最高法院第一巡回法庭關于行政審判法律適用若干問題的會議紀要

最高法院第一巡回法庭關于行政審判法律適用若干問題的會議紀要最高人民法院第一巡回法庭關于行政審判法律適用若干問題的會議紀要2018年7月23日2018年3月30日，最高人民法院行政審判庭庭長黃永維到第一巡回法庭調研，組織召開巡回區(qū)行政審判工作座談會，要求對巡回區(qū)內四級法院貫徹實施新行政訴訟法及司法解釋中的疑難問題進行匯總，形成統(tǒng)一意見，作為行政審判庭制定司法解釋和司法政策性文件的參考。根據會議精神，第一巡回法庭行政審判團隊將巡回區(qū)四省區(qū)高級人民法院報送的問題收集、整理，并報經第一巡回法庭行政專業(yè)主審法官會議討論，研究形成了《第一巡回法庭巡回區(qū)四省區(qū)行政審判法律適用若干疑難問題的意見》（以下簡稱《意見》）。6月8日，第一巡回法庭在廣西北海市召開四省區(qū)高院主管副院長和業(yè)務骨干參加的座談會，對《意見》進行討論，形成二十八條共識?，F(xiàn)紀要如下：一、關于訴訟參加人1.舉報人就其舉報事項的查處情況申請政府信息公開，舉報人是否具有原告資格。答：作為消費者、服務的接受者、競爭權人、受害人、或者舉報事項獎勵請求權人等利害關系人，為維護自身合法權益，向享有法定查處職權的行政機關舉報經營者的違法行為，舉報人就舉報事項的處理情況申請政府信息公開的，與法定職權機關的政府信息公開答復行為或不予答復行為有利害關系，具有原告資格。僅以普通公民身份，行使憲法賦予的檢舉、控告權，向法定職權機關舉報經營者的違法經營行為，要求予以查處，舉報人就舉報事項的處理情況申請政府信息公開的，通常與法定職權機關的政府信息公開答復行為或不予答復行為沒有利害關系，不具有原告資格。但是，行政機關承諾舉報有獎，舉報人為獲取獎勵申請公開相關信息的除外。理由：《適用解釋》（指《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》，下同）第十二條第（五）項規(guī)定，為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的，投訴人與行政機關作出或未作出處理的行政行為有利害關系。（2013）行他字第14號《最高人民法院關于舉報人對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復議申請人資格問題的答復》規(guī)定，根據《中華人民共和國行政復議法》第九條第一款、《行政復議法實施條例》第二十八條第（二）項規(guī)定，舉報人為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人，要求行政機關查處，對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服申請行政復議的，具有行政復議申請人資格。行政訴訟原告資格可以參照該答復確定。同樣，投訴人就其舉報事項的查處情況申請政府信息公開的，只有在為維護其自身合法權益而投訴時，行政機關作出的有關投訴處理情況的政府信息公開決定或不予答復行為，才有可能侵犯其合法權益。以普通公民身份行使憲法、法律賦予公民的控告、檢舉權，對當事人的違法行為進行舉報，要求行政機關予以查處，行政機關作出的處理決定或未處理行為，或者舉報人對查處情況申請政府信息公開，行政機關作出的政府信息公開答復或不予答復行為，均不會對其權利義務產生實際影響。政府信息公開案件的原告應當與被申請的政府信息有利害關系，才具有原告資格。如果只要提出政府信息公開申請，對行政機關作出的政府信息公開決定或不予答復行為不服，均具有利害關系，將會使政府信息公開案件變成全民訴訟，形成濫訴，浪費行政資源和司法資源。因此，不能僅僅以與其他公眾完全相同的知情權受到侵犯為由，主張與被訴行政行為有利害關系。2.當事人對村民委員會或村民小組接受依據法律、法規(guī)、規(guī)章的授權作出的行政行為不服提起訴訟的，是否是適格被告。答：當事人對村民委員會依據法律、法規(guī)、規(guī)章授權作出的行政行為不服提起行政訴訟的，是適格的被告。但是，就現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定來看，審判實踐中尚未發(fā)現(xiàn)法律、法規(guī)、規(guī)章授權村委會或村民小組行使行政權的情形。理由：行政訴訟法第二條第二款規(guī)定，前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織作出的行政行為?！哆m用解釋》第二十四條第一款規(guī)定，當事人對村民委員會或者居民委員會依據法律、法規(guī)、規(guī)章的授權履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的，以村民委員會或者居民委員會為被告。應當注意區(qū)分授權與委托、授權與行使自治權的關系。村委會或村民小組受委托行使行政權的情形實踐中是經常發(fā)生的，例如，集體土地征收過程中，土地管理部門委托村委會與村民簽訂征收補償協(xié)議。此時，應當以委托的行政機關為被告。村委會或村民小組行使村民自治權的行為，不屬于行政行為。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第三十六條規(guī)定，村民委員會或村民小組行使自治權的決定侵犯村民合法權益的，可以通過民事訴訟解決，或者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉報，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行使監(jiān)督權，責令其糾正。3.不服市、縣級人民政府不履行征收補償法定職責行為，以市、縣人民政府為被告，還是以征收管理部門為被告。答：集體土地征收和國有土地上房屋征收中，被征收人起訴不履行征收補償法定職責行為的，應當以依法享有作出征收補償決定法定職權的縣級以上人民政府為被告。當事人起訴不依法履行簽訂征收補償協(xié)議義務行為的，應當以依法享有簽訂補償協(xié)議法定職權的征收管理部門為被告。理由：不履行法定職責案件的適格被告，是依法享有相應法定職權的行政機關。無論是集體土地征收，還是國有土地上房屋征收，依法享有作出征收補償決定法定職權的機關，均為縣級以上人民政府。征收管理部門僅僅具有簽訂行政協(xié)議的法定職權，不具有作出征收補償決定的職權?！哆m用解釋》第二十五條規(guī)定，房屋征收部門組織實施的行政行為，房屋征收部門為被告；征收實施單位受房屋征收部門委托實施的行政行為，以房屋征收部門為被告。根據該條規(guī)定并不能得出訴不履行征收補償法定職責行為，適格被告是征收管理部門的結論。4.如何理解《適用解釋》第二十六條第二款關于原告不同意追加被告，人民法院通知其以第三人身份參加訴訟的規(guī)定。答：應當追加被告而原告不同意追加的，人民法院應當通知該行政機關以第三人的身份參加訴訟。這是訴訟法的一般原理。行政訴訟中的例外情形，僅僅是復議決定維持原行政行為，復議機關與作出原行政行為的機關為共同被告的情況下，原告僅僅起訴復議機關或作出原行政行為的機關，人民法院應當追加未被起訴的一方為共同被告，不得通知該行政機關以第三人身份參加訴訟。理由：根據訴訟法的一般原理，被告就是訴訟中被原告起訴、控告的人。應當作為共同被告參加訴訟的人，原告不愿意起訴，通知其作為第三人參加訴訟，符合訴訟法的基本原則。相反，追加被告是法定的例外情形，只有在復議機關與原行政行為機關作共同被告的情形下才能夠適用。應當追加被告，主要是指幾個行政機關共同作出同一被訴行政行為，原告僅起訴其中一個或幾個行政機關，未對全部參與作出被訴行政行為的行政機關提起訴訟的情形。根據被告的基本特性，原告經釋明仍堅持不起訴共同作出被訴行政行為的部分行政機關的，人民法院通常不能追加被告，只能將其追加為第三人。5.必須參加訴訟的當事人數眾多，人民法院是否可以參照民事訴訟法第五十四條規(guī)定，發(fā)出公告，說明案件情況和訴訟請求，通知權利人在法定期間向人民法院登記參加訴訟？答：行政訴訟中，同一被訴行政行為涉及多人，則必須參加訴訟的當事人人數很多，部分利害關系人起訴，其他利害關系人在一審開庭前申請參加訴訟的，作為共同原告加入訴訟。未參加訴訟的利害關系人，在其他人提起的訴訟判決生效后，受生效判決羈束。行政訴訟中不適用民事訴訟第五十四條的規(guī)定。理由：《適用解釋》第二十七條第一款規(guī)定，必須共同參與訴訟的當事人沒有參加訴訟的，人民法院應當依法通知其參加；當事人也可以向人民法院申請參加。但是，征收案件中，個別被征收人對征收決定或征收補償方案提起行政訴訟，而征收決定或征收補償方案涉及的行政相對人人數眾多，公告通知全部被征收人參加訴訟，容易形成群體性訴訟，不利于糾紛的解決。因此，實踐中通常不主動通知其他未起訴的被征收人參加訴訟。判決生效后，其他被征收人對同一被訴行政行為提起訴訟的，人民法院應當以訴訟標的受生效判決羈束為由，裁定不予立案。審判實踐中難以處理的問題是，必須參加訴訟的利害關系人在一審開庭后、二審判決生效前，對同一行政行為提起訴訟。此時追加后起訴的利害關系人為共同原告，需重新開庭審理，將耽誤時間、影響審判效率；對同一行政行為起訴屬于必要的共同訴訟，必須合并審理，對后起訴的案件另行立案審理判決又違反必要的共同訴訟必須合并一案審理的基本原則。對此，審判實踐中確實難以處理。我們的建議是，對一審開庭后、二審判決生效前，其他利害關系人又對同一行政行為起訴的，人民法院以完善起訴材料等為由，暫不立案受理。二審判決生效后，再以起訴標的受生效判決羈束為由，裁定不予立案。根本解決問題的方式是修改行政訴訟法或者以司法解釋形式明確：對被訴行政行為涉及利害關系人人數眾多的案件，部分利害關系人提起訴訟的，其他利害關系人可以在一審開庭前申請作為共同原告或第三人參加訴訟。未在一審開庭前申請作為共同原告或第三人參加訴訟的，人民法院不再通知其以共同原告或第三人身份參加訴訟，利害關系人也不得對同一行政行為另行提起行政訴訟。部分利害關系人起訴案件的行政判決，應當予以公告，并對全體利害關系人發(fā)生法律效力。未參加訴訟的利害關系人對生效判決不服的，有權以案外人身份依法申請再審。6.不動產登記條例實施前，以市、縣級人民政府名義作出的不動產登記行為，實行不動產統(tǒng)一登記后由誰作被告。答：不動產登記條例實施前，以市、縣級人民政府名義作出的不動產登記行為，實行不動產統(tǒng)一登記后，應當以繼續(xù)行使不動產登記法定職權的不動產登記機關為被告。理由：行政訴訟法第二十六條第六款規(guī)定，行政機關被撤銷或者職權變更的，繼續(xù)行使其職權的行政機關是被告。不動產登記的法定職權由市、縣級人民政府轉移至不動產登記機關，被告資格應當由繼續(xù)行使不動產登記職權的不動產登記機關承接。應當注意的是，各地落實不動產統(tǒng)一登記的具體時間不同，應當以案件發(fā)生地不動產登記法定職權實際轉移的時間來確定被告資格轉移的具體時間，不能簡單以《不動產登記暫行條例》的實施時間為準。至于向同級人民政府申請行政復議，原先作出不動產登記的市縣政府將成為復議機關，變成自己復議自己的問題，因不動產登記行為不屬于復議前置案件，當事人自愿申請行政復議，且不選擇向上一級不動產登記機關申請復議，是當事人自行選擇的結果，法院不宜干涉。而且，不動產登記時，通常是土地房產管理部門具體實施；行政復議中，則是政府法制機構具體負責，內設機構分工不存在重合。7.承租人起訴征收補償決定、征收補償協(xié)議，是否具有原告資格。答：一般而言，承租人與征收決定、征收補償決定、征收補償協(xié)議行為、強制拆除房屋行為沒有利害關系，不具有原告資格。但是，承租人在被征收房屋上有不可分割的重大添附，或者依法獨立在承租房屋開展經營活動，或者強制拆除房屋行為造成其物品損失的，承租人與征收決定、征收補償決定、征收補償協(xié)議行為以及強制拆除房屋行為有利害關系，具有原告資格。理由：承租人在被征收的房屋上有不可分割的添附，或者依法獨立在承租房屋開展經營活動，或者強制拆除房屋行為造成其物品損失的，征收決定、征收補償決定、征收補償協(xié)議以及強制拆除房屋行為有可能直接對承租人在房屋上的添附或經營權的、或者強制拆除房屋行為直接造成承租人屋內物品損失的，承租人與該行政行為有利害關系，具有原告主體資格。8.被訴行政行為經終審判決生效后，其他利害關系人再次對該行政行為提起行政訴訟，可否立案受理。答：行政行為經終審判決生效后，原告之外的其他利害關系人再次對該同一行政行為起訴的，被訴行政行為受生效判決羈束，起訴不符合法定條件，應當裁定不予立案。理由：人民法院對被訴行政行為的合法性全面審查，不受原告訴訟請求和理由的限制。被訴行政行為經判決生效后，其他利害關系人再次對該行政行為提起行政訴訟，人民法院沒有對同一行政行為的合法性再次進行審查并作出判決的必要。未參加生效判決訴訟活動的利害關系人，對生效判決不服，可以通過審判監(jiān)督程序尋求救濟。二、證據9.原告對征收補償決定提起訴訟，理由是征收決定違法，人民法院應當如何審查征收決定的合法性。答：人民法院應當將征收決定作為被訴征收補償決定合法性的證據進行審查，征收決定不存在重大且明顯違法的，可以作為認定被訴征收補償決定合法的證據予以采信。理由：起訴征收補償決定，征收決定僅僅是征收補償決定案件中的主要證據之一，并非被訴行政行為。人民法院應當對征收決定進行證據審查，只要征收決定不存在重大且明顯違法，不屬于無效的行政行為，就可以作為證據予以采信。10.發(fā)回重審或指令繼續(xù)審理案件，是否應當再給被告再次舉證的機會。答：發(fā)回重審或指令繼續(xù)審理案件，重審或繼續(xù)審理的人民法院按照一審程序審理，應當給予被告舉證的機會。理由：無論是撤銷一審判決發(fā)回重審，還是撤銷一審裁定指令繼續(xù)審理，回到一審后，都是一個新的案件，人民法院應當按照行政訴訟法規(guī)定的一審程序，給予被告舉證的機會。否則，人民法院無法對被訴行政行為合法性進行有效審查，難以實質化解行政爭議。三、起訴和受理11.復議前置案件，復議機關不受理或逾期未作出復議決定，當事人直接起訴原行政行為的，人民法院是否應當立案。答：復議前置案件中，復議機關不予受理或者逾期不作出復議決定的，當事人只能對復議機關的不受理行為或不履行行政復議法定職責行為提起行政訴訟，直接起訴原行政行為的，不符合法定起訴條件，人民法院應當裁定不予立案。公民、法人或者其他組織不服復議決定的，無論是選擇起訴復議決定，還是原行政行為，都應當按照行政訴訟法第四十五條規(guī)定，在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟；復議機關逾期不作出決定的，應當在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外。理由：法律、法規(guī)規(guī)定的復議前置案件，經過行政復議是當事人起訴的前提條件。所謂“經過行政復議”，是指原行政行為的合法性經過復議程序的實體審查。復議機關決定不予受理或逾期不作復議決定，原行政行為沒有經過復議程序

的實體審查，當事人在此情形下對原行政行為直接提起訴訟，當然不符合復議前置的法定條件。根據行政訴訟法第四十五條規(guī)定，只要經過行政復議對行政復議決定仍不服的，起訴期限就是15天。行政訴訟法第四十六條規(guī)定的六個月起訴期限只能適用于未經復議直接起訴被訴行政行為的情況。12.未告知起訴期限情形下，起訴期限應當如何計算，新舊法之間如何銜接。答：2015年5月1日之前，行政機關作出行政行為未告知起訴期限的，從知道或者應當知道行政行為之日起最長不超過兩年；至2015年5月1日，起訴期限尚未屆滿的，以剩余期限計算起訴期限，但剩余期限超過修改后的行政訴訟法第四十六條第一款規(guī)定的六個月起訴期限的，以六個月為限，至2015年11月1日起訴期限屆滿；2015年5月1日至2018年2月8日期間，行政機關作出的行政行為未告知起訴期限的，從當事人知道或者應當知道行政行為之日起僅有六個月的有效起訴期限，超過六個月起訴期限屆滿；至2018年2月8日，起訴期限尚未屆滿的，起訴期限適用《適用解釋》第六十四條第一款規(guī)定，從知道或者應當知道行政行為之日起最長不超過一年。理由：根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十六條第一款規(guī)定，2015年5月1日前起訴期限尚未屆滿的，適用修改后的行政訴訟法關于起訴期限的規(guī)定。修改后的行政訴訟法只有六個月起訴期限的規(guī)定，因此兩年起訴期限至2015年5月1日起不再適用，當事人剩余起訴期限在2015年5月1日之后最長只能保留六個月。2015年5月1日至2018年2月8日之間，適用修改后的行政訴訟法規(guī)定的六個月起訴期限，兩年起訴期限不再適用。至2018年2月8日《適用解釋》生效，行政機關作出行政行為未告知起訴期限的，從知道或應當知道行政行為之日起，起訴期限最長不超過一年。至2018年2月8日，當事人六個月起訴期限尚未屆滿的，符合一年起訴期限適用條件的，起訴期限延長至一年。13.起訴人同時起訴多個行政行為的，人民法院應當如何處理。答：起訴人同時對多個行政行為提起訴訟，人民法院應當分別對每一個行政行為是否符合法定起訴條件進行審查。起訴人起訴的多個行政行為系關聯(lián)性行為，均符合法定起訴條件的，人民法院應當合并一案立案審理。人民法院認為起訴人起訴的多個行政行為不宜合并一案審理的，應當向起訴人進行指導和釋明，要求起訴人分別起訴。起訴人堅持一并起訴的，人民法院可以根據《適用解釋》第六十九條第一款第（十）項規(guī)定，以起訴不符合合并審理法定條件為由，裁定駁回起訴。理由：每一個行政行為均構成一個獨立的訴，人民法院審查立案，應當分別對每一個被訴行政行為是否符合起訴條件分別進行審查，作出判斷。合并審理是節(jié)約訴訟成本、實質化解爭議的有效方式。對于幾個相互關聯(lián)的行政行為，人民法院一并審理，有利于減少訴累，節(jié)約司法成本。是否應當合并審理，是法定的起訴條件之一，對于不符合合并審理條件，起訴人堅持合并一案起訴的，人民法院可以適用《適用解釋》第六十九條第一款第（十）項規(guī)定，裁定駁回起訴。14.不依法履行、未按約定履行行政協(xié)議法定職責案件和簽訂行政協(xié)議行為案件，人民法院應如何收取訴訟費。答：不依法履行、未按約定履行行政協(xié)議法定職責案件以及對簽訂行政協(xié)議行為不服提起訴訟的案件，是對行政機關不履行法定職責行為以及簽訂行政協(xié)議行為不服提起訴訟的案件，應當按照行政案件的訴訟費收費規(guī)定，每件收取50元的訴訟費。如果起訴人一并提起行政補償或者行政賠償的，行政賠償和行政補償案件依法不應當收取訴訟費。理由：訴不依法履行、未按約定履行行政協(xié)議法定職責案件和簽訂行政協(xié)議行為案件，既然是行政案件，就應當按照行政案件的標準收取訴訟費，每件50元。同時，自2018年2月8日起，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》已經失效，其中第十六條關于訴不依法履行、未按約定履行行政協(xié)議義務案件，準用民事案

件交納標準的規(guī)定，不再具有法律效力。退一步講，即便依

照前述解釋第十六規(guī)定，按照民事案件繳納標準，起訴不依

法履行、未按約定履行行政協(xié)議義務行為，應當按件收費，

民事也是50-100元，而一并提起行政賠償訴訟的，賠償部分不收費，與按照行政訴訟收費標準收取訴訟費沒有什么差別。四、審理和判決15.上訴人經合法傳喚，無正當理由拒不到庭的，是否可以按照撤訴處理。答：上訴人經合法傳喚，無正當理由拒不到庭的，是否可以按照撤訴處理，應經二審法院對案件進行審查，并對一審裁判結果是否存在損害國家利益、公共利益和他人合法權益情形進行審查后通過裁定方式確認。理由：行政訴訟法第五十八條規(guī)定，“原告提起訴訟后，

經人民法院傳票傳喚，原告無正當理由拒不到庭，或者未經

法庭許可中途退庭的，可以按照撤訴處理。”《執(zhí)行解釋》第四十九條規(guī)定，“原告或者上訴人經合法傳喚，無正當理由拒

不到庭或者未經法庭許可中途退庭的，可以按撤訴處理。”也

就是說，在啟動一審程序的原告或啟動二審程序的上訴人不

配合法庭傳喚的情況下，法院有權對其起訴按撤回起訴處理，

對其上訴按照撤回上訴處理。同時，行政訴訟法第五十八條規(guī)定還規(guī)定，“被告無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可中途退庭的，可以缺席判決?！薄秷?zhí)行解釋》第四十九條還規(guī)定，“第三人經合法傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可中途退庭的，不影響案件的審理。”這些規(guī)定則說明，除啟動一審或二審程序之外的其他當事人是否依傳喚到庭，不發(fā)生阻止案件審理的效果。但是，在具體執(zhí)行上述法條的過程中，應當注意的是，按照撤訴處理的前置條件是經過法院審查，依照《適用解釋》第八十條的規(guī)定，當事人申請撤訴或者依法可以按撤訴處理的案件，當事人有違反法律的行為需要依法處理的，人民法院可以不準許撤訴或者不按撤訴處理。法庭辯論終結后原告申請撤訴，人民法院可以準許，但涉及到國家利益和社會公共利益的除外。也就是說，即使是當事人提出撤訴或者符合視為撤訴情況的案件，經法院審查后發(fā)現(xiàn)仍有違法行為需要處理，涉及到國家利益、公共利益需要維護的，都不應當裁定準許撤訴或裁定視為撤訴。即使發(fā)生了拒不到庭的情況，也應當按照《適用解釋》第七十九條第一款的規(guī)定進行缺席判決。因此，在二審階段，無論是原告、第三人，還是被告作為上訴人，如果上訴人經合法傳喚，無正當理由拒不到庭的，二審法院仍需對案件本身情況及一審裁判結果是否存在損害國家利益、公共利益和他人合法權益情形進行審查后，再決定是按照撤訴處理還是依法缺席裁判。16.行政復議機關改變原行政行為單獨作被告的案件中，作出原行政行為的機關是否應列為第三人。答：復議機關改變原行政行為單獨作被告的案件，作出原行政行為的機關與被訴復議決定有利害關系，人民法院可以通知其作為第三人參加訴訟。但是，作出原行政行為的機關是代表國家行使職權，沒有自己的利益，一審未通知其參加訴訟，不屬于遺漏必須參加訴訟的當事人應當發(fā)回重審的情形。理由：《適用解釋》第八十九條規(guī)定，復議決定改變原行政行為錯誤，人民法院判決撤銷復議決定時，可以判決恢復原行政行為的法律效力。作出原行政行為的機關作為第三人參加訴訟，更有利于查明事實，分清是非。因此，人民法院應當鼓勵作出原行政行為的機關作為第三人參加訴訟。但是，作出原行政行為的機關不是獨立的利益主體，在作出原行政行為的過程中，也并不是為了自身利益，作出原行政行為機關與復議機關的利益是一致的，作為上級機關，復議機關完全可以代替原行政行為機關。所以，即便作出原行政行為的機關未參加訴訟，也不能認定為遺漏必須參加訴訟的第三人，判決撤銷一審判決，發(fā)回重審。17.請求確認行政行為無效是否受起訴期限的限制；請求確認行政行為無效案件，一審未盡變更訴訟請求的釋明義務，二審應當如何處理。答：行政訴訟規(guī)定的起訴期限制度，是所有行政案件必須遵守的法定起訴條件，法律和司法解釋均沒有作出例外的規(guī)定。因此，請求確認行政行為無效，同樣要受起訴期限的限制。公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，未向原告釋明要求其變更訴訟請求的，屬于違反《適用解釋》第九十四條第二款規(guī)定的審判程序情形。二審中，人民法院可以向一審原告釋明變更訴訟請求，無論一審原告是否改變訴訟請求，二審法院均可以在對被訴行政行為合法性和一審裁判全面審查的基礎上，依法作出二審裁判。理由：根據行政訴訟法第四十五條、四十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟；未經復議直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提起訴訟。兩條規(guī)定最后均有“法律另有規(guī)定的除外”，但是，這里的法律另有規(guī)定的除外，是指對起訴期限的具體時間，法律另有規(guī)定的，按照法律規(guī)定執(zhí)行。任何類型的行政案件都應當遵守行政訴訟法規(guī)定的起訴期限制度，這是行政訴訟法的基本制度規(guī)定。對司法解釋條款的理解，必須符合行政訴訟法的規(guī)定?！哆m用解釋》沒有明確規(guī)定請求確認行政行為無效不受起訴期限的限制，根據第一百六十二條和第九十四條第二款規(guī)定也不能得出請求確認行政行為無效不受起訴期限限制的結論。相反，如果對上述兩個條款不作限縮解釋，將導致司法解釋與行政訴訟法規(guī)定的直接沖突。如果按照第一百六十二條的字面理解，對2015年5月1日之前作出的行政行為，起訴人請求確認無效的，

一律裁定不予立案，缺乏法律依據，只有增加“不符合法定起訴條件的”限制，才符合裁定不予立案的法定適用條件。同理，如果按照第九十四條第二款最后一句字面理解，原告拒絕變更訴訟請求，堅持請求確認行政行為無效的，人民法院就判決駁回其訴訟請求，將與行政訴訟法第六十九條的規(guī)定直接沖突。因為行政訴訟法第六十九條駁回原告訴訟請求判決方式的適用條件是“行政行為證據確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的”，而非原告的訴訟請求不成立。所以，對第九十四條最后一句的理解，也必須增加“符合行政訴訟法第六十九條規(guī)定的”限制。如果經審理，認為被訴行政行為違法的，則應當作出相應判決?！哆m用解釋》第九十四條第二款規(guī)定，公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，有向原告釋明要求其變更訴訟請求的法定義務，一審未履行釋明義務，顯然屬于違反法定程序的行為。一審審判程序違法，二審并非當然撤銷一審判決。二審應當對被訴行政行為的合法性和一審判決合法性進行全面審查，并在此基礎上依法作出二審判決。18.濫用訴權造成他方當事人律師費、差旅費、誤工損失等，是否可以判決由濫用訴權方負擔。答：行政訴訟中判決敗訴方承擔對方當事人律師費、差旅費、誤工損失，缺乏法律依據。對濫用訴權的當事人，人民法院可以按照《最高人民法院關于進一步保護和規(guī)范當事人依法行使行政訴權的若干意見》第十五條規(guī)定，對于極個別當事人不以保護合法權益為目的，長期、反復提起大量訴訟，擾亂訴訟秩序的，在不予立案的同時，根據行政訴訟法第五十九條第一款第（六）項規(guī)定，將上述行為認定為擾亂人民法院工作秩序的其他妨礙訴訟行為，依法予以訓誡、責令具結悔過或者處一萬元以下的罰款、十五日以下的拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任。對于極個別當事人不以保護合法權益為目的，長期、反復提起大量訴訟，起訴明顯不符合法定條件的，經反復釋明仍堅持起訴的，人民法院可以嘗試以通知書方式告知起訴人不符合法定起訴條件，不予受理。理由：濫訴問題應當依法予以解決。判決濫訴方承擔因濫用訴權造成他方當事人律師費、差旅費、誤工損失等費用，缺乏法律依據，與訴訟費管理辦法規(guī)定不一致。正確的解決辦法是通過推動訴訟費管理辦法的修改，提高訴訟費標準，由敗訴方負擔對方為訴訟支付的合理的律師費、差旅費、誤工損失等費用，提高訴訟成本，防止濫訴。將濫訴行為認定為妨礙訴訟的行為予以處罰，具有一定的法律根據，現(xiàn)實可行。對明顯不符合起訴條件的濫訴案件，作出不予立案裁定，濫用訴權的起訴人還依法享有上訴、申請再審的權利，不符合行政訴訟法實質化解決爭議的訴訟目的。以通知書方式告知其不予立案，說明不予立案的理由，也便于對處理濫訴行為的監(jiān)督，是一種可行的防止濫訴的途徑。19.民行交叉行政案件中，當事人對基礎民事爭議既不一并也不另行提起民事訴訟，人民法院對基礎民事法律關系應當審查到什么程度。答：在民行交叉行政案件的審理中，當事人對基礎民事爭議既不一并，又不另行提起民事訴訟的，人民法院只對與被訴行政行為合法性相關聯(lián)的基礎民事爭議的事實和法律問題進行審理。與被訴行政行為合法性無關的基礎民事關系的履行爭議等內容，不屬于行政訴訟的審理范圍。理由：行政訴訟的審理對象是被訴行政行為的合法性?；A民事爭議中與被訴行政行為合法性相關聯(lián)的事實和法律問題屬于審查被訴行政行為合法性的范圍，人民法院必須對其進行審理并作為判斷的依據，否則，不能對被訴行政行為的合法性作出整體的全面判斷。以房屋登記民行交叉案件為例，甲名下的房產過戶至乙名下，甲不服，提起行政訴訟，請求撤銷變更登記的行為，理由是變更登記所依據的甲乙雙方買賣房屋的合同是虛假的。與被訴變更登記行為合法性相關的基礎民事關系中，甲乙雙方的買賣合同真假的事實以及房屋買賣合同的有效性，直接關系到變更登記行為是否合法，屬于行政訴訟的審理范圍，人民法院必須審理。但是，甲乙雙方是否還有應付房款未支付完畢，是否存在延遲交房需承擔違約責任的事實和法律責任問題，與被訴變更登記行為的合法性無關，不屬于行政訴訟的審理范圍，應當另行提起民事訴訟解決。20.行政協(xié)議中約定的義務，是否需要進行合法性審查。答：行政機關在行政協(xié)議中約定義務，屬于行政機關簽訂行政協(xié)議的行為。行政機關簽訂行政協(xié)議行為是否合法，應當依照行政訴訟法的規(guī)定，依據法律、法規(guī)，參照規(guī)章進行審查，不能根據合同法關于合同的有效性規(guī)定進行審查。行政機關在其自由裁量權范圍內實施的行政協(xié)議行為，才是合法有效的。同時，對于違法的行政協(xié)議行為，人民法院并非一律判決撤銷或者確認無效，撤銷違法行政協(xié)議行為將會損害國家利益、公共利益，或者行政協(xié)議行為輕微程序違法對當事人權利義務不產生實際影響的，人民法院可以判決確認行政協(xié)議行為違法，不撤銷保留效力，在監(jiān)督行政協(xié)議行為合法性的同時，確保行政協(xié)議得到實際履行。理由：依法行政包含行政機關簽訂行政協(xié)議行為也必須符合法律規(guī)定。行政協(xié)議案件既然明確為行政訴訟的受案范圍，對行政協(xié)議行為的合法性，就應當按照行政訴訟法關于對被訴行政行為合法性的審查標準進行審查，不能按照行政合同的有效、無效標準審查行政行為的合法性。合同有效、無效，僅僅是合同內容的實體審查，而對行政協(xié)議行為的合法性審查，包含了對主體是否越權、行政程序是否合法、適用法律法規(guī)是否正確、主要事實是否清楚、是否存在濫用職權、明顯不當情形等多方面的審查。行政機關能夠與相對人簽訂行政協(xié)議的基礎，與行政訴訟中被告與原告能夠達成調解協(xié)議的基礎是相同的，根據行政訴訟法第六十條規(guī)定，在人民法院的主持下，達成調解協(xié)議，行政機關尚需遵循合法性原則，只有行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權的案件才可以調解，訴訟外行政機關與行政相對人達成協(xié)議，更要遵守合法性原則，在其自由裁量權范圍內處分其權力才是合法有效的。行政協(xié)議行為的內容超越行政機關自由裁量權，無論是侵犯國家利益、公共利益，還是侵犯行政相對人的合法權益，都是違法的、不能繼續(xù)履行的。21.起訴修改后的行政訴訟法施行前的行政協(xié)議行為，人民法院是否應當受理。答：當事人對修改后的行政訴訟法實施前的行政協(xié)議行為提起行政訴訟，符合法定受理條件的，人民法院應當依法予以受理。理由：行政訴訟法第十二條關于行政訴訟受案范圍的列舉，只是對常見或實踐中有爭議的可訴行政行為受案范圍的不完全列舉。行政協(xié)議行為屬于行政行為，且對當事人的人身權、財產權有可能會產生不利影響，根據1989年行政訴訟法規(guī)定，行政協(xié)議行為即應當屬于行政訴訟的受案范圍。只是在行政訴訟法修改之前，司法實踐中對行政協(xié)議爭議是通過民事訴訟，還是通過行政訴訟解決，確有爭議。修改后的行政訴訟法第十二條第一款第（十一）項作出列舉，對此予以明確，并非擴大行政訴訟的受案范圍。22.國有土地使用權出讓協(xié)議是否屬于行政協(xié)議，相關行為引發(fā)的爭議，應當通過民事訴訟，還是行政訴訟解決。答：國有土地出讓合同屬于典型的行政協(xié)議，因為簽訂行政協(xié)議行為，行政機關不依法履行、未按照約定履行協(xié)議行為，行政機關單方變更、解除協(xié)議引發(fā)的糾紛，應當通過行政訴訟的途徑解決。理由：行政機關為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，行使行政職權，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法權利義務內容的協(xié)議，屬于行政協(xié)議。國有土地出讓協(xié)議，是土地管理部門為實現(xiàn)土地行政管理的目標，行使法律賦予的土地行政管理法定職權，與國有土地使用權的受讓人簽訂的具有行政法上權利義務內容的協(xié)議，屬于行政協(xié)議范疇，是最典型的行政協(xié)議，發(fā)生相關爭議，應當屬于行政訴訟的受案范圍。但是，應當注意的是，目前《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》依然有效，該司法解釋將國有土地出讓合同糾紛作為民事案件受理，而行政訴訟法和相關行政訴訟的司法解釋尚未明確國有土地出讓合同屬于行政訴訟的受案范圍，當事人選擇民事訴訟途徑解決爭議的，人民法院應當尊重當事人的選擇。23.被訴行政行為違法，但撤銷將會損害國家利益、公共利益的，人民法院應當如何判決。答：被訴行政行為存在行政訴訟法第七十條規(guī)定的違法情形，但撤銷將會損害國家利益、公共利益的，人民法院應當依據行政訴訟法第七十四條第一款第（一）項之規(guī)定，判決確認違法，不撤銷保留效力。理由：被訴行政行為違法包括行政訴訟法第七十條列舉的六種情形，無論被訴行政行為違法程度嚴重到何種程度，只要符合行政訴訟法第七十四條第一款第（一）項規(guī)定的，人民法院均應當判決確認違法，不撤銷保留效力。例如：被訴行政行為嚴重違反法定程序，但判決撤銷重做，將會形成循環(huán)訴訟，浪費司法資源和行政資源，不符合行政訴訟法實質化解行政爭議的立法目的，損害國家利益和公共利益的，人民法院應當依法判決確認違法，保留效力，不能判決撤銷重做。又如，被訴行政行為存在事實不清，主要證據不足，或者適用法律、法規(guī)錯誤，但判決撤銷將會損害國家利益和公共利益，亦應判決確認違法，不撤銷保留效力。需要進一步說明的是，一定要克服只有撤銷被訴行政行為才是監(jiān)督的錯誤觀點，確認違法判決同樣是對被訴行政行為合法性監(jiān)督的有效形式。24.被訴行政行為違法，但撤銷被訴行政行為將會損害善意第三人合法權益的，是否可以判決確認違法不撤銷保留效?。答：被訴行政行為違法，但撤銷被訴行政行為將會損害善意第三人合法權益的，人民法院應當依照行政訴訟法第七十四條第一款第（一）項規(guī)定，判決確認違法，不撤銷保留效力。理由：《物權法》第一百零六條規(guī)定的保護善意第三人制度，目的并非僅僅在于對善意第三人合法權益的保護，更重要的是對社會交易秩序穩(wěn)定性、可期待性的保護，屬于公共利益的范疇。撤銷被訴行政行為將損害善意第三人合法權益，屬于損害公共利益的情形，應當依照行政訴訟法第七十四條第一款第（一）項判決確認違法，不撤銷保留效力。鑒于此，《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第十一條第三款關于被訴房屋登記行為違法，但判決撤銷將會損害善意第三人合法權益的，判決確認被訴行為違法，不撤銷登記行為的規(guī)定，與行政訴訟法第七十四條第一款第（一）項規(guī)定不沖突，仍然可以繼續(xù)適用。應當注意的是，被確認違法保留效力的行政行為，應當是指以虛假事實取得不當權利的行政行為。而善意第三人基于該行為獲得權利的行政行為，應當是合法有效的。原告對這一合法有效的行為同時提起訴訟的，應當判決駁回其該項訴訟請求。25.違法建筑物建成于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施之前，規(guī)劃部門在該法實施之后作出行政處罰，應當適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》還是《城市規(guī)劃法》的相關規(guī)定。答：行政機關作出行政處罰決定，實體處理應當適用違法行為發(fā)生時有效的法律。但是，新法的規(guī)定更有利于被處罰人的，應當根據從舊兼從輕的原則，適用新法規(guī)定。違法行為處于持續(xù)狀態(tài)的，應當適用違法行為終了時有效的法律。違法建筑屬于違法行為持續(xù)狀態(tài)，應當適用作出行政處罰時有效的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。理由：《最高人民法院關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》第三條規(guī)定，行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前，行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查行政行為合法性時，實體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定，但適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的除外。根據原建設部的行政解釋，違法建筑屬于違法行為的持續(xù)狀態(tài)，違法行為終了之日就是依法作出處理之日，因此，應當適用作出行政處罰時有效的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。26.如何理解適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條和《?政強制法》第四十四條的規(guī)定。答：根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定，規(guī)劃部門對已建成的違法建筑物、構筑物、設施等作出的限期拆除決定，縣級以上地方人民政府可以責成有關部門強制拆除。結合《行政強制法》第四十四條規(guī)定，作出限期拆除決定的規(guī)劃部門應當對強制拆除決定予以公告，限期當事人自行拆除。逾期不自行拆除，且對規(guī)劃部門作出的限期拆除決定申請行政復議或提起行政訴訟的法定期限屆滿后，縣級以上人民政府責成的具有強制執(zhí)行權的行政機關，有權依照《行政強制法》的規(guī)定自行強制執(zhí)行。同時，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條還就在建違法建筑物、構筑物、設施規(guī)定，規(guī)劃部門有權對其作出責令停止建設或限期拆除的法定職權。逾期不自行拆除，縣級以上人民政府責成的有關部門有權采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除在建違法建筑物、構筑物、設施等行政強制措施。有關部門對在建違法建筑物、構筑物、設施等采取查封或強制拆除行政強制措施的，不受《行政強制法》第四十四條規(guī)定的復議或起訴期限屆滿限制。土地管理部門依照土地管理法對違法建筑物、構筑物、設施等作出的限期拆除決定，依法不享有強制執(zhí)行權。經公告期滿，相關當事人不自行拆除的，申請行政復議或提起行政訴訟的法定期限屆滿后三個月內，土地管理部門有權依照《行政強制法》規(guī)定申請人民法院非訴執(zhí)行。理由：《行政強制法