我國立法制度的不足和完善

v1.0可編輯可修改v1.0可編輯可修改PAGEPAGE10v1.0可編輯可修改PAGE我國立法制度的不足和完善.txt男人的話就像老太太的牙齒，有多少是真的！問：你喜歡我哪一點(diǎn)答：我喜歡你離我遠(yuǎn)一點(diǎn)！執(zhí)子之手，方知子丑，淚流滿面，子不走我走。諸葛亮出山前，也沒帶過兵！憑啥我就要工作經(jīng)驗(yàn)我國立法制度的不足和完善我國的《立法法》是一部規(guī)定立法規(guī)則、確立立法制度的基本法律，涉及“立法權(quán)限”、“立法程序”、“法律效力等級”和“法律監(jiān)督”四大問題。立法立法必須嚴(yán)格執(zhí)行《立法法》的規(guī)定，堅(jiān)決克服“立法不法”的現(xiàn)象。立法是法治的關(guān)鍵和核心，其目的在于合理配置立法權(quán)力，有效規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)作，從而為公民權(quán)利的行使提供充分保障，實(shí)現(xiàn)公平、正義、自由、秩序等價(jià)值目標(biāo)。實(shí)質(zhì)意義上的法治不僅要求法的權(quán)威性和依法而治的法的工具價(jià)值，而且強(qiáng)調(diào)立法對普遍認(rèn)同的價(jià)值理念的追求、法的內(nèi)容的合理性等法的實(shí)質(zhì)理性。法治已經(jīng)演進(jìn)為一個綜合概念，它融匯了民主、自由、平等、人權(quán)等諸多價(jià)值觀念，包含著法律至上、民主政治、權(quán)力制約、司法獨(dú)立、立法等豐富的制度意蘊(yùn)，其核心則是依法行使國家權(quán)力。幾個世紀(jì)以來，法治理論與實(shí)踐對政府權(quán)力予以高度關(guān)注，這與立法權(quán)力作用范圍的廣泛性、與人們生活聯(lián)系的直接性密切相關(guān)。二十世紀(jì)以來，立法權(quán)在很多國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)中極度擴(kuò)張的事實(shí)，不斷提醒人們，對立法權(quán)力的制約是國家權(quán)力制約的重中之重。在我國，立法尚處在初級階段，立法法治還面臨十分艱巨的任務(wù)，無論是觀念上還是制度上都面臨著挑戰(zhàn)。因此，立法是一場深刻的觀念更新和制度變革。當(dāng)前，我國立法面臨的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在四個方面：一、在思想意識方面，有些立法機(jī)關(guān)工作人員特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念與立法的要求不相適應(yīng)鄧小平同志指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法律傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度，法制很不完備，也很不受重視，特權(quán)現(xiàn)象有時(shí)受到限制、批評和打擊，有時(shí)又重新滋長?！庇捎谖覈狈σ婪ㄖ螄?、立法的傳統(tǒng)，人們的民主法制觀念淡薄，特別是一些非常有害的觀念或思想，嚴(yán)重阻礙著立法的實(shí)現(xiàn)。它們是：第一，人治觀念。有些立法機(jī)關(guān)工作人員特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部對立法重要性的認(rèn)識還不到位，有的是不重視，總認(rèn)為立法不管用，按法定程序辦事太麻煩。因此，在一些地方和部門，立法還多是說在嘴上、寫在紙上，并沒有真正落實(shí)到行動上；有些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至“以言代法”、“以權(quán)壓法”，置法律于不顧。第二，治民不治官的觀念。有些領(lǐng)導(dǎo)干部往往把自己擺在了超越法律之上的位置，總習(xí)慣地認(rèn)為法律只管老百姓，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無視法律的規(guī)定。第三，法律工具主義觀念。將法律僅視為一種治人的工具，而不具有法律的目標(biāo)價(jià)值觀念。甚至認(rèn)為，當(dāng)對自己有利時(shí)就拿來適用，對自己不利時(shí)就不執(zhí)行。這些都嚴(yán)重阻礙了立法觀念的根植和立法方略的推行。因此，實(shí)行立法必須要大力培養(yǎng)和增強(qiáng)全民的法治觀念，重點(diǎn)是抓好各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是立法領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員的法治觀念建設(shè)，切實(shí)地進(jìn)行為依法立法所要求的觀念更新。1．樹立法治觀念。為此，必須明確：第一，憲法至上。法治的實(shí)質(zhì)是憲治，依法治國首先是依憲治國。憲法至上是法治的最高體現(xiàn)，是中國法治建設(shè)的靈魂。第二，法律具有極大權(quán)威。任何組織和個人必須嚴(yán)格依法辦事，而不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。第三，法大于權(quán)。任何人不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法。第四，法律面前人人平等。2．樹立權(quán)力制約觀念。不受制約的權(quán)力，必然會被濫用，必然導(dǎo)致腐敗。這是人類歷史證明了的真理。3．樹立人權(quán)觀念。作為社會主義國家，作為以全心全意為人民服務(wù)為宗旨的執(zhí)政黨，必須把保護(hù)人民的權(quán)利作為一切工作的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。社會主義最講公平、最重視保護(hù)人民的權(quán)利。我們應(yīng)該理直氣壯地講人權(quán)，高舉人權(quán)的旗幟。4．矯正法律工具主義觀念，樹立法律工具主義與法律目標(biāo)主義并重的觀念。將法律視作既管老百姓又管政府的同時(shí)，結(jié)合法律目的，把立法、依法治國的重心轉(zhuǎn)向人民權(quán)利的保障及正義的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)是我國實(shí)行立法、依法治國的策略選擇。二、在立法立法方面，有關(guān)立法立法空白較多，所立之法缺陷較大目前，以憲法為核心和基礎(chǔ)的中國社會主義法律體系框架已初步形成，國家的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會生活的主要方面已基本上做到了有法可依，但與改革開放和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相比，我國的立法法制建設(shè)還比較滯后，立法管理的某些方面還存在立法空白，立法質(zhì)量也有待于進(jìn)一步提高。突出表現(xiàn)在現(xiàn)存的法律、法規(guī)與規(guī)章之間缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，使立法執(zhí)法者難以適從；有些法律、法規(guī)的一些條款太原則，不便操作和畸輕畸重；還有一些法律、法規(guī)對某些立法機(jī)關(guān)設(shè)置的職權(quán)過大，尤其對自由裁量權(quán)，往往規(guī)定的幅度過大，并且沒有顧及到公民權(quán)利一旦受到侵害后的法律責(zé)任，容易造成少數(shù)立法執(zhí)法人員毫無顧忌地濫用立法權(quán)；立法程序法律制度很不健全，沒有實(shí)現(xiàn)立法程序法律化，嚴(yán)重影響了立法機(jī)關(guān)的立法。因此，我們必須進(jìn)一步完善立法法律體系，為立法創(chuàng)造法律條件。首先，必須加快立法步伐，改變某些領(lǐng)域無法可依或有法難依的狀況。當(dāng)前，特別要抓緊制定規(guī)范市場主體行為、市場經(jīng)濟(jì)秩序、宏觀調(diào)控、社會保障和救濟(jì)、規(guī)范收入分配等方面的法律法規(guī)；解決在建立商品市場、原材料市場、金融、資本市場、房地產(chǎn)市場、勞動力市場等方面執(zhí)法依據(jù)不足的狀況；改變實(shí)施細(xì)則滯后、法規(guī)不配套現(xiàn)象，盡可能使法律法規(guī)及規(guī)章同步出臺，并加強(qiáng)立法解釋工作，使法律規(guī)范更加適應(yīng)實(shí)際，操作性更強(qiáng)，以解決有法難依問題。其次，注重立法質(zhì)量，糾正片面追求數(shù)量而忽視立法質(zhì)量的傾向。法律、法規(guī)的生命力在于其質(zhì)量。近年來我國頒布實(shí)施的許多法律文件修改過于頻繁，并且有些在實(shí)踐中難以施行，問題的要害在于立法時(shí)，立法者對該法所調(diào)整的社會關(guān)系缺乏科學(xué)而精細(xì)的調(diào)查研究，或者著力于通過立法解決本部門的編制、級別、經(jīng)費(fèi)及其他種種具體問題。應(yīng)當(dāng)看到，一個法律文件制定得成功與否以至于最終能否被有效地施行，很大程度上取決于該法是否正確而深刻地反映了廣大人民群眾的意志和利益，以及它所要調(diào)整的那部分社會事務(wù)發(fā)展的客觀規(guī)律。因此，立法必須提高民主化和科學(xué)化程度，使法律充分體現(xiàn)民意，與社會生活相一致，符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律。要防止立法中滲入局部利益和部門利益而影響法律的全面、公正和完整。同時(shí)，避免各種規(guī)范性文件在調(diào)整社會事務(wù)時(shí)發(fā)生重復(fù)、沖突或疏漏，維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。再次，抓緊制定立法程序法，改變立法程序缺乏法律規(guī)范的現(xiàn)狀?？梢哉f，離開了立法程序法，就不可能實(shí)現(xiàn)真正意義上的立法。最后，立法要依法。三、在立法執(zhí)法方面，現(xiàn)存的立法執(zhí)法體制不順，影響了法律、法規(guī)與規(guī)章的執(zhí)行效果現(xiàn)存的立法執(zhí)法體制不順。具體表現(xiàn)為：第一，政企不分，政事不分。從法理上說，執(zhí)法主體只能是國家的立法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位不能擁有執(zhí)法權(quán)，然而目前立法執(zhí)法主體政企不分、政事不分的現(xiàn)象并不少見。以政企不分為例，工商部門管市場，又辦市場；城建部門管理城市建設(shè)，自己也搞城市建設(shè)，并進(jìn)行自我質(zhì)量監(jiān)督；種子公司既是種子的生產(chǎn)經(jīng)營者，又是種子生產(chǎn)經(jīng)營的管理監(jiān)督者，等等。這種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員的局面，人為形成監(jiān)督不力。第二，立法執(zhí)法部門縱向集權(quán)，條塊分割，部門壁壘，相互之間缺乏協(xié)調(diào)配合，結(jié)果造成執(zhí)法工作形不成合力，相互掣肘，辦事效率不高。第三，管理系統(tǒng)交叉過多，職責(zé)不清。如對個體戶的管理，涉及到工商、稅務(wù)、物價(jià)、衛(wèi)生等多家執(zhí)法部門，由于對同種法律行為有多種不同執(zhí)法依據(jù)的交叉，客觀造成立法執(zhí)法者不作為、亂作為或難作為。與此同時(shí)，我國立法執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)雖然經(jīng)過多年努力，有了長足進(jìn)步，但是整體素質(zhì)仍然不高。目前立法執(zhí)法中存在的問題不少，如越權(quán)執(zhí)法、不作為違法、隨意執(zhí)法、亂施處罰等問題的出現(xiàn)，既有不懂法而出錯的，也有濫用權(quán)力而違法的。因此，必須理順現(xiàn)行立法執(zhí)法體制，按照條塊結(jié)合、適當(dāng)分權(quán)、便于執(zhí)法、講求實(shí)效的原則，走綜合執(zhí)法之路。要積極推行立法執(zhí)法責(zé)任制。1997年，黨的十五大報(bào)告提出：“一切政府機(jī)關(guān)都必須立法，切實(shí)保障公民權(quán)利，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制?！绷⒎▓?zhí)法責(zé)任制的核心是通過明確政府機(jī)關(guān)法定立法執(zhí)法職責(zé)，健全立法執(zhí)法評議考核體系，落實(shí)立法責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)范立法執(zhí)法行為的目的。立法執(zhí)法責(zé)任制，要力求做到實(shí)際、簡明、準(zhǔn)確、可操作性強(qiáng)。具體推行時(shí)，關(guān)鍵要抓好三個環(huán)節(jié)：一是清理立法執(zhí)法主體，明確執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法權(quán)限，切實(shí)減少立法機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動中的推諉扯皮現(xiàn)象，努力提高立法效能；二是確定執(zhí)法崗位，分解執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)密執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)改變過去那種執(zhí)法崗位不清，職責(zé)不明，權(quán)力行使層級之間“上侵”、“下奪”、“左擠”、“右占”，相互扯皮、攬功諉過的現(xiàn)象，有效地規(guī)范立法機(jī)關(guān)內(nèi)部管理秩序，提高立法效率；三是架構(gòu)執(zhí)法評考體系，突出執(zhí)法效能評估，完善立法責(zé)任追究機(jī)制，將立法職權(quán)的行使與執(zhí)法人員的年度考核獎懲緊密掛鉤，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的規(guī)范運(yùn)作。同時(shí)，要提高立法執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)。其關(guān)鍵是要堅(jiān)持“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則，健全對立法執(zhí)法人員的錄用、考核、晉升、獎懲、辭職、辭退等具體制度，突出嚴(yán)字，嚴(yán)格管理，嚴(yán)明紀(jì)律，賞罰分明，形成“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好機(jī)制。四、在立法監(jiān)督方面，現(xiàn)行立法執(zhí)法監(jiān)督體系乏力，存在缺陷目前，我國對立法權(quán)力的監(jiān)督制約形成了自己的體系，這一體系包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、立法機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督、黨的監(jiān)督以及新聞輿論、人民群眾、各民主黨派、社會團(tuán)體等的社會監(jiān)督。應(yīng)該說，我國的監(jiān)督體系是比較全面和嚴(yán)密的，它在實(shí)際工作中也發(fā)揮了重要作用，然而實(shí)踐中存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究以及腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延表明了立法權(quán)力監(jiān)督乏力和監(jiān)督體系存在缺陷。這其中有立法方面的原因，也有監(jiān)督機(jī)制上的原因。立法方面，主要是缺乏監(jiān)督的法律規(guī)定，以致使人民群眾等一些社會監(jiān)督流于形式而得不到落實(shí)。監(jiān)督機(jī)制上，主要表現(xiàn)為有些監(jiān)督缺乏必要的獨(dú)立性，直接影響其監(jiān)督作用的發(fā)揮。例如，作為立法系統(tǒng)內(nèi)的專門監(jiān)督的立法監(jiān)察，由于它與立法機(jī)關(guān)有著立法隸屬關(guān)系，使得這種監(jiān)督在實(shí)踐中很難真正履行其監(jiān)督職責(zé)，以致弱監(jiān)、虛監(jiān)、失監(jiān)現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。還有，立法復(fù)議也存在著一些亟待解決的問題。目前，有些同志怕麻煩、推諉等不愿受理立法復(fù)議申請的情況還在相當(dāng)程度上存在，在立法復(fù)議決定上，還存在該撤銷或者變更而維持的情況，上下級之間“官官相護(hù)”的問題尚未徹底解決，等等。因此，必須強(qiáng)化和完善立法執(zhí)法監(jiān)督制約機(jī)制，確保嚴(yán)格、公正執(zhí)法。首先，加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)對立法執(zhí)法工作的監(jiān)督。完善各級人民代表大會的監(jiān)督職能，盡快制定《人大監(jiān)督法》。各級人大及其常委會在選舉和任免干部時(shí)，應(yīng)該把是否具備必要的法律知識，是否依法辦事作為衡量干部是否稱職的重要標(biāo)準(zhǔn)。在聽取他們的述職報(bào)告時(shí)，應(yīng)把他們領(lǐng)導(dǎo)的地區(qū)或部門的執(zhí)法狀況作為重要的考察內(nèi)容。各級人大常委會要通過聽取和審議所在政府和單位實(shí)施法律、法規(guī)工作報(bào)告以及組織代表檢查、視察、評議執(zhí)法工作等形式，督促立法機(jī)關(guān)做好執(zhí)法工作。其次，民主黨派的監(jiān)督、社會團(tuán)體、人民群眾以及新聞輿論的監(jiān)督也必須努力落到實(shí)處，使它們共同服務(wù)于人大監(jiān)督這個中心，并形成監(jiān)督合力。綜上所述，我國要實(shí)現(xiàn)立法，必須革除一切與立法的要求不相適應(yīng)的舊觀念，必須進(jìn)一步完善立法法律體系，必須理順現(xiàn)行立法執(zhí)法體制，提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)，必須強(qiáng)化和完善立法執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。惟其如此，才能為解決我國依法立法中存在的現(xiàn)實(shí)問題創(chuàng)造條件，不斷推進(jìn)立法的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)依法治國的宏偉方略。我國的立法程序的缺陷與完善建議(一)關(guān)于地方立法規(guī)劃的編制過程1審批立法規(guī)劃的主體不規(guī)范。立法規(guī)劃的編制權(quán)是一種準(zhǔn)立法權(quán)，因而應(yīng)該由享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)來行使。但是在地方立法實(shí)踐中，立法規(guī)劃往往是由主任會議研究確定，而主任會議依照法律規(guī)定并不享有立法權(quán)。這樣編制出來的規(guī)劃，由于沒有經(jīng)過常委會會議審議，民主性和科學(xué)性往往顯得不夠，執(zhí)行過程中也難免遇到這樣那樣的問題。2提出立法項(xiàng)目時(shí)缺乏充分的調(diào)研、論證。有關(guān)專門委員會或工作機(jī)構(gòu)在決定立法項(xiàng)目的去留時(shí)，主要是依據(jù)人大常委會或者人大專門委員會在立法前期所作的立法調(diào)研，以及對該立法項(xiàng)目的基本政策、主要內(nèi)容和相關(guān)措施的決斷。但“立法調(diào)研的過程和結(jié)論,尤其是調(diào)研中有關(guān)公共政策的交涉、公共措施的協(xié)商等直接掣肘立法走向的關(guān)鍵活動,均無任何程序規(guī)則加以規(guī)范”。[5]（二）關(guān)于法規(guī)案的提出起草過程就有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定而言，享有法規(guī)提案權(quán)的主體是比較廣泛的，但是從各地多年來的立法實(shí)踐看，常委會制定的地方性法規(guī)，幾乎都是由政府和主任會議提出議案，而依法享有立法提案權(quán)的代表和常委會組成人員幾乎沒有行使這項(xiàng)權(quán)力。在立法的起草過程中，又存在著以下主要問題：1起草渠道單一，法規(guī)案的行政色彩濃厚。目前，大多數(shù)法規(guī)由政府有關(guān)部門起草。政府部門起草法規(guī)，有一定的有利條件，比較了解實(shí)際情況，熟悉有關(guān)業(yè)務(wù)，經(jīng)費(fèi)也有保障；但也有很大弊端，部門起草往往將本部門狹隘的執(zhí)法目的和利益作為起草工作的指導(dǎo)思想,使立法機(jī)關(guān)在起草階段陷于被動,導(dǎo)致部門利益膨脹,損害了立法利益的整體性,在一定程度上,是立法為執(zhí)法目的服務(wù)這種傳統(tǒng)觀念的“殘余”。[6]這種起草方式使法規(guī)草案程度不同地帶有濃厚的行政色彩。2沒有做好協(xié)調(diào)工作?！袄孀鳛榭陀^范疇，對法起著決定性作用。”[7]（p86）利益協(xié)調(diào)工作是地方立法的關(guān)鍵。一部法規(guī)草案，其內(nèi)容往往涉及到兩個以上行政主管部門的職責(zé)權(quán)限。例如，已經(jīng)提交到人大的法規(guī)草案，在究竟如何劃分部門之間職責(zé)權(quán)限的問題上，有關(guān)部門常常是互不相讓，便足以說明這一點(diǎn)。協(xié)調(diào)工作做不好，勢必影響法規(guī)草案的及時(shí)審議和正常修改，影響立法的進(jìn)度，影響法規(guī)的質(zhì)量。（三）關(guān)于法規(guī)案的審議過程1常委會的審議程序不合理、不規(guī)范、影響審議質(zhì)量。一方面，對最高審次沒有限制，對上一次審議與下一次審議之間的時(shí)間間隔沒有要求。這樣做帶來的問題是，要么三番五次審議，要么匆匆忙忙審議，嚴(yán)重影響了立法的效率和質(zhì)量。另一方面，會議議程安排不盡合理。每次會議安排審議的法規(guī)草案過多，而會期又較短，平均審議時(shí)間太少，影響審議質(zhì)量。2審議過程中，公民參與地方立法的機(jī)制欠缺。這主要表現(xiàn)在公民旁聽程序不健全。旁聽?wèi)?yīng)該是不受身份地位影響的、普遍的、平等的旁聽。除被剝奪政治權(quán)利、嚴(yán)重精神障礙者等特殊情況，所有的公民都應(yīng)有權(quán)旁聽。有的地方明確規(guī)定一般只限于邀請工會、婦聯(lián)、共青團(tuán)等人民團(tuán)體和群眾組織的有關(guān)負(fù)責(zé)人或者代表旁聽。這樣，公民旁聽被立法機(jī)關(guān)當(dāng)成了花瓶，形同擺設(shè)，從而導(dǎo)致公民權(quán)利的旁落。立法機(jī)關(guān)設(shè)置旁聽的門檻太高、條件苛刻、手續(xù)繁瑣，嚴(yán)重挫傷了公民的旁聽積極性。（四）關(guān)于法規(guī)案的表決公布過程1現(xiàn)行的表決法規(guī)案的辦法是整體表決，即代表或常委會組成人員對整個法規(guī)草案表示贊成、反對或棄權(quán)。從某種意上講，這種表決辦法不能充分反映組成人員的意愿。例如，代表或常委會組成人員對法規(guī)草案總體上感到比較滿意，但對其中的個別條款持反對態(tài)度，這時(shí)如果采用整體表決的辦法，那么無論其投贊成票、反對票還是棄權(quán)票，都不完全符合意愿。2沒有處理好法規(guī)公布日期與法規(guī)生效時(shí)間之間的關(guān)系。公布是立法程序中的一項(xiàng)重要程序。“要使法廣為人知并發(fā)揮其作用，必須將法公之于眾，以便國家機(jī)關(guān)、公職人員和公民都能了解、執(zhí)行和遵守法，從而實(shí)現(xiàn)立法的目的?！盵8]（p323）通常的做法是，在發(fā)布法規(guī)的公告中規(guī)定：現(xiàn)予公布，自公布之日起施行。實(shí)際上，法規(guī)一經(jīng)公布，立即開始施行，執(zhí)法部門及利害關(guān)系人都未做好必要的準(zhǔn)備，不盡合理。完善地方立法程序的對策（一）完善地方立法規(guī)劃的編制程序1審批立法規(guī)劃的主體要規(guī)范化。立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由常委會會議審議通過。在實(shí)際工作中，可以先由法制委員會或立法工作機(jī)構(gòu)將立法規(guī)劃草案報(bào)請主任會議研究，待其原則同意后，提交常委會會議審議。在常委會會議召開前，應(yīng)將規(guī)劃草案及有關(guān)說明材料提前送達(dá)常委會組成人員，以便他們?yōu)閷徸h規(guī)劃草案早做準(zhǔn)備，保證審議的質(zhì)量。在審議過程中，分歧不大的，可經(jīng)一次審議即行表決；分歧比較大的，可安排下次會議再行審議，待分歧減少后再行表決。2要加強(qiáng)調(diào)查研究，使立法規(guī)劃更加符合客觀實(shí)際。編制立法規(guī)劃，就是要對復(fù)雜的社會關(guān)系進(jìn)行疏理、分析、研究，將需要用法規(guī)調(diào)整的社會關(guān)系的現(xiàn)狀搞清楚，“根據(jù)本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革和建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，在科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上，提出立法項(xiàng)目”[9](p110)，并且對今后一段時(shí)期立法工作作出比較科學(xué)的安排。（二）建立健全法規(guī)案提出制度，完善地方性法規(guī)的起草程序代表和常委會組成人員作為法定的立法提案主體，實(shí)際上很少行使立法提案權(quán)，一個重要的原因是法規(guī)案的提出制度不健全、不完善。代表和常委會組成人員在閉會期間如何提出法規(guī)案，法規(guī)案提出以后如何處理，由什么樣的機(jī)構(gòu)處理，應(yīng)有明確的規(guī)定，因此，要保證代表和常委會組成人員行使好法案提請權(quán)。1拓寬法規(guī)案的起草渠道，重視發(fā)揮專家、學(xué)者在起草工作的作用。拓寬法規(guī)案的起草渠道，就是要打破由政府主導(dǎo)法規(guī)起草權(quán)的局面，改變法規(guī)案由政府起草的單一局面。多年來，絕大多數(shù)法規(guī)都是由政府部門來起草，較少注意發(fā)揮專家、學(xué)者在立法中的作用。實(shí)際上，對涉及改革開放相市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的全局性的或難度較大的法規(guī)起草，尤其需要專家、學(xué)者的參與。要在日常的法規(guī)起草工作中，要經(jīng)常組織召開有關(guān)專家和學(xué)者參加多層次的座談會、論證會、研討會，從理論上和實(shí)踐上，對一些涉及改革、市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的難點(diǎn)問題進(jìn)行分析、論證。2搞好法規(guī)案協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)起草工作順利進(jìn)行。凡法規(guī)案的內(nèi)容涉及兩個以上執(zhí)法部門管理權(quán)限，不能確定其中的一個主管部門為法規(guī)起草主管單位時(shí)，在正式提交常委會會議前，必須召開由相關(guān)執(zhí)法部門主要負(fù)責(zé)人參加的協(xié)調(diào)會，以便各部門能夠取得統(tǒng)一意見。同時(shí)要開好協(xié)調(diào)會，在協(xié)調(diào)工作中要充分發(fā)揚(yáng)民主。（三）完善地方性法規(guī)的審議程序，健全立法的民主、科學(xué)、效率機(jī)制1要采取統(tǒng)一與分散相結(jié)合的地方立法工作體制。統(tǒng)一與分散相結(jié)合的立法工作體制，是指在審議法規(guī)過程中，在法規(guī)議案提交常委會會議審議前和提交常委會審議后初審階段的工作任務(wù)由相關(guān)的專門委員會或工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)，法制委員會或者專門