綠色信貸導向的管理學解釋：基于新公共服務理論的視角

PAGE綠色信貸導向的管理學解釋：基于新公共服務理論的視角張偉[收稿日期]2008—04—15[收稿日期]2008—04—15[作者簡介]張偉（1964—），男，河南上蔡人，濟南大學經(jīng)濟學院教授，山東省城市發(fā)展研究基地首席專家；蔡芳（1972—），女，山東濰坊人，工商銀行山東省分行機構業(yè)務部經(jīng)理。（1．濟南大學經(jīng)濟學院，山東濟南250022；2．工商銀行山東省分行，山東濟南250001） 內(nèi)容提要推行綠色信貸的目的，是引導資金流向有利于環(huán)保的項目，并從污染環(huán)境的項目中抽離資金，從而實現(xiàn)資金的“綠色配置”。政府綠色信貸導向的產(chǎn)生，有其一定的管理學背景，即新公共服務理論。新公共服務理論是對“新公共管理”范式的傳承與超越，它將“與公民對話協(xié)商”和“追求公共利益”作為未來公共服務的基礎，要求公共組織以人為本，大力倡導公民權，追求社會公共利益最大化。按照公共物品的特點和新公共服務理論，結(jié)合中國的具體情況，在此提出新公共物品供給思路。所謂新公共物品供給思路，是指在公共物品供給過程中，既要發(fā)揮政府的作用，使政府充分履行職能，確保政府職能到位，防止“市場失靈”；又要在可能的情況下，通過民營化引進民有資本，借助治理結(jié)構的改善或競爭機制的引入提高公共物品供給效率，防止“政府失靈”。新公共物品供給思路應用在環(huán)境保護融資路徑方面，就是應建立政府支持與市場供給相結(jié)合的環(huán)境保護融資體制。近年來，政府對傳統(tǒng)的環(huán)境污染治理體制進行了一系列變革，為銀行參與環(huán)境污染治理創(chuàng)造了基本的條件，也為推行綠色信貸提供了必要的基礎。關鍵詞綠色信貸公共物品市場失靈所謂“綠色信貸”，是商業(yè)銀行和政策性銀行等金融機構依據(jù)國家環(huán)境經(jīng)濟政策和產(chǎn)業(yè)政策，對從事生態(tài)保護與建設，開發(fā)、利用新能源，從事循環(huán)經(jīng)濟生產(chǎn)、綠色制造和生態(tài)農(nóng)業(yè)的項目提供貸款；而對有可能帶來環(huán)境污染的項目進行貸款額度限制并實施懲罰性高利率的政策手段。其目的主要是，引導資金流向有利于環(huán)保的項目，并從污染環(huán)境的項目中抽離資金，從而實現(xiàn)資金的“綠色配置”。發(fā)展綠色信貸，既是促進經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境建設可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，更是銀行降低信貸風險，優(yōu)化信貸結(jié)構，加快經(jīng)營戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)健康發(fā)展的內(nèi)在需求。一、新公共管理與新公共服務理論的發(fā)展（一）發(fā)達市場經(jīng)濟國家的新公共管理運動自20世紀70年代末至80年代初開始，西方各國掀起了一場聲勢浩大且曠日持久的政府改革運動，它起源于英國、美國、新西蘭和澳大利亞，并迅速擴展到其他西方國家，這就是“新公共管理”（NewPublicManagement）運動?！靶鹿补芾怼崩碚摯砹苏芾硌芯款I域發(fā)展的新階段，它是在對傳統(tǒng)公共行政學理論批判的基礎上逐步形成的[1][1]雷達．新公共管理對績效審計的影響及對我國績效審計發(fā)展的啟示[J]．審計研究，2004（2）從1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的實施開始，美國政府就實質(zhì)性地推行了“新公共管理”運動。1993年克林頓上臺后，開始了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運動”，其目標是創(chuàng)造一個“少花錢多辦事”的政府，改革的基本內(nèi)容是精簡政府機構、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理等。英國是“新公共管理”運動發(fā)起最早的國家之一。1979年撒切爾夫人上臺以后，英國保守黨政府推行了西歐最激進的政府改革計劃，開始以這種注重商業(yè)管理技術、引入競爭機制和顧客導向為特征的新公共管理改革。商業(yè)管理技術在英國公共部門的引入始于1979年，并以雷納評審委員會（對公共部門績效進行評估）的成立為標志。1983年，“財政管理創(chuàng)新”啟動，建立起一個自動化的信息系統(tǒng)來支持財政管理改革。自1987年起，英國政府提倡采用更多的商業(yè)管理手段來改善執(zhí)行機構，提高公共服務的效率。在新西蘭和澳大利亞，舊的公共行政模式以管制經(jīng)濟和由政府部門提供一切公共服務（即福利國家）為特征。盡管兩國改革的總體框架、制度設計、改革進程和管理實踐等方面存在著差別，但是，這兩個國家先后于80年代初期、中期開始了全面的行政改革。改革幾乎涉及所有公共部門以及公共部門的組織、過程、角色和文化等方面，改革的具體措施包括結(jié)構變革、分權化、商業(yè)化等。著名的公共管理專家C.胡德認為，新公共管理運動具有七個特征，即向職業(yè)化管理的轉(zhuǎn)變、績效的明確標準與績效測量、嚴格重視產(chǎn)出控制、公共部門內(nèi)部由聚合趨向分化、公共部門向更具競爭性的方向發(fā)展、重視和運用私營部門的管理方式、強調(diào)資源利用要具有更大的強制性和節(jié)約性。（二）“新公共管理”范式的缺陷新公共管理思想在西方國家的出現(xiàn)不是偶然的。它是在社會、經(jīng)濟、科學技術發(fā)生巨大變化的情況下對政府陷入困境的一種反思的產(chǎn)物。首先，自20世紀70年代開始，由于石油危機以及福利國家負擔過重等因素，西方各國普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟衰退。公共財政也因收入減少和福利開支過大等因素出現(xiàn)了持續(xù)的赤字。各國政府都面臨著財政緊張的困境；其次，自二次世界大戰(zhàn)以來，由于政府職能的不斷擴張，政府的規(guī)模也在逐漸擴大，使得西方各國政府機構臃腫、效率低下；再次，由于科技革命特別是信息技術革命的影響，各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的政府管理模式，以實現(xiàn)高效率、高質(zhì)量、低成本、應變力強、響應力強等目標。“新公共管理”有其合理之處，它反映了當代西方公共管理實踐的發(fā)展趨勢，體現(xiàn)了公共部門管理研究的新成就。與傳統(tǒng)的公共行政相比，“新公共管理”范式具有一系列創(chuàng)新：第一，“新公共管理”為公共部門管理尤其是政府管理研究奠定了更廣泛、堅實的理論基礎；第二，“新公共管理”開闊了公共行政學的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新；第三，“新公共管理”建立起一個更加全面、綜合的知識框架；第四，“新公共管理”提供了一種當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式[1][1]陳振明．評西方的“新公共管理”范式[J]．中國社會科學，2000（6）雖然與傳統(tǒng)的公共行政相比，“新公共管理”范式具有不少創(chuàng)新，但其自身仍然存在一些缺陷，突出地表現(xiàn)在以下方面：一是“新公共管理”范式的理論基礎不合理。一些人士認為，“新公共管理”范式過份倚重經(jīng)濟學理論。經(jīng)濟學本身就是一門有缺陷的社會科學。況且，經(jīng)濟學作為經(jīng)濟體系和私營部門的基礎具有一些效用，但它并不適用于政府部門。公共服務比一般經(jīng)濟學所提供的消費者模型更為復雜?！肮撸M者在公共服務中的交易”比普通的消費者在普通市場中面對的交易要復雜得多。此外，公共服務的消費者“從來便不僅是消費者而已，它們也總是具有公民的身份。公民一方面要求更多更好的公共服務，另一方面又抱怨賦稅水平過高”。對此，C·波利特曾尖銳地指出：“新公共管理”以經(jīng)濟學為理論基礎，是對經(jīng)濟學的假設、理論與方法的濫用，是經(jīng)濟學帝國主義向公共部門管理領域的擴張[1][1]陳振明．走向一種“新公共管理”的實踐模式——當代西方政府改革趨勢透視[J]．廈門大學學報（哲學社會科學版），2000（2）二是“新公共管理”范式忽視了市場化的弊端。一些人士認為，“新公共管理”范式推崇市場化，會產(chǎn)生以下問題：首先，新公共管理忽略了公共部門競爭與完全競爭市場誘因結(jié)構的差異。公私部門的競爭存在本質(zhì)上的不同，比如公共部門產(chǎn)品的不可分割性；龐大的規(guī)模經(jīng)濟產(chǎn)生的獨斷性；服務具有的獨占性等等。因此，公共部門引進競爭機制存在著很大的限制。其次，忽略了市場的缺陷。新公共管理強調(diào)市場機制相對于政府機制的比較優(yōu)勢，主張政府在功能上作出策略性的后退，重新回到“守夜人”的角色，這突出了政府缺陷而忽視了市場缺陷，并且不符合當前行政事務日益增長繁復的趨向。第三，新公共管理或許已經(jīng)換來了一些效率的增進，但不能因“效率至上”、“小而能”等市場信仰而回避自身的職責，以免構成一種不合理的“市場中心主義”，扭曲公共管理的本質(zhì)，削弱政府執(zhí)行政策的能力，造成所謂“空洞化的國家”。三是“新公共管理”范式運用的措施和模式未必恰當。一些人士認為，“新公共管理”范式運用的措施和模式值得懷疑。比如，合同出租是市場導向的主要原則，它有利于提高效率與效益，但卻縮小了公共責任范圍，也妨礙公共官員與民眾的聯(lián)系與溝通；分權有利于增強自主性和靈活性，但也帶來了分散主義、本位主義、保護主義，并增加公共開支；私有化有助于精簡政府機構，增強公共部門的活力，但也損害了公民參與，妨礙政治導向，并產(chǎn)生公共責任方面的問題；放松管制為各部門機構松綁，增加靈活性，但也帶來新的控制問題；結(jié)果導向等企業(yè)化管理方式提高了效率，但也產(chǎn)生了如何與公共職能有機結(jié)合的問題；顧客至上提供了回應性、多樣性的服務，但卻把公民降低為一般的消費者。C·貝倫等人揭示了“企業(yè)化政府”模式內(nèi)包含四大價值沖突和價值矛盾：（1）企業(yè)自主與民主負責之間的價值沖突；（2）公共企業(yè)圖景與公民參與價值之間的沖突；（3）企業(yè)運轉(zhuǎn)的隱蔽性與民主所要求的開放性之間的沖突：（4）企業(yè)管理要求敢于承擔風險與公共財政處置責任之間的矛盾。它在實踐中所遇到的難題有：人員精簡問題，規(guī)章制度刪除問題，權力下放問題，等級問題，政治與行政分離問題，是公民還是顧客問題，誰來負責問題價值取向問題，改革的力度與持久性問題等[2][2]李鵬．新公共管理的運行困境及理論缺陷[J]．長江論壇，2004（4）（三）新公共服務理論對“新公共管理”范式的傳承與超越我們認為，同其他任何新生事物一樣，“新公共管理”模式在擁有許多優(yōu)點的同時，也會存在不少缺點。但是，由于當代西方“新公共管理”取向的政府改革運動才走過20余年的歷程，所以要對“新公共管理”模式作出全面的評價為時尚早。我們不能因其存在不少缺點而完全否定它，應當對其不斷完善，以適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。針對“新公共管理”模式存在的不足，在21世紀初期，美國著名公共行政學家珍妮特·V·登哈特等學者提出了新公共服務理論[1]［美］珍妮特·Ｖ·登哈特，羅伯特·Ｂ·登哈特．新公共服務：服務而不是掌舵[1]［美］珍妮特·Ｖ·登哈特，羅伯特·Ｂ·登哈特．新公共服務：服務而不是掌舵[M]．北京：中國人民大學出版社．2004新公共服務理論與新公共管理理論的關系，是傳承與超越的關系，而不是替代的關系。這可以通過其對理性的關注、對參與的關注、對組織彈性化改革與放松管制的態(tài)度的比較來說明。在對理性的關注上，新公共服務理論承認新公共管理理論關于理性重要性的認識，并接受新公共管理理論從研究理性開始的研究框架，但是對這個出發(fā)點是什么提出質(zhì)疑并加以超越。新公共服務理論將單純的工具理性目標轉(zhuǎn)變?yōu)樽非髢r值理性目標，通過擺正政府地位，強調(diào)政府的自我工具性理念和責任行政理念；在對參與的關注上，新公共服務理論與新公共管理理論所處的環(huán)境相差無幾，因而其對公共組織的開放性和參與的重要性的認識是一致的。同時，他們均將參與的重點放在外部。新公共服務理論的超越在于，新公共服務理論從組織成員本身出發(fā)，強調(diào)通過人來進行管理，強調(diào)分享領導權為公共雇員和公民提供機會。新公共服務理論吸取公民社會理論和公民權理論，提出了公民參與與公民自治的參與方式；在對組織彈性化改革上，盡管他們所反對的對象本質(zhì)上是相同的，即公共部門逐漸官僚化的結(jié)果將陷于內(nèi)部規(guī)則及繁文縟節(jié)的泥沼中，但在放松管制與彈性化的具體方式上有著根本區(qū)別：新公共管理理論的放松管制與彈性化主要是解除人事管理、采購等相關的內(nèi)部限制，將使公共管理者的行為如同私人經(jīng)理一樣，從而促使公共部門更有效率。新公共服務理論的解除管制與民主參與有重合的地方，通過解除控制，使公務員更能根據(jù)自身的公民意識和博愛精神來處理問題，為公民參與公共決策創(chuàng)造更為自由寬松的環(huán)境[2][2]李彥婭．論新公共服務理論對新公共管理理論的傳承與超越[J]．四川行政學院學報，2006（4）新公共服務理論提出了服務型政府建構的理論框架，對構建服務型政府具有重要的借鑒意義：一是強調(diào)服務型政府應當為公民服務，而不是為顧客服務；二是強調(diào)服務型政府應當把實現(xiàn)公共利益作為行政改革的價值取向；三是強調(diào)服務型政府應當認識到公民權和公共服務比企業(yè)家精神更加重要；四是強調(diào)服務型政府應當在行政作為的過程中于思想上具有戰(zhàn)略性，于行動上具有民主性；五是強調(diào)服務型政府應當是一個復雜的責任政府；六是強調(diào)服務型政府應當提供服務而不是“掌舵”，七是強調(diào)服務型政府應當通過“分享領導權”的過程來進行組織和管理[1][1]田輝玉，黃艷．關于新公共服務理論與建構我國服務型政府的思考[J]．湖北社會科學，2006（8）二、公共物品與新公共物品供給思路（一）物品分類理論自林達爾1919年首先使用“公共物品”這一范疇以來，關于公共物品的研究就引起了人們的關注。關于公共物品含義的最早表述，是由保羅·A·薩繆爾森于1954年提出的，即“每一個人對這種物品的消費并不會導致任何其他人消費的減少”[2][2]［美］保羅·Ａ·薩繆爾森．公共支出的純理論[J]．經(jīng)濟學與統(tǒng)計學評論，1954（11）薩繆爾森將物品分為“公共物品”和“私人物品”。他所定義的公共物品，實際上僅是純公共物品，是物品序列的一端，而純私人物品則位于這一序列的另一端。“在私人物品這一極端中，X先生的消費增加一個單位使得他人的消費減少一個單位；而在純公共物品的一極端中，X先生消費的增加并未導致他人消費的減少?！睆默F(xiàn)實情況看，在純公共物品與私人物品之間存在著大量的“模糊”物品。按照非競爭性和非排他性強弱的程度組合，可以將公共物品分為三個層次：第一層次是具有較強的非競爭性和非排他性的純公共物品，比如國防、法律秩序等；第二層次是非競爭性強和非排他性弱的物品，比如郵政、公共醫(yī)療保健和社會保障等；第三層次是非競爭性弱和非排他性強的物品，比如電信、公園、有線電視等。這里的第二層次和第三層次，就有“模糊”物品的存在。從公共物品層次劃分來看，處于不同層次的公共物品，其受益主體及其受益范圍不同，由此也決定了公共物品供給主體和供給模式將會存在較大差別[3][3]楚永生，張憲昌．公共物品供給的動態(tài)化視角研究[J]．現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2005（3）隨著研究的深入，人們又根據(jù)公共物品的性質(zhì)將公共物品分為集體物品（即純公共物品）和俱樂部物品（即準公共物品，也就是前面提到的“模糊”物品）。所謂集體物品，“指的是那種向全體社會成員共同提供的且在消費上不具有競爭性、受益上不具有排他性的物品”。集體物品的這些性質(zhì)導致向消費者收費要么不可能，要么代價很高，由此導致集體物品的內(nèi)在經(jīng)濟效應遠低于外在經(jīng)濟效應，因而由市場提供必然出現(xiàn)供給不足。而由激勵相容所引起的“搭便車”現(xiàn)象，也致使私人不愿意提供此類物品，繼而造成集體物品私人供給的無效性。Samuelson(1954)認為，由于集體物品具有區(qū)別于私人物品的非排他性和非競爭性兩大特性，消費者都會選擇“免費搭車”。因此市場機制在資源配置上幾乎完全失靈，而由政府充當資源配置者則會達到“帕累托最優(yōu)”。類似的解釋是，市場機制無法按照受益原則保證消費者根據(jù)各自從集體物品消費中的獲益狀況或偏好情況來支付集體物品的價格，集體物品供給效率的邊際條件不能滿足薩繆爾森規(guī)則。另外，集體物品本身體現(xiàn)的公平目標或非經(jīng)濟利益目標無法通過以個體選擇為基礎的市場機制實現(xiàn)，這為政府或準政府組織介入集體物品供給提供了基本的可能性與必要性?，F(xiàn)代產(chǎn)權理論認為，之所以出現(xiàn)“市場失靈”，是由于產(chǎn)權不明確。如果產(chǎn)權完全確定并得到充分保障，則有些“市場失靈”的現(xiàn)象就不會發(fā)生?？扑苟ɡ碚J為：只要產(chǎn)權是明確的，并且交易成本是零，或者很小，則無論在開始時將產(chǎn)權賦予誰，市場均衡的結(jié)果都是有效率的。對于私人物品來說，經(jīng)濟主體可以按照自利最大化原則和實際需求做出生產(chǎn)或消費的決策。只要預期可以獲利，經(jīng)濟主體就會生產(chǎn)和提供該種物品，因而市場機制能有效的解決私人物品的供給問題。當然，對于那些不具有排他性和競爭性的集體物品，市場機制不能自動導致該物品的供給和需求達到有效的水平。至于俱樂部物品，布坎南曾經(jīng)認為，“它們的消費包含著某些公共性，在那里，適度的分享團體多于一個人或一家人，但小于一個無限的數(shù)目。公共的范圍是有限的”。它具有以下特征：第一，它是同時但不完全具有集體物品(私人物品)特征的物品；第二，它是具有有限外部性的物品，私人物品的外部性為零，而集體物品的外部性則為無窮大。從國外情況來看，俱樂部物品的供給通常有政府供給和市場供給兩種主要模式，除此之外還有非營利組織的自愿供給模式。（二）公共物品供給的“政府失靈”市場機制在西方國家一直被認為是資源配置的最佳手段，但20世紀初頻繁爆發(fā)的資本主義經(jīng)濟危機則充分暴露了單純的市場機制的弊端，于是人們開始尋找新的理論和對策。這時，凱恩斯主義應運而生，它的核心是有效需求理論，它證明了政府干預經(jīng)濟的合理性，倡導由政府提供公共物品，以此滿足人們的需求。這一理論成為“二戰(zhàn)”以后“政府干預論”的基礎。政府供給公共物品具有一定的優(yōu)勢:首先，政府可以憑借其政治權力，通過強制性的稅收來解決非排他性和非競爭性的問題。稅收作為公共物品供給的成本，有利于解決公共物品供給中的免費搭車行為。其次，政府作為一個擁有特權的政治組織，能夠合法地利用其禁止或允許的權力，來解決市場中私人物品擠占公共物品供給的問題。第三，政府還具有節(jié)約交易成本和組織成本的優(yōu)勢。由于政府具有權威性，其在解決公共物品供給問題時的交易成本比其他組織要低得多。在組織成本方面也是同樣，政府作為一個已經(jīng)存在的組織，由其從事公共物品的供給與另設新的組織相比，可以節(jié)約一定的組織成本。第四，政府擁有獨特的財政貨幣權力優(yōu)勢。在公共物品嚴重短缺、社會資金極為匱乏的特定條件下，政府可以通過行使其財政貨幣權力來直接解決或間接為公共物品的供給創(chuàng)造條件。另外，在免費或低收費的情況下，消費者剩余大量存在，這對于社會福利的增加十分明顯。對于集體物品來說，政府的供給是有效率的。如果所有的社會成員都成為免費搭車者，市場機制就不能有效提供任何公共物品。顯然，如果沒有適當?shù)闹贫劝才?，沒有另外一些人和組織提供這些物品，可能會造成社會福利的降低（比如社會保障），也可能會造成社會危機，社會將為此付出巨大的代價。正因為人們有這樣一個理性的預期，把社會需要和社會安全置于一個重要的地位，才選擇了政府制度，才為集體物品政府供給的制度安排留下空間。這種基于社會需求和社會安全理念的制度選擇，降低了社會的運行成本，將資源配置于社會最重要的目標，并有效克服了市場制度的某些缺陷，比如通過外部性的內(nèi)部化，解決了集體物品消費中的搭便車問題，化解了社會風險[1][1]見《第三章政府與公共物品供給》，/zxddzy06/xzgl/6/498/507/739.htm。但是，公共物品也不宜由政府全部供給。其原因在于：第一，政府全部供給公共物品會減少私人物品的供給。政府的資源是有限的。一旦擴大公共物品政府供給的范圍，就會減少用于私人物品的資源，這無疑會導致對私人物品供給的“擠出效應”。第二，政府全部供給公共物品既有失公平又損害效率。這是因為，公共物品有層次之分，盡管有些公共物品的受益范圍是整體的，但另外一些公共物品的受益范圍卻是局部的，如果要求政府將所有公共物品都納入其供給范圍，就會造成供給上的不公平。同時，由于缺乏競爭，政府沒有壓力和動力改善公共物品供給的質(zhì)量，導致公共物品質(zhì)量低下、種類單一，不能滿足社會主體多元化和消費主體多樣化的要求；供給成本過高，造成嚴重的資源浪費。另外，中央政府與地方政府如果在供給公共物品的界限上模糊，會直接影響到公共物品供給的有效性。而由政府供給所有公共物品，也難以避免消費者對公共物品的浪費性使用或者漠視對公共物品的有效利用。第三，政府全部供給公共物品會受到能力有限的制約。盡管政府能力呈長期增長的趨勢，但在任何時期，政府能力都是有限的。因為政府能力是社會生產(chǎn)力的組成部分，社會生產(chǎn)力在任何時期都是有限的[2][2]周自強．準公共物品的政府供給與市場供給比較分析[J]．河南金融管理干部學院學報，2005（6）第四，政府全部供給公共物品可能造成越來越大的財政赤字。公共活動遞增的“瓦格拉定律”和“帕金森定律”都揭示了政府就其本性而言有一種天然的和內(nèi)在的擴張趨勢，政府的這種內(nèi)在擴張性與社會對公共產(chǎn)品日益增長的需求互相強化，極易導致政府的自我膨脹，由此可能造成越來越大的財政赤字[1][1]蔡平．從企業(yè)型政府到服務型政府——基于“政府失靈”的矯正[J]．行政論壇，2006（2）第五，政府全部供給公共物品不利于民間力量的發(fā)揮。不可否認，在政府部門之外的社會力量內(nèi)部也存在著供給各種俱樂部物品的激勵。比如，住宅小區(qū)的照明、環(huán)境美化既可以按照分攤原則通過市場(購買)來供給，也可以由居民間達成公約輪流供給，或者通過居民定期的集體行動來供給[2]周自強．準公共物品的政府供給與市場供給比較分析[J][2]周自強．準公共物品的政府供給與市場供給比較分析[J]．河南金融管理干部學院學報，2005（6）（三）新公共物品供給思路按照公共物品的特點和新公共服務理論，結(jié)合中國的具體情況，我們在此提出新公共物品供給思路[3]我們提出的新公共物品供給思路，與有些文獻上提到的“新公共物品管理模式”具有本質(zhì)的不同?！靶鹿参锲饭芾砟Ｊ健敝傅氖枪参锲返氖袌龌┙o，見《[3]我們提出的新公共物品供給思路，與有些文獻上提到的“新公共物品管理模式”具有本質(zhì)的不同?！靶鹿参锲饭芾砟Ｊ健敝傅氖枪参锲返氖袌龌┙o，見《國外公共物品多元化供給研究綜述》（周燕、梁木梁），《經(jīng)濟縱橫》2006年第2期。我們認為，新公共物品供給思路并不僅僅包括市場化的參與，更有尊重公民的含義，即體現(xiàn)“以人為本”，這是與傳統(tǒng)公共物品供給理論的一個重要區(qū)別。[4]盡管學術界對民營化、引入民有資本可以提高效率這一命題具有爭議，但更多的文獻支持了這一命題。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時期，中國的公共物品供給完全依賴政府，導致供給的短缺與低效。改革開放以后，公共物品供給開始利用市場供給方式，大大緩解了供給不足的狀況，但也出現(xiàn)了一些問題。特別是目前，在公共服務領域存在過份倚重市場機制的傾向，片面強調(diào)政府的“退出”，特別是在集體物品供給領域比如義務教育、公共衛(wèi)生和醫(yī)療以及社會保障方面政府職能缺位，引起了人民群眾的不滿，產(chǎn)生了不和諧問題。同時，在公共物品供給方面，社會公眾不能參與決策，缺乏知情權和建議權等問題也很突出。由此可見，新公共物品供給思路的提出，對于加強政府職能、保障社會公眾的合法權益，具有重要的現(xiàn)實意義。當然，政府在公共物品供給領域因利益而形成的行政壟斷慣性，會迫使社會公眾接受“質(zhì)次價高”的公共物品，從而侵害社會公眾利益。比如一些帶有行政壟斷色彩的行業(yè)，長期享受“暴利”帶來的高收入、高福利，這實際上是對社會公眾利益的“掠奪”。有鑒于此，應當在俱樂部物品供給領域引入競爭機制，通過合同外包，讓非贏利性的公共組織、私營公司等通過投標的方式參與俱樂部物品的提供，使社會公眾有權利選擇俱樂部物品的提供者。當然，俱樂部物品供給領域引入競爭機制也可能會出現(xiàn)“質(zhì)次價高”的俱樂部物品，此時政府的監(jiān)管是非常必要的。與政府供給相比，俱樂部物品市場化供給的最大優(yōu)勢在于它可以顯著提高效率，具體表現(xiàn)在：首先，俱樂部物品供給的質(zhì)量明顯提高，市場供給使得私人部門在逐利動機驅(qū)使下設法降低成本、提高質(zhì)量，為社會生產(chǎn)出更多更好的俱樂部物品；其次，打破政府在俱樂部物品供給上的壟斷地位，將市場的力量引入俱樂部物品供給領域，能夠發(fā)揮其對市場需求反應靈敏的優(yōu)勢，及時地滿足公民在俱樂部物品消費上產(chǎn)生的新需求，這即使不能保證實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，也至少是一種帕累托改進；再次，私人部門向社會供給俱樂部物品，通常通過收費的形式取得回報和補償，政府只是在必要時才給予一定的補助，這顯然會降低政府對俱樂部物品的投入，減輕政府的財政負擔。需要指出的是，新公共物品供給思路所提倡的民主機制本質(zhì)上不僅不排斥效率要求，而且在某種意義上還有利于從根本上提高效率。民主機制對于增進公共物品供給的效率、實現(xiàn)真正意義上的民主精神有著積極意義：一是新公共物品供給思路中民主機制的開放性，驅(qū)動政府部門源源不斷地汲取人民群眾的聰明才智。這種情況失誤的可能要小得多，而決策失誤的減少，就意味著管理效率的提高；二是新公共物品供給思路中實施民主機制，有利于培植激勵機制，能最大限度地促進公民的個人主體性參與精神和自我實現(xiàn)的努力，從而激發(fā)公眾參與公共物品供給的積極性，有利于培育和加強社會的凝聚力和向心力，這就有利于增強政府的合法性基礎和公民的歸屬感，促進社會資源的整合，提高社會資本存量；三是新公共物品供給思路中實施作為民主機制的重要組成部分的各種監(jiān)督機制，可以不斷激勵政府部門及其人員克己奉公，奮發(fā)進取，從而不斷改善的公共物品供給質(zhì)量。當然，采用民主機制，認真聽取不同意見，是為了避免片面性。是否采納不同意見，則必須根據(jù)利弊權衡結(jié)果來決定，“兩利相權取其重，兩害相權取其輕”。

三、新公共物品供給思路對環(huán)境保護融資路徑的改進（一）外部性理論與環(huán)境的公共物品屬性外部性理論，是關于“外部效應”的理論，它是福利經(jīng)濟學的一個重要組成部分。布坎南和斯塔布爾賓于1962年提出了“外部效應”問題，他們認為:只要某一個人的效應函數(shù)所包含的變數(shù)是在另一個人或廠商的控制之下，則外部效應存在。設U表示個人A的效應，那么，如果U=f(X1，X2，．．．．．．，Xn，Y1)則一項外部效應存在。其中，X1、X2、．．．．．．、Xn表示由個人A所能控制的活動，Y1為個人B控制的活動，Y1的產(chǎn)出的影響就是外部效應。外部效應有各種各樣的分類。按外部效應使承受單位受益或受損，外部效應可分為正外部效應和負外部效應兩種情況。就環(huán)境污染而言，污染對生產(chǎn)者和消費者造成的主要是負外部效應。所謂“負外部效應”是指某個人的行為對別人產(chǎn)生了不利影響。負外部效應最典型的例子就是環(huán)境污染。在經(jīng)濟學界最早比較系統(tǒng)地研究環(huán)境與稅收關系理論問題的是英國現(xiàn)代經(jīng)濟學家、福利經(jīng)濟學的創(chuàng)始人庇古(1877—1959年)。他從生產(chǎn)上論證國民收入量越大、社會經(jīng)濟福利越大命題時，提出了社會資源適度配置的理論，認為如果每一種生產(chǎn)要素在生產(chǎn)中的邊際私人純產(chǎn)值與邊際社會純產(chǎn)值相等，它在各生產(chǎn)用途中的邊際社會純產(chǎn)值都相等，而產(chǎn)品價格等于“邊際成本”時，就意味著資源的利用達到最適宜的程度。但在實際經(jīng)濟生活中達不到這一點的情況很多，在外部效應存在的情況下，如果不采取措施，資源的配置就會是無效的。如果存在環(huán)境污染等負外部效應時，其產(chǎn)品的私人邊際成本小于社會邊際成本，由于尋求利益最大化的企業(yè)只關心邊際私人凈產(chǎn)出，不關心社會凈產(chǎn)出，可能使邊際私人凈產(chǎn)出大于邊際社會凈產(chǎn)出。這種差異有時可能是很大的，甚至可能造成從私人角度看盈利，但從社會角度看虧損的現(xiàn)象。如圖1所示，假設某企業(yè)生產(chǎn)某一產(chǎn)品并向河流排放污水，MB為該產(chǎn)品的邊際收益，它隨著產(chǎn)出增加而下降；MPC該產(chǎn)品的私人邊際成本，它隨產(chǎn)出的增加而增加；MD為該產(chǎn)品對社會的邊際損害，它是一條向上傾斜的曲線，表明隨著污染水平的提高，繼續(xù)增加一個單位的產(chǎn)出給居民的污染損害是上升的；MSC為該產(chǎn)品的社會邊際承包曲線，即MPC+MD。該企業(yè)的目標是利潤最大化，即該產(chǎn)品的邊際收益等于邊際成本的產(chǎn)出是最佳的產(chǎn)出。在圖1中，該產(chǎn)出為Q1。但從社會的角度分析，效率要求該企業(yè)的最佳產(chǎn)出為該產(chǎn)品的邊際收益等于邊際社會成本的產(chǎn)出，即Q0，這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托最優(yōu)。從Q1削減到Q0點，該企業(yè)所受的損失是dcg的面積，而社會(或其他污染受害者)得到的收益是cdhg的面積，二者相抵，社會的凈收益等于dhg。以上有關環(huán)境問題的負外部效應是一種“市場失靈”,靠市場是無法解決的,需要政府采取措施加以解決。環(huán)境資源作為一種公共物品，表現(xiàn)出強烈的非排他性和非消費性。這種性質(zhì)實際上就是“無產(chǎn)權”，導致所有人都可以在無需付費的情況下自由享用和無節(jié)制地爭奪稀缺的環(huán)境資源，其結(jié)果造成環(huán)境資源的過度浪費，甚至枯竭，出現(xiàn)所謂的“公地悲劇”(TragedyofCommons)。如前所述，由于污染治理具有外部效應，市場機制很難提供這種物品。一方面，環(huán)境污染的負外部效應導致私人成本與社會成本、私人收益與社會收益的不一致，從而使私人最優(yōu)與社會最優(yōu)之間發(fā)生偏離，資源配置出現(xiàn)低效率；另一方面，污染治理的正外部效應容易產(chǎn)生“搭便車”問題，使進行污染治理的企業(yè)無法因其社會貢獻獲得滿意的經(jīng)濟回報，從而出現(xiàn)供給量不足、甚至為零的情況。在這種情況下，就需要政府出面提供這種物品，政府提供這種物品的資源來源于稅收。當然，使用者應該繳納多少稅，以及這種物品如何分配，是由政治過程所決定的，而不像個人物品那樣由市場過程所決定（E.S.薩瓦斯，2002）[1][1]E．S．薩瓦斯．民營化與公私部門的伙伴關系[M]．北京：中國人民大學出版社．2002PMSC=MPC+MDdhMPD=（MPC+cd）gMPCcfMDbaeMBQ0Q1Q圖1環(huán)境污染治理的經(jīng)濟分析（二）民營化理論與環(huán)境公共物品的市場供給自20世紀60年代以來，一批主張經(jīng)濟自由的經(jīng)濟學家紛紛質(zhì)疑政府作為公共物品唯一供給者的合理性。許多研究成果表明，在公共物品領域，由私人提供或推行民營化顯然更有效率。一些國家推行民營化的實踐，有力地支持了這一結(jié)論。表1基礎設施可銷售性評估表競爭的潛力貨物與服務的特征以使用費彌補成本的潛力公共服務義務環(huán)境的外部因素可銷售性指數(shù)熱電輸電配電天然氣的生產(chǎn)和輸送路基和車站鐵路運輸和客運城市公共汽車城市有軌交通城市道路供水的城區(qū)管道網(wǎng)絡供水的非管道網(wǎng)絡管道排污和處理公寓污水處理現(xiàn)場處理廢棄物的收集環(huán)境衛(wèi)生處理高低中高低高高高低中高低中高高中私人會員私人私人會員私人私人私人共有財產(chǎn)私人私人會員會員私人私人共有財產(chǎn)高高高高高高高中中高高中高高中中極少極少很多極少中中很多中極少很多中極少中中極少極少高低低低中中中中低高高高高高低高3.02.01.22.0資料來源：世界銀行（1994）。表2地方基礎設施民營化的原因基礎設施類型節(jié)省投資專業(yè)知識的缺乏對該設施的需求節(jié)省運營費用融資手段更好的服務機場教養(yǎng)院有害廢物處理醫(yī)院住房大眾傳播市政建筑污染治理固體廢物處理電信系統(tǒng)污水處理系統(tǒng)412131313311222231－－1322121－42142－22－－－－－224－－－22－2－4－－3－22－4－－－3－資料來源：IrwinDavid(1987)。在污染治理方面，這種情況也正在被改變。世界銀行曾根據(jù)潛在市場競爭能力、設施所提供物品的消費特點、收益潛力、公平性和環(huán)境外部性等指標，定量分析了城市污水和垃圾處理相關環(huán)節(jié)的市場化能力指數(shù)。當指數(shù)為1時，表示市場化能力很弱，不宜讓私人部門參與；當指數(shù)為3時，表示市場化能力最強，完全可以由私人部門完成。分析結(jié)果表明，垃圾處理的市場化能力最強，為2.8；污水分散處理次之，為2.4；污水集中處理和垃圾衛(wèi)生處理居中，為1.8—2.0（見表1）。在表2中，我們也可以看到，有關污染治理類基礎設施民營化的原因，涉及節(jié)省投資（4項）、專業(yè)知識缺乏（2項）、對該設施的需求（4項），節(jié)省營運費（3項）、融資手段（1項）、更好的服務（1項）。在新公共管理理論倡導下，國外城市在污水處理市場化方面進行了一系列探索。比如德國，由于在污水處理方面面臨財政危機、專業(yè)人才危機、功能危機和政府形象危機等，德國政府適時實行了污水處理市場化。其市場化方式有以下兩種：第一種，私人包括國際公司參與到污水處理設施的建設上來，對污水處理實施公司化改造，使得外國企業(yè)和其他地方的私人企業(yè)持有股份；第二種，促進市場競爭。加強使用公開投標方法，尤其是在德國東部。由于德國東部資本缺乏，政府允許在德國東部推行運營商模式，這種模式中企業(yè)可以分擔污水處理各方面的建設，消費者實際上把費用交給市政當局，由市政當局支付私人企業(yè)相關費用。德國通過這兩種方式對污水處理進行市場化改革，加大了對此行業(yè)的資金投入，使其更有效率的運營和管理。美國在污水處理行業(yè)實行私有制，在管理方面主要是通過市場自發(fā)調(diào)節(jié)和民間機構的運作。污水處理的工程投資采取科學的投資分攤方法，新建的污水處理廠制定收費標準，將工程投資在各受益部門之間進行分攤。由于美國具有發(fā)達的市場經(jīng)濟，在將污水處理行業(yè)私有化的同時，也加大了對整個行業(yè)的宏觀調(diào)控，使其既受政府控制，又按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事。此外，法國、澳大利亞、英國等都紛紛進行這一行業(yè)的市場化改革。通過這一改革，既引入了競爭機制，又提高了行業(yè)的運作效率。（三）新公共物品供給思路在環(huán)境保護融資領域中的應用如前所述，新公共物品供給思路是由新公共服務理論派生出來的，而新公共服務理論是在新公共管理理論基礎上發(fā)展而來的，所以新公共物品供給思路需要借助新公共管理的一些手段，同時也需要對新公共管理的一些理論進行修正。新公共物品供給思路應用在環(huán)境保護融資路徑方面，就是應建立政府支持與市場供給相結(jié)合的環(huán)境保護融資體制，這一體制的內(nèi)容包括：（1）在融資模式上，對于提供集體物品的環(huán)境保護項目，其融資模式為政府承擔全部融資責任；對于提供公益性較強的俱樂部物品的環(huán)境保護項目，其融資模式為以政府融資為主體，銀行融資等為補充；對于提供公益性較弱的俱樂部物品的環(huán)境保護項目，其融資模式為以銀行融資等為主體，政府融資為引導。（2）在融資決策和管理上，政府的作用是引導，即通過政策誘導銀行做出是否貸款的決策。應建立項目自主融資、銀行獨立審貸、銀行自擔風險的機制，真正保障銀行的經(jīng)營自主權，避免行政干預，同時保障銀行對貸款的管理權，防止銀行的貸款資產(chǎn)流失。（3）在資金來源渠道上，應當在立足中國基本國情的前提下，不斷開拓銀行信貸融資渠道，不僅需要重視國有商業(yè)銀行和政策性銀行的信貸融資，也要重視股份制商業(yè)銀行的信貸融資，還要充分利用國外商業(yè)銀行和國際金融機構的信貸融資。同時，需要結(jié)合環(huán)境保護的具體情況，探索創(chuàng)造新的信貸融資方式。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，環(huán)境污染治理在中國一直被視為是單純的社會公益性事業(yè)，片面地認為環(huán)境資源是一種自然形態(tài)，不具有經(jīng)濟價值。人們往往忽視環(huán)境資源成本的屬性，形成了“環(huán)境無價”的思維定勢，因而未能建立起環(huán)境資本調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展的機制，結(jié)果導致環(huán)境污染治理由財政“大包大攬”，加重了財政的負擔，同時也不利于調(diào)動各類銀行參與環(huán)境污染治理的積極性。改革開放以后，中國政府對傳統(tǒng)的環(huán)境污染治理體制進行了一系列變革，為銀行參與環(huán)境污染治理創(chuàng)造了基本的條件。具體變革內(nèi)容如下：一是明確了環(huán)境污染治理的產(chǎn)業(yè)屬性，使環(huán)境污染治理向企業(yè)化、市場化轉(zhuǎn)變。早在20世紀80年代，政府部門就提出了發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)的思路，力圖改變環(huán)境污染治理的事業(yè)特點，將其辦成產(chǎn)業(yè)，并為此出臺了一系列改革措施。國務院在對國家環(huán)境保護“十五”計劃的批復中明確指出，要“積極推進污染治理的企業(yè)化，市場化”。有關部門在2002年出臺的《關于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》中指出，各級政府要為國內(nèi)外投資者投資、經(jīng)營環(huán)境污染治理設施創(chuàng)造公開、公平、公正的市場競爭環(huán)境，這必將迅速促進環(huán)境污染治理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、推動環(huán)境污染治理的企業(yè)化、市場化。二是加強了環(huán)境污染治理的立法工作。迄今為止，已先后出臺了關于環(huán)境污染治理的配套法律法規(guī)制度。主要有《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《自然保護區(qū)條例》、《水土保持法》等，使環(huán)境污染治理走上了依法辦事的軌道。三是建立了排污收費制度。早在1979年，《環(huán)境保護法》就涵蓋了排污收費制度的內(nèi)容。1982年國務院頒布了《排污收費暫行辦法》，標志著排污收費制度在中國的建立。以后陸續(xù)出臺的法律法規(guī)對這一制度進行了貫徹落實。值得一提的是，1997年以后，中國進一步加大了環(huán)境污染治理體制變革的步伐。先后就污水和垃圾收費、水價改革、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和鼓勵外商投資等問題，發(fā)布了七項指導性政策文件，其主要特點如下：一是明確了投資主體多元化、運營主體企業(yè)化、運行管理市場化的發(fā)展方向；二是制定了污水和垃圾收費政策，為市場化發(fā)展創(chuàng)造了必要條件；三是要求改革現(xiàn)有運營管理體制，實行特許經(jīng)營，初步創(chuàng)造了公平競爭的市場環(huán)境；四是制定了一些框架性的優(yōu)惠政策，扶持城市污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展；五是對地方政府提出了監(jiān)管和規(guī)范市場的要求，保障市場化健康有序地發(fā)展。四、綠色信貸在中國的實踐盡管政府對傳統(tǒng)的環(huán)境污染治理體制進行了一系列變革，為銀行參與環(huán)境污染治理創(chuàng)造了基本的條件。但是，這并不意味著銀行必須參與環(huán)境污染治理。銀行是否參與環(huán)境污染治理，還取決于銀行基于自身利益最大化的決策。事實上，后者起關鍵作用。因為銀行是自主經(jīng)營、追求利潤最大化的企業(yè)，而不是公益性組織。[1]目前的銀行，除了中央銀行之外，其余的都已經(jīng)或正在商業(yè)化。政策性銀行也是如此，國家開發(fā)銀行的商業(yè)化就是一個例子。與其同時，一些高污染、高耗能的項目卻仍然能得到銀行的貸款支持。其原因在于，這些項目具有較好的盈利預期。在這種情況下，政府為了實現(xiàn)“節(jié)能減排”的目標，不得不出臺政策，引導銀行推行綠色信貸。比如，2007年7月，國家環(huán)?？偩?、中國人民銀行、中國銀監(jiān)會聯(lián)合出臺了《關于落實環(huán)境保護政策法規(guī)防范信貸風險的意見》，對