關(guān)于生態(tài)文明制度建設(shè)的幾個(gè)重大問題

./關(guān)于生態(tài)文明制度建設(shè)的幾個(gè)重大問題大綱一、當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境形勢(shì)1.環(huán)境保護(hù)取得積極進(jìn)展2.我國(guó)面臨嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)二、環(huán)境問題成因分析1.環(huán)境問題的主要成因2.我國(guó)環(huán)境問題的深層原因三、生態(tài)文明制度建設(shè)1.生態(tài)文明制度2.生態(tài)文明制度建設(shè)的對(duì)策正文一、當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境形勢(shì)1.環(huán)境保護(hù)取得積極進(jìn)展近年來,我國(guó)的環(huán)境保護(hù)積極進(jìn)展。"十一五"期間國(guó)單位生產(chǎn)總值能耗下降了19.1%,化學(xué)需氧量下降了12.45%,二氧化硫的排放量下降了14.29%。我國(guó)重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)排放強(qiáng)度明顯下降,造紙及紙制品業(yè)排放強(qiáng)度下降近90%,褐色金屬冶煉及壓延加工業(yè)排放強(qiáng)度下降70%。近十五年來,我國(guó)重點(diǎn)流域的水質(zhì)情況發(fā)生變化。三項(xiàng)常規(guī)污染監(jiān)測(cè)指標(biāo)來看,十五年來二氧化硫、氮氧化物和顆粒物出現(xiàn)了下降的趨勢(shì)。2.我國(guó)面臨嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)當(dāng)前,我們應(yīng)冷靜的看到我國(guó)環(huán)境形勢(shì)的嚴(yán)峻性,環(huán)境惡化趨勢(shì)尚未根本扭轉(zhuǎn),環(huán)境壓力比任何國(guó)家都大,資源問題比任何國(guó)家都突出,解決起來也比任何國(guó)家都困難?！?大氣污染20XX我國(guó)的灰霾天氣出現(xiàn)頻繁。3月份全國(guó)"兩會(huì)"是在嚴(yán)重霧霾天氣下召開的,大氣污染的嚴(yán)重程度已引起了有關(guān)方面的高度關(guān)注。嚴(yán)重的大氣灰霾,不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了不良的影響,對(duì)社會(huì)、對(duì)人的身體健康也造成了的影響。據(jù)統(tǒng)計(jì),大氣灰霾天氣造成的交通事故明顯上升,同時(shí)對(duì)民航、交通、船舶的運(yùn)輸業(yè)都造成了一些影響。據(jù)環(huán)境部門監(jiān)測(cè)表明,從20世紀(jì)60年代到20世紀(jì)70年代一直到20XX以后,我國(guó)東中部地區(qū)的霧霾日趨嚴(yán)重。近十年,我國(guó)酸雨污染面積沒有明顯變化,但酸雨的酸度有明顯提高。據(jù)調(diào)查,呼吸系統(tǒng)和心血管系統(tǒng)發(fā)病率比平時(shí)上升了六至七倍,污染的危害更加明顯。國(guó)際研究表明,霧霾現(xiàn)已成為致癌的直接原因,而在我國(guó),大氣污染已是排在第三位導(dǎo)致人死亡的原因?！?水污染我國(guó)各地出現(xiàn)不同程度的水污染,湖泊、水庫(kù)和城市的河流富營(yíng)養(yǎng)化問題明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)20世紀(jì)70年代僅有135公頃,但是到了20XX就有8700多公頃。如20XX1月,黃浦江出現(xiàn)大量漂浮死豬,政府在輿論壓力下追根溯源,在源頭上解決了這一問題；20XX初,多地發(fā)生群眾邀請(qǐng)當(dāng)?shù)丨h(huán)保局長(zhǎng)下河游泳的事件。此類事件表明：當(dāng)前水污染十分嚴(yán)重；反映了群眾要求改善環(huán)境質(zhì)量的迫切需求；現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制不適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的要求。〔3土壤污染我國(guó)土壤污染也很嚴(yán)重,土壤污染變現(xiàn)為源多、量大、面廣、持久和毒性強(qiáng)等特征。全國(guó)因污染退化的耕地?cái)?shù)量不斷增加,受污染的耕地面積達(dá)1.5億畝。土壤污染和地下水是所有環(huán)境污染中最難解決的問題。地下水和土壤污染的特點(diǎn)：污染隱蔽,暴露緩慢；治理技術(shù)難度大；費(fèi)用高見效慢,影響長(zhǎng)遠(yuǎn)。我國(guó)可效仿法國(guó),完善環(huán)境司法、執(zhí)法工作,以應(yīng)對(duì)日益被人們感受到的土壤污染和地下水污染。目前,我們國(guó)家對(duì)土壤污染和地下水污染的問題還沒有真正提到議事日程?！?農(nóng)村環(huán)境問題我國(guó)農(nóng)村環(huán)境問題更加突出。第一,水、空氣、垃圾、土壤污染問題十分嚴(yán)重。第二,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村已經(jīng)成為我國(guó)污染物排放量最大行業(yè)和地區(qū)。第三,城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移了大量的污染物。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,國(guó)家對(duì)農(nóng)村的環(huán)境治理投入偏低。因此,我們國(guó)家農(nóng)村當(dāng)前水污染問題及其他環(huán)境問題比城市的環(huán)境問題顯得更加突出,農(nóng)村環(huán)境的治理相當(dāng)困難?！?生態(tài)系統(tǒng)脆弱,污染事故與環(huán)境群體性事件高發(fā)我國(guó)生態(tài)建設(shè)雖然取得了很大成績(jī),但是生態(tài)系統(tǒng)更加脆弱。我國(guó)的生態(tài)赤字從20世紀(jì)70年代初開始出現(xiàn),并呈生態(tài)赤字日日益擴(kuò)大,生態(tài)超載日逐年提前的趨勢(shì)。我國(guó)的生態(tài)超載日即用完本年度可再生資源的前期,而生態(tài)赤字則是利用超過了實(shí)際能夠提供的資源數(shù)量,生態(tài)超載日平均每十年提前一個(gè)月。近年來,我國(guó)污染事故頻發(fā),出現(xiàn)了高發(fā)的態(tài)勢(shì)。從紫金礦業(yè)水污染、武岡市兒童血鉛中毒,康菲公司采油溢油污染渤海、廣西重大污染事故、省市化工原料的大量泄漏,以及偃師化工廠氣體泄漏污染等事件,每次事故都導(dǎo)致嚴(yán)重危害。我國(guó)環(huán)境群體性事件進(jìn)入高發(fā)階段。、、、、等地紛紛發(fā)生反對(duì)環(huán)境污染的群體性事件。二、環(huán)境問題成因分析1.環(huán)境問題的主要成因黨的十八屆三中全會(huì)〔以下簡(jiǎn)稱三中全會(huì)指出要通過對(duì)問題的查找來倒逼問題的解決。環(huán)境問題的成因具有復(fù)雜性、綜合性和多樣性的特征,主要有五大方面：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放、公民環(huán)境意識(shí)不高、科技水平整體落后、體制和機(jī)制尚不順暢和經(jīng)濟(jì)處于國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工的低端。這五個(gè)方面是世界各國(guó)在發(fā)展中出現(xiàn)環(huán)境問題的主要原因,也是我國(guó)產(chǎn)生環(huán)境問題的主要原因。2.我國(guó)環(huán)境問題的深層原因〔1GDP唯上的政績(jī)觀GDP唯上的政績(jī)觀是產(chǎn)生我國(guó)環(huán)境問題的生性原因。我國(guó)一部分人認(rèn)為先污染后治理是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律；另一部分人認(rèn)為先污染后治理的資源環(huán)境代價(jià)過大,資源損害和環(huán)境損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了污染企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益,甚至包括健康和生命的代價(jià),是得不償失的。這種以GDP論英雄,急功近利導(dǎo)致環(huán)境資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面綜合決策失誤、政府干預(yù)過多、行政不作為、政府監(jiān)管不到位、環(huán)境影響評(píng)價(jià)監(jiān)管不到位等現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。環(huán)保部門面對(duì)地方保護(hù)主義干擾,在執(zhí)法中出現(xiàn)"頂?shù)米〉恼静蛔?站得住的頂不住"的問題也一直沒有得到有效解決?！?成本低、守法成本高成本低、守法成本高是導(dǎo)致環(huán)境問題的制度性的原因。我國(guó)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾日益突出,環(huán)境監(jiān)管壓力不斷增加,環(huán)境法制建設(shè)存在的矛盾和問題十分突出,表現(xiàn)在：第一,不斷完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與缺乏有效的法治手段、經(jīng)濟(jì)手段管理環(huán)境的矛盾日益顯現(xiàn)；第二,建設(shè)法制政府法制社會(huì)的要求與環(huán)境法制建設(shè)粗放發(fā)展的矛盾日益突出；第三,群眾環(huán)境維權(quán)意識(shí)增強(qiáng),跨界損害事件增多與民事賠償調(diào)處能力滯后的矛盾突出；第四,環(huán)境現(xiàn)象普遍、環(huán)境糾紛群體性事件增多與環(huán)保法律法規(guī)操作性不強(qiáng)、執(zhí)法不力的矛盾突出；第五,群眾環(huán)境信訪案件快速變化趨勢(shì)與有關(guān)部門對(duì)行政復(fù)議工作認(rèn)識(shí)不高、司法訴訟渠道不順暢的矛盾日益明顯；第六,國(guó)家對(duì)環(huán)境法治的更高要求與基礎(chǔ)性研究機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法不到位的矛盾日益擴(kuò)大。環(huán)境法制最突出的問題就是成本低和守法成本高的問題,長(zhǎng)期沒有得到根本性的解決。表現(xiàn)在行政處罰普遍偏輕。如制藥總廠污水、廢氣嚴(yán)重超標(biāo)排放,紫金礦業(yè)造成嚴(yán)重水污染,而兩大企業(yè)所收到的罰單卻僅占企業(yè)收入的一小部分。二是環(huán)境民事賠償法律制度不健全。最引人注目的問題是公民不能平等享受發(fā)展的成果,由此造成了社會(huì)收入差距的擴(kuò)大,在環(huán)境的污染與破壞中,人們難以承擔(dān)同樣的環(huán)境損害代價(jià)。三是生態(tài)環(huán)境損害難獲賠償。環(huán)境損害分為公益損害和私益損害。私益損害是指污染對(duì)群眾經(jīng)濟(jì)和身體健康造成損失。省徽縣的血鉛中毒事件中,受害者得不到應(yīng)有賠償。因此可以看出私益損害的賠償長(zhǎng)期以來難以得到落實(shí)。公益損害是指江河、湖泊、濕地等的污染對(duì)整個(gè)國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展造成的影響。在多數(shù)重大污染事故中,公益損害的賠償也難以得到落實(shí)。〔3資源低價(jià)、環(huán)境廉價(jià)資源低價(jià)、環(huán)境廉價(jià)是導(dǎo)致環(huán)境持續(xù)退化的基礎(chǔ)性原因。資源低價(jià)就會(huì)過多的使用和消耗資源,造成資源的浪費(fèi)。環(huán)境廉價(jià)就會(huì)出現(xiàn)毫無節(jié)制的排放污染物,加劇環(huán)境污染趨勢(shì)。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育還不完善,資源利用成本和環(huán)境污染成本被社會(huì)化,導(dǎo)致污染企業(yè)缺乏節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的在動(dòng)力和外在壓力。其資源利用成本和環(huán)境污染成本往往被社會(huì)化或外部化,不僅引發(fā)了資源環(huán)境的危機(jī),客觀上也助長(zhǎng)了粗放型的開發(fā)、生產(chǎn)和消費(fèi)方式。案例一：稀土資源的開采利潤(rùn)低,生態(tài)修復(fù)成本高。案例二：陽宗海污染,污染企業(yè)利潤(rùn)所得完全無法支付污染治理費(fèi)用?！?公眾環(huán)境訴求表達(dá)不暢公眾環(huán)境訴求表達(dá)不暢是環(huán)境群體性事件高發(fā)的社會(huì)性原因。環(huán)境群體事件主要分布在四大領(lǐng)域：城市基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)排污、企業(yè)安全生產(chǎn)事故污染和大型工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。當(dāng)前,環(huán)境群體性事件的六種發(fā)展新趨勢(shì)：一是從農(nóng)村上訪發(fā)展為農(nóng)村上訪與城市走上街頭并存的局面；二是從個(gè)人訴求發(fā)展為個(gè)人訴求與群體性訴求并存的局面；三是由環(huán)境污染糾紛轉(zhuǎn)向環(huán)境污染糾紛與新建項(xiàng)目并存的局面；四是由工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)向工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目與環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目并存的局面；五是由抗?fàn)幬廴酒髽I(yè)轉(zhuǎn)向抗?fàn)幬廴酒髽I(yè)與一些地方政府并存的局面；六是由過去單純的環(huán)境事件轉(zhuǎn)向環(huán)境事件與復(fù)雜社會(huì)問題交織在一起的局面。環(huán)境群體性事件還出現(xiàn)了三大新特征,一是群眾訴求的目標(biāo)在不斷升級(jí)；二是訴求表達(dá)的渠道更加現(xiàn)代化；三是訴求表達(dá)的形式日趨多樣化。三、生態(tài)文明制度建設(shè)1.生態(tài)文明制度"十二五"規(guī)劃主要指標(biāo)：主要污染物排放總量減少8%-10%,二氧化硫、化學(xué)需氧量減少8%,氮氧化物和氨氮排放量減少10%,單位GDP能源消耗降低16%,單位的二氧化碳排放量降低17%。十八屆三中全會(huì)提出,必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度,完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度,用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境?？倳浱岢觯好鎸?duì)未來,要破解發(fā)展面臨的各種難題,化解來自各方面的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn),更好發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展,除了深化改革開放,別無他途。生態(tài)文明制度的疇涵：狹義的生態(tài)文明制度是指有關(guān)優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局、促進(jìn)資源節(jié)約、加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度的法治、政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管活動(dòng)的總和。廣義的生態(tài)文明制度不僅包括狹義的容,還包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的配套改革容。2.生態(tài)文明制度建設(shè)的對(duì)策〔1轉(zhuǎn)變政府職能,協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系建設(shè)生態(tài)文明是政府職責(zé)的指導(dǎo)思想,保護(hù)環(huán)境和資源是政府的重要工作容。轉(zhuǎn)變政府職能關(guān)鍵在規(guī)政府的行為,必須著力解決政府干預(yù)過多,政府不作為和監(jiān)管不到位的問題。我國(guó)要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家通過環(huán)境立法明確政府責(zé)任、規(guī)政府行為的做法。為此,我國(guó)應(yīng)以修改環(huán)境保護(hù)法為契機(jī),緊緊落實(shí)政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)的要求,創(chuàng)建和強(qiáng)化制度和機(jī)制。健全相關(guān)的制度和體制主要包括：健全科學(xué)決策類機(jī)制體制、健全實(shí)施執(zhí)行類制度、健全保障措施類制度、健全監(jiān)督類機(jī)制和健全責(zé)任追究類機(jī)制。〔2強(qiáng)化環(huán)境法制,解決成本低的問題強(qiáng)化環(huán)境法制是生態(tài)文明制度的重要容。嚴(yán)厲環(huán)境責(zé)任追究制度：第一,建立終身責(zé)任追究機(jī)制；第二,企業(yè)的產(chǎn)權(quán)者、經(jīng)營(yíng)者、使用者和管護(hù)者都負(fù)有共同責(zé)任；第三,銀行、保險(xiǎn)公司等投資人負(fù)有連帶責(zé)任；第四,污染者承擔(dān)污染損害賠償和污染治理的全部費(fèi)用。這是保證社會(huì)公平的可持續(xù)的重要舉措。其次是修改有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和制定環(huán)境政策,明確以下問題：環(huán)境損害必須如數(shù)賠償、環(huán)境稅費(fèi)要高于治理成本、沒收排污企業(yè)的非法所得、嚴(yán)懲主觀故意的排污行為；對(duì)污染單位、污染個(gè)人實(shí)行雙罰制和對(duì)超標(biāo)排污者實(shí)行按日計(jì)罰?！?發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的決定性作用,解決資源低價(jià)、環(huán)境廉價(jià)的問題十八屆三中全會(huì)指出,要實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革,全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。堅(jiān)持使用資源付費(fèi)和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費(fèi)原則,逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間。對(duì)現(xiàn)行的水資源、電、煤炭及其它資源改革價(jià)格機(jī)制。主要容有三點(diǎn)：一是要使用價(jià)格和稅收的手段提高資源的價(jià)格；二是要將資源在開發(fā),利用和消費(fèi)過程中造成的環(huán)境損害如數(shù)記錄資源成本；三是對(duì)環(huán)境友好和資源節(jié)約的技術(shù)工藝給予優(yōu)惠扶植,從而增加有關(guān)技術(shù)工藝的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力?！?改革管理體制,提高環(huán)境監(jiān)管效能現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管體制不適應(yīng)監(jiān)管實(shí)踐的客觀要求,主要存在如下問題：第一,政府部門職責(zé)不清、職能交叉問題嚴(yán)重。如,海洋污染監(jiān)管方面存在海洋部門、港監(jiān)部門、漁政部門、環(huán)保部門之間職能交叉；第二,行政管理體制與自然生態(tài)系統(tǒng)特征相脫離。建立國(guó)家自然資源管理體制和監(jiān)管體制是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的一項(xiàng)重大改革。自然資源具有資源屬性和生態(tài)屬性雙重屬性。資源屬性可以生產(chǎn)、開發(fā)利用,通過勞動(dòng)自然資源變?yōu)樯鐣?huì)財(cái)富。生態(tài)屬性,可以為人類生存提供水源,釋放氧氣、凈化空氣和水體調(diào)蓄洪水,保持水土防風(fēng)固沙,保護(hù)自然景觀和生物多樣性,保護(hù)自然資源資產(chǎn)所有權(quán),人的合法權(quán)益。實(shí)現(xiàn)自然資源的使用者與管理者分離,有利于自然資源資產(chǎn)生態(tài)功能的保護(hù)和保育。因此,建立國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制和監(jiān)管體制的基本對(duì)策,是在清晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,分清職能、監(jiān)管分離、責(zé)權(quán)統(tǒng)一、積極有序的推進(jìn)大部制改革。〔5公開環(huán)境信息,建立環(huán)境協(xié)商機(jī)制暢通公民投訴渠道,健全公民參與政府重大決策的過程,是避免環(huán)境群體事件的根本措施,也是推動(dòng)我國(guó)政治改革的一項(xiàng)重要舉措。建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)制要由原來的政府、企業(yè)決策向政府、企業(yè)、公眾互動(dòng)形成決策的方向轉(zhuǎn)變。為此20XX國(guó)務(wù)院連續(xù)發(fā)文,要求在九大部門和行業(yè)必須推動(dòng)信息公開：第一,推動(dòng)環(huán)境協(xié)商機(jī)制的前提是信息公開。什邡群眾反對(duì)鉬銅項(xiàng)目、啟東群眾反對(duì)污水排海、鎮(zhèn)海群眾反對(duì)石油加工項(xiàng)目都是因?yàn)樵跊Q策過程息不公開而沒有贏得群眾的信任,造成社會(huì)不穩(wěn)定；第二,提高《環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書》的質(zhì)量,嚴(yán)懲在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書》中的造假行為；第三,推動(dòng)有關(guān)環(huán)境問題的社會(huì)對(duì)話協(xié)商機(jī)制,保障公民的環(huán)境利益,完善市場(chǎng)的補(bǔ)償機(jī)制。我們應(yīng)當(dāng)看到一項(xiàng)新的政策,一個(gè)新的建設(shè)項(xiàng)目,只有通過