在借鑒國際經(jīng)驗中完善政府采購制度DOC

在借鑒國際經(jīng)驗中完善政府采購制度〔摘要〕改革開放以來，特別是《中華人民共和國政府采購法》頒布以來，我國的政府采購制度不斷健全，規(guī)范了政府采購行為。但與國外的政府采購相比，我國政府采購制度還存在較大差距。為此，有必要通過對國外政府采購制度主要經(jīng)驗的分析介紹，有針對性地提出完善我國政府采購的若干建議。〔關(guān)鍵詞〕國際經(jīng)驗，政府采購制度，完善一、政府采購制度的國際經(jīng)驗政府采購（GovernmentProcurement），也稱公共采購（PublicProcurement），是指公共部門為了日常政務(wù)活動或為公眾提供公共服務(wù)，在相關(guān)主體的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序（按國際規(guī)定一般應(yīng)以競爭性招標(biāo)采購為主要方式），利用國家財政性資金和政府借款，從市場上為政府部門或所屬公共部門購買商品、工程及服務(wù)的行為。政府采購制度是指有關(guān)政府采購的一系列法規(guī)、政策和制度的總稱。政府采購制度最早形成于18世紀(jì)末的西方自由資本主義國家。1782年英國政府首先設(shè)立文具公用局，作為特別負責(zé)政府部門所需辦公用品采購的機構(gòu)。美國政府采購歷史可以追溯到1792年。但直到1949年，美國才逐步完善了政府采購法律體系，確立了集中采購的管理體制，建立了較完善的政府采購制度。完整意義上的政府采購制度是現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物。在近代市場經(jīng)濟階段，由于市場經(jīng)濟國家奉行“看不見的手”的理論，政府基本上不參與、不干預(yù)國民經(jīng)濟活動，政府直接承擔(dān)的公共工程和物資采購十分有限，因而政府采購市場不發(fā)達、不完善。而到了現(xiàn)代市場經(jīng)濟階段，市場經(jīng)濟國家的政府廣泛運用經(jīng)濟手段和法律手段干預(yù)國民經(jīng)濟活動，其重要手段之一就是利用財政支出興辦公用事業(yè)，這就促使政府采購制度才得到不斷發(fā)展和完善。綜合而言，現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家在政府采購制度建設(shè)中積累的經(jīng)驗主要有：（一）盡可能擴大政府采購的范圍在國外，早期的政府采購僅限于政府部門使用政府預(yù)算的貨物、工程和服務(wù)項目。隨著政府職能轉(zhuǎn)變和實施公共政策的需要，政府采購范圍不斷擴大，逐步將國計民生的鐵路、市政工程、電力、通訊、機場、港口等公共基礎(chǔ)設(shè)施項目納入政府采購，涵蓋了公共機構(gòu)和公共部門所有的采購活動，并且凡涉及國家利益和社會公共利益的項目，即使是向私人融資或者由私人企業(yè)承辦，都必須實行政府采購。在歐盟國家，凡是屬于政府事權(quán)范圍內(nèi)的采購事項都要實行政府采購。處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的俄羅斯，其政府采購范圍更廣泛，包括政府所需的所有貨物、工程和服務(wù)，小到辦公用的筆、紙，大到鐵路、奧運會項目，政府采購規(guī)模占財政購買性支出的比重高達80%.有的國家或地區(qū)甚至將依靠政府授予許可證或?qū)俳?jīng)營權(quán)的企業(yè)也納入政府采購范圍。目前，許多國家政府采購的規(guī)模一般占年度GDP的10%-15%.（二）具有完備的法律法規(guī)體系實行政府采購制度的國家都有一套完善的法律法規(guī)體系，對本國政府采購實行法制化管理，可以說法制化管理是政府采購管理的主要管理形式。美國從早年頒布《聯(lián)邦采購法》開始，先后頒布了《合同競爭法案》、《購買美國產(chǎn)品法》、《服務(wù)合同法案》、《貿(mào)易協(xié)定法案》、《聯(lián)邦采購政策辦公室法案》、《小額采購業(yè)務(wù)法案》、《總監(jiān)法案》、《合同糾紛法案》等一系列規(guī)范聯(lián)邦政府采購行為的法律、法規(guī)。另外，各州還根據(jù)自己的實際情況，頒布相應(yīng)的采購法規(guī)，對采購目標(biāo)、采購程序、財政預(yù)算、中央政府采購與地方政府采購的關(guān)系、采購監(jiān)督和評估、合同糾紛的仲裁和賠償?shù)榷甲髁嗣鞔_規(guī)定。政府采購制度完全是建立在法制的基礎(chǔ)上，從而使政府采購活動有法可依。英國的政府采購活動也是建立在一系列相應(yīng)的法律法規(guī)基礎(chǔ)上的。其內(nèi)容大致包括：一般合同與商業(yè)法律；法定職責(zé)，如遵守國際條例；專門法律規(guī)定，如對行賄受賄或不公正合同條款的處理；旨在消除國別歧視、增強歐洲單一市場內(nèi)物資和設(shè)施自由流動的歐共體條約及規(guī)定；世貿(mào)組織政府采購協(xié)議和其他國際協(xié)定等。（三）政府采購?fù)该鞫雀咄该鞫仍瓌t是世界各國政府采購中的一項基本原則，也是世貿(mào)組織《政府采購協(xié)議》的基本原則之一。美國政府為取信于商家和簽約人，保證采購業(yè)務(wù)公開、公正地進行，采取多種方法，努力提高政府采購的透明度：一是頒布有關(guān)采購程序的法律和規(guī)章制度，使政府采購人員和供應(yīng)商明確知道該怎樣參與政府采購活動；二是向全世界公布采購需求，使采購信息在更廣闊范圍內(nèi)傳播；三是明確規(guī)定對商家的評估辦法，讓各參與競爭的供應(yīng)商能準(zhǔn)確把握自己的競爭地位；四是向未簽約的商家及感興趣的公眾公布與政府簽約的商家名稱及簽約數(shù)量，使采購結(jié)果公開；五是向未簽約的商家公布并解釋具體規(guī)章制度的執(zhí)行辦法，消除他們的種種疑慮；六是準(zhǔn)備投訴程序，使獨立的第三方及未能簽約的商家律師可以隨時查閱政府的采購記錄；七是聘請監(jiān)督人員（如政府總監(jiān)）定期檢查政府采購行為，避免政府采購的暗箱操作和違規(guī)操作。最大限度地提高公共采購的透明度，也是瑞典采購制度所遵循的一大原則。除了一些涉及到國家安全與國防機密的項目外，其他公共采購項目的運作過程都要在增加透明度中做到這樣幾點：一是所有的評估標(biāo)準(zhǔn)都必須在招標(biāo)說明書中加以澄清，而且在評估的過程中不得增減和改動；二是大型的采購項目在完成后還需要公開其結(jié)果，以便讓人監(jiān)督，如向歐盟開放的采購項目在完成后的48天內(nèi)，需要再在歐盟的正式刊物上刊登廣告，介紹完成采購的過程，同時還需要準(zhǔn)備一份較詳細的有關(guān)采購結(jié)果的報告，在需要時遞交給歐盟委員會審查；三是整個采購過程的每一個環(huán)節(jié)都要有書面文字以備查。（四）政府采購的信息化趨勢日益加強政府采購實現(xiàn)信息化已成為一種國際潮流。韓國的政府采購業(yè)務(wù)都在網(wǎng)上進行。從2000年11月起，實行電子投標(biāo)制度，各供應(yīng)商可根據(jù)網(wǎng)上公布的信息，在網(wǎng)上投標(biāo)。投標(biāo)結(jié)果由電子計算機自動排位確定，并自動向社會公告。此舉不僅避免了人為因素，防止腐敗，而且可以降低采購費用，提高效益。據(jù)介紹，采用電子采購方式，比采用一般方法采購可降低30%的費用。據(jù)中國國際招標(biāo)網(wǎng)報道：不久前，德國聯(lián)邦內(nèi)政部宣布，未來聯(lián)邦政府部門所需商品或服務(wù)將全部通過網(wǎng)絡(luò)招標(biāo)采購，預(yù)計政府將盡快舉辦第一次網(wǎng)絡(luò)招標(biāo)。這套由聯(lián)邦內(nèi)政部、經(jīng)濟、交通及建設(shè)部共同研發(fā)的網(wǎng)絡(luò)招標(biāo)系統(tǒng)，將所有政府采購相關(guān)作業(yè)完全電子化，并計劃陸續(xù)擴展到國防、各邦及各級地方政府采購。通過網(wǎng)絡(luò)公開招標(biāo)，商品或服務(wù)價格將更加透明化；由于一切作業(yè)都在網(wǎng)絡(luò)上公開，對小型公司而言，將更為有利且更有機會中標(biāo)。德國聯(lián)邦物資協(xié)會總干事認(rèn)為，通過電子商務(wù)，政府可以買到價格較低廉的產(chǎn)品或服務(wù)，另一方面，網(wǎng)絡(luò)化的作業(yè)程序也將降低投標(biāo)公司的成本。二、我國政府采購制度的現(xiàn)狀及發(fā)展出路（一）我國政府采購制度的現(xiàn)狀經(jīng)過20多年改革開放，具有中國特色的市場經(jīng)濟體系已基本建立，市場供應(yīng)越來越豐富，政府采購的規(guī)模也越來越大。中國的經(jīng)濟早已打破計劃經(jīng)濟的封鎖，并逐步和國際經(jīng)濟體系接軌并融合，因此我國已經(jīng)完全具備實行政府采購制度的條件。1995年上海市財政局首先開始進行政府采購試點，取得了很好的社會效益和經(jīng)濟效益。1998年擴大試點以來，我國政府采購市場迅速發(fā)展。1998年政府采購規(guī)模為31億元，1999年為130億元，2000年為328億元，2001年為653億元，2002年為1009.4億元，2003年為1659.4億元。政府采購的范圍也由單純的貨物類擴大到工程類和服務(wù)類。貨物采購由車輛、計算機設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備等標(biāo)準(zhǔn)商品逐步擴大到電梯、取暖用煤、建材等非標(biāo)準(zhǔn)商品。工程采購項目由辦公樓建造、房屋裝修維修擴大到道路修建、市政設(shè)施等大型建設(shè)項目。服務(wù)項目由會議接待、車輛加油擴大到網(wǎng)絡(luò)開發(fā)、項目設(shè)計等技術(shù)含量較高的領(lǐng)域。在法制建設(shè)方面，全國人大于2002年6月29日正式通過了《中華人民共和國政府采購法》，初步形成了我國政府采購的規(guī)范體系。2002年10月國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了《中央國家機關(guān)全面推行政府采購制度的實施方案》，明確了中央國家機關(guān)全面推行政府采購制度的總體目標(biāo)和原則、管理與組織實施、集中采購工作程序、實行政府采購制度的范圍和實施步驟等。我國政府采購制度在短短十年內(nèi)取得如此巨大的發(fā)展實屬不易，但與國外相比仍存在較大差距。主要有以下方面：1、政府采購范圍仍需擴大；2、法律法規(guī)體系亟待完善；3、政府采購?fù)该鞫热孕杼岣撸?、信息化手段亟待加強。有鑒于此，完善我國的政府采購制度，必須多管齊下，立體推進。（二）我國政府采購制度的發(fā)展出路1.進一步擴大我國政府采購的規(guī)模和范圍。根據(jù)政府采購的一般規(guī)律，一個國家的政府采購規(guī)模一般是占國家國民生產(chǎn)總值（GDP）的10%，以我國近10.2萬億的GDP總值來計算，政府采購規(guī)模應(yīng)達到1.02萬億的水平。但事實上，目前我國實際政府采購規(guī)模僅為1000億元，僅占GDP的0.98%，足見進一步擴大我國政府采購的規(guī)模和范圍還有很大潛力。因此，每年要根據(jù)實際情況，新增一些采購品目，逐步將大型商品、跨部門通用的商品以及投資額較大的工程和服務(wù)項目納入政府采購范圍，力爭實現(xiàn)絕大部分政府購買性支出列入政府采購范圍，這是我國未來政府采購發(fā)展目標(biāo)之一。而要實現(xiàn)擴大采購范圍這一目標(biāo)，一個首要前提便是要從法律上準(zhǔn)確界定我國政府采購的范圍。我國《政府采購法》和其他法規(guī)在這個問題規(guī)定上尚存在某些不足。如，政府采購與商業(yè)采購的范圍界定不清楚；是否所有納入采購范圍實體的全部采購活動都一律納入政府采購范圍之內(nèi)，也還不明確。2.進一步完善政府采購的法律法規(guī)體系，依法管理政府采購。我國《政府采購法》于2003年1月1日起在全國的正式實施，標(biāo)志著我國政府采購行為進入規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。但這一法律只是對政府采購的主機內(nèi)容，包括政府采購的基本原則、調(diào)整范圍、管理體制、采購方式和程序等做出原則性的規(guī)定，操作性有待加強，某些法律關(guān)系還沒有完全理順。雖然一些配套的法律、規(guī)章，如《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《政府采購信息公告管理辦法》、《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》等已相繼出臺，但還遠遠不夠，一些采購環(huán)節(jié)還存在著制度空白。因此，必須以《政府采購法》為基準(zhǔn)，根據(jù)法律實施中遇到的問題以及全面貫徹實施政府采購法的需要，盡快出臺《政府采購法》的法律解釋、實施細則等，對購買本國貨物、工程和服務(wù)、集中采購、保護環(huán)境、支持不發(fā)達地區(qū)和中小企業(yè)發(fā)展等方面在制度上做出具體、明確的規(guī)定。對現(xiàn)行規(guī)章制度也要根據(jù)各地的實際執(zhí)行情況進行清理修訂。3.進一步增強我國政府采購的透明度。世貿(mào)組織透明度原則要求各參加方應(yīng)當(dāng)公布有關(guān)政府采購的法律、規(guī)則、程序和做法。為了保證政府采購中的透明度，世貿(mào)組織《政府采購協(xié)議》（GPA）對各參加方政府規(guī)定了具體的資料提供義務(wù)，具體要求是：（1）各成員方應(yīng)當(dāng)將與政府采購有關(guān)的普遍適用的任何法律、法規(guī)、司法判決、行政裁決和任何其他程序（包括標(biāo)準(zhǔn)合同條款）迅速公布于《協(xié)議》附錄4所列出的有關(guān)刊物上。（2）各成員方應(yīng)當(dāng)用WTO的一種官方語言公布采購?fù)ㄖ捌湔?。?）各參加方應(yīng)當(dāng)隨時準(zhǔn)備在接到請求時向其他參加方或其供應(yīng)商解釋有關(guān)政府采購的信息。（4）各成員方應(yīng)確保一般不在其采購過程中改變采購規(guī)則。一旦該種改變不可避免，應(yīng)保證有滿意的補救手段。中國加WTO時就作出了將加入《政府采購協(xié)議》的承諾，因此，加入《政府采購協(xié)議》，是中國完整履行加入WTO義務(wù)的標(biāo)志。據(jù)《香港商報》報道，財政部國庫司副司長周成躍日前透露，中國正在做好加入WTO《政府采購協(xié)議》的有關(guān)準(zhǔn)備工作。因此進一步增強我國政府采購的透明度已成為當(dāng)務(wù)之急。4.加快政府采購的信息化建設(shè)，推行政府采購電子化。當(dāng)今，運用電子貿(mào)易系統(tǒng)平臺實現(xiàn)政府采購管理，借助計算機網(wǎng)