新《行政處罰法》修訂要點解讀

新《行政處罰法》修訂要點解讀目錄增加行政處罰的定義一擴大行政處罰的設(shè)定權(quán)限二引入行政執(zhí)法三項制度三新增不予處罰的情形四完善聽證制度五完善行政處罰的法律適用六2021年1月22日，修訂后的《行政處罰法》（以下簡稱“新《行政處罰法》”或“新法”）公布，將于2021年7月15日實施。本次修訂為《行政處罰法》實施24年以來的第一次“大改”，亮點頗多，對行政處罰的種類、行政處罰的法律適用、行政處罰的程序等問題進行了修改完善，同時首次對行政處罰的定義進行了規(guī)定。增加行政處罰的定義一

原《行政處罰法》未對行政處罰進行界定，所列舉的處罰種類較少，不利于行政執(zhí)法實踐和法律的實施。據(jù)此，新《行政處罰法》作出如下修改：一是增加行政處罰的定義，二是引入行為罰、資格罰等方面的行政處罰種類。具體修改如下：原《行政處罰法》新《行政處罰法》\第二條行政處罰是指行政機關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。第八條行政處罰的種類：（一）警告；（二）罰款；（三）沒收違法所得、沒收非法財物；（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。第九條行政處罰的種類：（一）警告、通報批評；（二）罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；（三）暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件；（四）限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)；（五）行政拘留；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。1.增加行政處罰的定義

原《行政處罰法》未對行政處罰作出界定，第八條關(guān)于行政處罰類型“列舉+兜底”的規(guī)定也無法提供判斷“何為行政處罰”的明晰標(biāo)準(zhǔn)，使得“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”的邊界模糊和新型監(jiān)管方式的定性也意見不一。新《行政處罰法》第二條首次對行政處罰的定義作出規(guī)定，根據(jù)該規(guī)定，行政處罰作為一種行政行為，可以歸納出六大要件：行政性、外部性、違法性、制裁性、一次性和最終性。對行政處罰的定義作出界定，既有助于實現(xiàn)行政處罰與行政強制措施、行政強制執(zhí)行等型式化行政行為的區(qū)分，也有助于實現(xiàn)行政處罰與行政約談、責(zé)令改正、黑名單制度等未型式化行政行為的區(qū)分。此外，從立法技術(shù)上看，新《行政處罰法》第九條第（六）項關(guān)于“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”的兜底規(guī)定旨在解決立法的前瞻性和實踐回應(yīng)度問題。這一條款立法宗旨的實現(xiàn)，實際上是建立在清晰化的概念界定和處罰種類列舉之上的。因此，新法關(guān)于行政處罰定義的規(guī)定，也有助于“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”的識別。2.補充行政處罰的種類某一行政行為是否屬于行政處罰，不僅涉及到能否適用《行政處罰法》，還涉及到后續(xù)能否通過行政復(fù)議或行政訴訟進行救濟。與原《行政處罰法》第八條相比，新《行政處罰法》第九條將行政執(zhí)法實踐中較為常見且現(xiàn)行法律法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的通報批評、降低資質(zhì)等級、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、限制從業(yè)納入行政處罰的法定種類。新《行政處罰法》雖然增加了行為罰、資格罰等方面的行政處罰種類，但未對行政處罰種類的立法模式進行調(diào)整。隨著執(zhí)法現(xiàn)狀的日益復(fù)雜和監(jiān)管手段的日益多樣化，補充新的行政處罰類型難免“掛一漏萬”，在新法未將行政處罰類型化的前提下，判斷新型監(jiān)管方式是否屬于行政處罰的重任就落到新法第二條即行政處罰的定義上了。擴大行政處罰的設(shè)定權(quán)限二修訂后的主要變化是：增加了行政法規(guī)、地方性法規(guī)補充設(shè)定行政處罰的權(quán)限和規(guī)則；新增部門規(guī)章和地方政府規(guī)章可以設(shè)定通報批評的行政處罰；新增對行政處罰實施情況和必要性的評估以及在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的修改或廢止的建議。（一）法律1.違法行為方面，法律可以創(chuàng)設(shè)各種違法行為。2.行政處罰種類方面，法律既可以規(guī)定行政處罰法已經(jīng)明確列舉的處罰種類，也可以創(chuàng)設(shè)行政處罰法沒有列舉出的處罰種類；有關(guān)處罰種類的幅度、數(shù)額以及不同處罰種類的單獨適用或一并適用，法律可以創(chuàng)設(shè)。（二）行政法規(guī)行政法規(guī)設(shè)定行政處罰的權(quán)限受到一定限制。1.違法行為方面（1）法律對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為的范圍內(nèi)規(guī)定，對法律規(guī)定的違法行為進行細化、具體化。如《電力法》（2018年修正）第63條規(guī)定：“違反本法第二十五條規(guī)定，未經(jīng)許可，從事供電或者變更供電營業(yè)區(qū)的，由電力管理部門責(zé)令改正，沒收違法所得，可以并處違法所得五倍以下的罰款?！保?）法律對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)為實施法律，可以補充設(shè)定行政處罰，即可以增加規(guī)定哪些行為是違法行為。為體現(xiàn)補充性，“補充”設(shè)定的違法行為的規(guī)模、數(shù)量，不宜遠遠超出法律中已有的對違法行為的規(guī)定。（3）有關(guān)領(lǐng)域尚未制定法律的，國務(wù)院可依據(jù)《立法法》第65條的規(guī)定制定行政法規(guī)，在其立法事項范圍內(nèi)規(guī)定相關(guān)行政管理領(lǐng)域的違法行為。如《社會團體登記管理條例》（2016年修訂）規(guī)定了社會團體登記管理中的違法行為。2.行政處罰（種類、幅度、數(shù)額等）方面（1）法律對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的行政處罰的種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。以前述《電力法》第63條規(guī)定為例，該條規(guī)定的處罰種類是沒收違法所得和違法所得五倍以下罰款，行政法規(guī)作出具體規(guī)定時，不得增設(shè)吊銷電力業(yè)務(wù)許可證的處罰，也不得將罰款的下限設(shè)定為兩倍或者將上限設(shè)定為6倍。（2）法律對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)為實施法律，可以補充設(shè)定行政處罰。行政法規(guī)補充設(shè)定行政處罰時，有權(quán)創(chuàng)設(shè)行政處罰法沒有列舉的行政處罰種類，但不能設(shè)定限制人身自由的處罰，其創(chuàng)設(shè)的和規(guī)定的行政處罰宜與法律中已經(jīng)規(guī)定的違法行為的處罰種類、幅度、數(shù)額等協(xié)調(diào)相稱，以體現(xiàn)該行政管理領(lǐng)域中違法行為的法律責(zé)任統(tǒng)一有序。（3）有關(guān)領(lǐng)域尚未制定法律的，行政法規(guī)中可以對相關(guān)違法行為設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰，包括創(chuàng)設(shè)行政處罰法沒有列舉的行政處罰種類，并有權(quán)規(guī)定有關(guān)處罰種類的幅度、數(shù)額以及不同處罰種類的單獨適用或一并適用。行政法規(guī)擬補充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機關(guān)即國務(wù)院作出書面說明。行政法規(guī)報送全國人大常委會備案時，應(yīng)當(dāng)說明補充設(shè)定行政處罰的情況。（三）地方性法規(guī)地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的權(quán)限受到較大限制。1.違法行為方面地方性法規(guī)規(guī)定違法行為的權(quán)限，首先受《立法法》第72條和第73條規(guī)定的立法事項范圍的限制。地方性法規(guī)分為省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)，二者的立法事項范圍大小不同。省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會，可依據(jù)《立法法》第73條的相關(guān)規(guī)定（“地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項?！薄俺痉ǖ诎藯l規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)?！保┲贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)。設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會依據(jù)《立法法》第73條制定的地方性法規(guī)，限于規(guī)定城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項。在行政處罰方面的具體情形為：（1）法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在其立法事項范圍內(nèi)，在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為的范圍內(nèi)規(guī)定，將相關(guān)違法行為的情形細化。（2）法律、行政法規(guī)對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實施法律、行政法規(guī)，可以在其立法事項范圍內(nèi)，補充規(guī)定新的違法行為。（3）有關(guān)領(lǐng)域尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)在其立法事項范圍內(nèi)，可以規(guī)定相關(guān)違法行為。2.行政處罰（種類、幅度、數(shù)額等）方面（1）法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政處罰的種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。（2）法律、行政法規(guī)對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實施法律、行政法規(guī)，可以補充設(shè)定行政處罰。補充設(shè)定行政處罰時，首先不能創(chuàng)設(shè)行政處罰法沒有列舉的行政處罰種類，其次不能設(shè)定限制人身自由和吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰，最后宜與法律、行政法規(guī)中已經(jīng)規(guī)定的違法行為的處罰種類、幅度、數(shù)額等協(xié)調(diào)相稱。（3）有關(guān)領(lǐng)域尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以對違法行為規(guī)定行政處罰法列舉的行政處罰種類，但限制人身自由和吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰除外，同時有權(quán)規(guī)定有關(guān)處罰種類的幅度、數(shù)額以及不同處罰種類的單獨適用或一并適用。地方性法規(guī)擬補充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機關(guān)作出書面說明。地方性法規(guī)報送備案時，應(yīng)當(dāng)說明補充設(shè)定行政處罰的情況。（四）部門規(guī)章部門規(guī)章設(shè)定行政處罰的權(quán)限一方面受到極大限制，另一方面對個別事項的規(guī)定依法具有優(yōu)先適用的效力。1.違法行為方面（1）部門規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為的范圍內(nèi)，在本部門權(quán)限范圍內(nèi)，對違法行為的情形作出具體規(guī)定。（2）尚未制定法律、行政法規(guī)的，部門規(guī)章可以在本部門權(quán)限范圍內(nèi)，規(guī)定本行政管理領(lǐng)域內(nèi)違反行政管理秩序的行為。如《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第8號）第36條規(guī)定：“違反本辦法第二十條規(guī)定，擅自停止天然氣基礎(chǔ)設(shè)施運營的，由天然氣主管部門給予警告，責(zé)令其盡快恢復(fù)運營；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！?.行政處罰（種類、幅度、數(shù)額等）方面（1）法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，部門規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政處罰的種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。（2）尚未制定法律、行政法規(guī)的，部門規(guī)章對其規(guī)定的違法行為可設(shè)定警告、通報批評或者一定數(shù)額罰款的行政處罰。罰款的限額由國務(wù)院規(guī)定。3.個別事項上部門規(guī)章的規(guī)定優(yōu)先于地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章適用修改后的《行政處罰法》第22條規(guī)定，“行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！钡?8條第2款規(guī)定，“……違法所得是指實施違法行為所取得的款項。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對違法所得的計算另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”（五）地方政府規(guī)章地方政府規(guī)章設(shè)定行政處罰的權(quán)限總體上受到極大限制。1.違法行為方面地方政府規(guī)章規(guī)定違法行為的權(quán)限受《立法法》第82條規(guī)定的事項范圍的限制。省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要，或者對屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項，可制定地方政府規(guī)章。此外，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。但設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項。2.行政處罰（種類、幅度、數(shù)額等）方面（1）法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方政府規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)定的行政處罰的種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。（2）尚未制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的，地方政府規(guī)章對其規(guī)定的違法行為可設(shè)定警告、通報批評或者一定數(shù)額罰款的行政處罰。罰款的限額由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)定。引入行政執(zhí)法三項制度三（一）行政執(zhí)法“三項制度”含義

行政執(zhí)法“三項制度”是指行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法法制審核制度。1.行政執(zhí)法公示制度是指關(guān)于要求行政執(zhí)法機關(guān)在行政執(zhí)法過程中強化事前公開、規(guī)范事中公示、加強事后公開的相關(guān)制度。行政執(zhí)法公示制度是針對行政執(zhí)法信息不及時、不規(guī)范、不透明等問題，是保障行政相對人和社會公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要措施。行政執(zhí)法公示制度重在打造“陽光政府”。2.執(zhí)法全過程記錄制度是指關(guān)于要求行政機關(guān)在行政執(zhí)法過程中通過文字、音像等記錄形式，對行政執(zhí)法的啟動、調(diào)查取證、審核決定、送達執(zhí)行等全部過程進行記錄并全面系統(tǒng)歸檔保存的相關(guān)制度。執(zhí)法全過程記錄制度是針對行政執(zhí)法行為不嚴格、不文明及執(zhí)法過程記錄不全面、不標(biāo)準(zhǔn)等問題，是行政執(zhí)法活動合法有效的重要保障。執(zhí)法全過程記錄制度重在規(guī)范執(zhí)法程序，做到執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理。3.重大執(zhí)法法制審核制度是指關(guān)于要求行政機關(guān)在作出重大執(zhí)法決定前要嚴格進行法制審核，未經(jīng)法制審核或?qū)徍宋赐ㄟ^不得作出決定的相關(guān)制度。重大執(zhí)法法制審核制度是針對法制審核機構(gòu)不健全、審核力量不足、審核工作不規(guī)范等問題，是確保行政執(zhí)法機關(guān)作出的重大執(zhí)法決定合法有效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。重大執(zhí)法法制審核制度重在保障合法執(zhí)法，確保每一項重大執(zhí)法決定必須經(jīng)過合法性審核，使執(zhí)法者不能越過權(quán)力的邊際，守住法律的底線。（二）行政執(zhí)法公示制度在《行政處罰法》中的主要體現(xiàn)及解讀1.事前公示行政處罰相關(guān)信息（1）關(guān)于性質(zhì)及類別。該類行政處罰相關(guān)信息在性質(zhì)上屬于政府信息，且屬于政府主動公開的信息。我國于2007年制定了《政府信息公開條例》，對于政府信息公開作出明確規(guī)定，《行政處罰法》第39條是對行政處罰類相關(guān)政府信息公開的進一步明確規(guī)定。（2）關(guān)于公開渠道。除了我們慣常所知的政府網(wǎng)站會進行政府信息公開外，政務(wù)新媒體、辦事大廳公示欄、政務(wù)服務(wù)窗口等平臺也會被用作公開政府信息的平臺。各執(zhí)法主體公開的權(quán)力和責(zé)任清單、隨機抽查事項清單等也有該等政府信息的體現(xiàn)。此外，有條件的地方和部門還建立了統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息平臺。（3）關(guān)于公開范圍?！缎姓幜P法》第39條采取列舉方式明確規(guī)定了行政處罰的實施機關(guān)、立案依據(jù)、實施程序和救濟渠道等信息應(yīng)當(dāng)公開。在貫徹落實《政府信息公開條例》和“三項制度”過程中，行政機關(guān)實際公開的政府信息往往更為全面。執(zhí)法人員的姓名、聯(lián)系方式、執(zhí)法證號碼、監(jiān)督信息、隨機抽查事項清單、年度執(zhí)法檢查計劃等都屬于公開范圍。除了事前公示的行政處罰信息外，特定執(zhí)法過程信息作為行政執(zhí)法動態(tài)信息也會進行公示。2.具有一定社會影響行政處罰決定依法公開（1）關(guān)于公開目的。行政處罰是行政機關(guān)有效實施行政管理，保障法律和法規(guī)貫徹施行的重要手段。而阻撓執(zhí)法、抗拒執(zhí)法等現(xiàn)象在實踐中也是層出不窮。因此，為達到威懾、警示作用，此次《行政處罰法》修訂增加了關(guān)于具有一定社會影響的行政處罰決定依法公開的規(guī)定。（2）關(guān)于公開范圍。首先，關(guān)于“社會影響”的界定，此次《行政處罰法》并未做出進一步規(guī)定，一方面有賴于未來貫徹實施《行政處罰》相關(guān)意見的出臺，另一方面按也有賴于行政機關(guān)在實踐中依法行使行政處罰裁量權(quán)。其次，對于一般的行政處罰決定是否必須公開，盡管《行政處罰法》并未做出規(guī)定，但在實踐中很多行政執(zhí)法機關(guān)已經(jīng)在逐步進行公開。再次，關(guān)于不予公開的范圍，此次《行政處罰法》并未做出規(guī)定。但從實踐看，有一些行政機關(guān)對涉及國家秘密、影響國家社會安全穩(wěn)定、影響系列案件調(diào)查處理的行政處罰決定作出了不予公開的要求。（3）關(guān)于時限及救濟方式。首先，對于具有一定社會影響的行政處罰決定公開時限，此次《行政處罰法》修訂并未做出規(guī)定。《指導(dǎo)意見》中要求，行政處罰決定信息應(yīng)在執(zhí)法決定作出之日起7個工作日內(nèi)公開。其次，此次《行政處罰法》修訂同時撤回公開的行政處罰決定的時限做出規(guī)定（3日內(nèi)）。再次，盡管《行政處罰法》并未做出明確規(guī)定，但是如果行政相對人認為公示的行政處罰信息內(nèi)容存在合法性、適當(dāng)性問題，或認為侵犯其合法權(quán)益的，行政相關(guān)人有權(quán)向行政機關(guān)提出監(jiān)督建議、要求更正并說明理由、提起行政復(fù)議或行政訴訟。（三）行政執(zhí)法全過程記錄制度在《行政處罰法》中的主要體現(xiàn)及解讀此次《行政處罰法》修訂第47條明確規(guī)定：行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調(diào)查取證、審核、決定、送達、執(zhí)行等進行全過程記錄，歸檔保存。這是行政執(zhí)法全過程記錄制度在此次修訂中的最主要體現(xiàn)。1.關(guān)于記錄的形式。

文字記錄是以紙質(zhì)文件或電子文件形式對行政執(zhí)法活動進行記錄的方式。紙質(zhì)文字記錄通常情況下應(yīng)當(dāng)使用行政執(zhí)法機關(guān)印制的制式文書。音像記錄是通過照相機、錄音機、攝像機、執(zhí)法記錄儀、視頻監(jiān)控等記錄設(shè)備，實時對行政執(zhí)法過程進行記錄的方式。此次《行政處罰法》修訂明確規(guī)定了，行政機關(guān)利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實，設(shè)備應(yīng)符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯、設(shè)置地點公開。2.關(guān)于不同記錄形式的運用。首先，由于紙質(zhì)文字記錄歸檔、保管的不便，一些行政機關(guān)已經(jīng)在鼓勵采取電子文書并結(jié)合電子簽章等信息化技術(shù)對行政執(zhí)法全過程進行記錄和管理。其次，關(guān)于文字記錄和音像記錄的銜接，通常采取以下三個原則：文字記錄能夠全面有效記錄的，可以不進行音像記錄；對查封扣押財產(chǎn)、強制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大財產(chǎn)權(quán)益的執(zhí)法活動，推行全程音像記錄；對現(xiàn)場執(zhí)法、調(diào)查取證、送達、聽證等容易引起爭議的執(zhí)法過程，根據(jù)實際情況進行音像記錄。此外，有一些地方還鼓勵行政執(zhí)法機關(guān)在辦事窗口、詢問室、聽證室等場所安裝音頻監(jiān)控系統(tǒng)，對執(zhí)法過程進行記錄。3.關(guān)于記錄是否公開及獲取方式。

首先，行政執(zhí)法過程所記錄的信息，屬于過程中的政府信息。《政府信息公開條例》第16條明確規(guī)定：“行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等過程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開。”因此，行政執(zhí)法全過程記錄不屬于政府主動公開的信息范疇。其次，關(guān)于其他機關(guān)及相對人是否可以查閱記錄信息，目前沒有明確規(guī)定。（四）重大執(zhí)法法制審核制度在《行政處罰法》中的體現(xiàn)及解讀此次《行政處罰法》修訂第58條明確規(guī)定，如涉及重大公共利益等四種情形，應(yīng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核；未經(jīng)法制審核或?qū)徍宋赐ㄟ^的，不得作出決定。這是重大執(zhí)法法制審核制度在《行政處罰法》中的集中體現(xiàn)。1.關(guān)于法制審核的機構(gòu)和人員。首先，《行政處罰法》第58條明確規(guī)定，行政機關(guān)中初次從事行政處罰決定法制審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。這一規(guī)定無疑是為了加強法制審核隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。其次，《指導(dǎo)意見》中還曾明確提出，原則上各級行政執(zhí)法機關(guān)的法制審核人員不得少于本單位執(zhí)法人員總數(shù)的5%。再次，考慮到基層法制審核專業(yè)人員數(shù)量不足、分布不均等問題，實踐中，除了由法規(guī)處（科）實際承擔(dān)法律審核工作外，還會采取以下幾種方式：明確一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)承擔(dān)法制審核職能；安排法學(xué)專業(yè)背景工作人員擔(dān)任專職或兼職的法制審核人員；聘請外部法律顧問參與法制審核工作；充分利用基層司法所的法制力量，協(xié)助基層開展法制審核工作。2.關(guān)于法制審核的范圍?！缎姓幜P法》第58條列明了四種需要進行法制審核的情形，該四種情形主要圍繞重大、復(fù)雜進行設(shè)定。如何對該四種情形進行具體量化適用，是擺在行政機關(guān)面前的問題。從實踐看，按照《指導(dǎo)意見》要求，行政執(zhí)法機關(guān)要結(jié)合本機關(guān)行政執(zhí)法行為的類別、執(zhí)法層級、所屬區(qū)域、涉案金額等因素，制定重大執(zhí)法決定法制審核目錄清單。目前很多行政機關(guān)已經(jīng)制定了重大行政執(zhí)法決定事項目錄或清單，并公示了重大執(zhí)法決定法制審核清單信息。3.關(guān)于法制審核的內(nèi)容。關(guān)于行政處罰決定法制審核的內(nèi)容，既包括是否符合法定權(quán)限、行政處罰程序是否合法、案件事實是否清楚、證據(jù)是否合法充分、適用法律規(guī)定是否準(zhǔn)確，還包括執(zhí)法人員是否具有執(zhí)法資格、執(zhí)法文書是否完備規(guī)范、違法行為是否涉嫌犯罪需要移送司法機關(guān)、裁量基準(zhǔn)運用是否適當(dāng)?shù)葍?nèi)容。新增不予處罰的情形四對于不予處罰的情形，新法除了保留現(xiàn)有的“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”之外，新增了兩種不予處罰的情形。隨著新法的實施，這兩種不予處罰情形的準(zhǔn)確適用值得關(guān)注。（一）初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰對于此種免罰情形，其要件有三：一是初次違法，二是危害后果輕微，三是及時改正。初次違法，是適用這一免罰條款的首要前提。在新法發(fā)布前，已經(jīng)有國務(wù)院有關(guān)部門和省市對“初次違法”予以免罰的情形作出了探索。例如《計量違法行為處罰細則》將“初次違法、情節(jié)較輕的”作為可以從輕或免予處罰的情節(jié)，《北京市市場監(jiān)督管理局關(guān)于貫徹落實〈北京市優(yōu)化營商環(huán)境條例〉的實施意見》（京市監(jiān)發(fā)〔2020〕72號）中提出“初次違法等輕微違法行為”可依法免予處罰，《江西省市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則（試行）》規(guī)定“初次違法且違法行為較輕的”可依法從輕、減輕處罰。（二）當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰對于行政處罰是否考察行為人的主觀狀態(tài)，現(xiàn)行《行政處罰法》并未對此作出明確規(guī)定。理論和實務(wù)界存在主觀歸責(zé)、客觀歸責(zé)和過錯推定三種基本觀點，爭議較大。而新法將“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的”明確規(guī)定為不予處罰的情形，可以被理解為采用了廣義的過錯推定的觀點。1.“主觀過錯”而非“主觀故意”。

主觀過錯一般包括兩種形態(tài)——故意和過失，新法使用的是“主觀過錯”而非“主觀故意”。我們理解，對于因過失導(dǎo)致發(fā)生違法行為，根據(jù)相應(yīng)的法律規(guī)范規(guī)定仍屬于行政處罰的范圍。例如，《海關(guān)法行政處罰實施條例》第十五條規(guī)定，進出口貨物的品名、稅號、數(shù)量、價格、原產(chǎn)地等申報不實的，處以沒收違法所得、罰款等。該條針對的就是非故意的情形，如果是故意偽報或者瞞報的，則按照走私處以更重的處罰甚至追究刑事責(zé)任。2.“沒有主觀過錯”重在“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明”。新法所規(guī)定的“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的”，在具體適用中有幾個問題是值得重點關(guān)注的，特別是作為被處罰對象的當(dāng)事人，依法有效地爭取本條款的適用，對于維護自身權(quán)益具有重要的意義。（1）在不同的處罰案件中，需要針對不同的違法行為類型，找準(zhǔn)可以證明當(dāng)事人不存在主觀過錯的要點。例如，在食品安全的案件中，《食品安全法》第一百三十六條規(guī)定，食品經(jīng)營者履行了本法規(guī)定的進貨查驗等義務(wù)，有充分證據(jù)證明其不知道所采購的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并能如實說明其進貨來源的，可以免予處罰。我們認為，本條規(guī)定與新法設(shè)定的當(dāng)事人沒有主觀過錯不予處罰的原則是一致的。在這一類型的案件中，如果食品經(jīng)營者已經(jīng)按照《食品安全法》的規(guī)定履行了作為食品經(jīng)營者所應(yīng)盡的義務(wù)，包括建立完善的進貨查驗制度，對每一批次的涉案產(chǎn)品都進行了進貨查驗并記錄在案，查驗了生產(chǎn)商或者供應(yīng)商提供的產(chǎn)品合格證明以及相應(yīng)的單證和檢測報告，履行了作為經(jīng)營者相應(yīng)的義務(wù)，應(yīng)屬于“有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯”，依法應(yīng)不予處罰。當(dāng)然，對于此類案件中召回或者仍然庫存的不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，是否只能沒收還是可以通過其他方式進行適當(dāng)處置，屬于另外探討的話題。此外，我們也注意到，相比于《食品安全法》中規(guī)定的“可以免予處罰”，新法則直接規(guī)定了“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰”，我們理解，這也體現(xiàn)了新法對于這一原則的強化和肯定。（2）當(dāng)事人需要重視通過充分的舉證來證明自身“不存在主觀過錯”。新法規(guī)定原文為“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰”，不同于“有證據(jù)足以證明當(dāng)事人沒有主觀過錯的，不予行政處罰”，兩種不同的表述，舉證責(zé)任也有差別。一般意義上，行政機關(guān)作出行政處罰，負有查明案件事實的責(zé)任，必須全面、客觀、公正地調(diào)查、收集與案件有關(guān)的證據(jù)，既包含可以證明當(dāng)事人存在違法事實應(yīng)當(dāng)予以處罰，以及可以從輕、減免或者從重處罰的證據(jù)，也應(yīng)當(dāng)包含是否符合不予處罰情形的證據(jù)。但新法中“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的”則至少在一定程度上強調(diào)了當(dāng)事人的舉證責(zé)任。因此，如果涉及相關(guān)行政處罰案件的，建議當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)對此予以充分重視，在行政處罰的調(diào)查、聽證等程序中，積極進行主張和舉證，從而有效維護自身合法權(quán)益。完善聽證制度五現(xiàn)行《行政處罰法》新《行政處罰法》第四十二條行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。當(dāng)事人不承擔(dān)行政機關(guān)組織聽證的費用。聽證依照以下程序組織：（一）當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機關(guān)告知后三日內(nèi)提出；……第六十三條第一款行政機關(guān)擬作出下列行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證：（一）較大數(shù)額罰款；（二）沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價值非法財物；（三）降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件；（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)；（五）其他較重的行政處罰；（六）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形。第六十四條聽證應(yīng)當(dāng)依照以下程序組織：（一）當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機關(guān)告知后五日內(nèi)提出；……（六）當(dāng)事人及其代理人無正當(dāng)理由拒不出席聽證或者未經(jīng)許可中途退出聽證的，視為放棄聽證權(quán)利，行政機關(guān)終止聽證；……第四十三條聽證結(jié)束后，行政機關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定，作出決定。第六十五條聽證結(jié)束后，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，依照本法第五十七條的規(guī)定，作出決定。（一）擴大聽證范圍在增加行政處罰類型的同時，新《行政處罰法》第六十三條第一款相應(yīng)擴大了聽證范圍：沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價值非法財物、降低資質(zhì)等級、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)、其他較重的行政處罰，以及法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形。與《行政處罰法（修訂草案二審稿）》相比，新《行政處罰法》增加了“其他較重的行政處罰”這一規(guī)定，進一步擴大了聽證范圍。上述處罰類型均屬于對行政相對人權(quán)益產(chǎn)生較大影響的行政處罰，為了保證行政相對人充分行使陳述權(quán)和申辯權(quán)，保障行政處罰決定的合法性和合理性，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利。（二）延長申請聽證的期限根據(jù)新《行政處罰法》第六十四條的規(guī)定，當(dāng)事人申請聽證的期限從三日內(nèi)修改為應(yīng)當(dāng)在行政機