金融法學(xué)-政策性金融機(jī)構(gòu)法律制度

政策性金融機(jī)構(gòu)法律制度第一節(jié)政策性金融機(jī)構(gòu)概述第二節(jié)我國的政策性金融機(jī)構(gòu)第一節(jié)政策性金融機(jī)構(gòu)概述一、政策性金融機(jī)構(gòu)的概念和特征政策性金融機(jī)構(gòu)，是由政府創(chuàng)立，以貫徹政府經(jīng)濟(jì)政策為目標(biāo)，在特定領(lǐng)域開展金融業(yè)務(wù)的專業(yè)性金融機(jī)構(gòu)。一般具有以下特征：1.由政府出資設(shè)立。2.以貫徹政府經(jīng)濟(jì)政策為宗旨。政策性金融機(jī)構(gòu)以貫徹政府產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為目標(biāo)，不具有營利目的。具體表現(xiàn)在：①在總體經(jīng)營方針和經(jīng)營計劃上，必須接受政府或有關(guān)政府部門的直接領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，高層管理人員往往由政府任命。②在資金上以政府財政為后盾。③在業(yè)務(wù)上奉行特殊的融資和服務(wù)原則。3.以信用為基礎(chǔ)開展金融業(yè)務(wù)。4.特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和業(yè)務(wù)對象。政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)，通常分別集中于以下領(lǐng)域：①國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)及對國民經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展具有關(guān)鍵意義的產(chǎn)業(yè)；②缺乏政府的特殊支持與保護(hù)，就可能停滯不前甚至萎縮的國民經(jīng)濟(jì)薄弱環(huán)節(jié)；③對社會穩(wěn)定和提高人民生活水平具有重要影響的方面。二、政策性金融機(jī)構(gòu)的存在價值和特殊職能(一)政策性金融機(jī)構(gòu)的存在價值政策性金融是與商業(yè)性金融相對而言的。市場經(jīng)濟(jì)越是繁榮、商業(yè)性金融越是成熟的國家，政策性金融制度往往越是健全。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，純粹的商業(yè)性金融和純粹的財政投資制度，都有無法避免的明顯局限。在商業(yè)性金融起主導(dǎo)作用的前提下，政策性金融不是對市場機(jī)制的否定，更不是計劃經(jīng)濟(jì)的復(fù)歸，而是對市場機(jī)制有益的必要補(bǔ)充。從歷史的角度來考察，我國在1994年專設(shè)3家政策性銀行，也是推進(jìn)國有專業(yè)銀行商業(yè)化改革和維護(hù)貨幣幣值穩(wěn)定的需要。(二)政策性金融機(jī)構(gòu)的特殊職能政策性金融機(jī)構(gòu)的特殊職能，是其存在價值的具體反映，也是金融中介和金融服務(wù)等一般性職能與其特定的政策目標(biāo)相結(jié)合的必然產(chǎn)物。以政策性銀行為例，其特殊職能表現(xiàn)為以下三個方面：1.補(bǔ)充性職能。即對商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)按市場原則配置資金所形成的缺陷和不足予以彌補(bǔ)。2.倡導(dǎo)性職能。政策性銀行的投資、融資決策，往往反映經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)目標(biāo)和政府的扶持意向，在一定程度上能夠增強(qiáng)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的信心，消除它們對風(fēng)險的顧慮，帶動它們參與對同一對象的投資或融資。3.經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能。三、政策性金融機(jī)構(gòu)的分類1.按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分為政策性銀行和政策性非銀行金融機(jī)構(gòu)。實際上，各國的政策性非銀行金融機(jī)構(gòu)多集中于保險領(lǐng)域。2.按經(jīng)營區(qū)域劃分為全國性與地方性政策性金融機(jī)構(gòu)。世界各國的政策性金融機(jī)構(gòu)，絕大多數(shù)屬全國性的政策性金融機(jī)構(gòu)。3.按組織結(jié)構(gòu)劃分為單一型和“金字塔”型。單一型的政策性金融機(jī)構(gòu)，只有單個機(jī)構(gòu)，不設(shè)分支。而“金字塔”型的政策性金融機(jī)構(gòu)，有一個由總機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)、由不同層次的會員或分支組成的機(jī)構(gòu)體系。四、政策性金融機(jī)構(gòu)的資金來源與資金運(yùn)用政策性金融機(jī)構(gòu)的資金包括資本金和營運(yùn)資金兩個部分。其資本金多由政府財政全額撥付，也有的由政府和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)共同出資形成。政策性銀行的營運(yùn)資金主要來源于以下幾個方面：①政府提供一定的信貸資金；②向財政和中央銀行借入資金；③通過在國內(nèi)外發(fā)行債券籌集資金；④國際金融組織和外國政府貸款的轉(zhuǎn)貸；⑤必要時按商業(yè)條件向國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)借款。至于政策性保險公司，其營運(yùn)資金主要依靠業(yè)務(wù)收入，必要時由國家預(yù)算補(bǔ)充。政策性銀行的資金運(yùn)用，主要有貸款和投資兩種形式。貸款是政策性銀行的主要業(yè)務(wù)，包括普通貸款和優(yōu)惠貸款；在貸款方式上，則有直接貸款、委托貸款和轉(zhuǎn)貸三種。投資業(yè)務(wù)，包括直接的產(chǎn)業(yè)投資和間接的證券投資，一般來說是政策性銀行資金運(yùn)用的次要方式。政策性銀行的資金運(yùn)用還包括：對融資對象辦理票據(jù)貼現(xiàn)業(yè)務(wù)；對商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)符合政策意圖的業(yè)務(wù)予以利息補(bǔ)貼，提供再貸款和票據(jù)的轉(zhuǎn)貼現(xiàn)。除上述表內(nèi)業(yè)務(wù)外，政策性銀行還可以基于政策需要，在不運(yùn)用或者較少運(yùn)用資金的情況下，辦理有關(guān)的表外業(yè)務(wù)，如還款擔(dān)保業(yè)務(wù)、信息咨詢業(yè)務(wù)、投資中介業(yè)務(wù)等。政策性保險公司運(yùn)用資金，主要是保險賠付，同時在允許的范圍內(nèi)進(jìn)行低風(fēng)險投資，以實現(xiàn)保險基金的保值增值。五、政策性金融機(jī)構(gòu)的法律地位與外部關(guān)系(一)政策性金融機(jī)構(gòu)的法律地位各國政策性金融機(jī)構(gòu)在法律地位上有以下共性：①政策性金融機(jī)構(gòu)具有法人資格；②與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不同，政策性金融機(jī)構(gòu)不具有營利目的，在西方的法律框架中屬于按公法設(shè)立的公法法人；③與政府金融監(jiān)管機(jī)關(guān)不同，政策性金融機(jī)構(gòu)不是國家機(jī)關(guān)，不享有金融行政管理權(quán)。在一般法律框架局限的條件下，本書對我國政策性金融機(jī)構(gòu)法律地位的表述是：政策性金融機(jī)構(gòu)是根據(jù)特別法的規(guī)定，以公益為目的，實行企業(yè)化經(jīng)營管理的特殊法人。在學(xué)理上，有人稱之為公益法人。(二)政策性金融機(jī)構(gòu)的外部關(guān)系1.政策性金融機(jī)構(gòu)與政府、政府主管部門的關(guān)系。（1）政策性金融機(jī)構(gòu)由政府創(chuàng)立，并由國家權(quán)力機(jī)關(guān)或政府頒布單行法律或行政法規(guī)對其進(jìn)行規(guī)范；政策性金融機(jī)構(gòu)不以營利為目的，專以落實政府經(jīng)濟(jì)政策為宗旨。（2）資金方面，政策性金融機(jī)構(gòu)以政府財政為后盾。（3）人事上，政策性金融機(jī)構(gòu)的高層管理人員一般由政府任免，其內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)也往往由政府任命的人士組成。2.政策性金融機(jī)構(gòu)與中央銀行、金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的關(guān)系。一般來說，較之政策性非銀行金融機(jī)構(gòu)，政策性銀行與中央銀行關(guān)系更為密切，主要表現(xiàn)在：①政策性銀行的經(jīng)營活動應(yīng)努力與中央銀行的貨幣信用政策協(xié)調(diào)一致；②中央銀行的再貼現(xiàn)和再貸款，構(gòu)成政策性銀行重要的資金來源；③中央銀行可以委托政策性銀行辦理特定的政策性信貸業(yè)務(wù)，并提供貼息資金；④在政策性銀行的董事會、監(jiān)事會中，通常會有中央銀行的代表；⑤在某些國家，政策性銀行吸收存款須向中央銀行交存存款準(zhǔn)備金。在我國，政策性銀行被界定為“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”的一種，基本上實現(xiàn)了政策性銀行與其他類型銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)之間的法律一體適用，惟一的例外是，法律、行政法規(guī)對政策性銀行的監(jiān)督管理另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。與政策性銀行不同，中國出口信用保險公司的業(yè)務(wù)主管部門是財政部，接受中國保監(jiān)會的監(jiān)管。3.政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系。(1)地位平等。(2)職能互補(bǔ)。彼此不存在替代與競爭的關(guān)系。(3)業(yè)務(wù)協(xié)作。4.政策性金融機(jī)構(gòu)與服務(wù)對象的關(guān)系。兩者在地位上是平等的。至于兩者之間具體的法律關(guān)系，主要取決于政策性金融機(jī)構(gòu)所提供金融產(chǎn)品的性質(zhì)及當(dāng)事人之間所訂立的合同。返回第二節(jié)我國的政策性金融機(jī)構(gòu)一、國家開發(fā)銀行總部設(shè)在北京，行政上直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，注冊資本500億元人民幣，由財政部核撥，按照獨立核算，自主、保本經(jīng)營，責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，開展政策性金融業(yè)務(wù)。任務(wù)是依照國家的法律、法規(guī)和方針、政策，籌集和引導(dǎo)社會資金用于國家重點建設(shè)，緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“瓶頸”制約，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資效益，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康地發(fā)展。國家開發(fā)銀行實行行長負(fù)責(zé)制。行長1人及副行長若干人，均由國務(wù)院任命。行長負(fù)責(zé)主持行長會議，研究決定國家開發(fā)銀行的重大事項。國家開發(fā)銀行監(jiān)事會由國務(wù)院根據(jù)《國有重點金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會暫行條例》委任派出，對國務(wù)院負(fù)責(zé)。中國銀監(jiān)會依法對國家開發(fā)銀行及其業(yè)務(wù)活動實施監(jiān)督管理。國家開發(fā)銀行的營運(yùn)資金來源，一是國家財政撥款；二是國家開發(fā)銀行在信用基礎(chǔ)上籌集的資金。國家開發(fā)銀行的資金運(yùn)用，主要是向國家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的大中型基本建設(shè)和技術(shù)改造等政策性項目及其配套工程，發(fā)放政策性貸款。其貸款分為兩大類：一是軟貸款，即國家開發(fā)銀行將注冊資本金以長期優(yōu)惠貸款的方式，貸給國家控股公司和中央企業(yè)集團(tuán)，由它們對項目進(jìn)行參股、控股；二是硬貸款，即國家開發(fā)銀行將借入資金直接貸給項目，到期收回本息。國家開發(fā)銀行經(jīng)批準(zhǔn)可在國內(nèi)外設(shè)置必要的辦事機(jī)構(gòu)，目前在全國設(shè)有32家分行和4家代表處；其政策性貸款的撥付業(yè)務(wù)，優(yōu)先委托中國建設(shè)銀行辦理，并對其委托的有關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。二、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行總行設(shè)在北京，為獨立法人，實行獨立核算，自主、保本經(jīng)營，企業(yè)化管理。在行政上直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，注冊資本金200億元，由財政部核撥。主要任務(wù)是：按照國家的法律、法規(guī)和方針、政策，以國家信用為基礎(chǔ)，籌集農(nóng)業(yè)政策性信貸資金，承擔(dān)國家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)，代理財政性支農(nóng)資金的撥付，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行實行行長負(fù)責(zé)制，行長1人及副行長若干人均由國務(wù)院任命。行長主持行長會議，研究決定本行的重大事項。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)事會由國務(wù)院派出，代表國家對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資產(chǎn)質(zhì)量及國有資產(chǎn)保值增值狀況實施監(jiān)督，但不干預(yù)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的具體業(yè)務(wù)。中國銀監(jiān)會依法對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行及其業(yè)務(wù)活動實施監(jiān)督管理。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在機(jī)構(gòu)設(shè)置上實行總行、分行、支行制，并在內(nèi)部實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理體制；其分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置，須經(jīng)中國銀監(jiān)會批準(zhǔn)。但是，必要時中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行仍可委托其他金融機(jī)構(gòu)代理有關(guān)的業(yè)務(wù)。三、中國進(jìn)出口銀行總部設(shè)于北京，為獨立法人，實行自主、保本經(jīng)營，企業(yè)化管理。在行政上直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，注冊資本金33.8億元，由財政部核撥。中國進(jìn)出口銀行的任務(wù)，主要是執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策和外貿(mào)政策，為機(jī)電產(chǎn)品和成套設(shè)備等資本性貨物的進(jìn)出口提供政策性金融支持。資金來源主要是財政專項資金和對金融機(jī)構(gòu)發(fā)行金融債券等。中國進(jìn)出口銀行設(shè)董事會，實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的行長負(fù)責(zé)制，行長為法定代表人。董事會由董事長1人、副董事長2人、董事若干人組成，正副董事長由國務(wù)院任命，董事由有關(guān)部門提名，報國務(wù)院批準(zhǔn)。董事會作為中國進(jìn)出口銀行的最高決策機(jī)構(gòu)，對國務(wù)院負(fù)責(zé)。行長1人、副行長若干人均由國務(wù)院任命，行長全面主持經(jīng)營管理工作，副行長按照分工協(xié)助行長工作。中國銀監(jiān)會依法對中國進(jìn)出口銀行及其業(yè)務(wù)活動實施監(jiān)督管理。目前，中國進(jìn)出口銀行在國內(nèi)設(shè)立了8家營業(yè)性分支機(jī)構(gòu)和5個代表處，在南非約翰內(nèi)斯堡和法國巴黎設(shè)立了2個境外代表處，與140家銀行建立了代理行關(guān)系。四、中國出口信用保險公司中國出口信用保險公司是從事政策性出口信用保險業(yè)務(wù)的國有獨資保險公司，于2001年12月正式成立，注冊資本為40億元人民幣，資本來源為出口信用保險風(fēng)險基金，由國家財政預(yù)算安排。公司出口信用保險風(fēng)險基金按下列方式補(bǔ)充：①出口信用保險業(yè)務(wù)所得稅全額轉(zhuǎn)入；②公司追償款收入全額轉(zhuǎn)入；③按照1∶20的比例(指1美元風(fēng)險基金可相應(yīng)承擔(dān)20美元的風(fēng)險責(zé)任)和公司的承保責(zé)任以及國家財政狀況，由國家預(yù)算補(bǔ)充。公司按商業(yè)化方式運(yùn)作，獨立核算，保本經(jīng)營。中國出口信用保險公司的任務(wù)，主要是依據(jù)國家外交、外貿(mào)、產(chǎn)業(yè)、財政、金融等政策，通過政府性出口信用保險手段，支持貨物、技術(shù)和服務(wù)等出口，特別是高科技、附加值大的機(jī)電產(chǎn)品等資本性貨物出口，積極開拓海外市場，為企業(yè)提供收匯風(fēng)險保障，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。中國出口信用保險公司承保國家風(fēng)險和買方風(fēng)險，同時提供資信評估、商賬追收、保單融資服務(wù)。中國出口信用保險公司實行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。公司設(shè)總經(jīng)理1人，副總經(jīng)理2人，總經(jīng)理助理2人?？偨?jīng)理為法定代表人，副總經(jīng)理、總經(jīng)理助理協(xié)助總經(jīng)理工作。公司設(shè)立監(jiān)事會，不設(shè)董事會，監(jiān)事會按國務(wù)院發(fā)布的《國有重點金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會暫行條例》履行職責(zé)。中國出口信用保險公司經(jīng)營業(yè)務(wù)，須嚴(yán)格執(zhí)行國家出口信用保險政策。中國保監(jiān)會根據(jù)國家出口信用保險政策，對中國出口信用保險公司進(jìn)行監(jiān)管。中國出口信用保險公司根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，經(jīng)財政部同意并報中國保監(jiān)會批準(zhǔn)，可在中華人民共和國境內(nèi)外設(shè)立必要的分支機(jī)構(gòu)。目前，中國出口信用保險公司除總公司營業(yè)部外，在國內(nèi)設(shè)有12家分公司和7個營業(yè)管理部，并在英國倫敦設(shè)有代表處。五、我國政策性金融體系存在的問題與立法構(gòu)建1.在一些對政策性金融有突出需求的方面，如中小企業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)融資、助學(xué)貸款、扶貧貸款等領(lǐng)域，政策性金融投入不夠，未能充分發(fā)揮作用。2.政府對政策性金融機(jī)構(gòu)所承諾的財政支持，總體上看未得到