基層行政事業(yè)單位預算績效評價的現(xiàn)狀與對策研究

預算績效管理指的是財政部門及基層行政事業(yè)單位以績效目標為對象，將績效目標的制定、審批以及績效監(jiān)控、績效評價等作為主要內容開展的預算管理活動。本文所討論的預算績效管理對象是納入基層部門預算管理的所有政府資金。一、行政事業(yè)單位預算績效評價的相關理論基層行政事業(yè)單位、部門預算應遵循科學決策、經濟適用、關注績效、成本效益均衡、全生命周期管理的原則。部門預算的預測必須以社會經濟發(fā)展規(guī)劃和履行部門職能的需要為依據(jù)，對項目全程收支金額應據(jù)實測算，力求數(shù)據(jù)全面完整、真實準確、體現(xiàn)綜合預算的要求?；鶎有姓聵I(yè)單位、財政需建立權威完善的支出標準指標系統(tǒng)，保障各項目單位預算金額的客觀合理性，減少預算調整與主觀變更概率，以期預算資金分配公正透明、均衡適宜。（一）行政事業(yè)單位預算績效的概念與意義預算績效指的是財政資金投入項目、單位后可達產出值與實施結果。預算績效管理關注財政公共預算資金投入支出比，將績效目標設定、績效全程跟蹤、績效評價和績效結果輸出融合至預算編制、執(zhí)行、考核全過程，以助提高公共預算分配的科學性、前瞻性與公共效益性。我國的基層預算績效體系，應將實現(xiàn)地方績效目標作為引導，將全程績效評價為途徑，將結果應用為評價目的，覆蓋財政資金全類型，貫穿事前項目可行性評估與預算編制、事中預算執(zhí)行和監(jiān)督、事后反饋結果運用和激勵全過程。（二）行政事業(yè)單位績效評價的概念、程序與指標設置績效評價指的是行政事業(yè)單位借助科學的工具與方式，對一定時期內部門預算實施情況、政府公共投資項目情況、社會效益等全面綜合測評的管理行為?？冃гu價的最終目的是提升政府決策水平與項目實施質量、在滿足工期目標的基礎上提高政府投資項目經濟效益。部門層面的評價是行政事業(yè)單位整體績效評價的分解和細化?？冃гu價的程序包括制定績效計劃、計劃的執(zhí)行與評價、編制報告等?；鶎有姓聵I(yè)單位（部門）應根據(jù)本級政府整體戰(zhàn)略目標，綜合考慮績效評價期間宏觀經濟政策、公益性建設、公共事業(yè)環(huán)境、部門職能管理需要等因素，結合業(yè)務計劃與預算，依據(jù)結合上下級、逐層匯編、分層分解的流程，編制績效和激勵計劃?？冃гu價指標是指根據(jù)績效評價目標和各行政事業(yè)單位的需要而設計的，以指標形式體現(xiàn)的能反映單位（部門）特征的因素?？冃гu價各項指標設置應具象、可衡量。不同行業(yè)、不同性質的單位（部門）以及項目進展、社會發(fā)展的不同階段，評價指標的設置以及各指標的評價比重也不相同。（三）行政事業(yè)單位績效評價的作用一是價值判斷與評價功能。通過績效評價將各單位部門預算實際績效指標值與目標值、歷史水平等進行比較，對單位部門建設項目的社會公共價值做出判斷，評價財政資金使用情況。二是預測功能。績效評價可以預測和判斷單位、部門實施項目與預算績效的未來趨勢，便于政府部門更好地進行決策與財政資金控制。三是管理功能。為了實現(xiàn)項目建設目標和政府發(fā)展戰(zhàn)略，必須確定相應的績效驅動因素、構建績效指標體系并設置項目標準水平。四是行為導向功能?？冃Ч芾硎虑爸笜梭w系的設計、事中發(fā)現(xiàn)問題并采取改進措施、事后的評價與激勵，引導各單位、部門采用與本級政府整體規(guī)劃一致的行為，努力改進管理水平、健全一套完善的、科學精準的、執(zhí)行度高的績效管理體系，提高政府公信力、改善社會服務水平。二、行政事業(yè)單位預算績效評價存在的問題（一）對預算績效評價工作認識不到位，基層工作人員專業(yè)性不高在部分基層行政事業(yè)單位實際工作中，部分單位（部門）并未清晰準確地認識績效管理考核的意義與評價目的，未能將績效管理工作與單位（部門）預算、項目實施緊密結合起來。某些基層單位（部門）工作人員存在僥幸、應付、走過場心理，對績效評價工作缺乏工作熱情，刻意回避預算績效管理工作中的突出問題、難點問題，也沒有對單位預算給予綜合、客觀的考核評價和結果反饋，致使基層行政事業(yè)單位預算管理水平不高，內部動力與監(jiān)管不足?；鶎訂挝煌P注績效管理工作的前期控制，現(xiàn)階段部分行政事業(yè)單位負責績效管理工作的人員并未接受過系統(tǒng)、專業(yè)的培訓，存在個別工作人員對績效考核工作內容茫然不解，大大降低了預算績效指標設置的科學性與考評結果準確性，嚴重制約著基層預算績效考核工作的開展。（二）預算績效評價制度不健全，指標體系架構不完整現(xiàn)階段我國出臺的行政事業(yè)單位預算績效管理法規(guī)文件中，均未對各單位（部門）的具體預算績效管理工作給予明確規(guī)定?；鶎訂挝唬ú块T）的預算管理績效管理水平不高、預算編制與資金缺乏實時動態(tài)的監(jiān)管與信息披露。預算績效管理工作的難點之一是合理設置績效目標與評價指標，基層行政事業(yè)單位的營運與政府公共投資項目應兼?zhèn)浣洕浴⑸鐣嫘?、服務性、環(huán)保性、勞動帶動性等，不同的行業(yè)在設置績效指標時，還應兼顧橫向行業(yè)對比特點、縱向時間對比，績效指標的設定應清晰具體，分為可量化與不可量化類，科學設置績效目標需各單位（部門）綜合考量，而現(xiàn)階段預算績效指標的設定往往形式大于實質、應付財政檢查，無法充分發(fā)揮預算績效的管理職能。（三）預算管理模式粗放、預算績效評價方法模式化部分單位（部門）預算編制質量低導致預算調整隨意、頻繁，預算缺乏可執(zhí)行性，績效評價制度未能發(fā)揮制約職能。現(xiàn)階段我國基層行政事業(yè)單位較為普遍的情況是，單位（部門）進行預算項目評價時，評價維度不夠廣，評價方法較為單一、套用模式化，不能夠完全適用于本行業(yè)性質?？冃гu價問責機制實施不到位，整改、完善、調整工作浮于表面，評價結果并未能直接與預算安排掛鉤，績效管理缺乏合理性，監(jiān)督流于形式。（四）行政事業(yè)單位預算管理手段落后、信息滯后，第三方績效評價市場不成熟目前部分基層行政事業(yè)單位未引入績效評價管理信息系統(tǒng)，基層工作人員工作量大，各項績效考評工作細碎煩瑣，數(shù)據(jù)客觀性低、準確性低、應用性不足、參考度差。各兄弟單位間未實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，數(shù)據(jù)庫查詢困難、信息滯后?？冃гu價片面、績效管理信息化建設工作滯后?，F(xiàn)階段市場上的第三方績效評價機構主要針對企業(yè)，對政府公共投資建設項目資金的績效評價服務水平有待提升，評價缺乏專業(yè)性指導規(guī)范。三、行政事業(yè)單位預算績效評價問題的改善策略（一）明確社會服務目標，樹立績效管理意識，組織專業(yè)、精干的預算管理隊伍單位（部門）應提高內管工作的主觀能動性，責任到人，花錢問效，無效追責。加強專業(yè)預算績效管理隊伍建設，開展專業(yè)技能培訓工作、提升引進績效管理人才標準，提高績效考核準確性與專業(yè)性，為后續(xù)績效考評工作提供有力的支撐。（二）建立健全預算績效管理工作制度、構建系統(tǒng)完備的績效指標體系1．建設制度體系，突出工作目標、明確職責分工、翔實工作程序第一步，構建全方位預算績效管理體系。目前我國基層行政事業(yè)單位實施預算績效管理的對象以政府公共投資項目為主，政策、部門為輔，資金支付方式以轉移支付為主，政府財政運行為輔，應逐漸拓展為政府一般公共預算、公共投資建設項目預算、政策預算等全方位績效管理體系。第二步，績效管理深度融入預算管理全過程，將預算績效管理理念、方法與預算編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督全過程有機融合，構建事前、事中、事后“三位一體”的閉環(huán)系統(tǒng)。預算執(zhí)行中，基層行政事業(yè)單位應對財政資金運營情況和績效目標實施狀況進行實時監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)問題并糾偏。事后，單位應比照績效目標進行內部自評，績效自評結果應作為該預算單位本期預、決算的組成部分并作為該單位以后年度申請和安排預算額度的參考依據(jù)。第三步，績效管理覆蓋各級政府和所有財政資金，推動基層政府、單位全面開展預算績效管理工作，將績效管理責任壓實到具體執(zhí)行人，覆蓋整個財政資金運行鏈，增強實用性和可操作性。2．建立健全績效評價制度體系基層行政事業(yè)單位應遵循當?shù)仡A算管理制度、依據(jù)所處行業(yè)績效目標管理需求適當?shù)卦O定績效目標，并將績效目標報送財政審核。各單位（部門）報審的績效目標應符合以下要求：首先，績效目標需滿足宏觀經濟與社會整體發(fā)展籌劃、便于實現(xiàn)部門職能作用，盤活存量資金，在預算范圍內保證項目良好運作、提升財政資金效益。其次，績效目標應在金額、效益、成本、社會公共利益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、滿意度等維度延展細化，盡量進行定量表述。不可度量的績效目標可采用定性表述，但應具象可辨認、可評判。再次，績效目標的設定前應有科學、詳實地論證和實地調研基礎，有代表性、可達成、不刻意夸大或縮小。最后，目標應對應計劃期間單位執(zhí)行任務數(shù)，并與當期預算金額、財政資金總量適配?；鶎迂斦块T在績效目標審核工作中應重點關注完整性審核、相關性審核、適當性審核及可行性審核。（三）推動基層行政事業(yè)單位預算精細化、杜絕頻繁調整預算基層行政事業(yè)單位績效計劃制定完成并經審批后應保持穩(wěn)定，不可隨意變更調整，因政策變更、不可預見的宏觀環(huán)境影響、不可抗力等客觀因素所致，確需調整的，應嚴格執(zhí)行相應的審核、審批程序。單位預算績效計劃下達后，由單位績效管理部門負責組織并全面開展工作，落實到具體責任人員。（四）推動基層預算績效考評結果運用，靈活設置行業(yè)考核指標，強化內部監(jiān)督職能基層行政事業(yè)單位應在績效管理工作中硬化預算績效責任約束。壓實績效管理責任，強化各部門、各單位的預算績效管理主體責任，體現(xiàn)“誰使用、誰負責”。預算績效計劃執(zhí)行過程中，部門（單位）應配套完善審計監(jiān)督管理機制，運用大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)實時更新目標執(zhí)行狀況，分析實際與績效目標的差異點并及時改正偏向，動態(tài)優(yōu)化績效管理業(yè)務工作流程，保障當期預算績效計劃高效執(zhí)行。各單位（部門）應根據(jù)預算績效計劃實施情況予以績效自評并相應實施考核激勵。各單位應定期或根據(jù)需要編制不定期的績效評價報告，對績效評價的結果進行反映?；鶎有姓聵I(yè)單位預算績效管理的基本原則是“統(tǒng)一領導，分級管理”，即由基層財政部門負責統(tǒng)一領導，展開對重點公共投資項目的績效評價與再評價，預算單位（部門）具體實施本單位的預算績效管理工作。堅持績效導向原則，每項工作都要以績效為核心導向；堅持責任追究原則，對無績效或低績效進行責任追究；堅持信息公開原則，接受有關財審機構和社會公眾的監(jiān)督。（五）全過程績效管理，科學建模，系統(tǒng)化構建績效考評指標體系一是關注事前績效管理，對單位（部門）未來期間的預算支出水平及其發(fā)展趨勢所進行的預測、規(guī)劃以現(xiàn)有條件為前提，在歷史成本資料基礎上，根據(jù)未來可能發(fā)生的政策、建設需求變化，利用科學的方法，綜合社會經濟效益、項目質量、投資效率和預算規(guī)模等指標，運用定性和定量的方法對各個預算實施方案進行分析并選擇最優(yōu)方案。二是加強事中績效管理，對預算項目建設過程中發(fā)生的資金支出進行全過程監(jiān)督和控制，并根據(jù)實際情況對成本預算進行必要的修正。各單位（部門）績效管理部門根據(jù)預定的目標，對公共支出發(fā)生和形成過程以及影響預算績效的各種因素條件施加主動的影響或干預，把實際支出控制在預算目標內。三是注重事后績效管理，即主要是在預算項目支出發(fā)生之后進行的核算、分析和考核。對單位（部門）預算執(zhí)行過程中實際發(fā)生的各種資金支出按照規(guī)定的支出項目進行歸集、分配和結轉，向社會公眾提供預算資金信息及有關資料分析項目支出水平與構成的變動情況，查明影響預算支出變動的各種因素和產生的原因，并采取有效措施控制預算支出計劃及其有關指標實際完成情況進行定期總結和評價，并根據(jù)績效考核結果和責任制