試論環(huán)境保護優(yōu)先原則

論文摘要新環(huán)保法規(guī)定了五項原則，環(huán)境保護優(yōu)先原則排列第一。環(huán)境保護是我國的基本國策，堅持環(huán)境保護優(yōu)先是落實這一國策的必然選擇；確定環(huán)境保護優(yōu)先，是國家與社會在生態(tài)資源、環(huán)境壓力倒逼背景下處理資源環(huán)境與社會關(guān)系路徑選擇的重大變化，也是法律制度的重大進步。本文指出實施新環(huán)保法、落實保護優(yōu)先原則，需要科學(xué)認識和把握該原則的基本精神，更需要持之以恒的堅持精神。

論文關(guān)鍵詞新環(huán)保法基本國策保護優(yōu)先

我國環(huán)境保護法的基本原則是由環(huán)境保護法規(guī)定，用以指導(dǎo)環(huán)境立法、執(zhí)法、司法活動的原則性規(guī)范。1989年的環(huán)境保護法沒有明確規(guī)定基本原則，學(xué)者根據(jù)其中有關(guān)條款概括出環(huán)境保護法的基本原則。如羅典榮概括為經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展，全面規(guī)劃、合理布局，預(yù)防為主、防治結(jié)合，誰污染誰治理，依靠群眾五項；陳泉生總結(jié)為環(huán)境保護同經(jīng)濟、社會持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)，預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理，全面規(guī)劃、合理利用自然資源，污染者負擔(dān)，國家干預(yù)六項。可以看到，學(xué)者的概括不一致，對同一原則的表述不盡相同，內(nèi)容也缺乏確定性。2014年4月修訂的環(huán)境保護法（以下簡稱新環(huán)保法）第五條規(guī)定了“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則。”這是我國環(huán)境保護綜合性法律第一次明確規(guī)定環(huán)保法的基本原則。

新環(huán)保法修訂時將學(xué)者此前概括的部分原則排除了。新環(huán)保法中，“經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”是實現(xiàn)國家基本國策的目的價值，“國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護和改善環(huán)境、促進人與自然和諧的經(jīng)濟、技術(shù)政策和措施”是國家的基本責(zé)任，“促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”明確作為環(huán)保法立法的四個目的之一，“全面規(guī)劃”并非適用于環(huán)境立法、執(zhí)法、司法活動的全程而沒有作為基本原則。

一、環(huán)境保護是國家的基本國策，堅持環(huán)境保護優(yōu)先是落實這一國策的必然選擇

基本國策是由國家制定，對經(jīng)濟社會發(fā)展和社會生產(chǎn)生活具有全局性、長期性、決定性影響的重大決策與基本政策，在國家發(fā)展戰(zhàn)略中具有優(yōu)先性。現(xiàn)行憲法規(guī)定的基本國策包括四個現(xiàn)代化、祖國統(tǒng)一、統(tǒng)一戰(zhàn)線、民族團結(jié)、獨立自主的和平外交政策、義務(wù)教育、計劃生育、植樹造林，實際體現(xiàn)于現(xiàn)行法律、黨和政府文件中的基本國策還包括男女平等、對外開放、節(jié)約資源、保護耕地、環(huán)境保護等。

1990年《國務(wù)院關(guān)于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》第一句是“保護和改善生產(chǎn)環(huán)境與生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害，是中國的一項基本國策”，中央政府第一次將環(huán)境保護確定為基本國策；黨的十八大報告將生態(tài)文明提升到政府施政綱領(lǐng)和國家發(fā)展理念的高度，構(gòu)成中國特色社會主義總體布局的重要組成部分；新環(huán)保法第四條將“保護環(huán)境是國家的基本國策”首次納入國家法律，是國家環(huán)保法律制度的一大進步。

把環(huán)境保護作為國家基本國策，必然要面對經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系問題。處理經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境關(guān)系的實踐路徑主要有三種：先污染后治理、邊污染邊治理，經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，環(huán)境保護優(yōu)先。第一種是傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展模式下的環(huán)境保護路徑，屬于典型的末端治理，且極易制造社會不公。因為“實際上環(huán)境污染、生態(tài)破壞等，都是一部分人在追求自身經(jīng)濟利益的同時，把環(huán)境代價轉(zhuǎn)移到其他人或轉(zhuǎn)移到后代人身上的表現(xiàn)”；第二種路徑在實踐中仍然側(cè)重于經(jīng)濟發(fā)展，沒有解決政府在發(fā)展經(jīng)濟與保護環(huán)境的關(guān)系中優(yōu)先選擇發(fā)展經(jīng)濟、忽視生態(tài)環(huán)境狀況的沖動問題。

新環(huán)保法選擇環(huán)境保護優(yōu)先路徑，是環(huán)境立法理念的一個重大轉(zhuǎn)變。從黨的十六大開始，黨和政府連續(xù)提出建設(shè)新型工業(yè)化、創(chuàng)建資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會，要求把生態(tài)文明融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程。這表明，我國在發(fā)展理念上已經(jīng)同傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展觀形成根本的區(qū)別。生態(tài)環(huán)境保護的最終目標(biāo)是在經(jīng)濟、政治、文化和社會建設(shè)中同步推進生態(tài)文明建設(shè)，保障民眾能夠享有安全健康的生活環(huán)境和能持續(xù)提供充足自然資源與健康生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)環(huán)境。

我國的環(huán)境保護法經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展，環(huán)境壓力倒逼社會不斷提高了對環(huán)境保護的認識，環(huán)境保護優(yōu)先原則漸次出現(xiàn)于國家政策和法律中。2000年國務(wù)院《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》提出，堅持生態(tài)環(huán)境保護與生態(tài)環(huán)境建設(shè)并舉，在加大生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度的同時，必須堅持“保護優(yōu)先”的政策，“保護優(yōu)先”作為一項政策在中央政府文件中首次正式提出；2005年《國務(wù)院落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》要求，“在環(huán)境容量有限、自然資源供給不足而經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)實行優(yōu)化開發(fā)，堅持環(huán)境優(yōu)先”，“環(huán)境優(yōu)先”作為指導(dǎo)思想在政府文件中首次正式提出，盡管“環(huán)境優(yōu)先”的適用有限制，但反映出國家決策層已經(jīng)清醒地認識到以犧牲環(huán)境為代價的經(jīng)濟增長是不可持續(xù)的；國家十一五規(guī)劃綱要將“環(huán)境保護優(yōu)先”首次納入國家規(guī)劃，成為環(huán)境工作的指導(dǎo)方針。2006年《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、2009年《海島保護法》、2010年修訂的《水土保持法》都規(guī)定了保護優(yōu)先的原則。在國家政策與法律逐漸引入保護優(yōu)先原則的同時，四川、江蘇、北京、貴州等地在地方性法規(guī)、政府規(guī)章規(guī)定了該原則。可見，環(huán)境保護優(yōu)先既是理念從形成到逐步深化的認識過程，也是理念轉(zhuǎn)化為政策、法律的制度化過程，同時還是從點到面的實踐過程。

二、科學(xué)理解、準確適用環(huán)境優(yōu)先保護原則

（一）科學(xué)、全面地認識優(yōu)先保護原則

學(xué)術(shù)界對環(huán)境保護優(yōu)先原則的系統(tǒng)研究不多，“主要是從處理環(huán)境保護與經(jīng)濟社會（或其某個特定的領(lǐng)域）發(fā)展之間的關(guān)系角度進行的使用，并未形成特定、獨立、內(nèi)涵外延確定的法律或法學(xué)術(shù)語?！辈苊鞯抡J為保護優(yōu)先是“在處理經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境保護之間的關(guān)系問題上，確立生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先的法律地位。”王樹義主張，保護優(yōu)先是生態(tài)環(huán)境保護中應(yīng)當(dāng)把生態(tài)保護放在優(yōu)先位置，在生態(tài)利益和其他利益發(fā)生沖突時，優(yōu)先考慮生態(tài)利益，滿足生態(tài)安全的需要。楊群芳認為，環(huán)境優(yōu)先原則包括環(huán)境保護優(yōu)先與環(huán)境恢復(fù)優(yōu)先兩方面，環(huán)境保護優(yōu)先是基礎(chǔ)，環(huán)境恢復(fù)優(yōu)先是補充。從邏輯上講，環(huán)境保護優(yōu)先包含環(huán)境恢復(fù)優(yōu)先，環(huán)境損害事件發(fā)生后的救濟如果沒有優(yōu)先恢復(fù)損害，首先說明處置環(huán)境利益與其他利益的沖突時沒有堅持保護優(yōu)先原則，沒有將環(huán)境利益放在優(yōu)先地位、甚至沒有與其他利益放在同等地位，最終必然造成該原則的虛置。

落實環(huán)境保護優(yōu)先原則的基礎(chǔ)是全面實施新環(huán)保法，既要明確該原則的基本含義，更需要持之以恒的堅持態(tài)度。

首先，新環(huán)保法將保護優(yōu)先規(guī)定為第一項原則，對實施新環(huán)保法具有關(guān)鍵作用。環(huán)境保護優(yōu)先，核心是經(jīng)濟社會發(fā)展應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考量生態(tài)環(huán)境的承載能力，在環(huán)境保護優(yōu)先的前提下發(fā)展經(jīng)濟。生態(tài)與資源環(huán)境是人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)性支撐體系，只有改變非持續(xù)的經(jīng)濟增長模式，才能保證生態(tài)環(huán)境建設(shè)與環(huán)境資源利用在經(jīng)濟、社會發(fā)展中的優(yōu)先地位。具體到國家層面，基本的要求是環(huán)境保護立法優(yōu)先、規(guī)劃優(yōu)先、環(huán)評優(yōu)先、投入優(yōu)先、考核優(yōu)先，環(huán)境破壞與損害行為應(yīng)優(yōu)先在源頭進行預(yù)防和整治。環(huán)境保護優(yōu)先是利益博弈的結(jié)果，并不表明它具有絕對的優(yōu)越地位，更不應(yīng)當(dāng)將發(fā)展經(jīng)濟與環(huán)保對立，因為兩者“都是為了人類的生存和發(fā)展”，都是人類的正當(dāng)利益。其次，新環(huán)保法的四項原則各有側(cè)重，在環(huán)境保護中相輔相成，根本目的是保護環(huán)境。

保護優(yōu)先是新環(huán)保法規(guī)定的第一項原則，只有堅持保護優(yōu)先，才可能在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境利益發(fā)生沖突