利益不予賠償。如相對(duì)人在賭場(chǎng)賭資被他人搶奪，國(guó)家不對(duì)其被搶奪的賭資承擔(dān)賠償責(zé)任，而是予以追繳沒(méi)收，上繳國(guó)庫(kù)。4、行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的行為與相對(duì)人的損害之間有因果關(guān)系。這種因果關(guān)系，可能是直接的，也可能是間接的，前文已述及。5、相對(duì)人必須窮盡救濟(jì)措施。筆者在此闡述的窮盡救濟(jì)措施，包含兩方面的含義：一是窮盡阻止損害發(fā)生的救濟(jì)措施。相對(duì)人應(yīng)當(dāng)采取積極措施防止損害發(fā)生或擴(kuò)大，采用可能的措施阻止損害的發(fā)生和擴(kuò)大，是相對(duì)人應(yīng)盡的民事義務(wù)，國(guó)家賠償在某種程度上說(shuō)，是一種特殊的民事賠償關(guān)系，相對(duì)人亦應(yīng)盡這一義務(wù)。另一方面，相對(duì)人一旦遭受行政不公待遇，應(yīng)當(dāng)盡力終結(jié)違法的行政不作為行為，以終結(jié)該行為對(duì)相對(duì)人的致害作用。我國(guó)的法律也為這種救濟(jì)行為設(shè)定了途徑，如行政復(fù)議、行政起訴。當(dāng)出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法不履行法定職責(zé)的事由時(shí)，相對(duì)人應(yīng)通過(guò)合法途徑訴求糾正。其訴求一旦得到支持，便可達(dá)到阻止損害發(fā)生和擴(kuò)大的目的。設(shè)定這一要件，至少有以下二個(gè)方面的意義，(1)促使社會(huì)各主體依法行使權(quán)利，履行義務(wù)，使社會(huì)行為完全納入法制的軌道;(2)改變相對(duì)人在獲賠保障下自力救助的惰性，節(jié)省社會(huì)資源。相對(duì)人只有窮盡救濟(jì)途徑，才能證明相對(duì)人對(duì)損害的發(fā)生無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)，也能由此防止一些人鉆空子使國(guó)家承擔(dān)不必要的責(zé)任。二是窮盡賠償?shù)木葷?jì)途徑。即在無(wú)其他救濟(jì)途徑或其他救濟(jì)途