國有企業(yè)全面預(yù)算管理存在的問題與對(duì)策研究

摘要：為促進(jìn)建成與世界一流企業(yè)相適應(yīng)的一流財(cái)務(wù)管理體系，國務(wù)院國資委發(fā)布了建設(shè)世界一流財(cái)務(wù)管理體系的指導(dǎo)意見，提出要持續(xù)完善五大體系，其中“完善縱橫貫通的全面預(yù)算管理體系”是五大體系之一。全面預(yù)算管理作為國有企業(yè)重要的管理措施之一，在助推企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮著重要的作用。但國有企業(yè)在全面預(yù)算實(shí)施過程中，仍然存在一些問題，影響了全面預(yù)算管理實(shí)施的效果。本文以A公司為例，分析國有企業(yè)在全面預(yù)算管理過程中存在的一些問題，并提出相應(yīng)的管理對(duì)策，以供相關(guān)單位參考。關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；全面預(yù)算管理；問題；對(duì)策研究近幾年，隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷提升，融入世界經(jīng)濟(jì)體系的進(jìn)程不斷加快，許多國有企業(yè)不斷做大做強(qiáng)，并將創(chuàng)建世界一流企業(yè)設(shè)定為企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。要?jiǎng)?chuàng)建世界一流企業(yè)，就要有世界一流的財(cái)務(wù)管理體系與之相匹配。通過完善縱橫貫通的全面預(yù)算管理體系，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)預(yù)算與生產(chǎn)、經(jīng)營、投融資、薪酬等預(yù)算的深度融合，是提高財(cái)務(wù)管理水平的重要措施之一。由此可見，全面預(yù)算管理與企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)關(guān)系密切，在助力企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上發(fā)揮著非常重要的作用。一、國有企業(yè)全面預(yù)算管理的現(xiàn)狀和存在的問題A公司是國務(wù)院國資委管理的中央企業(yè)，主要從事糧油倉儲(chǔ)、加工、倉儲(chǔ)技術(shù)研究及服務(wù)等業(yè)務(wù)。A公司實(shí)行兩級(jí)法人、三級(jí)管理的組織架構(gòu)，即“集團(tuán)公司——分（子）公司——直屬企業(yè)”，相應(yīng)分別作為預(yù)算決策、管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。A公司自2006年起開始試點(diǎn)實(shí)行全面預(yù)算管理，2008年起全面推廣實(shí)施。經(jīng)過多年的實(shí)踐，A公司全面預(yù)算管理意識(shí)不斷增強(qiáng)，編制規(guī)范性不斷提高，執(zhí)行剛性不斷加強(qiáng)，為加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)涵式發(fā)展、實(shí)現(xiàn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但從目前來看，A公司全面預(yù)算管理還存在以下主要問題：（一）對(duì)全面預(yù)算重視程度不足近年來，A公司全面預(yù)算管理不斷深入，業(yè)財(cái)融合不斷提高，預(yù)算管理涉及企業(yè)各個(gè)職能部門、各崗位每一名員工，并且將預(yù)算考核延伸到基層員工。這種管理上的改變讓很多員工無法適應(yīng)，認(rèn)為預(yù)算就是編制幾張財(cái)務(wù)報(bào)表的事，是財(cái)務(wù)部門的事情，沒有必要讓全體員工參與。而部分員工認(rèn)為，全面預(yù)算的編制、調(diào)整、執(zhí)行、反饋花費(fèi)很多的時(shí)間和精力，但對(duì)實(shí)際工作沒有太大的指導(dǎo)意義，無論有沒有預(yù)算，工作照樣正常開展。預(yù)算只是為了完成報(bào)表任務(wù)，并不能為企業(yè)帶來真正的價(jià)值，也無法為企業(yè)創(chuàng)造新的利潤增長點(diǎn)。因此，全面預(yù)算管理仍未得到全體管理人員和職工的充分重視。（二）預(yù)算與實(shí)際工作相脫節(jié)在預(yù)算執(zhí)行中，預(yù)算的剛性約束沒能得到嚴(yán)格貫徹落實(shí)，出現(xiàn)了預(yù)算是一套，實(shí)際執(zhí)行又是一套，即常說的“兩層皮”的情況，影響了預(yù)算的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。預(yù)算與實(shí)際工作脫節(jié)主要體現(xiàn)在以下三方面：一是預(yù)算編制時(shí)，業(yè)財(cái)融合不夠深入，沒能結(jié)合業(yè)務(wù)規(guī)劃列出具體的預(yù)算項(xiàng)目，而是以往年的實(shí)際開支作為預(yù)算金額或者依靠“差不多”的思想確定一個(gè)預(yù)算額度，但實(shí)際開支與預(yù)算相脫節(jié)，形成預(yù)算結(jié)余過大或超預(yù)算開支。二是預(yù)算時(shí)列明了具體的預(yù)算項(xiàng)目，但在執(zhí)行時(shí)沒能嚴(yán)格執(zhí)行“無預(yù)算不開支”的管理要求，形成預(yù)算外開支項(xiàng)目較多，形成超預(yù)算開支。三是預(yù)算編制時(shí)制定了具體的預(yù)算項(xiàng)目和計(jì)劃實(shí)施時(shí)間，但在實(shí)際執(zhí)行時(shí)未能嚴(yán)格按照預(yù)算時(shí)間進(jìn)度推進(jìn)，導(dǎo)致季度預(yù)算偏差過大。（三）人員素質(zhì)與全面預(yù)算管理要求不相適應(yīng)在全面預(yù)算編制過程中，各預(yù)算責(zé)任部門需要將基層的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)歸類匯總成財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，但部分員工和部門預(yù)算員缺乏財(cái)務(wù)知識(shí)，對(duì)財(cái)務(wù)科目的核算范圍理解不準(zhǔn)確，導(dǎo)致上報(bào)的數(shù)據(jù)有誤。例如分不清投資性支出與費(fèi)用性支出的區(qū)別、費(fèi)用性支出中明細(xì)科目把握不準(zhǔn)確等。在全面預(yù)算執(zhí)行過程中，部分部門負(fù)責(zé)人、預(yù)算員缺乏預(yù)算管控意識(shí)和管控能力，不能對(duì)本部門的預(yù)算工作實(shí)施有效的管理，預(yù)算的編制、執(zhí)行、反饋數(shù)據(jù)沒能準(zhǔn)確歸集和留痕，從而對(duì)部門的預(yù)算執(zhí)行情況無法及時(shí)跟進(jìn)和掌握，導(dǎo)致預(yù)算和實(shí)際執(zhí)行相偏離。（四）未能嚴(yán)格實(shí)施預(yù)算考核根據(jù)A公司相關(guān)預(yù)算管理規(guī)定，全面預(yù)算實(shí)施“月通報(bào)、季考核、年總結(jié)”的預(yù)算管理制度，在實(shí)際執(zhí)行過程中，基層企業(yè)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的考核指標(biāo)體系，均為各基層企業(yè)自己制定考核管理辦法，各分子企業(yè)的考核辦法及考核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，甚至有的基層企業(yè)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況未納入考核范圍。近年來，集團(tuán)公司層面雖然一直在強(qiáng)調(diào)要對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，納入績效考核范圍，但到了年末考核，往往更看重的是企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營成果，即財(cái)務(wù)決算的利潤完成情況、輪換實(shí)際創(chuàng)效等，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況則不太關(guān)注，形成了“年初看預(yù)算、年末看決算”的情形，預(yù)算考核有待加強(qiáng)。預(yù)算考核是對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果的最終評(píng)價(jià)，是預(yù)算管理流程的閉環(huán)，缺乏有效的考核評(píng)價(jià)，就會(huì)產(chǎn)生干好干壞一個(gè)樣的思想，不利于促進(jìn)預(yù)算管理。二、完善國有企業(yè)全面預(yù)算管理的對(duì)策建議（一）正確認(rèn)識(shí)全面預(yù)算管理的重要性1.科學(xué)認(rèn)識(shí)全面預(yù)算管理的實(shí)際價(jià)值。企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)制定得再好，如果沒有得到有效、徹底的實(shí)施，戰(zhàn)略目標(biāo)也無法得到最終實(shí)現(xiàn)。而全面預(yù)算管理是實(shí)現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要管理工具，通過實(shí)施全面預(yù)算管理，將企業(yè)的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)分解為環(huán)環(huán)相扣的、可控制的短期經(jīng)營目標(biāo)，并分步推進(jìn)實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)的整體戰(zhàn)略目標(biāo)。結(jié)合“二次創(chuàng)業(yè)”的新征程，A公司提出了創(chuàng)建世界一流農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備集團(tuán)的戰(zhàn)略目標(biāo)。為建成與世界一流企業(yè)相適應(yīng)的一流財(cái)務(wù)管理體系，A公司正在著力推進(jìn)構(gòu)建“集團(tuán)總部戰(zhàn)略財(cái)務(wù)、分公司管控財(cái)務(wù)、直屬庫法人財(cái)務(wù)、共享中心核算財(cái)務(wù)、財(cái)務(wù)公司金融財(cái)務(wù)”五位一體的新型財(cái)務(wù)管理體系。在共享中心財(cái)務(wù)集中管理系統(tǒng)的建設(shè)中，對(duì)全面預(yù)算管理模塊進(jìn)行了創(chuàng)新設(shè)計(jì)，將公司全面預(yù)算管理2.0版全員、全系統(tǒng)、全價(jià)值鏈的“三全”預(yù)算管理理念融入其中，著力打造橫向到邊、縱向到底的全面預(yù)算管理體系，通過優(yōu)化預(yù)算管理，助力企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2.把全面預(yù)算管理作為各項(xiàng)工作規(guī)劃的重要抓手。各部門應(yīng)把年度預(yù)算編制作為統(tǒng)籌謀劃部門長期和短期規(guī)劃的一個(gè)契機(jī)，把預(yù)算管理作為做好各項(xiàng)工作的第一抓手。在年初編制預(yù)算時(shí)，要對(duì)部門所涉及的所有業(yè)務(wù)、所擁有的資源、難點(diǎn)和短板等進(jìn)行全面摸排，在“底數(shù)清、形勢(shì)明”的基礎(chǔ)上做出全年的工作部署，準(zhǔn)確測(cè)算各項(xiàng)預(yù)算數(shù)據(jù)，對(duì)目標(biāo)進(jìn)行分解，將責(zé)任落實(shí)到人，明確任務(wù)實(shí)施時(shí)間，并以表單的形式予以記錄。預(yù)算方案通過之后，在實(shí)施階段，要嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)度推進(jìn)實(shí)施，強(qiáng)化預(yù)算對(duì)實(shí)際工作的指導(dǎo)作用，遇到問題及時(shí)反饋解決，確保預(yù)算落地實(shí)施。3.強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束。年度預(yù)算一經(jīng)確定，就要把預(yù)算作為年度工作的總綱，不可隨意調(diào)整和更改，亦不可隨意突破，以保持預(yù)算的嚴(yán)肅性。牢固樹立“過緊日子”的指導(dǎo)思想，在預(yù)算執(zhí)行中要堅(jiān)持做到無預(yù)算不開支，充分發(fā)揮全面預(yù)算強(qiáng)管理、控成本的作用。通過預(yù)算管理，樹立員工的成本管控意識(shí)、節(jié)約意識(shí)，強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束作用，以促進(jìn)企業(yè)的內(nèi)涵式發(fā)展。若涉及到安全生產(chǎn)、政策性、客觀性等原因必須開支的預(yù)算外項(xiàng)目，須嚴(yán)格履行預(yù)算外開支審批程序后，方能對(duì)外支付。（二）強(qiáng)化預(yù)算對(duì)實(shí)際工作的指導(dǎo)作用1.深入推進(jìn)業(yè)財(cái)融合。2021年，A公司提出了構(gòu)建“全員、全系統(tǒng)、全價(jià)值鏈”的“三全”預(yù)算管理模式，即全面預(yù)算管理2.0版?！叭珕T”即企業(yè)的高層管理者、中層管理人員、基層員工都要參與到全面預(yù)算管理工作中；“全系統(tǒng)”即全面預(yù)算管理是全公司協(xié)同大循環(huán)的預(yù)算管理，是需要全集團(tuán)系統(tǒng)上下共同努力完成的工作；“全價(jià)值鏈”即全面預(yù)算管理要以業(yè)務(wù)為先導(dǎo)，以財(cái)務(wù)為協(xié)同，實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物內(nèi)部資源最有效配置，要將產(chǎn)購銷、人財(cái)物的各要素、各環(huán)節(jié)全部融入到預(yù)算管理中。通過打造橫向到邊、縱向到底的預(yù)算管理體系，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)預(yù)算與業(yè)務(wù)、投融資、薪酬等預(yù)算的有機(jī)融合，深入推進(jìn)業(yè)財(cái)融合，防止預(yù)算與實(shí)際工作相脫節(jié)。2.要求預(yù)算編制要有具體項(xiàng)目做支撐。在預(yù)算編制時(shí)，由于思想不重視、畏難情緒等原因，一些工作人員不想花太多的時(shí)間和精力放在預(yù)算統(tǒng)籌規(guī)劃上，因而對(duì)預(yù)算數(shù)據(jù)的確定不嚴(yán)謹(jǐn)，上報(bào)預(yù)算時(shí)只有金額，沒有具體的預(yù)算規(guī)劃，導(dǎo)致預(yù)算的虛、空。為改變這種情況，必須要求部門在做預(yù)算時(shí)，要在做精做細(xì)上下功夫，在深入調(diào)研摸排的基礎(chǔ)上，全面掌握預(yù)算期內(nèi)本部門需要開展的業(yè)務(wù)，按照財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的口徑，列出表單，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生相應(yīng)的預(yù)算金額，即做到預(yù)算金額背后要有具體的項(xiàng)目做支撐。3.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程控制。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，過程管控非常的重要，只有能做好預(yù)算過程管控，才能使年初的預(yù)算編制落實(shí)落地。在實(shí)際工作中，我們采取了表單化管理的模式，建立《預(yù)算分解及執(zhí)行臺(tái)賬》，把預(yù)算編制、實(shí)際執(zhí)行、偏差情況及原因分析都進(jìn)行過程留痕，即將預(yù)算項(xiàng)目、實(shí)施時(shí)間、項(xiàng)目內(nèi)容、執(zhí)行責(zé)任人、預(yù)算金額、實(shí)際執(zhí)行情況、偏差額、偏差原因分析都融合在表格里，讓預(yù)算的編制和執(zhí)行情況一目了然。表單化的管理有助于部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行事前、事中控制，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施予以解決和補(bǔ)救，以保證預(yù)算執(zhí)行不偏離軌道，確保預(yù)算指標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。4.推進(jìn)財(cái)務(wù)管理信息化、數(shù)字化、智能化建設(shè)。為借助高科技深入推進(jìn)業(yè)財(cái)融合，A公司運(yùn)用信息化、數(shù)字化、智能化的管理手段，將預(yù)算管理、報(bào)賬系統(tǒng)、財(cái)司系統(tǒng)、財(cái)務(wù)核算和財(cái)務(wù)報(bào)表等各功能模塊高度集成于財(cái)務(wù)集中管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各個(gè)業(yè)務(wù)功能模塊的橫向貫通和管理層級(jí)的縱向貫通，實(shí)現(xiàn)業(yè)、財(cái)、技一體化管控和協(xié)同優(yōu)化。通過各系統(tǒng)的信息化集成，實(shí)現(xiàn)了全集團(tuán)“一張網(wǎng)、一個(gè)數(shù)據(jù)庫”，全面預(yù)算的編制、調(diào)整、反饋均在系統(tǒng)中完成，可以實(shí)現(xiàn)各模塊之間的自動(dòng)取數(shù)，也實(shí)現(xiàn)了預(yù)算對(duì)下游業(yè)務(wù)的管控，提高了預(yù)算的智能化水平。高科技的管理手段，實(shí)現(xiàn)了全面預(yù)算從“人治”到信息化管控的轉(zhuǎn)變，減少了人力資源的投入，降低了人為操縱，提升了數(shù)據(jù)質(zhì)量，提高了工作效率，也加強(qiáng)了員工的預(yù)算管控意識(shí)，使預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的提升。（三）提高管理人員素質(zhì)1.實(shí)施人才強(qiáng)企戰(zhàn)略。結(jié)合“二次創(chuàng)業(yè)”的新征程，A公司提出了創(chuàng)建世界一流農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備集團(tuán)的戰(zhàn)略目標(biāo)。要?jiǎng)?chuàng)建世界一流企業(yè)，人才是必備的重要條件之一。實(shí)施人才強(qiáng)企戰(zhàn)略，引進(jìn)、培養(yǎng)高素質(zhì)專業(yè)化經(jīng)營管理人才、創(chuàng)新型科技人才、高技能人才，提升員工的整體專業(yè)素養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)干部員工隊(duì)伍素質(zhì)的提升，才能實(shí)現(xiàn)工作任務(wù)的高效、優(yōu)質(zhì)完成。2.加強(qiáng)預(yù)算管理培訓(xùn)和預(yù)算人員的培養(yǎng)。全面預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來自基層各個(gè)部門、各個(gè)崗位，需要將業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，歸口到各個(gè)核算科目。對(duì)于沒有財(cái)務(wù)知識(shí)的人員來說，這項(xiàng)工作有一定的難度，有時(shí)候也無法理解其中的含義。因此，開展預(yù)算培訓(xùn)對(duì)于提升預(yù)算工作質(zhì)量非常的重要。在培訓(xùn)內(nèi)容上，不但要講解預(yù)算的內(nèi)容，也要講解財(cái)務(wù)知識(shí)，以問題為導(dǎo)向，講解工作中大家難以理解、容易出錯(cuò)的知識(shí)點(diǎn)。通過常態(tài)化的培訓(xùn)，提升員工的預(yù)算管理意識(shí)和預(yù)算實(shí)操能力。在部門負(fù)責(zé)人和預(yù)算員的培訓(xùn)上，還要注重對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行和管控能力的培養(yǎng)，內(nèi)容包括表單化管理、預(yù)算報(bào)表的填報(bào)、反饋和留痕資料的管理等，對(duì)預(yù)算管理需要達(dá)到的效果進(jìn)行講解，經(jīng)過不斷的培訓(xùn)和實(shí)操結(jié)合，提高預(yù)算管理人員的工作能力。另外，在預(yù)算員設(shè)置上，最好設(shè)置A、B角同步進(jìn)行培養(yǎng)，以免因工作崗位變動(dòng)形成預(yù)算員斷檔，影響預(yù)算工作的開展。（四）強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考核1.建立科學(xué)、可行的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。按照“月通報(bào)、季考核、年總結(jié)”的預(yù)算管理要求，為加強(qiáng)預(yù)算考核，首先要建立科學(xué)、可行的預(yù)算考核指標(biāo)體系，包括季度考核及年度考核，其次對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格考核，考核結(jié)果與薪酬掛鉤，形成閉環(huán)管理，以嚴(yán)考核促進(jìn)預(yù)算管理工作的提升。預(yù)算考核指標(biāo)體系要包括財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，主要包括科室重點(diǎn)控制指標(biāo)、風(fēng)控指標(biāo)、費(fèi)用預(yù)算管理情況、全面預(yù)算工作情況等。2.重點(diǎn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行偏差率進(jìn)行考核。在以前年度的預(yù)算考核評(píng)價(jià)中，曾經(jīng)主要關(guān)注的是預(yù)算有無超支，尤其是費(fèi)用預(yù)算，節(jié)約金額越大，好像成就也就越大。這種執(zhí)行評(píng)價(jià)導(dǎo)向，容易形成“大口徑”預(yù)算，使預(yù)算的編制基礎(chǔ)“失真”，也失去了預(yù)算強(qiáng)管理、控成本的作用。近幾年，A公司通過改變考核辦法，重點(diǎn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行偏差率進(jìn)行考核，剔除政策性、客觀性、臨時(shí)性工作安排影響后，預(yù)算偏差率大于±10%的均納入考核范圍，即負(fù)偏差也要納入考核。通過偏差率考核，倒逼預(yù)算責(zé)任科室在預(yù)算編制和調(diào)整中，務(wù)必做到預(yù)算數(shù)據(jù)測(cè)算準(zhǔn)確，務(wù)必加強(qiáng)關(guān)注預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度，努力減少預(yù)算偏差，從而提高預(yù)算管理水