地方錢袋子重構(gòu)方案

地方錢袋子重構(gòu)方案

地方“錢袋子”重構(gòu)方案

假如分稅制改革能從體制根本上解決地方的財源危機(jī)，那么，構(gòu)建科學(xué)合理的地方稅主體稅種，重構(gòu)地方“錢袋子”，則是其中不行或缺的技術(shù)性解決方案。

地方稅主體稅種，指的是某一個或幾個長期穩(wěn)定地在地方(主要指省以及以下各級政府)財政收入中占據(jù)較大份額，構(gòu)成地方稅收入的主體。同時,對地方的經(jīng)濟(jì)具有相當(dāng)?shù)恼{(diào)整作用的地方稅種(或稅類)。而地方稅的界定，筆者認(rèn)為，地方稅是隨著政府分權(quán)治理制度的進(jìn)展，為了能夠更好地培植資源,在分稅制的框架下，由地方擁有主要收入歸屬權(quán)(至少占該稅種收入的50%以上)和局部稅收治理權(quán)限的各稅種(或稅類)的總稱。依據(jù)此界定，我國目前21個稅種中屬于地方稅種的(包括共享稅中大頭歸地方的稅種)有18個，占86%。

現(xiàn)狀分析

我國當(dāng)前的地方稅中，一些主要的稅種被作為地方稅的“主體稅種”,如營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅等，然而這些稅種是否是真正的主體稅種，是否能夠擔(dān)當(dāng)主體稅種的重任，需經(jīng)過科學(xué)嚴(yán)密分析才能得出結(jié)論。

1地方稅收入的現(xiàn)狀分析

1994年分稅制改革后,我國地方稅收入增長比擬快速。其中1995年的增長速度到達(dá)27%,1996年的增長速度高達(dá)24%,高于同期全國稅收收入增長率(1995、1996年的增長率分別為20.48%和17.77%)。這主要是由于1994年分稅制改革后,極大地調(diào)動了地方政府組織收入的積極性,地方稅收入得到了迅猛增長。但從1997年開頭,地方稅收入的增長率快速下降,降至2023年的14.86%,2023年甚至降到4.23%,雖然其后幾年增長率有所上升,但幅度都不大。

2地方稅各稅種收入狀況分析

(1)地方稅各主要稅種收入占地方稅收入比重分析。

從1994年-2023年,我國地方稅收收入主要依靠于營業(yè)稅、所得稅和農(nóng)業(yè)各稅。營業(yè)稅所占的比重最大,其在地方稅收入中所占的比重始終維持在40%左右,成為地方稅中的第一大稅種。其次是企業(yè)所得稅,其比重在多數(shù)年份都維持在17%,2023年和2023年其增長幅度比擬大,分別為30%和20%,其后又開頭下降。個人所得稅和農(nóng)業(yè)各稅所占比重也都在10%左右。另外,從這幾年的數(shù)據(jù)可以看出,營業(yè)稅收入在地方稅收入中所占比重總體上處于上升趨勢,企業(yè)所得稅除了2023年和2023年波動較大外,根本處于不斷上升的態(tài)勢,這在肯定程度上說明我國的企業(yè)效益不斷好轉(zhuǎn),競爭力也在不斷增加。農(nóng)業(yè)各稅收入所占比重大致在10%左右波動，2023年后農(nóng)業(yè)稅全面取消。而其他一些稅種在地方稅收入中所占的比重就更小了,其存在與否根本不會引起地方稅收入的太大變化。

但總體來看,我國地方稅中各主要稅種的收入并不是保持穩(wěn)定增長態(tài)勢的,其中還存在著一些不穩(wěn)定、使該稅種收入產(chǎn)生波動的因素。

總之,從各稅種收入占地方稅收入的比重來看,營業(yè)稅所占比重最大,企業(yè)所得稅次之,兩者合計占地方稅收入比重的60%多,成為了當(dāng)今地方稅的“主體稅種”,但是其是否能擔(dān)當(dāng)主體稅種的重任,我們不能就此下結(jié)論。

(2)地方稅各主要稅種收入增長率分析。單一稅種稅收收入的增長率主要是從動態(tài)的角度來考察該稅種稅收收入的進(jìn)展態(tài)勢,可以全面了解該稅種稅收收入的走勢。結(jié)合整個地方稅收入增長狀況,能夠發(fā)覺該稅種對地方稅收入的增長是起到促進(jìn)作用還是抑制作用。

從1994年-2023年,在我國的地方稅中,各主要稅種收入的波動性還是比擬大的,尤其是企業(yè)所得稅和農(nóng)業(yè)各稅。其中,農(nóng)業(yè)稅各稅收入的增長率的波動性較大是有深層次的制度緣由的―中心提出的農(nóng)村稅費改革和減輕農(nóng)夫負(fù)擔(dān)以及各省穩(wěn)定性相比照較好,波動性也不大的稅種是營業(yè)稅,也幾乎能夠保持與地方稅收入的同步增長。但是,在大多數(shù)年份,營業(yè)稅收入的增長率是慢于地方稅收入的增長率的,即這兩稅并不能有效地促進(jìn)地方稅收入的增長,相反,對地方稅收入的增長還有很大的抑制作用。

這就給了我們一個信號,在我國當(dāng)前的地方稅中,具有很大潛力的營業(yè)稅臨時還不具備擔(dān)當(dāng)主體稅種的重任,也就是說,我國地方稅中還沒有真正意義上的主體稅種(或稅類)。其他一些稅種也就更顯遜色了。

主體稅種選擇

1、以營業(yè)稅作為省級政府的主體稅種

(1)假如省級區(qū)域內(nèi)的某一個地方轄區(qū)征收相對高的營業(yè)稅,將鼓舞居民到鄰近的轄區(qū)購物,且“高稅率”政府的地理范圍越小,跨界購物就越明顯。這就會產(chǎn)生兩種結(jié)果:第一,相對高稅率政府的稅收收入下降。其次,稅收外流到其他地方轄區(qū),其地方營業(yè)稅將日益由非居民消費者(居住在高稅率轄區(qū))支付。配置無效率使得全部狀況都有可能,由于地方選民考慮到不必?fù)?dān)當(dāng)他們所做打算的全部本錢,他們投票贊成過度的效勞水平。因而,營業(yè)稅更適合省級政府而非級次更低的政府。如美國,銷售稅(即營業(yè)稅)是州政府的主體稅種,其收入占州政府收入的74%。

(2)營業(yè)稅可以為省級財政供應(yīng)穩(wěn)定的收入。目前,我國省級財政收入來源各地千差萬別,例如安徽省,它是以省級企業(yè)所得稅為主,收入規(guī)模小且很不穩(wěn)定,很難滿意省級財政支出的需要,2023-2023年安徽省級財政收入與支出存在巨大的缺口[3],2023年為91.14億元,2023年到達(dá)126.16億元,假如把營業(yè)稅劃為省級收入,則缺口分別減小到59.17億元和65.98億元,大大緩解了省級財政的壓力。

2、將房地產(chǎn)稅作為市縣級政府的主體稅種

(1)由于房地產(chǎn)具有難以位移、非流淌性的特征,對房地產(chǎn)征稅的經(jīng)濟(jì)影響范圍較小,房地產(chǎn)稅的地區(qū)稅率差異不會轉(zhuǎn)變該生產(chǎn)要素資源的地區(qū)配置。

(2)房地產(chǎn)稅(或財產(chǎn)稅)的稅基是財寶存量,對房地產(chǎn)價值的評估方法和程序需要特地機(jī)構(gòu)來完成,征收本錢高,征管難度大。將其作為市縣級政府的主體稅種,能夠調(diào)動該級地方政府的積極性,有利于加強(qiáng)稅源征管,提高征管效率。

(3)稅源穩(wěn)定增長。近年來,我國房地產(chǎn)稅收(包括房產(chǎn)稅、土地增值稅、土地使用稅等)大幅度增長。2023-2023年,全國房地產(chǎn)稅收收入總額由449.4億元上升到1369.6億元,年均遞增20.8%,與稅收收入總額的增長根本同步,占全國稅收收入總額的比重始終維持在3.1%-5.3%之間,占地方財政收入的比重也根本穩(wěn)定在3.3%-6.2%之間。假如考慮市縣一級財政收入的現(xiàn)狀,那么房地產(chǎn)稅收入所占的比重至少在15%以上。

(4)從國際閱歷來看,將房地產(chǎn)稅作為市縣級政府的主體稅種是各國的普遍做法,不管是集權(quán)型國家還是聯(lián)邦制國家,不管是興旺國家還是進(jìn)展中國家,多是如此。因此,房地產(chǎn)稅可以作為市縣級財政的主體稅種。

配套改革

(1)營業(yè)稅改革。營業(yè)稅改革的重點是調(diào)整征收對象,可以將與營業(yè)稅性質(zhì)相近的行政事業(yè)收費或基金(如文化建立基金、特殊行業(yè)治理費、城市增容費等)進(jìn)展費改稅,并依據(jù)第三產(chǎn)業(yè)消失的新行業(yè)適時擴(kuò)大征收對象,增加征收工程。同時取消從事金融、保險、證券、電信等外資效勞性企業(yè)享有的減免,以及對行政事業(yè)單位的免稅政策,使?fàn)I業(yè)稅收入充裕而穩(wěn)定。

(2)房地產(chǎn)稅制改革。筆者認(rèn)為,我國房地產(chǎn)稅制改革應(yīng)當(dāng)堅持“效率優(yōu)先、兼顧公正”、“租稅分流、消費立稅”、“擴(kuò)大稅基、優(yōu)化稅制構(gòu)造”、“可持續(xù)進(jìn)展”、“與國