實(shí)施西部地區(qū)退耕還林還草決策措施的法律思考

PAGE2PAGE7實(shí)施西部地區(qū)退耕還林還草決策措施的法律思考作者簡介作者簡介宋才發(fā)(1953—)，男，湖北武穴人，法學(xué)博士。現(xiàn)任中央民族大學(xué)法學(xué)院院長、民族法學(xué)研究所所長、教授、博士生導(dǎo)師，重點(diǎn)學(xué)科帶頭人、國家有突出貢獻(xiàn)的中青年專家、享受國務(wù)院頒發(fā)的政府特殊津貼專家，從事法學(xué)研究。內(nèi)容提要自然生態(tài)環(huán)境是人類賴以生活的基本條件，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。全面啟動西部地區(qū)“退耕還林還草”工程，就是為了建設(shè)山川秀美的新家園，為中華民族開辟生存和發(fā)展的新空間。要走出退耕還林還草誤區(qū)，確保林草成活率，就必須制定和完善西部地區(qū)退耕還林還草的法律法規(guī)，依法推進(jìn)退耕還林還草的進(jìn)程，完善環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制和退耕還林還草的激勵機(jī)制。關(guān)鍵詞西部地區(qū);退耕還林;退耕還草;決策措施;法律思考切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，把西部地區(qū)建設(shè)成山川秀美的新家園，既是實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的根本，也是提高西部地區(qū)人民生活水平，保持可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和前提。因此，必須以法律法規(guī)為保障，把西部地區(qū)退耕還林還草的決策措施落到實(shí)處。一自然生態(tài)環(huán)境是人類賴以生活的基本條件，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。森林又是陸地生態(tài)環(huán)境的主體，它不僅能涵養(yǎng)水源、保護(hù)水土流失、防風(fēng)固沙，而且能凈化水質(zhì)、空氣，為人類提供一個(gè)美好的生產(chǎn)、生活環(huán)境。森林的生態(tài)效益和社會效益超過了它提供的木材及其林副土特產(chǎn)品的價(jià)值。據(jù)資料顯示，今日“寸草不生”的黃土高原，在春秋戰(zhàn)國時(shí)代卻有4.8億畝原始森林，覆蓋率高達(dá)53%。歷經(jīng)秦漢開始的2000多年的烽火蹂躪和墾耕破壞，到新中國成立前夕，殘余森林不足0.3億畝，覆蓋率僅為3%。西部地區(qū)又是素以遼闊天然草場著稱，草地畜牧業(yè)歷來是西部地區(qū)傳統(tǒng)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。據(jù)《中國民族統(tǒng)計(jì)年鑒》記載，1995年我國草原面積達(dá)3億公頃，95%以上分布在西部與內(nèi)蒙古地區(qū)，這是我國重要的生態(tài)大屏障。然而，西部地區(qū)單位草地面積的畜產(chǎn)品產(chǎn)出率很低，只相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家的十幾分之一到二十幾分之一。自然生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，已成為制約西部地區(qū)持續(xù)發(fā)展面臨的嚴(yán)重問題之一。其突出表現(xiàn)就在于森林面積急劇萎縮，生物多樣性品種銳減，草地沙化加速，淡水資源嚴(yán)重污染等。全國1／3的水土流失發(fā)生在西部，譬如，1998年長江特大洪水的發(fā)生，就直接造成近1000億元的巨大經(jīng)濟(jì)損失；1999年3月開始，伴隨著一股強(qiáng)大的冷氣流從境外進(jìn)入西北地區(qū)，滾滾黃沙橫掃了大半個(gè)北方，給各族人民的生命財(cái)產(chǎn)帶來極大的損失。這不僅嚴(yán)重地影響了西部自身的發(fā)展，而且對全國在21世紀(jì)的發(fā)展也構(gòu)成了新的威脅。實(shí)行退耕還林還草措施，就是為中華民族開辟生存和發(fā)展的新空間。中國自古以農(nóng)立國，歷代以治水為要政。大江大河多發(fā)源于西部，上游生態(tài)失調(diào)，沙漠化、水土流失嚴(yán)重，勢必成為中下游水患和其他自然災(zāi)害的根源之一。黃河斷流，泥沙淤積，長江洪水泛濫，水患嚴(yán)重，已成為中華民族的心腹大患。只有恢復(fù)西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，營造起一片片森林，種出一片片綠地，才能真正恢復(fù)秀美山川。只有從根本上改善生態(tài)環(huán)境，西部地區(qū)的豐富資源才能得到科學(xué)地開發(fā)和利用，才能改善投資環(huán)境，引進(jìn)資金、技術(shù)和人才，才能完滿地實(shí)現(xiàn)西部開發(fā)的整體目標(biāo)。正因?yàn)槿绱耍?999年8月國務(wù)院緊急發(fā)出了《關(guān)于保護(hù)森林資源、制止毀林開墾和亂占林地的通知》，要求立即停止一切毀林開墾行為，大力植樹造林。國務(wù)院總理朱镕基在甘、青、寧3省考察時(shí)指出，西部大開發(fā)是一個(gè)全面的系統(tǒng)工程，要有重點(diǎn)、有步驟地推進(jìn)。第一要把生態(tài)環(huán)境建設(shè)放在突出位置，要堅(jiān)持不懈地搞好生態(tài)林工程和水土流失治理。“治理水土流失，要采取退耕還草、封山綠化、個(gè)體承包、以糧代賑的措施。當(dāng)前最重要的是，要堅(jiān)決實(shí)行坡耕地退田還林，要封山綠化，保護(hù)植被，發(fā)展林草業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，開展多種經(jīng)營，開辟新的增收門路。退耕的坡地造林，可以實(shí)行個(gè)體承包的辦法，把造林任務(wù)承包到戶、到人，誰造林，誰所有，誰受益。對造林種草所需苗木、種子和用工，國家給予適當(dāng)補(bǔ)貼。對退耕并達(dá)到造林要求的農(nóng)戶的口糧，在一定年限內(nèi)由國家采取以糧代賑、無償提供的辦法，以調(diào)動農(nóng)戶退田還林的積極性。”［1］森林、草地，破壞容易恢復(fù)難。因此，自1998年開始，中央給西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)重點(diǎn)縣的水土保持、生態(tài)林和天然林工程等建設(shè)投資增加了力度；西部地區(qū)的各省、區(qū)、市認(rèn)真編制所屬縣、鄉(xiāng)、村的實(shí)施規(guī)劃，按山、水、田、林、路、園綜合治理的思路，體現(xiàn)大戰(zhàn)略、大農(nóng)業(yè)的格局，力爭達(dá)到“山綠、水清、人富”的建設(shè)目標(biāo)。據(jù)國家林業(yè)局資料顯示，第一批退耕還林還草試點(diǎn)的四川省等3省共完成退耕還林還草671.9萬畝，第二批試點(diǎn)省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共完成退耕還林還草579.1萬畝，這些試點(diǎn)工作的實(shí)際成效已經(jīng)過國家林業(yè)局組織的核查驗(yàn)收［2］。在實(shí)施退耕的方法上，西部各省、區(qū)、市從實(shí)際出發(fā)，以基本農(nóng)田為突破口，實(shí)施以改(坡改梯)促退，以調(diào)(大種經(jīng)濟(jì)林、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu))促退，以移(把深山老林的人移出來)促退，以封(封育)促退，切實(shí)保持生態(tài)平衡。四川省西部的57個(gè)縣自1999年底全面停止了天然林采伐，實(shí)行常年管護(hù)，460多萬公頃原始森林得到救治；位于長江上游的云南省，自1998年底就封存了采伐工具，嚴(yán)禁砍伐森林，全面開展造林護(hù)林活動；位于長江、黃河源頭的青海省啟動源頭環(huán)保工程，以遏制草地退化趨勢，提高水源涵養(yǎng)能力，保護(hù)青藏高原特有的生態(tài)基因資源。全面啟動“退耕還林還草”工程，建設(shè)山川秀美新家園。西部地區(qū)地處我國長江、黃河和珠江流域的中上游，幅員遼闊，資源豐富，已被確定為我國21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)。根據(jù)西部大開發(fā)戰(zhàn)略部署和《全國生態(tài)環(huán)境規(guī)劃》，西部地區(qū)近10年水土保持和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主要目標(biāo)是：完成綜合治理水土流失35萬平方公里，重點(diǎn)治理區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)初見成效，建立和完善預(yù)防監(jiān)督體系，有效遏制人為水土流失，建設(shè)水土流失動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，定期公布水土流失動態(tài)；“十五”期間要治理“三化”(草場退化、沙化、鹽堿化)草地1650公頃。為此，云南省9個(gè)國家退耕還林還草試點(diǎn)示范縣，2001年內(nèi)退耕還林還草任務(wù)確定為50萬畝，其中退耕地還林還草10萬畝，荒山荒地退耕還林還草40萬畝。根據(jù)國家部署，2000年云南省已在金沙江流域的中甸、麗江、鶴慶、元謀等9縣退耕20萬畝，還林還草達(dá)79萬畝［３］。寧夏2000年加快了以國家生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)建設(shè)縣、天然林保護(hù)工程和灌區(qū)二代林網(wǎng)等為重點(diǎn)的生態(tài)建設(shè)，全年完成人工造林合格面積101.7萬畝，封山(沙)育林育草102.9萬畝，分別比上年增長39.7%和365.5%。同時(shí)，5個(gè)試點(diǎn)縣還完成21萬畝退耕還林還草任務(wù)，并荒山造林種草26萬畝［４］。新疆近年加大造林種植面積，2000年造林合格面積為150萬畝，其中相當(dāng)一部分是各類果樹。2001年后3年每年安排100萬畝以上面積退耕還林，10年內(nèi)僅果木林面積就要開發(fā)1000萬畝。青海省到2000年已退耕還林547萬畝，荒山造林種草1093萬畝，增加林草植被1640萬畝，減少水土流失11256平方公里［５］。甘肅省到目前為止，共完成退耕還林還草工程87.95萬畝，占計(jì)劃90萬畝的97.72%。2001年甘肅有59個(gè)縣實(shí)現(xiàn)退耕還林還草試點(diǎn)任務(wù)，現(xiàn)已完成退耕還林還草3809萬畝，完成宜林荒山荒地造林49.86萬畝，分別占計(jì)劃任務(wù)的95.23%和99.72%，且建設(shè)質(zhì)量和任務(wù)完成率都好于往年［６］。重慶市到1999年底，共治理水土流失面積1.4萬平方公里，累計(jì)營林造林1450萬畝，“四旁”植樹9億株，封山育林852萬畝，退耕還林100萬畝，森林覆蓋率已由10.3%上升到23.1%；改良草地45.5統(tǒng)的食物鏈，擴(kuò)大林草的生產(chǎn)能力。必須依法實(shí)施林業(yè)重點(diǎn)建設(shè)工程。為落實(shí)退耕還林還草，再造山川秀美的戰(zhàn)略決策，國務(wù)院已批準(zhǔn)國家林業(yè)局《關(guān)于認(rèn)真組織實(shí)施林業(yè)重點(diǎn)工程、加速生態(tài)建設(shè)的意見》，決定自2001年起集中力量實(shí)施六大林業(yè)重點(diǎn)工程，使我國西部地區(qū)生態(tài)面貌有一個(gè)根本的改觀。國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的六大林業(yè)重點(diǎn)工程是：(1)天然林保護(hù)工程。它包括三個(gè)層次：全面停止長江上游、黃河上中游地區(qū)天然林采伐；大幅度調(diào)減東北及內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國有林區(qū)木材產(chǎn)量；由地方負(fù)責(zé)保護(hù)好其他地區(qū)的天然林。(2)“三北”和長江中下游地區(qū)等重點(diǎn)防護(hù)林建設(shè)工程。該工程涉及28個(gè)省(區(qū)、市)的1696個(gè)縣(市、區(qū))，計(jì)劃造林304億畝，并對工程區(qū)內(nèi)的10.78億畝森林實(shí)行有效保護(hù)。(3)退耕還林還草工程。這是黨中央、國務(wù)院針對我國水土流失日趨加劇的現(xiàn)狀而作出的一項(xiàng)重大決策，現(xiàn)已突破原定區(qū)域和流域，成為一項(xiàng)全國性的生態(tài)建設(shè)工程。(4)環(huán)北京地區(qū)防沙治沙工程。主要解決首都周圍地區(qū)風(fēng)沙危害問題，包括北京、天津、河北、內(nèi)蒙古、山西5個(gè)省(區(qū)、市)的75個(gè)縣(旗、區(qū))，計(jì)劃到2010年林草覆蓋率由目前的6.7%提高到21.4%。(5)野生動植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程。實(shí)施范圍包括全國具有典型性、代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物種的天然分布區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)等。(6)重點(diǎn)地區(qū)以速生豐產(chǎn)用材林為主的林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)工程。為此就需要進(jìn)一步調(diào)整和完善不適應(yīng)的林業(yè)政策，逐步吸引社會力量來共同建設(shè)。要放手發(fā)展非公有制林業(yè)，強(qiáng)化林業(yè)產(chǎn)業(yè)，建立一批龍頭企業(yè)，名牌產(chǎn)品，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要提升科教興林水平，推進(jìn)依法治林進(jìn)程，完成防沙治沙、濕地保護(hù)、天然林保護(hù)、退耕還林還草等方面的具體立法建設(shè)。對于水資源豐富的西南部分省(市)的未利用土地，宜按政府提出的“以糧代賑、以糧食換森林、免費(fèi)提供苗木”的政策，鼓勵當(dāng)?shù)厝罕娂訌?qiáng)對天然林等自然資源的保護(hù)，植樹種草，走生態(tài)環(huán)境建設(shè)與產(chǎn)業(yè)開發(fā)、農(nóng)村扶貧致富、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的道路。同時(shí)要逐步在西部地區(qū)建立一些“生態(tài)環(huán)境建設(shè)示范區(qū)”，探索出新型的林牧模式，試將傳統(tǒng)的以放牧為主的養(yǎng)殖方式改為舍飼養(yǎng)殖，使草地休養(yǎng)生息，天然次生林，水源涵養(yǎng)林達(dá)到封育與保護(hù)。必須完善環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制。西部大開發(fā)法制要先行，尤其是完善環(huán)境保護(hù)的法制勢在必行。我國已初步建立了以《環(huán)境保護(hù)法》為基本法，以環(huán)境保護(hù)管理單項(xiàng)法律為內(nèi)容的國家法律體系。但環(huán)境保護(hù)的法律控制和協(xié)調(diào)能力還不夠，必須從如下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善：(1)法律體系自身內(nèi)部的協(xié)調(diào)，消除內(nèi)部矛盾；(2)環(huán)境法律體系必須與市場經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)；(3)環(huán)境立法必須與環(huán)境執(zhí)法相協(xié)調(diào)；(4)國內(nèi)環(huán)境法必須與國際環(huán)境法相協(xié)調(diào)。在當(dāng)前，進(jìn)一步嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法更是當(dāng)務(wù)之急。為此就要進(jìn)一步健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，改善執(zhí)法手段和執(zhí)法條件，提高執(zhí)法人員素質(zhì)和執(zhí)法水平。就要進(jìn)一步理順環(huán)境執(zhí)法體制，解決執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)劃分不清的問題，尤其要建立有效的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為。還需要加大執(zhí)法力度，加強(qiáng)現(xiàn)場執(zhí)法，嚴(yán)肅查處各種違法行為，推行環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制度。與此同時(shí)，還必須建立和完善生態(tài)環(huán)境綜合決策機(jī)制和宏觀調(diào)控制度，建立和完善綜合性生態(tài)環(huán)境許可制度，建立和完善公眾參與生態(tài)(尤其是護(hù)林護(hù)草)的環(huán)境管理制度，建立和完善生態(tài)環(huán)境稅、環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，生態(tài)環(huán)境費(fèi)制度，以及建立和完善生態(tài)效益和影響的評價(jià)制度。我國新修改的《刑法》特別設(shè)立了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”，對故意或過失實(shí)施了污染環(huán)境、破壞資源并造成了人身傷亡或公私財(cái)產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p失的各種犯罪行為，規(guī)定了相應(yīng)的刑事責(zé)任。這對于退耕還林還草目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是強(qiáng)有力的法律保障。必須完善退耕還林還草的激勵機(jī)制。國家確定退耕還林還草工程的根本目的，就是要恢復(fù)劣變的生態(tài)環(huán)境。為了確保這一根本目的的實(shí)現(xiàn)，必須逐步形成和完善一套有利于退耕還林還草工程的激勵機(jī)制，用它去吸引西部農(nóng)牧民參與實(shí)際的退耕還林還草工程。為此就要允許和支持西部山區(qū)農(nóng)牧民把退耕所還林草培育成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)之一，把政府規(guī)劃變成農(nóng)牧民的生產(chǎn)計(jì)劃。要保護(hù)農(nóng)戶對造林種草退耕地承包使用權(quán)的連續(xù)性、長期性和有保障性。要推行政府機(jī)構(gòu)、森林工人與村民共管的新模式，變現(xiàn)行的自查與檢查為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與式農(nóng)村快速監(jiān)測評估。要鼓勵農(nóng)牧民使用沼氣，節(jié)約和減少使用經(jīng)濟(jì)林。譬如，廣西有1／10的農(nóng)戶用上了沼氣，以沼氣為紐帶的生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，有效地解決了農(nóng)村用能問題，保護(hù)了森林資源，改善了生態(tài)環(huán)境。據(jù)有關(guān)專家測算，廣西已建的沼氣池每年可節(jié)約薪柴138萬噸，相當(dāng)于少砍了69萬畝的有林地面積［19］。與此同時(shí)，為保護(hù)西部地區(qū)林草地不遭破壞，促使生態(tài)平衡，還必須控制西部人口增長過快的狀況，因?yàn)榭刂迫丝谠鲩L是維護(hù)和發(fā)揮西部人均自然資本優(yōu)勢的需要，是西部地區(qū)走向人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性循環(huán)的需要。參考文獻(xiàn)［１］盧彥，劉建民．青海騰飛終有時(shí)［Ｎ］．青海：青海日報(bào)，1999—11—02(1)．［２］鄭北鷹．退耕還林還草試點(diǎn)工作開局良好［Ｎ］．北京：光明日報(bào)，2001—07—19(A4)．［３］武建雷，陳明昆．云南確定今年退耕還林還草50萬畝［Ｎ］．北京：中國市場經(jīng)濟(jì)報(bào)，2001—06—08(6)．［４］孫波．寧夏一年實(shí)現(xiàn)五個(gè)突破［Ｎ］．北京：中國市場經(jīng)濟(jì)報(bào)，2001—04—10(11)．［５］王漢中．讓生態(tài)農(nóng)業(yè)點(diǎn)亮西部經(jīng)濟(jì)［Ｎ］．北京：中國市場經(jīng)濟(jì)報(bào)，2001—01—08(1)．［６］肖敏．甘肅退耕還林還草試點(diǎn)工程進(jìn)展順利［Ｎ］．北京：中國市場經(jīng)濟(jì)報(bào)，2001—05—31(5)．［７］包敘定．建設(shè)巴渝秀