論我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律監(jiān)管

免費(fèi)法律咨詢3分鐘100%回復(fù)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問(wèn)題/souask/文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng)論我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律監(jiān)管提要:政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的根本目標(biāo)在于促進(jìn)作為國(guó)家支農(nóng)政策工具的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。因此，我國(guó)未來(lái)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法應(yīng)該明確規(guī)定在農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)建立相對(duì)高度獨(dú)立、具有充分職權(quán)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局，并由它來(lái)監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。通過(guò)建立和實(shí)施科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則，從而實(shí)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)在目標(biāo)——農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可靠性、合理、公平和安全及外在目標(biāo)——國(guó)家用公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的建立和完善是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，是一個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律監(jiān)管更是其中的重要一環(huán)，但在我國(guó)未來(lái)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法中如何建構(gòu)監(jiān)管法律制度，還有一些理論和實(shí)際問(wèn)題需要進(jìn)一步探討。這些問(wèn)題的明確和清晰將有利于科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的建立。一、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)及其政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性(一)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)事關(guān)我國(guó)未來(lái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的定位和我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的建構(gòu)。關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)，有學(xué)者從信息不對(duì)稱條件下的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的角度從理論上進(jìn)行了論證，有學(xué)者從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有商品性和非商品性的二重性以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體面.臨的博弈困境的角度加以分析，由此得出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)失靈并需要政府大量補(bǔ)貼的結(jié)論。[1]筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)屬于準(zhǔn)公共物品。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，人們需要的物品可以分為四類(lèi)：第一類(lèi)是私人物品(privategoods)，第二類(lèi)是公共物品(publicgoods)，第三類(lèi)是自然壟斷物品，第四類(lèi)是共有資源。私人物品是既有排他性又有競(jìng)爭(zhēng)性的物品，公共物品是既無(wú)排他性又無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性的物品，自然壟斷物品是有排他性但無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性的物品，共有資源是有競(jìng)爭(zhēng)性但無(wú)排他性的物品。[2]農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)——社會(huì)效益高而自身經(jīng)濟(jì)效益低，反映它具有明顯的公益性，但是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)同時(shí)又具有一定的排他性，因?yàn)?，參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須符合一定條件，比如繳納保險(xiǎn)費(fèi)等，因此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)屬于準(zhǔn)公共物品。另有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品是介于私人物品和公共物品之間的一種物品，但更多地趨近于公共物品。[3]市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論與實(shí)踐表明：市場(chǎng)機(jī)制不能有效地提供公共物品和準(zhǔn)公共物品。因?yàn)槭袌?chǎng)是按照價(jià)格機(jī)制來(lái)配置資源的，只有在私人物品的范圍內(nèi)，市場(chǎng)機(jī)制才是有效率的。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自身風(fēng)險(xiǎn)大、社會(huì)效益高和經(jīng)濟(jì)效益低，所以市場(chǎng)不能有效地提供社會(huì)所需要的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從來(lái)沒(méi)有，也不可能按照商品的實(shí)際價(jià)值進(jìn)行等價(jià)交換。實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只能是違背商品交換一般規(guī)律，將社會(huì)效益放在首位，而當(dāng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)既定的社會(huì)效益目標(biāo)不能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)時(shí)，政府就要用“看得見(jiàn)的手”通過(guò)國(guó)家立法、國(guó)家定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等國(guó)家干預(yù)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)這一特定目標(biāo)。[4]國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理論研究和實(shí)踐也說(shuō)明農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的不可行。Wright和Hewitt在研究中發(fā)現(xiàn)，歷史上使用私人來(lái)承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)多重險(xiǎn)的嘗試無(wú)一幸存。對(duì)于所有險(xiǎn)和多重險(xiǎn)，基本上都由政府來(lái)直接或者間接經(jīng)營(yíng)。在1938年以前，經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物保險(xiǎn)的私人保險(xiǎn)公司都遭到了慘敗，最終退出了這一業(yè)務(wù)領(lǐng)域。[5]美國(guó)聯(lián)邦政府于1938年頒布《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》的基本原因就是私人保險(xiǎn)公司根本無(wú)法承擔(dān)農(nóng)作物保險(xiǎn)的巨大風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)者，所以應(yīng)放棄政府規(guī)制。但是，捕獲論也經(jīng)常經(jīng)不起經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證，它忽視了普通大眾確實(shí)始終從某些規(guī)制中得到好處的事實(shí)。不過(guò)，捕獲論確實(shí)發(fā)現(xiàn)了規(guī)制有可能被受規(guī)制者所利用以及規(guī)制效果未必是保護(hù)消費(fèi)者的問(wèn)題。(3)公共選擇理論。公共選擇理論認(rèn)為監(jiān)管是在相互斗爭(zhēng)的社會(huì)集團(tuán)之間實(shí)行財(cái)富再分配的政治經(jīng)濟(jì)體系的一部分。該種監(jiān)管理論是建立在這樣的事實(shí)基礎(chǔ)之上，即不論怎樣的監(jiān)管都是在分配資源。而在這個(gè)分配過(guò)程中，貧者越貧，富者越富。任何被提出的監(jiān)管方案都會(huì)引起納稅人和受益人的注意，他們會(huì)通過(guò)政治的或經(jīng)濟(jì)的渠道提出反對(duì)或贊成的意見(jiàn)。監(jiān)管的主要目的就是在不同階層間轉(zhuǎn)移資源以獲得對(duì)方案的最大支持。在解釋農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管時(shí)，上述三種理論都非常重要。公共利益論提出了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)，而公共選擇理論則有助于解釋農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有些領(lǐng)域的監(jiān)管背離了這一標(biāo)準(zhǔn)的原因。2.我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)(如沒(méi)有特別說(shuō)明，下文農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)均指政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn))擔(dān)負(fù)著國(guó)家支農(nóng)的重?fù)?dān)和公眾利益。雖然政府資助的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成本高昂、運(yùn)行復(fù)雜，會(huì)導(dǎo)致潛在的巨大的效率低下，但對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行者來(lái)說(shuō)，效率標(biāo)準(zhǔn)并不通常是支配性的目標(biāo)。任何國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃都必須從該國(guó)更廣泛的政治經(jīng)濟(jì)意義上來(lái)考慮，這也使得由政府提供的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)越趨復(fù)雜。對(duì)它的監(jiān)管有利于未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法將確立的目標(biāo)——以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)支持政策工具，確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為支農(nóng)性收入再分配手段，保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性和專業(yè)性較強(qiáng)，而我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保人大多數(shù)法律素質(zhì)又偏低，復(fù)雜和艱澀的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同使投保人對(duì)它們的理解造成困難。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管將對(duì)保險(xiǎn)合同進(jìn)行嚴(yán)格徹底的審查并保證由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人提供的保險(xiǎn)合同條款的公正和定價(jià)的合理，故對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管是非常必要的。在不久的將來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法的頒布、實(shí)施，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模將不斷擴(kuò)大，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼也會(huì)越來(lái)越多，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管(包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金)問(wèn)題就會(huì)凸顯現(xiàn)出來(lái)。因?yàn)?，先前的尋租者可能將注意力從通過(guò)農(nóng)業(yè)救災(zāi)轉(zhuǎn)移到通過(guò)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理和執(zhí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來(lái)尋取租金。中國(guó)近年來(lái)頻發(fā)的煤礦安全事故和出現(xiàn)在社?；鹬械母瘮‖F(xiàn)象給我國(guó)未來(lái)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)(特別是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金)的監(jiān)管敲響了警鐘。一旦行政機(jī)會(huì)主義與市場(chǎng)機(jī)會(huì)主義相勾結(jié)，監(jiān)管權(quán)力市場(chǎng)上的尋租和創(chuàng)租行為就會(huì)泛濫，這不僅會(huì)提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)交易費(fèi)用，而且會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公共利益的凈損失，最終將會(huì)侵蝕整個(gè)社會(huì)的行為規(guī)則。因此，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管必須未雨綢繆。二、我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)決定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管能否取得滿意的監(jiān)管效果的因素之一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否有明確的、系統(tǒng)化的監(jiān)管目標(biāo)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)可分為內(nèi)在和外在目標(biāo)。所謂內(nèi)在目標(biāo)是指根源于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)本身的、固有的目標(biāo)，這些目標(biāo)的取得有利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成功運(yùn)行。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)在目標(biāo)包括以下幾個(gè)方面：可靠：科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則能使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)促進(jìn)、支持和監(jiān)管可靠的風(fēng)險(xiǎn)管理解決方案，從而保護(hù)和加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性，因此，保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可靠性應(yīng)該成為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管終極目標(biāo)。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)通過(guò)監(jiān)控農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人遵守國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃的完整性和穩(wěn)定性。合理：合理是指在農(nóng)民(投保人)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人之間的利益平衡。一方面是保險(xiǎn)價(jià)格的合理，另一方面是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同條款的合理。它確保農(nóng)民以合理的代價(jià)獲得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)(也就是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可獲得性)。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)率的監(jiān)管措施便是實(shí)現(xiàn)合理性的基本手段。合理的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同條款是提供給農(nóng)民實(shí)在安全的基本手段，不公平和有害的合同條款將破壞農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同所聲稱的安全。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性和專業(yè)性較強(qiáng)，為了保護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，需要對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)格式合同的條款進(jìn)行嚴(yán)格的審查，確保其準(zhǔn)確、清晰、公正和合理。公平：公平要求對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保人無(wú)歧視的對(duì)待。一個(gè)不公平的例子就是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人過(guò)分地延誤農(nóng)民的保險(xiǎn)索賠。我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和科技程度不高，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力弱，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人過(guò)分延誤農(nóng)民的保險(xiǎn)賠付不僅影響抗災(zāi)減災(zāi)和農(nóng)業(yè)的再生產(chǎn)，而且還可能影響到受災(zāi)農(nóng)民的生存，因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的一個(gè)重要方面就是保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人依約及時(shí)履行對(duì)投保人的賠付義務(wù)。平等：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則應(yīng)該要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃對(duì)所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者一視同仁，不管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)規(guī)模大小。比如，所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者都要求提交農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)申請(qǐng)和保險(xiǎn)面積，報(bào)告建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擔(dān)保和計(jì)算保險(xiǎn)費(fèi)的數(shù)量，所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者都要求提交過(guò)去的損失清單和生產(chǎn)信息，在導(dǎo)致已保險(xiǎn)的農(nóng)作物損失的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，以此來(lái)決定保險(xiǎn)賠償?shù)臄?shù)量;不管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者參保的農(nóng)作物面積是10畝還是100畝，在提供和搜集信息方面沒(méi)有任何差別。安全：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管還要保證我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的安全。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的建立和完善是一個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的物質(zhì)基礎(chǔ)——農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金，其建立的強(qiáng)制性、使用的專項(xiàng)性、給付責(zé)任的長(zhǎng)期性和基金的增值性等特點(diǎn)都對(duì)政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管提出了很高的要求。保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的安全是確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康運(yùn)行的前提。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的外在目標(biāo)是指來(lái)源于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的外部世界，為了一定的社會(huì)目的而加于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)目標(biāo)，其深層原因是國(guó)家的政治態(tài)度?；趪?guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政治態(tài)度，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)可定位于保證通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式讓公共財(cái)政的陽(yáng)光照耀到廣大農(nóng)村，使所有農(nóng)民和市民一樣享受到改革和社會(huì)發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和農(nóng)民自身的全面、和諧發(fā)展。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，存在著各種各樣的巨大風(fēng)險(xiǎn)，目前，我國(guó)農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)的能力非常弱，如沒(méi)有政府對(duì)農(nóng)業(yè)的大力支持，農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村就難以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為政策性險(xiǎn)種，體現(xiàn)了政府的行為，它為農(nóng)業(yè)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并以政府的權(quán)威動(dòng)員全社會(huì)分擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)?！稗r(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng)，農(nóng)民富則國(guó)家盛，農(nóng)村穩(wěn)則社會(huì)安”。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行有效的監(jiān)管，保證政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，不僅是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)行政職權(quán)，更是其不可推卸的政治任務(wù)。三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)的路徑(一)建立專門(mén)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局成功的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管規(guī)則理所當(dāng)然地包含某種機(jī)制，以便管理和協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的順利發(fā)展。國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)表明，成功的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的關(guān)鍵因素在于監(jiān)管機(jī)構(gòu)有充分的資源、農(nóng)業(yè)科學(xué)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的專業(yè)知識(shí)和相應(yīng)的職權(quán)，這就要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須設(shè)立在政府的核心層，它必須在實(shí)現(xiàn)國(guó)家的支農(nóng)政策目標(biāo)方面發(fā)揮重要作用。政策性保險(xiǎn)的監(jiān)管與商業(yè)性保險(xiǎn)的監(jiān)管無(wú)論監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管規(guī)則都有很大差異。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)的一個(gè)重要區(qū)別在于，前者是非盈利性的，而后者則是以盈利為目的。商業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的區(qū)別在于：政府對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)(包括財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、人壽保險(xiǎn)和以商業(yè)化運(yùn)作的農(nóng)業(yè)冰雹險(xiǎn))進(jìn)行監(jiān)管，主要原因在于保險(xiǎn)業(yè)事關(guān)國(guó)計(jì)民生，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中地位舉足輕重，其功能在于使經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的保險(xiǎn)公司以公正的價(jià)格出售保險(xiǎn)合同的方式來(lái)提高公眾福利;其目標(biāo)定位于防止“保險(xiǎn)公司破產(chǎn)、保護(hù)公平和致力于保險(xiǎn)的可獲得性和充足性”。[9]而對(duì)于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管最根本的目標(biāo)在于促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為國(guó)家的支農(nóng)政策工具實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。如果仍然由保監(jiān)會(huì)監(jiān)管兩類(lèi)不同性質(zhì)的保險(xiǎn)，監(jiān)管目標(biāo)和理念的重合將有可能導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)之間管理的沖突。再者，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在展業(yè)、承保、防災(zāi)減損、理賠等業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)方面以及在跨部門(mén)協(xié)調(diào)上比商業(yè)保險(xiǎn)更為復(fù)雜，這也對(duì)其監(jiān)管提出了更高的要求。正因?yàn)槿绱?，?guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常都不是商業(yè)性保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)，而是專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。1996年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)立法創(chuàng)建了獨(dú)立的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局來(lái)監(jiān)管聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的運(yùn)行和管理并檢查聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃。因此，在我國(guó)農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)設(shè)立相對(duì)高度獨(dú)立的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局會(huì)最大限度地減少保監(jiān)會(huì)同時(shí)監(jiān)管商業(yè)保險(xiǎn)和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可能出現(xiàn)的利益沖突。相對(duì)高度獨(dú)立的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局有充分的資源支持，有助于確保監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)過(guò)程中的協(xié)調(diào)性和全面性。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局具有充分的監(jiān)管權(quán)力和擁有大量具有豐富農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專業(yè)知識(shí)的人才，其專業(yè)化和自治性更高，更能夠做出獨(dú)立的判斷，更能建立用以抗衡各部委和利益集團(tuán)的重要制衡機(jī)制。與保監(jiān)會(huì)來(lái)監(jiān)督農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相比，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局可能會(huì)推出更快、更高質(zhì)量的監(jiān)管規(guī)則，采用更透明、更具問(wèn)責(zé)性的監(jiān)管方式。因?yàn)?，它的相?duì)獨(dú)立性和功能都是基于一項(xiàng)明確的法令，該法令將清楚地界定農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局的功能和目標(biāo)。在行政權(quán)力和行政級(jí)別上，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局能更好地與我國(guó)現(xiàn)行的行政和預(yù)算權(quán)力中心(如農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委、氣象部門(mén)和財(cái)政部)聯(lián)系，通過(guò)與政治和行政權(quán)力的核心建立直接聯(lián)系，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局的監(jiān)管效力會(huì)得到增強(qiáng)。這使得相關(guān)機(jī)構(gòu)之間更容易實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，并因此提高監(jiān)管的成功率和效率以及提高協(xié)調(diào)與合作措施的有效性，并進(jìn)而提高相關(guān)部門(mén)的效率、回應(yīng)性和有效性。再者，它能更好地向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的利益相關(guān)者宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息和監(jiān)管規(guī)則，這將有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的良性發(fā)展。為在農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)設(shè)立相對(duì)高度獨(dú)立的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局，國(guó)家就必須制定明確的法律規(guī)范來(lái)確定其法律地位、職能、其他的與監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須具有的相關(guān)權(quán)力與職責(zé)和監(jiān)管的適當(dāng)程序。未來(lái)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局應(yīng)擔(dān)負(fù)著廣泛的職責(zé)：設(shè)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)、監(jiān)控遵守情況以及報(bào)告結(jié)果;設(shè)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的清晰目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的有助于促使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)持續(xù)、健康發(fā)展的手段;以及能夠建立起監(jiān)管人員運(yùn)用監(jiān)管權(quán)力的問(wèn)責(zé)機(jī)制等。(二)制定科學(xué)、合理的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則并確保其被有效遵守農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管規(guī)則應(yīng)基于經(jīng)濟(jì)原則和法律原則，其目的在于通過(guò)更好地平衡、更有效地實(shí)施國(guó)家的支農(nóng)政策，從而提高農(nóng)村的社會(huì)福利。經(jīng)濟(jì)原則要求減少不必要的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行成本，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的效率;法律原則要求減少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的執(zhí)行者過(guò)度的自由裁量權(quán)(如在勘損、理賠的過(guò)程中農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司以及地方政府工作人員與受災(zāi)農(nóng)民結(jié)成利益共同體損害國(guó)家的利益)。監(jiān)管規(guī)則要保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息的質(zhì)量、有效性和清晰度，就應(yīng)減少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)當(dāng)事人收集信息的負(fù)擔(dān)，再者，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則應(yīng)該給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人和投保人帶來(lái)積極的潛在利益。這就要求提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管水平，設(shè)計(jì)出科學(xué)的、合理、操作性強(qiáng)的高水平監(jiān)管規(guī)則，因此，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管應(yīng)該進(jìn)行精心安排，以使所有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則都嚴(yán)格遵從“法治”。正如哈耶克所指出的一樣，“重要的一點(diǎn)是，政府的一切強(qiáng)制行為都必須明確無(wú)誤地由一個(gè)持久的法律框架來(lái)決定，這框架使個(gè)人能帶著一定程度的信心來(lái)進(jìn)行規(guī)劃，使前景的不確定性縮小到最低限度。”[10]制定科學(xué)、合理的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則，有助于保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管規(guī)則得到高度遵守，有利于實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果的一致性。1.用平實(shí)的、易懂的和非專業(yè)的語(yǔ)言起草農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同條文以及監(jiān)管規(guī)則長(zhǎng)期以來(lái)，用平實(shí)的語(yǔ)言起草保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則和保險(xiǎn)合同條款的必要性一直得到了保險(xiǎn)發(fā)達(dá)國(guó)家的重視和認(rèn)可。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要確保監(jiān)管目標(biāo)、戰(zhàn)略和要求都清楚地傳達(dá)給了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的被監(jiān)管者。這樣，被監(jiān)管者以及社會(huì)利益相關(guān)者都能對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則從非專業(yè)的角度清楚地和明白無(wú)誤地理解。此外，保持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律規(guī)則的內(nèi)容清晰、易懂是確保其得到高度遵守和有效實(shí)施的基本要求。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保人絕大多數(shù)是法律素質(zhì)偏低的農(nóng)民，加之農(nóng)民處于信息不對(duì)稱的狀態(tài)，因此，為了保護(hù)投保農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，應(yīng)用平實(shí)的、易懂的和非專業(yè)的語(yǔ)言起草農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律規(guī)則和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)格式合同條款。這一點(diǎn)，在目前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況下尤其重要。2.保持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管透明度農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目的不僅要修正市場(chǎng)失靈，彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，而且更主要在于規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人和監(jiān)管者自己的行為，彌補(bǔ)“政府失靈”，防止“尋租”和“創(chuàng)租”行為的產(chǎn)生，保障國(guó)家通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支農(nóng)政策的實(shí)現(xiàn)。保持透明度是市民社會(huì)群體的核心要求，它服務(wù)于基本的開(kāi)放性民主價(jià)值。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管過(guò)程的各個(gè)階段——從最初的監(jiān)管方案的形成到正式的監(jiān)管規(guī)則的出臺(tái)，再到實(shí)施、執(zhí)行、審查和變革以及在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管體系的整個(gè)管理過(guò)程中，透明度都是不可或缺的。透明度對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的重要性根源于下列事實(shí)：它能克服導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管失靈的很多誘因，如監(jiān)管俘獲和偏袒強(qiáng)大的利益主體、監(jiān)管部門(mén)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人的信息不充分、不對(duì)稱和僵化性、要保人與保險(xiǎn)人等利益相關(guān)者的利益同盟、缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制等。透明度有利于減少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管過(guò)程中專斷決策的發(fā)生幾率，從這個(gè)角度講，透明度是反對(duì)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管過(guò)程中的腐敗現(xiàn)象的最有力的武器。透明度可以提供相對(duì)方對(duì)公共利益和私人利益的預(yù)期，讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管在陽(yáng)光下進(jìn)行，從而最大限度地抑制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管過(guò)程中的行政機(jī)會(huì)主義選擇，防止農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)的“尋租行為”和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而增進(jìn)農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的信任。因此，為保持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及其監(jiān)管的透明度，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的有效性，未來(lái)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則必須建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中央信息數(shù)據(jù)庫(kù)制度。未來(lái)的中央信息數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)企業(yè)財(cái)務(wù)狀況、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人償付能力額度及監(jiān)管指標(biāo)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)企業(yè)高級(jí)管理人員市場(chǎng)行為檔案、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)企業(yè)投訴信息以及投保人信用信息庫(kù)。3.確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則被有效遵守制定科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則，盡量使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管有法可依，從而提高操作水平，避免人為性和隨意性。目前，在我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程中，我們遇到的最大障礙是法律、法規(guī)得不到實(shí)質(zhì)性的遵守，國(guó)家的法律有時(shí)只是一紙空文，在很多情況下，幾乎很少有人去關(guān)心和關(guān)注法律的效力或適用。對(duì)法律的遵守和忠誠(chéng)是法律的生命，未來(lái)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則也不例外。我國(guó)目前，證券市場(chǎng)上的虛假交易、內(nèi)部人控制、信息披露的虛假性等問(wèn)題的泛濫;煤炭生產(chǎn)中的重大和特大安全事故頻發(fā);社保基金被大量挪用和侵占;藥品生產(chǎn)和流通領(lǐng)域的腐敗叢生都說(shuō)明了相關(guān)的監(jiān)管失靈，而其根本原因在于相關(guān)的監(jiān)管法律、法規(guī)沒(méi)得到充分和實(shí)質(zhì)性的遵守。前車(chē)之鑒，后世之師。為使我國(guó)未來(lái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能被有效實(shí)施，必須保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律和監(jiān)管規(guī)則得到有效遵守。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)