體制與法制的創(chuàng)新-廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例

體制與法制的創(chuàng)新

——?廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例?

1目錄一、治水史中的人治與法治二、我國水資源危機及其成因三、我國流域水資源管理的體制創(chuàng)新四、我國流域水資源管理的法制創(chuàng)新五、體制與法制的創(chuàng)新——?廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例?2一、治水史中的人治與法治

中國文明史也是一部中國人治水史禹李冰蘇軾林那么徐3禹以導(dǎo)為法,治水十三年,過家門而不入,成效顯著,民安居樂業(yè),受堯嘉:“汝平水土,維是勉哉〞,依“禪讓制〞繼堯之位,史稱“禹王〞。4

2021年6月5日，汶川地震后的四川都江堰“魚嘴〞出現(xiàn)裂縫，石碑被地震損毀。都江堰由“魚嘴〞分水堤、飛河堰溢洪道、寶瓶口進水口構(gòu)成。通過“魚嘴〞,把岷江一分為二，內(nèi)江引水灌溉，外江泄洪。5北宋的大文學(xué)家蘇軾提出：“治河之要，宜推其理而酌之以人情?！^愛尺寸而忘千里也。〞該句是指：治河，既要了解水，針對水的規(guī)律去進行減災(zāi)、防災(zāi)工作，又要考慮到社會對治水的看法。蘇軾不僅是文學(xué)家，而且他在北宋擔(dān)任徐州、杭州、惠州的太守時，其水利成就也很顯著。比方，他在杭州修建的蘇堤，不僅是一個水利工程，而且是對環(huán)境的改造。然而現(xiàn)今的水利工程對環(huán)境問題往往缺乏考量，因此這一觀點對現(xiàn)今的治水思路仍有啟發(fā)作用。6林那么徐的一生有兩個戰(zhàn)場，一是禁煙，一是治水，而治水更是貫穿始終。林那么徐時任河?xùn)|河道總督，親自實地查驗山東運河河南黃河沿岸工程，提出改黃河由山東利津入海以根治水患的沿河方案。十二年授江蘇巡撫，致力興修水利工程，疏浚白茚、劉河、徒陽運河等河道。道光二十一年五月，道光帝以廣東戰(zhàn)敗，歸咎前任，林那么徐被革去四品卿銜，從重懲辦，充軍伊犁。旋因黃河在河南開封祥符決口，釀成水患，奉旨往河南黃河工地治河，工竣仍戍伊犁。充軍途中，清帝仍命其治理途中水患，而不是命地方官員治水，可見林那么徐在治水方面的才干確實高人一籌，頗有心得。林那么徐家在西安與家人辭別時，作詩?赴成登程口占示家人?，氣概昂揚地明確表示：“茍利國家生死以，豈因禍福避趨之。〞道光二十二年抵伊犁。他協(xié)助辦理墾務(wù)，親歷南疆庫車阿克蘇，葉爾羌等地勘察，行程三萬里，所至倡導(dǎo)水利，開辟屯田，華東華北的水患和西北的水荒都被林那么徐征服。78現(xiàn)代中國依法治水１９１４年中華民國設(shè)立全國水利局，但內(nèi)務(wù)部土木司、農(nóng)商部農(nóng)林司等諸多部門都負有水利職能，在此后的一段時期內(nèi)，甚至外交部也掌管一局部水利事務(wù)。１９３１年中國水利工程學(xué)會第一屆年會?宣言?中明確提出了依法治水的思想方針：“法律為一事業(yè)軌跡，法善事業(yè)循以開展，收效宏速；法不善那么為事障礙，處處荊棘，無法那么成為無規(guī)律之開展，陵紊不堪。我關(guān)乎水利之法律，除民間片斷章程之外，尚一無所有，是由同人參考各國成法吾國習(xí)慣，勤加研求，以供政府采擇早為釐定者也。〞910新中國毛澤東在1934年?我們的經(jīng)濟政策?中指出，“水利是農(nóng)業(yè)的命脈，我們也應(yīng)予以極大的注意〞。這一著名主張，不但對開展當(dāng)時的蘇區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到了重要作用，而且對新中國的水利事業(yè)開展也產(chǎn)生了積極而深遠的影響。建國后，“一定要把淮河修好〞“把黃河的事情辦好〞“一定要根治海河〞治理長江和修建三峽工程以及南水北調(diào)的偉大設(shè)想，無一不是毛澤東指導(dǎo)水利工作的真知灼見。毛澤東的水利思想是毛澤東思想的重要組成。11我國水資源管理的政策法規(guī)中華人民共和國水法(2002年10月1日起施行)

水文水資源調(diào)查評價資質(zhì)和建設(shè)工程水資源論證資質(zhì)管理方法〔試行〕(2003.1.2)

建設(shè)工程水資源論證管理方法(2001.5.1)

長江三峽工程建設(shè)移民條例(2001.2.26)

蓄滯洪區(qū)運用補償暫行方法(2000.5.27)

水政監(jiān)察工作章程(2000)

水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)管理方法(2000)

關(guān)于?特大防汛抗旱補助費使用管理方法?修訂的說明(1999)

特大防汛抗旱補助費使用管理方法(1999)

水利產(chǎn)業(yè)政策實施細那么(1999.6.15)

水利根本建設(shè)資金管理方法(1999.5.25)

水利工程質(zhì)量事故處理暫行規(guī)定(1999.3.4)

防洪法(1998)

水法(1988)

水利產(chǎn)業(yè)政策(1997)

水污染防治法(1996)

水土保持方案編制資格證單位考核方法(1997)

編制開發(fā)建設(shè)工程水土保持方案資格證書管理方法(1996)

開發(fā)建設(shè)工程水土保持方案編報審批管理規(guī)定(1995)

開發(fā)建設(shè)工程水土保持方案管理方法(1994)

水土保持法實施條例(1993)

水土保持法(1991)

取水許可制度實施方法(1993)

水庫大壩平安管理條例(1991)

水利建設(shè)基金籌集和使用管理方法(1997)

重點大型灌區(qū)續(xù)建配套工程建設(shè)管理方法(1997)

高標準節(jié)水灌溉示范工程建設(shè)管理方法(1997)

水文專業(yè)有償效勞收費管理試行方法(1994)

水利部水文設(shè)備管理規(guī)定(1993)水利工程建設(shè)監(jiān)理單位管理方法(1996)

水利工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定(1996)

水利工程建設(shè)監(jiān)理工程師管理方法(1996)

水利水電工程工程建議書編制暫行規(guī)定(1996)

水利工程建設(shè)程序管理暫行規(guī)定(1998)

水利工程質(zhì)量管理規(guī)定(1997)

水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定(1997)

水利工程建設(shè)工程施工招標投標管理規(guī)定(1995)

水行政處分實施方法(1995)

水政監(jiān)察證件、標志管理方法(1997)12黃河流域即使撇開土地管理、防沙治沙、森林、草原、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)資源、自然保護區(qū)、野生動物保護這些內(nèi)容不談，與擬制定的黃河法最為密切相關(guān)的法律法規(guī)，除了曾舉出的法律行政法規(guī)外，還有?中華人民共和國環(huán)境保護法?、?中華人民共和國環(huán)境影響評價法?、?蓄滯洪區(qū)運用補償暫行方法?、?中華人民共和國航道管理條例?，加之黃河流域沿河八省〔區(qū)〕青海、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙、陜西、山西、河南、山東的與之相配套的地方法規(guī)，所涉及的法律法規(guī)，約有48部之多。13廣東省水資源管理的法規(guī)規(guī)章廣東省違反水法規(guī)行政處分規(guī)定

/廣東省政府(1993-7-19)

廣東省跨市河流邊界水質(zhì)達標管理試行方法

/廣東省政府(1993-6-22)

廣東省乳源瑤族自治縣水資源管理條例〔修正〕

/廣東省人大常委會(1993-3-11)

廣東省東江水系水質(zhì)保護經(jīng)費使用管理方法

/廣東省政府(1993-3-2)

廣東省水利工程水費核訂、計收和管理方法

/廣東省政府(1993-1-18)

關(guān)于修改?廣東省水路運輸管理實施方法?第三十五條規(guī)定的批復(fù)

/廣東省人民政府(1992-7-3)

廣東省實施?中華人民共和國水法?方法廣東省省屬水電廠水庫移民經(jīng)費使用規(guī)定

/廣東省電力局(1989-5-18)

廣東省水路運輸管理實施方法

/廣東省人民政府(1988-10-15)

廣東省水利勞動積累制度暫行規(guī)定廣東省水土保持工作管理規(guī)定

/廣東省人大常委會(1986-3-11)

廣東省農(nóng)村缺水地區(qū)食用水工程建設(shè)管理暫行規(guī)定

/廣東省人民政府辦公廳(1985-8-2)

廣東省開展小水電暫行方法

/廣東省人民政府(1983-1-11)14廣東省水資源管理條例

/廣東省人大常委會(2002-12-6)

廣東省水利工程管理條例

/廣東省人大(2000-1-2)廣東省珠江三角洲水質(zhì)保護條例

/廣東省人大常委會(1998-11-27)廣東省實施〈水利建設(shè)基金籌集和使用管理暫行方法〉細那么

/廣東省人民政府(1998-2-23)

關(guān)于?廣東省城市供水管理規(guī)定?的修改決定

/廣東省人民政府(1998-1-18)

關(guān)于?廣東省東深供水工程管理方法?的修改決定

/廣東省人民政府(1998-1-18)

關(guān)于?廣東省飛來峽水利工程移民安置方法?的修改決定

/廣東省人民政府(1998-1-18)

關(guān)于?廣東省取水許可制度與水資源費征收管理方法?的修改決定廣東省珠海市飲用水源水質(zhì)保護條例

定

/廣東省人大常委會(1998-1-3)

廣東省東江水系水質(zhì)保護條例〔修正〕

/廣東省人大常委會(1997-10-16)

廣東省實施?中華人民共和國水土保持法?方法〔修正〕/廣東省人大常委會(1996-5-27)

公布?廣東省水土保持補償費征收和使用管理暫行規(guī)定?的通知

/廣東省人民政府(1995-11-13)

廣東省水路危險貨物運輸監(jiān)督管理方法〔修正〕

/廣東省政府(1994-3-26)

廣東省東深供水工程管理方法

/廣東省政府(1994-1-18)

廣東省水庫大壩平安管理實施細那么15印發(fā)廣東省水資源綜合利用“十一五〞規(guī)劃的通知

/廣東省人民政府辦公廳(2007-11-14)

廣東省飲用水源水質(zhì)保護條例

/廣東省人大常委會(2007-3-29)/廣東省人民政府(2006-10-30)

廣東省珠海市飲用水源水質(zhì)保護條例

/廣東省人大常委會(2006-9-28)

廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護管理條例

/廣東省人大常委會(2006-6-1)印發(fā)廣東省水利工程管理體制改革實施方案的通知

/廣東省人民政府辦公廳(2005-3-14)廣東省人民政府辦公廳印發(fā)廣東省東江流域水資源分配方案的通知

/廣東省人民政府辦公廳(2021-8-18)

廣東省人民政府轉(zhuǎn)發(fā)省人大常委會關(guān)于批準省人民政府?關(guān)于加快農(nóng)村小水電建設(shè)議案的辦理情況報告?決議的通知

/廣東省人民政府(2021-7-7)廣東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)?？偩值炔块T關(guān)于加強重點湖泊水環(huán)境保護工作意見的通知

/廣東省人民政府辦公廳(2021-4-30)

廣東省人民政府關(guān)于統(tǒng)籌全省水資源保護及開發(fā)利用問題的假設(shè)干意見

/廣東省人民政府(2021-2-22)161997年1月聯(lián)合國?世界水資源綜合評估報告?指出:水問題將嚴重制約21世紀經(jīng)濟與社會開展，并可能導(dǎo)致國家間沖突。2002年9月于南非約翰內(nèi)斯堡召開的本世紀第一次世界環(huán)發(fā)大會(又稱里約+10)，將水資源問題列為最重要的議題之一。2021年黨的十七屆三中全會明確指出，以農(nóng)田水利為重點的農(nóng)業(yè)根底設(shè)施是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要物質(zhì)條件，并確定了完成病險水庫除險加固、農(nóng)村飲水平安、灌區(qū)節(jié)水改造三大工作目標，圍繞搞好水利根底設(shè)施建設(shè)，提出了加強大中型水利骨干工程建設(shè)、水源工程建設(shè)、小型農(nóng)田水利設(shè)施等十大任務(wù)。2021年廣東省兩會期間的省政府工作報告中提出，今年全省將繼續(xù)推進珠江綜合整治和治污保潔工程，嚴格環(huán)保準入，保護飲用水源。17二、我國水資源危機及其成因水資源短缺水污染生態(tài)破壞18水資源短缺我國淡水資源總量為2.8萬億立方米，占全球水資源的6%，僅次于巴西、俄羅斯和加拿大，居世界第四位，但人均只有2300立方米，僅為世界平均水平的1/4、美國的1/5，在世界上名列121位，是全球13個人均水資源最貧乏的國家之一。到20世紀末，全國600多座城市中，已有400多個城市存在供水缺乏問題，其中比較嚴重的缺水城市達110個，全國城市缺水總量為60億立方米。預(yù)測到2030年人口增至16億時，人均水資源量將降到1760立方米。而按國際上一般成認的標準，1700方米即為用水緊張的國家。19水資源浪費數(shù)據(jù)說明，我國農(nóng)業(yè)用水占全國用量的80%左右，但有效利用率僅30-40%，與興旺國家70-80%利用率相差很遠。工業(yè)用水重復(fù)利用率為50%，興旺國家已達80%以上。其他如城鎮(zhèn)居民生活用水跑、冒、滴、漏等浪費現(xiàn)象更為嚴重。2021全國水土流失面積367萬平方公里，占國土面積的38%。近一半河段和九成的城市水域受到不同程度的污染。據(jù)專家測算，2002年我國COD〔主要污染物化學(xué)耗氧量〕排放量超過環(huán)境容量的70%，主要污染物排放量遠遠超過水資源容量。江河湖泊普遍遭受污染。全國七大江河水系741個監(jiān)測斷面中，41%的監(jiān)測斷面水質(zhì)劣于V類〔嚴重污染〕標準。據(jù)最新監(jiān)測說明，珠江口近6000平方米水域水體中的重金屬、無機氮、石油類幾乎100%超標，伶仃洋絕大局部海域水質(zhì)綜合污染指數(shù)到達重污染水平，近岸海域無機氮超過四類海水水質(zhì)標準，營養(yǎng)鹽比例嚴重失衡。目前，珠江口已成為華南第一大、國內(nèi)第二大污染型口岸。22三峽庫區(qū)及其上游的水污染23三門峽水庫南岸一條通往庫區(qū)的地下排污管道三門峽大壩出水口處的水質(zhì)污染嚴重從農(nóng)田的側(cè)面斷層可以看到由于污水常年浸泡對土壤造成的破壞24三門峽水庫上游的一條排污溝三門峽水庫上游南岸的一條排污溝旁，去年白天鵝留下的腳印清晰可見。25蘇錫常水污染26黃河蘭州段272007年6月3日長江武漢段江面出現(xiàn)大面積綠色藻類植物。282007年5月29日引發(fā)無錫市全城飲水危機的真正原因查明,面積達3平方公里的藍藻污水團突襲是“禍首〞。292007年5月,太湖水污染,無錫自來水變質(zhì),市民搶購純潔水。303132四川夏旱持續(xù)加重398萬人飲水困難33湘江缺水，航道告急。34江西遭遇罕見干旱鄱陽湖面臨干涸3536泥裂372021年10月22日在珠江荔港南灣段，濃黑廢水把半邊珠江染成黑色382005年12月特大咸潮襲擊珠三角珠海市民上山取水392005年12月15日

廣東北江水污染事故。40不要讓眼淚成為最后一滴水！〔視頻〕41我國水資源危機的兩個社會因素1.水資源分割管理體制的弊端2.水資源管理法制體系不健全42從我國多年的實踐來看，水資源分割管理的弊病在于：一是不利于江河防洪的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一指揮。二是不利于水資源統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)籌解決缺水問題。三是不利于地表水、地下水統(tǒng)一調(diào)蓄，加劇了地下水的過量開發(fā)。四是不利于解決城市缺水問題。五是不利于水資源的綜合效益發(fā)揮。六是不利于統(tǒng)籌解決水污染問題。43水與法中文的“法〞字古體寫作“灋〞。根據(jù)東漢許慎所著?說文解字?一書的解釋：“灋，刑也，平之如水，從水；廌，所以觸不直者去之，從去〞。之所以偏旁為“水〞，是因為法律如水那樣公平；而之所以有“廌〞，因為“廌〞是傳說中古代的一種獨角獸，生性正直，古代用它進行“神明裁判〞，見到不公平的人，會用角去頂，因此也就有了“去〞。44歷史上的水法世界上第一部比較完備的法典——巴比倫時期的?漢穆拉比法典?約頒行于公元前1172年，對防洪工程有明文規(guī)定：“如果某人無視維修堤防而造成決口，他應(yīng)賠償由此給其他土地所有者帶來的損失〞。“如果一個人翻開灌渠灌溉，但因偷懶，致使水沖壞鄰人的田，那么他應(yīng)按照鄰人〔的收成〕賠償大麥〞。羅馬人在公元五、六世紀間制定的?查士丁尼法典?，〔又稱國法大全〕對灌溉也給予重視。45我國古代的水法在我國，水利法規(guī)在春秋時期已經(jīng)出現(xiàn)，最初的水利法多是某個水利門類的單項法規(guī)，或附屬在國家大法當(dāng)中的有關(guān)條款，以后逐步完善，至遲在唐代已有全國綜合性的水利法典。唐代法律有“律令格式〞四種形式，式是國家有關(guān)部門制定的據(jù)以執(zhí)行的細那么。?水部式?是由唐代工部尚書下設(shè)之水部制定頒行的。?水部式?原件已經(jīng)佚失，傳世的?水部式?系20世紀20年代敦煌千佛洞發(fā)現(xiàn)的殘卷，約頒行于唐開元年間〔713～756年〕。?水部式?殘卷共29自然段，按內(nèi)容可分為35條，約2600字。內(nèi)容包括農(nóng)田水利管理、水碾水磨的設(shè)置及其用水量、運河船閘和橋梁渡口的管理和維修、漁業(yè)管理以及城市水道管理等方面。其中，灌溉方面針對的主要是首都長安附近的鄭白渠，內(nèi)河慣例方面涉及的多是漕運管理，橋梁渡口方面那么著重長安與洛陽之間的交通。有關(guān)治河防洪方面的內(nèi)容鮮見涉及。?水部式?在唐代擁有很高的權(quán)威地位。唐中期〔9世紀〕有一道考試題目：清白二渠〔即鄭國渠的支渠〕交口沒有關(guān)閉閘門，知府欲治高陵縣令瀆職之罪，高陵縣令申辯道：此在二月一日之前，按規(guī)定可以不下閘板。該考題之后附有六張考生的答卷，考生皆能根據(jù)?水部式?的相關(guān)條款，判定該縣令無罪。46現(xiàn)代國家的水法制在社會開展的初期階段，生產(chǎn)尚不興旺，人們對水的需求也比較有限，自然界的水就象空氣一樣，人們并不感到缺乏，對水的利用也沒有什么限制。而當(dāng)社會開展到一定時期，當(dāng)自然態(tài)的水無法滿足要求，而需要修建工程加以調(diào)節(jié)時，就出現(xiàn)了對水資源的占有和利用的社會問題。而水利工程效益的發(fā)揮往往涉及到廣闊范圍和許多方面，牽涉著眾多人口的經(jīng)濟利益。由于相關(guān)方面的利益都是和同一水體聯(lián)系著，互相間往往存在各種各樣的矛盾。因此需要一個從全局考慮，能夠大體上協(xié)調(diào)各方面利益的規(guī)那么，約束有關(guān)方面共同遵循。規(guī)那么最初表現(xiàn)為慣例，后來人為地把這種慣例用條約的形式固定下來，以加強其穩(wěn)定性和權(quán)威性，這就是水法。水法的制定和執(zhí)行，將提高水資源綜合利用的效益。水法的出現(xiàn)是水利事業(yè)開展的重要標志。47我國現(xiàn)行四部根本水法律的問題?環(huán)境保護法??水法??水污染防治法??水土保持法?〔1〕四部法律的關(guān)系不清?！?〕法律之間的不協(xié)調(diào)。〔3〕各管理部門之間的職權(quán)范圍不明?！?〕一些管理機構(gòu)的法律地位不明，職權(quán)不定。48三、我國流域水資源管理的體制創(chuàng)新

從區(qū)域管理、條塊分割到流域管理結(jié)合區(qū)域管理是我國水資源管理的重大體制創(chuàng)新。流域管理是一個龐大的系統(tǒng)工程，涉及水利、環(huán)境、交通、電力、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土資源、方案和財政等多個部門，倘假設(shè)各部門各自為政，互不協(xié)調(diào)，顯然不利于水環(huán)境的保護和水資源的合理、有效利用。所以，水資源危機的出現(xiàn)及區(qū)域管理的弊端決定了對水必須實行以流域為單元，統(tǒng)一綜合治理的管理制度。從法律角度來講，流域水資源管理體制是中央、地方、部門、企業(yè)在水資源開發(fā)利用和保護方面的權(quán)力、義務(wù)以及由此產(chǎn)生的法律責(zé)任配置關(guān)系。49〔一〕國外流域水資源管理體制評述

國外大江大河流域可持續(xù)開展和環(huán)境資源保護的成功經(jīng)驗說明，建立高效、權(quán)威、科學(xué)運行機制的流域水資源管理機構(gòu)，強化對流域水資源的宏觀調(diào)控和重大決策權(quán)力，是實現(xiàn)流域綜合開發(fā)治理的關(guān)鍵因素。以流域為單元對水資源實行管理是當(dāng)前國際上水資源管理的共同經(jīng)驗。1992年在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與開展會議，全世界102個國家元首或政府首腦通過并簽署的?21世紀議程?中，要求按照流域?qū)λY源進行統(tǒng)一管理。50美國流域水資源管理體制

19世紀后期，由于對資源不合理開發(fā)利用，造成田納西河流域水土流失、環(huán)境惡化，人均收入僅168美元，只及美國全國年均數(shù)的45%。在這樣的背景下，1933年美國成立田納西流域管理局(TennesseeValleyAuthority，簡稱TVA)，確定了田納西河的綜合開發(fā)治理目標，授予其全面規(guī)劃、開發(fā)、利用該流域內(nèi)各種資源的廣泛權(quán)力。作為聯(lián)邦政府機構(gòu)，TVA只接受總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)和國會的監(jiān)督，完成其規(guī)定的任務(wù)和目標。除所設(shè)的三人理事會由總統(tǒng)任命理事外，在內(nèi)部事務(wù)方面，TVA有廣泛的自決權(quán)，可以高效率地自行處理和解決有關(guān)問題。對田納西流域規(guī)劃的實施及其所屬業(yè)務(wù)部門，TVA都進行強有力的領(lǐng)導(dǎo)，包括在方案制定、工程建設(shè)、企業(yè)管理等方面下達指令和進行指導(dǎo)。但在具體業(yè)務(wù)經(jīng)營方面，各部門又有很大的自主性與獨立性，可以較少受到約束地致力于地區(qū)自然資源的開發(fā)利用和有關(guān)科學(xué)研究以到達規(guī)劃的總目標。51田納西河的開發(fā)的經(jīng)驗是：(1)河流的綜合規(guī)劃，應(yīng)納入國土整體規(guī)劃之中。田納西流域開發(fā)過程中始終強調(diào)水土資源的統(tǒng)一開發(fā)，也就是說，河流的開發(fā)必須納入整體國土開發(fā)。田納西流域管理局(TVA)在田納西河干支流上修建了43座水庫和水電站。這些工程多數(shù)都具有航運、防洪、發(fā)電和改善環(huán)境等多種效益。不僅如此，這些工程建成后，還促進了地區(qū)其他資源的開發(fā)和利用。例如TVA利用流域內(nèi)豐富的煤炭資源結(jié)合水庫提供的水源，大力建設(shè)火電廠，促進了電力工業(yè)的開展，形成了一個包括水電站、燃煤熱電站、核能電站、抽水蓄能水電站在內(nèi)的布局合理的電力系統(tǒng)。又如TVA與各州立大學(xué)合作，結(jié)合流域內(nèi)的地形，研究并推廣了因地制宜的耕作方法、機械設(shè)備、灌溉方法等，促進了地區(qū)的農(nóng)業(yè)開展。(2)河流的開發(fā)，只有在促進地區(qū)經(jīng)濟開展的前提下才能取得最大的綜合效益。TVA認為，水利工程的建設(shè)，不僅要使各工程的技術(shù)先進，指標優(yōu)越，而且要使整個河流得到合理的開發(fā)和利用，使地區(qū)經(jīng)濟迅速開展。(3)根據(jù)流域的實際情況，建立適宜的流域管理機構(gòu)。TVA是一個有行政權(quán)力的機構(gòu)，同時又具有私營企業(yè)的靈活性和主動性。它除負責(zé)河流的規(guī)劃管理外，還有自己的設(shè)計、施工隊伍，擔(dān)負流域內(nèi)重要水利水電工程的設(shè)計和施工，并經(jīng)營其他多種事業(yè)，田納西流域開發(fā)所取得的成就，與TVA的成立有密切的關(guān)系。但由于權(quán)力過大，它與地方政府以及私人企業(yè)之間的矛盾時有發(fā)生，因而這種組織形式未能在美國其它河流上普遍采用。盡管如此，TVA的許多經(jīng)驗，仍有重要的參考價值。52TVA的11個熱電站、29個水電站、3個核電站〔2005年5月〕53英國流域水資源管理體制英國的流域水務(wù)局除了管理和開發(fā)防洪、灌溉以及水資源控制工程外，流域內(nèi)的工業(yè)以及城市生活供水、排水系統(tǒng)和污水處理系統(tǒng)亦由其建設(shè)、管理和經(jīng)營。1989年，英國對流域水資源管理機構(gòu)進行改組，把資源管理、保護等政府行政職能與水資源的開發(fā)利用分開，解決了水務(wù)局既是水污染的控制者，又是排污者的問題。國家新成立國家流域管理局，并在10個流域區(qū)設(shè)立河流管理處，負責(zé)水污染監(jiān)測、水資源管理、洪水防御以及利用征收的地方稅和排污、取水收費及政府撥款進行流域根底設(shè)施建設(shè)。水務(wù)局那么實行私有化，提供供水、排水和污水處理效勞。5455法國流域水資源管理體制

法國的水短缺和水污染很嚴重，一度影響了地表水和地下水的質(zhì)量。1964年?水法?將全國分為六大流域片，建立了六大流域管理局，作為流域內(nèi)用水戶、地方府、中央政府涉及水資源利用部門的代表組成的流域委員會即“水議會〞的執(zhí)行機構(gòu)，其主要職責(zé)是:制定流域規(guī)劃;流域征費并對流域內(nèi)水資源開發(fā)、利用和保護單位給予財政支持;采集和發(fā)布水信息。1992年，針對第一部法案實施后出現(xiàn)的新問題，法國又公布了新的水資源管理法案，其中創(chuàng)新的方面包括:確認水資源為國家重要財產(chǎn);建立一套完整統(tǒng)一的法律系統(tǒng);加強市鎮(zhèn)在水處理尤其是排水效勞的職權(quán);加強與用戶及其代表的交流與咨詢等。法國也曾經(jīng)歷過“多龍管水〞的體制，后來成立了一個協(xié)調(diào)一致的機構(gòu)統(tǒng)一治水管水。國家通過立法保護水資源，確定了公平分配、保證最低質(zhì)量原那么，建立了補償機制和恢復(fù)機制。此外，在法國的水費構(gòu)成中，12%是水務(wù)委員會經(jīng)費。561999-

InstallationofnanofiltrationattheMéry-sur-OisewatertreatmentplantfortheGreaterPariswaterauthority57澳大利亞流域水資源管理體制

80年代以來澳洲經(jīng)濟開展很快，對水的需求增大，同時水污染、土地鹽堿化、濕地減少等問題逐漸嚴重。面對自然資源嚴重退化，許多政策和措施又不能有效防治的現(xiàn)狀，聯(lián)邦政府對于跨行政區(qū)域(州)的河流實行流域綜合管理。墨瑞一達令河流域覆蓋了澳大利亞東南部的大局部內(nèi)陸地區(qū)，地跨四個州，流域面積106萬km2，是澳大利亞流域面積最大的河流。為了加強流域管理，聯(lián)邦政府成立了墨瑞一達令流域部長理事會和流域委員會，部長理事會由來自聯(lián)邦政府有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)、流域內(nèi)四個州政府負責(zé)國土、水資源和環(huán)境資源的部長組成，部長理事會是一個政治論壇，有權(quán)對流域內(nèi)的水務(wù)做出決策。流域委員會是部長理事會的辦事機構(gòu)，負責(zé)流域內(nèi)主要水利工程的運行管理，流域內(nèi)四個州通過批準的協(xié)議共享流域水資源。58Australia'swaterresources-anoverview

Australia'sestimatedtotalwatersupplyin1996/97was80,363Gigalitres(GL)-ofthissupply85%was"selfextracted",14%asmainssupply,and<1%aseffluentreuse.Inaddition,some49,480GLwassuppliedasregulateddischarge(ABSWaterAccount,2000).Onaverage24,000GLofAustralia'swaterisusedperyear.Ofthis,19,000GLofwaterisusedfromsurfacewatersources.20,623GLofsurfacewaterisallocatedtoconsumptiveuse.5,000GLofwaterisusedfromgroundwatersourcesperyear.6,300GLofgroundwaterisallocatedtoconsumptiveuse.Irrigationaccountsfor75%oftotalwateruse.Waterusagehasincreasedby9,400GL/yror65%since1985.34of325basinsand59of538groundwatermanagementunitsareassessedasbeinghighlyoroverdeveloped.UrbanwateruseinanumberoftheStatecapitals(whilevariable)declinedoverthe1990s.Industrialuseisnotlargeandisfallingasindustriesbecomemorewaterefficient-insomecasesachievedindirectlyasaresultofenergyefficiencygains(AATSE/IAE,1999).59日本流域水資源管理體制

日本是以專門職能部門管理水資源的典型代表，防洪和河道治理由建設(shè)省管理，發(fā)電和工業(yè)用水由通商產(chǎn)業(yè)省負責(zé)，灌溉和農(nóng)業(yè)開發(fā)由農(nóng)林水產(chǎn)省負責(zé)，生活用水由厚生省負責(zé)，水污染防治由環(huán)境廳負責(zé)。在這些機構(gòu)之上，國土廳綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責(zé)編制全國河川水系統(tǒng)綜合規(guī)劃，制定水中長期供求方案，審議評價各部門的水資源開發(fā)方案。建設(shè)省除了管理河道外，還負責(zé)多目標水壩的建設(shè)和管理。法律規(guī)定，凡利用多目標水壩進行發(fā)電、供水和灌溉的部門，除申請河道取水權(quán)外，還必須向建設(shè)省申請多目標水壩的使用權(quán)?？梢?，日本雖然是按部門職能進行水管理，但水權(quán)還是由一家統(tǒng)一管理，以加強河流水系的統(tǒng)一管理和開，保障流域規(guī)劃的實現(xiàn)。60TheJapanWaterAgencyisan"IndependentAdministrativeAgency"undertakingactivitiesofpublicinterestinanefficient,self-supportingmannerbyintroducingamanagementstyletypicallyfoundinprivatebusinesses.

TheAgency,withitsmanagementphilosophyof"ProvidingaStableSupplyofSafe,QualityWater"atareasonableprice,isengagedintheconstructionandrefurbishmentofmajordamsforwaterutilization(fordomestic,industrialandagriculturalwatersupply)andrivermanagement(floodcontrol,themaintenanceandpromotionofnormalfunctionsofwaterflow)purposes;estuarybarrages;lakeandmarshwaterlevelcontrollingfacilities;andfacilitiesforthedevelopmentandutilizationofwaterresourcessuchaschannels,andtheoperationofcompletedfacilitiesinanintegratedmannerinthesevenriversystemsdesignatedasriversystemsforwaterresourcesdevelopment.

Indischargingitsresponsibilities,theAgencyobtainstheconsentofwaterusersfortheircontributiontosharethecostthroughconferencewiththeprefecturalgovernorsconcernedandcarriesoutprojectsaccordingtoprojectimplementationplansapprovedbytheMinisterssupervisingtheAgencyundertheWaterResourcesDevelopmentBasicPlans.

SincetheactivitiesoftheAgencyhavediverseobjectivesandarecarriedoutinmanydifferentfields,fourministers,i.e.,theMinisterofLand,InfrastructureandTransport,theMinisterofHealth,LaborandWelfare,theMinisterofAgriculture,ForestryandFisheriesandtheMinisterofEconomy,TradeandIndustry,areresponsibleforsupervisingtheAgency.61Source:WaterresourcesinJapan2003byMinistryofLand,InfrastructureandTransport(MLIT)

62國外水資源管理的經(jīng)驗借鑒:

1、流域水資源管理模式上，目前世界各國大體分為三種模式:一是流域管理局，其性質(zhì)為中央政府下屬的權(quán)力機構(gòu)，不僅負責(zé)流域內(nèi)的水資源管理，而且對流域內(nèi)與水資源相關(guān)的經(jīng)濟和社會開展擁有廣泛的權(quán)力。如成立于30年代的美國田納西流域管理局和澳大利亞于80年代興起的“全流域管理〞模式都是比較成功的按流域進行管理的例子;二是綜合流域機構(gòu)，即按水系建立流域機構(gòu)以自然流域管理為根底的管理體制，這是目前世界上較為流行的一種模式。它的職權(quán)主要表達在調(diào)配水資源和控制水污染上。以歐洲一些國家為代表;三是按水的不同功能對水資源進行分部門管理的管理體制，以日本為代表。2、在管理范圍上，美國田納西流域管理局的職責(zé)包括了流域內(nèi)水土資源開發(fā)，開展地區(qū)經(jīng)濟。法國的流域管理主要是流域水污染的控制。英國那么以城市的供水和水污染的治理為主要任務(wù)。3、在管理機構(gòu)的性質(zhì)上，雖然各國都強調(diào)流域水資源管理機構(gòu)是自治的機構(gòu)，給予很大的自主權(quán)，但是，西班牙的流域機構(gòu)是國家機關(guān);美國田納西流域管理局和英國的流域水資源管理機構(gòu)是法律賦予很大行政管理權(quán)力的水企業(yè)，實行自負盈虧，需要向國家上交利潤;法國的流域水資源管理機構(gòu)帶有財政金融機構(gòu)的性質(zhì)。4、在管理方法上，大局部流域水資源管理機構(gòu)，國家都賦予其對流域內(nèi)水資源和河道開發(fā)利用的行政管理權(quán)。在進行流域統(tǒng)一管理的同時，流域水資源管理機構(gòu)都直接參加水工程的建設(shè)和管理。但是，法國的流域水資源管理機構(gòu)，那么是通過對地方和企業(yè)水工程的資助和有效的協(xié)調(diào)監(jiān)督、效勞來實現(xiàn)流域管理的，他們不經(jīng)營、建設(shè)和管理水工程。5、在流域開發(fā)方式上，美國田納西流域和法國羅納河流域的開發(fā)是以水電開發(fā)為龍頭，實現(xiàn)流域的滾動開發(fā)。英國的流域開發(fā)那么是以城市供水和污水處理為中心的流域綜合開發(fā)。63〔二〕我國流域水資源管理的制度變遷

河道總督我國現(xiàn)有七個流域水資源管理機構(gòu)，即長江水利委員會〔1945年建立〕、黃河水利委員會、治淮委員會〔1977恢復(fù)〕、松遼水利委員會〔1982年建立〕、海河水利委員會〔1979年建立〕、珠江水利委員會〔1979年建立〕、太湖管理局〔1984年建立〕1988年在國務(wù)院機構(gòu)體制改革中，國家決定新組建水利部64〔三〕我國流域水資源管理機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變

由虛到實、由單一變?yōu)榫C合20世紀80年代以前，各流域機構(gòu)的主要職能是負責(zé)流域的規(guī)劃工作，職能單一，有的流域機構(gòu)已經(jīng)變成一個單純的技術(shù)性辦事機構(gòu)1988年?水法?中對于流域水資源管理機構(gòu)的法律地位與管理職權(quán)也沒有任何規(guī)定。1997年公布的?防洪法?中是涉及水的根本法律中第一次明確授予了流域水資源管理機構(gòu)在防洪方面的管理職責(zé)。2001年國務(wù)院公布的?長江河道采砂管理條例?是國家第一次為一條河流〔長江〕的一個具體事情〔采砂〕所制定的法規(guī)，也是第一次強調(diào)和突出流域水資源管理機構(gòu)〔長委〕執(zhí)法地位和水行政管理職權(quán)的法規(guī)。2002年中編辦批復(fù)流域水資源管理機構(gòu)的“三定〞方案〔中央編辦發(fā)【2002】39號〕中更加明確地指出流域水資源管理機構(gòu)代表水利部行使所在流域及授權(quán)區(qū)域內(nèi)的水行政主管職權(quán)，為具有行政職能的事業(yè)單位。2002年新?水法?從法律上確定了流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，這是我國關(guān)于水管理的根本法中第一次明確了這種管理體制，也是迄今為止，對流域水資源管理機構(gòu)的法律地位和職責(zé)權(quán)限規(guī)定得最為集中的一部法律。65〔四〕我國流域水資源管理機構(gòu)的現(xiàn)行權(quán)責(zé)

法律授權(quán)和行政授權(quán)兩方面1.流域性立法和執(zhí)法。2.流域規(guī)劃的編制和管理。3.統(tǒng)一管理流域水資源〔包括地表水和地下水〕。4.流域水資源保護。5.流域防洪管理和防汛調(diào)度管理。6.對流域控制性水工程的建設(shè)管理。7.管理。負責(zé)對河道管理范圍內(nèi)建設(shè)工程的審查。8.水土保持管理。9.國有資產(chǎn)的運營和監(jiān)督管理。66〔五〕我國流域水資源管理體制的現(xiàn)實問題

1.流域機構(gòu)的作用與地位問題2.流域統(tǒng)一管理與行政區(qū)域管理結(jié)合的問題3.流域控制性水利工程的建設(shè)和管理問題4.公眾的參與權(quán)與知情權(quán)有待進一步表達67公眾參與水資源的開發(fā)和管理原那么

流域水資源管理從一定意義上是對流域水資源這種公共資源的優(yōu)化配置。在水資源的供給配置中，不僅要有效，而且要合理，要有助于實現(xiàn)流域水資源管理的總目標。廣泛的合作和參與是公平?jīng)Q策的必要條件。聯(lián)合國1977年召開的世界水會議通過馬德普拉塔行動方案(MardelPlataActionPlan)中規(guī)定:“要由公眾參加水資源的開發(fā)和管理機構(gòu)，以及其工作的安排。為此應(yīng)當(dāng):①由用水單位和公共群眾，特別是婦女參與水資源工程的規(guī)劃、執(zhí)行和評定工作;②提高決策者和公眾對水的重要性的認識;③與公眾進行磋商;④應(yīng)當(dāng)在基層進行決策，以使決策者能更多地聽取有關(guān)群眾的意見。〞“在公眾充分參與的根底上設(shè)計、實施和評價經(jīng)濟效益高、社會效益好的工程和方案，包括由婦女、青年、原住民、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與水管理政策制定和決策。〞因此，在各功能性權(quán)力集中的同時，還要確立決策性權(quán)力的合作參與原那么，從而做到?jīng)Q策公正、科學(xué)、合理。68四、我國流域水資源管理的法制創(chuàng)新

在社會主義市場經(jīng)濟和構(gòu)建法治國家背景下，加強和改善流域水資源管理的根本措施之一就是加強立法工作，通過國家在社會不同需求和資源多種用途的實現(xiàn)之間尋求一條解決途徑，在社會公益和個體私益之間找到一個合理的平衡。69〔一〕舊?水法?在流域水資源管理體制內(nèi)的弊端

城建部門對局部城市地下水、城市污水集中處理設(shè)施建設(shè)的管理和指導(dǎo)，環(huán)境保護部門對城市污水排放行為和排放標準、水污染防治的管理，國土資源管理部門對地下水、礦泉水的開發(fā)和經(jīng)營權(quán)的管理。70〔二〕新?水法?在流域水資源管理體制上的創(chuàng)新

首先，新?水法?在法律上確定了流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制;其次，結(jié)合最近國家批復(fù)流域水資源管理機構(gòu)的“三定〞方案，流域水資源管理機構(gòu)在水行政管理中的法律地位和行政地位得以明確;其三，新?水法?對流域水資源管理機構(gòu)的職責(zé)作了比較全面具體的規(guī)定。71新?水法?中的流域水資源管理機構(gòu)水資源規(guī)劃〔第14條“規(guī)劃分為流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。流域規(guī)劃包括流域綜合規(guī)劃和流域?qū)I(yè)規(guī)劃〞〕水資源宏觀配置〔第45條“調(diào)蓄徑流和分配水量，應(yīng)當(dāng)依據(jù)流域規(guī)劃和水資源中長期供求規(guī)劃，以流域為單元制定水量分配方案〞〕水資源保護〔第34條“在江河、湖泊新建、改建或者擴大排污口，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過有管轄權(quán)的水行政主管部門或者流域水資源管理機構(gòu)同意〞〕執(zhí)法監(jiān)督檢查〔第60條“縣級以上人民政府水行政主管部門、流域水資源管理機構(gòu)及其水政監(jiān)督檢查人員履行本法規(guī)定的監(jiān)督檢查職責(zé)時，有權(quán)采取以下措施……〞〕實施處分〔?水法?第七章〕等72〔三〕新?水法?在流域水資源管理體制中的缺憾

1.流域水資源管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)職責(zé)不明確2.流域水資源管理機構(gòu)與省級水政部門的法律地位不明3.流域水資源管理機構(gòu)與地方政府水行政主管部門的職權(quán)分工不清4.對“相關(guān)利益者〞缺乏關(guān)注73五、體制與法制的創(chuàng)新——

?廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例?珠江由西江、北江、東江及珠江三角洲諸河四個水系組成，分布于中國的云南、貴州、廣西、廣東、湖南、江西六個省〔自治區(qū)〕及越南社會主義共和國的東北部。珠江的主流是西江，發(fā)源于云南省境內(nèi)的馬雄山，在廣東省珠海市的磨刀門注入南海，全長2214km。全流域面積45.37萬km，其中中國境內(nèi)面積44.21萬km。74中國珠江流域內(nèi)水資源綜合規(guī)劃、協(xié)調(diào)開發(fā)、統(tǒng)一調(diào)度的專職機構(gòu)，屬水利部的派出機構(gòu)，駐地廣東省廣州市。1937年成立珠江水利局,為珠江流域性機構(gòu),1938年廣州淪陷前內(nèi)遷?？谷諔?zhàn)爭勝利后，珠江水利局遷回廣州，并于1947年改稱珠江水利工程總局，1953年撤銷。1956年水利部成立廣州水利勘測設(shè)計院和珠江流域規(guī)劃辦公室，為直屬水利部的珠江流域性機構(gòu)，1958年撤銷。1979年成立水利部珠江水利委員會。75?條例?的必要性1.局部區(qū)域水資源供需矛盾突出。據(jù)統(tǒng)計，2007年全省供水總量462.5億m3(不包括對香港、澳門供水7.9億m3)，比上年增加3.1億m3。2.水污染問題還未得到有效遏制。2007年全年共監(jiān)測評價江河河長7051km，其中水質(zhì)為Ⅰ～III類〔優(yōu)于III類，下同〕河長5297km，占總評價河長的75.1%，較上年下降1.4%；IV～劣V類〔劣于III類，下同〕河長1754km，占總評價河長的24.9%，較上年上升1.4%。2007年全省共監(jiān)測評價259個水功能區(qū)，其中達標85個，達標率為32.8%。其中河流水功能區(qū)達標率36.4%，以監(jiān)測河長計算，達標率38.4%。全省共監(jiān)測評價水庫〔湖泊〕水功能區(qū)50個，其中達標9個，未達標水功能區(qū)41個。中營養(yǎng)化水庫43個，占監(jiān)測評價總數(shù)的86%；富營養(yǎng)化水庫7個。珠江八大口門水域的水質(zhì)均為V類甚至劣V類，污染指標根本為糞大腸菌群。763.省界斷面水質(zhì)問題日漸突出。2007年全省共監(jiān)測評價41個城市飲用水源地，其中水質(zhì)達標為21個，合格率51.2%。河源、惠州、云浮、肇慶、韶關(guān)、清遠、梅州、潮州、汕頭、汕尾、湛江、茂名、陽江、江門等地市水源地水質(zhì)尚好；東莞、中山、佛山、揭陽、廣州南部等地市水源地由于糞大腸菌群劣于Ⅲ類致使水源不達標。近年來，從鄰省流入我省的江河水質(zhì)總體上呈逐年下降的趨勢，突發(fā)性水污染事件有增無減，跨省污染問題已成為我省水環(huán)境的突出問題。在東江上游，由于養(yǎng)殖污水及生活污水的排入，使得贛粵省界水質(zhì)嚴重惡化，尋鄔水水質(zhì)為Ⅳ類，定南水水質(zhì)為劣Ⅴ類，并使楓樹壩水庫水質(zhì)也明顯下降。由于上游廣闊地區(qū)入河排污量的不斷加大，西江來水水質(zhì)保護潛在壓力增大。北江支流武江上游由于湖南郴州境內(nèi)的采礦業(yè)、冶煉業(yè)，使得武江經(jīng)常遭受重金屬砷、鎘、汞、鉛等污染，嚴重威脅我省樂昌、韶關(guān)等市的飲水平安。韓〔梅〕江的支流松源河、石窟河受到上游福建養(yǎng)殖業(yè)污水污染，多寶水庫和長潭水庫的水質(zhì)嚴重惡化。九洲江在桂粵省界處的許多時段為劣Ⅴ類，主要污染物為氨氮。774.西江、東江、北江以及韓江是我省的重要江河，它們的流域面積達13萬平方公里，占全省水流域面積73%；年均水資源總量1320億立方米，占全省水資源總量的72%；流域常住人口2006年為6330萬人，占全省常住人口的68%。制定這四條重要江河流域管理專項法規(guī)，有利于管好這些重要江河。省委、省政府對我省重要江河流域管理工作非常重視，2001年成立了韓江流域管理局，2006年、2007年又分別成立了東江、西江、北江三個流域管理局，2006年8月省編辦同意成立了廣東省流域管理委員會〔2021年3月26日掛牌〕，負責(zé)全省各大流域水資源保護、管理的協(xié)調(diào)和決策工作。通過地方立法引入國家的重要江河流域管理制度，推進我省重要江河流域?qū)嵭辛饔蚬芾眢w制，進一步加強我省重要江河的保護和管理是必要的。78成功經(jīng)驗上世紀九十年代以來，黃河進入了連續(xù)枯水期，干支流來水量持續(xù)走低，黃河屢次出現(xiàn)斷流，其中1997年斷流時間長達226天，斷流河段到達704公里，沿黃濮陽、濟南、德州、東營、青島等大中城市用水告急，2500個村莊、130萬人吃水嚴重困難，引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。為緩解黃河下游頻繁的斷流，優(yōu)化配置黃河水資源，1999年國家授權(quán)黃河水利委員會負責(zé)全河水量統(tǒng)一調(diào)度。自1999年國家授權(quán)黃河水利委員會對黃河水資源實行統(tǒng)一管理與調(diào)度以來，通過科學(xué)調(diào)度，精心配置有限的水資源，黃河在天然來水量持續(xù)偏枯的情況下，已經(jīng)連續(xù)9年實現(xiàn)了不斷流。79黃河水利委員會首次實施了中國水利史上第一個旱情緊急調(diào)水預(yù)案，建立水量調(diào)度突發(fā)事件快速反響機制，強化實時調(diào)度和精細調(diào)度，并探索出了國家統(tǒng)一分配水量、流量斷面控制、省區(qū)負責(zé)用水配水、重要取水口和骨干水庫統(tǒng)一調(diào)度的水資源管理的新模式，使有限的水資源在時空分布上得到了調(diào)整，實現(xiàn)了黃河在天然來水量持續(xù)偏枯的情況下，連續(xù)四年不斷流。通過實施黃河水量統(tǒng)一調(diào)度，不但保證了豫魯兩省城鄉(xiāng)居民生活用水，還實施了引黃濟津、引黃濟青等遠距離調(diào)水，為黃河流域50多座大中城市和國家大型工業(yè)基地包頭鋼鐵公司、中原油田和勝利油田的生產(chǎn)提供了水源保證，同時，還與主要水利樞紐管理單位充分協(xié)商，相互溝通，盡最大可能兼顧了樞紐的發(fā)電效益。在水資源供需矛盾異常突出的情況下，黃河水量調(diào)度盡量考慮農(nóng)作物需水規(guī)律，在作物生長的關(guān)鍵季節(jié)，通過水庫集中下泄、輪灌等措施，保證了農(nóng)作物關(guān)鍵期用水，提高了農(nóng)業(yè)用水效率。黃河的不斷流也使黃河三角洲地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)得到明顯改善，斷絕十年之久的黃河刀魚在河口地區(qū)重新洄游，多年不見的鳥類也重新出現(xiàn)，并由187種增加到269種。同時，黃河水持續(xù)入海，對黃河三角洲地區(qū)防止海水入侵，減少河道淤積，保證防洪平安也起到了重要作用。80“黃河水量統(tǒng)一調(diào)度〞制度81我國第一部地方性流域水資源管理法規(guī)修訂通過2005年3月25日，新疆維吾爾自治區(qū)十屆人大常委會第十五次會議審議通過了修訂后的?新疆維吾爾自治區(qū)塔里木河流域水資源管理條例?〔以下簡稱?條例?〕，并將于2005年5月1日施行。原?條例?是1997年經(jīng)自治區(qū)九屆人大常委會審議通過，這是我國第一部地方性流域水資源管理法規(guī)。此次修訂通過的新?條例?在流域水資源管理體制方面取得了重大突破，新?條例?規(guī)定：“流域內(nèi)水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制〞，并明確規(guī)定“行政區(qū)域管理應(yīng)當(dāng)服從流域管理〞。這對進一步完善和加強流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，加強流域水資源的統(tǒng)一管理，實現(xiàn)塔里木河流域有限水資源的可持續(xù)利用，促進經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)協(xié)調(diào)開展，都具有十分重要的現(xiàn)實意義。82禽鳥重返塔里木河83?條例?的合法性1989年20年前的環(huán)保法沒有、1991年近20年的水土保持法也沒有新水污染保護法有3條2021年6月1日實施，此前的1984年和1996年的水污染防治法都沒有對流域管理機構(gòu)界定。但是有流域水資源保護機構(gòu)新水法有20條2002年10月1日實施防洪法有8條第一部1998年1月1日實施所以，新水法是主要立法依據(jù)84?條例?立法過程?廣東省韓江流域水資源管理條例?〔送審稿〕系2007年省人大立法方案的新制定工程。省法制辦按照程序向省人大法委請示，要求把?廣東省韓江流域水資源管理條例?調(diào)整為?廣東省江河流域水資源管理條例?。省人大法委表示同意，省水利廳對此也表示贊同。隨后，省法制辦會同省水利廳重新起草了?廣東省江河流域水資源管理條例?〔征求意見稿〕。2007年8月省政府常務(wù)會議討論通過，送廣東省人民代表大會常務(wù)委員會審議。省十屆人大常委會第三十五次會議對省人民政府提請審議的?廣東省江河流域水資源管理條例〔草案〕?進行了第一次審議。修改后成為，?廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例〔草案修改稿〕?2021年7月29日?廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例?已由廣東省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議于2021年9月26日通過，現(xiàn)予公布，自2021年1月1日起施行。?流域水資源條例?啟動較早，從2003年就開始了相關(guān)工作，2007年11月省人大常委會進行第一次審議，2021年7月30日省人大常委會進行第二次審議。在前兩次審議中，有的委員提出我省已經(jīng)有?廣東省實施〈中華人民共和國水法〉方法?和?廣東省水資源管理條例?兩部水資源管理的地方性法規(guī)，再專門制訂流域水資源管理條例，內(nèi)容容易重復(fù)，建議考慮與現(xiàn)行法規(guī)合并處理，制定一步統(tǒng)一的水資源管理法規(guī)；有的委員也提出，?流域水資源條例?主要是為了授權(quán)四個流域管理局相應(yīng)的行政管理職能，存在部門利益的考慮，沒有必要。因此，在省人大常委會第二次審議后，條例能否單獨立法、繼續(xù)推進，面臨的形勢仍然很嚴峻。由于進行水資源流域管理的立法還具有探索性，我們注意把握如下三點：一是要留有余地，以便不斷總結(jié)完善；二是不要求大而全，對水法律、法規(guī)以及港口、航道、漁業(yè)、環(huán)保等法律、法規(guī)已規(guī)定的事項，不再重復(fù)；三是要有針對性，主要對流域水資源管理的范圍、需要實施流域管理的事項、流域管理機構(gòu)的職責(zé)等作出規(guī)定。85流域流域管理機構(gòu)首先要明確本流域水系及自己的管轄范圍，即明確自己的“地盤〞。水系和管轄范圍是兩個不同的概念。水系是自然形成的，屬地理學(xué)概念；而管轄范圍要通過一定的程序規(guī)定，屬管理學(xué)概念。劃分水系是明確管轄范圍的前提和根底。按水系劃分流域管轄范圍既要遵循流域水資源自然規(guī)律，又要結(jié)合實際情況，還要符合法定程序。?防洪法?第二十一條規(guī)定“河道、湖泊管理實行按水系統(tǒng)一管理和分級管理相結(jié)合的原那么〞。?廣東省實施〈中華人民共和國水法〉方法?第六條規(guī)定“本省行政區(qū)域內(nèi)的河道按水系實行統(tǒng)一管理和分級管理〞。即河道按水系實行流域管理和區(qū)域管理。韓江流域是相對獨立，其水系比較明確。東江、北江及西江流域干流及支流的水系也是比較明了的，但在三角洲地區(qū)網(wǎng)河交錯，各流域水系貫穿，該區(qū)域經(jīng)濟最為興旺，水事活動較多而且相互影響，涉及的范圍較大，絕然地劃分流域水系比較復(fù)雜，為有利于流域水資源管理規(guī)劃和管理，可以按照主要排洪通道因繁就簡地劃分。這是劃分三角洲水系流域歸屬的根本原那么。其中涉及一些復(fù)雜的水文因素和管理方面因素，有待今后進一步研究和具體明確。流域管理機構(gòu)的管轄范圍主要是干流河段、三角洲河段及河口區(qū)。支流河段由區(qū)域管理。在支流河段的有些水事活動，也屬流域管理機構(gòu)管轄，但屬于事權(quán)〔職能〕劃分的范疇。東江、北江及西江屬于法律意義上的珠江流域水系，是“國家確定的重要江河〞，其管理范圍按照?防洪法?第二十一條規(guī)定的程序劃定。在此根底上，省人民政府可以界定流域管理機構(gòu)的管轄范圍。86流域管理機構(gòu)根據(jù)?水法?的規(guī)定及我省流域水資源管理的實際情況，?廣東省水資源管理條例?第四條規(guī)定“本省設(shè)立的流域管理機構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使由法律、法規(guī)和省人民政府水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。〞因此，我省流域管理機構(gòu)是實施水資源管理的行政主體。水資源管理是典型的行政職能，包括行政許可、行政征收及行政處分等，按照依法行政的“職權(quán)法定〞原那么，其管理主體必須由法律法規(guī)授權(quán)。除行政機關(guān)外，經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)，具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政管理職能。?廣東省水資源管理條例?具有“法規(guī)〞的效力。經(jīng)省水行政主管部門授權(quán)后，我省流域管理機構(gòu)可以自己的名義獨立實施授權(quán)范圍內(nèi)水資源管理和監(jiān)督，其法律地位是明確的，但其單位的性質(zhì)不變，仍然是事業(yè)單位，不能由此而認為是一級水行政主管部門或行政機關(guān)。水資源管理之外的水行政管理事項，流域管理機構(gòu)暫不能以自己的名義獨立實施，主要是協(xié)助省水行政主管部門做些輔助性工作。87流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合

第四條框架式的劃分省人民政府水行政主管部門負責(zé)流域水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。東江、西江、北江、韓江流域管理機構(gòu)：法定職責(zé)授權(quán)職責(zé)管理和監(jiān)督權(quán)相關(guān)市縣人民政府水行政主管部門，仍然按照法定職責(zé)運行，本行政區(qū)域內(nèi)，管理和監(jiān)督權(quán)其他有關(guān)管理部門，協(xié)同工作88珠江水利委員會市縣人民政府水行政主管部門流域管理機構(gòu)廣東省流域管理委員會省水行政主管部門流域管理機構(gòu)89流域水資源管理機構(gòu)的職權(quán)

1.流域水資源規(guī)劃編制權(quán)〔共享〕〔第六條〕流域內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從流域規(guī)劃流域管理機構(gòu)權(quán)力大于地方水利行政部門的權(quán)力90兩套程序〔1〕流域綜合規(guī)劃由流域管理機構(gòu)+相關(guān)地級以上市人民政府水行政主管部門編制→經(jīng)省人民政府水行政主管部門審核→并征求省有關(guān)部門和相關(guān)地級以上市人民政府意見后，→報省人民政府批準，并依法報國務(wù)院水行政主管部門備案?！?〕流域?qū)I(yè)規(guī)劃由流域管理機構(gòu)組織編制→經(jīng)省人民政府水行政主管部門審核→并征求同級有關(guān)部門和相關(guān)地級以上市人民政府意見后，→報省人民政府批準。912.特別事項〔水利工程〕審查權(quán)和處分權(quán)〔專有〕第十一條水利工程批準方面的特殊前置程序和職權(quán)第二十六條處分權(quán)923.流域水量分配方案實施權(quán)〔局部專有〕第十三條，第三款但只涉及兩項：1.涉及地級以上市水量分配；2.向流域外調(diào)水的水量分配。93流域水量分配方案制訂權(quán)〔沒有〕〔1〕制定程序由省人民政府水行政主管部門+會同相關(guān)地級以上市人民政府制訂→并征求省人民政府有關(guān)部門意見后，→報省人民政府批準?！?〕調(diào)整程序由省人民政府水行政主管部門+會同相關(guān)地級以上市人民政府組織調(diào)查、論證，根據(jù)流域水資源狀況和用水需求變化提出修訂方案，→并征求省人民政府有關(guān)部門意見后，→報省人民政府批準。944.制訂流域年度水量調(diào)度方案權(quán)〔共享〕第十四條流域管理機構(gòu)+會同相關(guān)地級以上市人民政府水行政主管部門制訂流域年度水量調(diào)度方案，→報省人民政府水行政主管部門批準。955.受理方案外水量調(diào)度申請權(quán)〔專有〕第十五條最終還是省水利廳批準966.應(yīng)急調(diào)度權(quán)〔可獨立行使〕條件：嚴重干旱、河流重要控制斷面流量小于最小下泄流量、水庫運行故障、重大水污染事故第25條第2款，直接責(zé)任人承擔(dān)行政處分，乃至刑事責(zé)任。977.流域水量調(diào)度預(yù)案制定權(quán)和實施權(quán)〔共享〕第十七條預(yù)案專指旱情緊急情況的流域水量調(diào)度預(yù)案制定程序是由流域管理機構(gòu)+會同相關(guān)地級以上市人民政府水行政主管部門制訂，→經(jīng)省人民政府水行政主管部門審查后，→報省人民政府批準。實施程序是流域管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)+會同相關(guān)市、縣人民政府水行政主管部門98報告制度1.互相日報告制度：流域管理機構(gòu)和相關(guān)市、縣人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)每日互相通報取水退水及水庫蓄泄水情況。2.上級報告制度：并同時向省人民政府水行政主管部門報告。998.水利措施權(quán)〔可獨立行使〕第十八條但問題是多方主體都有這個權(quán)力，流域管理機構(gòu)、相關(guān)地方人民政府及其水行政主管部門和水庫等工程管理單位。1009.監(jiān)督處分權(quán)〔可獨立行使〕第十九條第二款處分形式：責(zé)令限期改正〔但沒有具體期限是多少范圍，不像罰款那么具體〕，罰款誰先使用這個權(quán)力，誰就有權(quán)進行處分。10110.流域水功能區(qū)劃監(jiān)督實施權(quán)〔專有〕流域水功能區(qū)劃擬定權(quán)〔沒有〕流域水功能區(qū)劃擬定權(quán)省人民政府水行政主管部門+會同省人民政府環(huán)境保護行政主管部門和有關(guān)部門、有關(guān)地方人民政府?dāng)M定，流域水功能區(qū)劃批準發(fā)布權(quán)報省人民政府批準后向社會公布流域水功能區(qū)劃監(jiān)督實施權(quán)由流域管理機構(gòu)獨立享有。10211.納污能力核定權(quán)〔可獨立行使〕第二十二條流域管理機構(gòu)和相關(guān)市、縣人民政府水行政主管部門基于功能區(qū)水質(zhì)的要求和水體的自然凈化能力核定四流域的納污能力并向環(huán)境保護行政主管部門提出限制排污總量的意見。10312.水功能區(qū)的水質(zhì)監(jiān)測權(quán)〔可獨立行使〕流域管理機構(gòu)和相關(guān)市、縣人民政府水行政主管部門水質(zhì)狀況進行監(jiān)測應(yīng)當(dāng)及時報告流域內(nèi)有關(guān)人民政府采取治理措施，并向環(huán)境保護行政主管部門通報。否那么承擔(dān)不作為責(zé)任。第25條第4款10413.干流排污許可前置權(quán)〔專有〕和處分權(quán)〔專有〕第二十三條第一款行政許可前置權(quán)〔排污許可，但并沒有最終審批權(quán)〕這個同意權(quán)非常重要，可以處分，第二十八條，并采取強制措施〔這是唯一一個規(guī)定了行政強制措施的條文。至于行政處分是不少。〕處分形式：責(zé)令限期撤除，罰款〔數(shù)額非常巨大〕。強制措施：強制撤除105第二十三條第二款支流范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)經(jīng)流域內(nèi)有關(guān)市、縣人民政府水行政主管部門〔流域管理機構(gòu)無權(quán)前置〕同意，并由有管轄權(quán)的環(huán)境保護行政主管部門106亮點之處1.環(huán)境影響評價機制?！驳诰艞l〕2.分水方案的原那么?！驳谑l〕3.責(zé)任和義務(wù)的規(guī)定。不作為承擔(dān)法律責(zé)任〔第十九、二十一、二十二條〕；明確水環(huán)境保護義務(wù)〔第二十條〕4.流域水資源保護專章?！驳谒恼隆?.信息公開制度〔第二十四條〕6.法律責(zé)任專章?！驳谖逭隆?07東江“分水〞正式進入實施階段，廣東省水利廳昨日公布?廣東省東江流域水資源分配方案?〔下稱分水方案〕局部細節(jié)，其中惠州以正常來水年25.33億立方米的分配水量位居?xùn)|江供水各市首位，廣州的分配水量為13.62億立方米，位列八個分水行政區(qū)域第五。水量控制：分正常和特枯兩種來水年水質(zhì)控制：7個控制斷面要達Ⅱ類水質(zhì)108東江流域水資源分配方案確定，將是國內(nèi)水權(quán)改革的一次重要的突破。雖然這條全長523公里的東江在全國水系中寂寂無名，但由于它是香港、深圳、東莞等全國著名城市群的主要水源，而且將來也極可能向本區(qū)域另一大都會廣州供水，因而其水權(quán)分配方案格外引人注目。由于它全流域根本都處于粵省境內(nèi)，屬粵省根本可操作的水權(quán)改革工程，因而才成為廣東水權(quán)改革的突破口。在國家“十五〞規(guī)劃中，第一次明確了公共資源在國家宏觀調(diào)控下，應(yīng)充分發(fā)揮市場配置資源的根底性作用。同時，國家水利部也提出了“水權(quán)〞、“水市場〞等概念，這為水資源的市場化配置提供了依據(jù)?！拔覀兘ㄗh省里以COD排污權(quán)交易作為流域生態(tài)補償機制的重點突破口，完善建立流域水權(quán)交易政策，具體可以包括交易量確實定、交易模式、交易組織和管理、交易效果評估等內(nèi)容。〞溫文斐說，而前述東江流域水權(quán)分配方案，將為水權(quán)交易提供一個前提，各市在需求的缺口和充裕之間，才有交易的可能性。109?廣東省江河流域水資源管理條例?〔征求意見稿〕第三條流域水資源管理應(yīng)當(dāng)遵循以下原那么：〔一〕實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制；〔二〕首先滿足流域內(nèi)城鄉(xiāng)居民生活用水，兼顧農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運等需要，統(tǒng)籌流域外的調(diào)水和用水需求，實行統(tǒng)一分配和調(diào)度；〔三〕實行用水總量控制和定額管理相結(jié)合的制度，堅持方案用水、節(jié)約用水；〔四〕維持江河合理流量和水庫、地下水的合理水位，維護水體的自然凈化能力；〔五〕兼顧上下游、左右岸利益，充分發(fā)揮水資源綜合效益。110遺憾之處一、公眾參與機制缺乏二、知情權(quán)無視三、信息公開制度有限四、水人權(quán)缺乏111聯(lián)合國經(jīng)濟及社會理事會之經(jīng)濟社會及文化權(quán)利委員會于2002年11月26日在第29屆會議上通過了?第15號一般性意見：水權(quán)(〈經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約〉第11和第12條)?，將水人權(quán)視為實施?經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約?的一個實質(zhì)性問題，并通過解釋而將水人權(quán)明確宣告為一項根本人權(quán)。?第15號一般性意見?宣告：“水人權(quán)賦予人人能為個人和家庭生活得到充足、平安、可接受、便于汲取、價格上負擔(dān)得起的水的權(quán)利〞。聯(lián)合國大會于2003年9月23日通過第58/217決議，將2005-2021年定為“生命之水——國際行動十年〞。112在我國政府相繼于1997年10月和1998年10月簽署?經(jīng)社文權(quán)利公約?、?公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約?，特別是全國人大常委會于2001年2月批準?經(jīng)社文權(quán)利公約?后，我國更加注重從法律形式上成認和標準人權(quán)。其中特別值得一提的是，全國人大2004年3月14日通過的?憲法修正案〔2004年〕?，其第24條使得我國?憲法?中第一次有了“國家尊重和保障人權(quán)〞的明確規(guī)定。關(guān)于水人權(quán)，我國法律和政策中存在有關(guān)水人權(quán)內(nèi)容的規(guī)定。在?水法〔2002年修訂〕?中，有關(guān)水人權(quán)的內(nèi)容主要有以下四個方面：〔1〕生活用水與生產(chǎn)經(jīng)營用水和生態(tài)環(huán)境用水一起被規(guī)定為合法用水〔第4條〕，而且居民生活用水在水資源開發(fā)利用中應(yīng)當(dāng)首先得到滿足〔第21條〕；〔2〕取水許可制度和水資源有償使用制度不適用于為家庭生活而直接從江河、湖泊或者地下取用少量水〔第48條〕；〔3〕積極采取措施來改善城鄉(xiāng)居民的飲用水條件是各級人民政府的職責(zé)〔第54條〕；〔4〕國家建立飲用水水源保護區(qū)制度，省級人民政府應(yīng)當(dāng)劃定飲用水水源保護區(qū)，防止水源枯竭和水體污染，處分有關(guān)違法行為，保證城鄉(xiāng)居民飲用水平安〔第33、34和67條〕。113意義正如同廣東省水利廳黃柏青廳長所講的，?條例?首次以地方性法規(guī)的形式，對流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制進行了明確和規(guī)定，明確了流域水資源管理工作的主要內(nèi)容，填補了廣東省流域水資源管理制度的空白，完善了廣東水法規(guī)體系，標志著廣東流域水資源管理納入法制化軌道。筆者也認為，?條例?是流域水資源管理體制和法制共同創(chuàng)新的充分表達，將成為我國流域水資源管理未來改革的重要參考和法規(guī)典范。同時，筆者希望通過本文，能夠引起環(huán)境法律、政策制度對流域水資源管理體制、水資源可持續(xù)利用與保護的重視，充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，為水資源問題的解決提供良好的制度環(huán)境和法治環(huán)境。114115116117結(jié)束語零丁洋里嘆零丁水是生命上善假設(shè)水謝謝！118“水是生命〞。上善假設(shè)水我們必須清醒認識到，水危機很可能會比糧食機或石油危機更早到來。過零丁洋年代：宋文天祥

辛苦遭逢起一經(jīng)，

干戈寥落四周星。

山河破碎風(fēng)飄絮，

身世浮沉雨打萍。

惶恐灘頭說惶恐，

零丁洋里嘆零丁。

人生自古誰無死，

留取丹心照汗青。零丁洋：在今廣東中山南的珠江口。文天祥于宋末帝趙昺祥興元年〔1278〕十二月被元軍所俘，囚于零丁洋的戰(zhàn)船中，次年正月，元軍都元帥張弘范攻打崖山，逼迫文天祥招降堅守崖山的宋軍統(tǒng)帥張世杰。于是，文天祥寫了這首詩。

119On26November2002inGenevatheCommitteeofEconomic,SocialandCulturalRightsadoptedageneralcomment[no.15]ontherighttowater,inwhichitstressedthatwaterisalimitednaturalresourceandfundamentalpublicassetforlifeandhealth.Thehumanrighttowaterisindispensableforlivingadignifiedlife,itcontinues,andaddsthatthisrightisaprerequisiteforguaranteeingotherhumanrights,pointingoutthatmorethanonebillionpeopledonothaveaccesstoabasicwatersupplyandthatseveralbillionsofpeopledonothaveaccesstoadequatesanitation.120Twoprioritiesformakingaccesstowaterandsanitationaneffectiveright:-identifythedutiesoftheresponsiblelocalauthority,-practicesolidarityincostsharingsothatpricesareaffordablebyeveryone.121Implementationofthiseffectiverightdependson:Localauthoritiesthatorganisetheservicefulfillingtheirdutiestowardsplayersandcitizens-users,throughlegalrules,contractsandothercommitmentstowhichtheysubscribe.Consultationandparticipationofusersindecisionmaking.Solutionsbasedonsolidarityforsharingcostsamongsteveryonethroughpoolingofmeans,fairpricingandsolidaritycharges,Localinitiatives,especiallytheparticipationofthelocalprivatesectorinprovidingalevelofservicecorrespondingtouserdemand.122