當(dāng)前機構(gòu)編制管理工作存在的問題、成因及對策

當(dāng)前機構(gòu)編制管理工作存在的問題、成因及對策機構(gòu)編制管理作為國家行政管理的一個重要組成部分，在國家行政管理中處于源頭和基礎(chǔ)地位。機構(gòu)編制是“龍頭”，是個很敏感的工作。經(jīng)過多年的工作實踐，我們在機構(gòu)編制管理工作中已經(jīng)摸索出一些成功的、行之有效的經(jīng)驗和做法，如聯(lián)審工資制度、《機構(gòu)編制管理證》制度、《行政事業(yè)單位入編（減員）通知單》制度、人員編制管理臺帳等。隨著新形勢的發(fā)展，一些不容忽視的問題也應(yīng)運而生，影響了機構(gòu)編制管理工作的有效開展。一、當(dāng)前存在的主要問題（一）部分單位和部門對機構(gòu)編制工作重要性認(rèn)識不夠，對機構(gòu)編制管理存在忽視和松懈的情況有些部門和單位對加強新形勢下機構(gòu)編制管理的重要意義認(rèn)識不足，無視“三定”方案的嚴(yán)肅性，不能站在全局的角度看問題，不能自覺地在轉(zhuǎn)變職能、精簡機構(gòu)編制、提高隊伍素質(zhì)、提高工作效率上做文章，而是只強調(diào)本部門本單位的困難，總想在增設(shè)機構(gòu)、增人增編、增職數(shù)、提升機構(gòu)規(guī)格等方面打主意。大都強調(diào)本部門本單位的重要性和各種困難，要求增加機構(gòu)、增加編制，很少有單位提出精簡機構(gòu)、減少編制。要開展某一項工作，就要設(shè)立一個機構(gòu)，而且動輒要為行政機構(gòu)；如果行政機構(gòu)不能設(shè)置，就要求設(shè)立為財政補助的事業(yè)機構(gòu)，配備相應(yīng)的人員。（二）機構(gòu)設(shè)置的多樣性。除了正式設(shè)立的機構(gòu)以外，還以“合署”、“掛牌”、“掛靠”等形式設(shè)置機構(gòu)。如農(nóng)業(yè)局增掛牌子的機構(gòu)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局，經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局增掛牌子的機構(gòu)有企業(yè)工委、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室等。如果僅僅是掛牌、合署或掛靠倒未嘗不可，問題是掛牌、掛靠之后，組織部門要相應(yīng)地配備領(lǐng)導(dǎo)干部。領(lǐng)導(dǎo)干部配備后，工作人員就顯得不夠，出現(xiàn)“官多兵少”和人手緊的現(xiàn)象，導(dǎo)致政事職責(zé)不分、政事人員混崗情況的產(chǎn)生，甚至直接導(dǎo)致人員超編。（三）編制管理失之于弱。雖然有“編制就是法”的說法，但在實際工作中，編制管理的軟弱性隨處可見。按照國家規(guī)定，只有軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部可以超編安置。但在實際工作中，組織部門在領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整時，超編配備領(lǐng)導(dǎo)干部；人事部門在機構(gòu)撤并、調(diào)整時，由于人員分流難度較大，讓超編人員暫時在崗。有的部門由于人員結(jié)構(gòu)（年齡、專業(yè)、職務(wù)等）的原因，缺少專業(yè)人員或年輕干部，在招考或調(diào)劑時，超編配備。更有甚者，一些部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其下屬事業(yè)單位，視編制規(guī)定而不見，大量使用臨時性人員。對上述問題，我們可從主客觀兩個方面尋找原因?？陀^上，目前社會事務(wù)方面新的工作很多，一項工作的開展總得有一個機構(gòu)來管理，造成機構(gòu)增加（包括行政的掛牌機構(gòu)和事業(yè)的實體機構(gòu)）。由于目前領(lǐng)導(dǎo)干部能上不能下的情況沒有根本改變；或者由于目前就業(yè)形勢非常嚴(yán)峻，機構(gòu)撤并之后，人員分流有較大的難度；或者由于目前公務(wù)員隊伍中專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等原因，不得不適當(dāng)補充一部分年紀(jì)輕、學(xué)歷高、專業(yè)性強的人員，造成有的單位人員超編配備。主觀上，由于有的部門和少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)編制觀念不強，在人員配備特別是領(lǐng)導(dǎo)干部配備上，不能嚴(yán)格執(zhí)行核定的編制數(shù)，造成機構(gòu)增加，人員超編。二、解決辦法及對策機構(gòu)編制是龍頭，也是個很敏感的工作，編辦作為黨委、政府的工作部門，要通過機構(gòu)編制法制化建設(shè)，積極構(gòu)建“廉潔、勤政、務(wù)實、高效”的工作機制，充分發(fā)揮控制、把關(guān)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用，加強對機關(guān)和事業(yè)單位的職能、機構(gòu)、編制、人員結(jié)構(gòu)等進(jìn)行全過程監(jiān)督管理和跟蹤服務(wù)，更大程度地發(fā)揮機構(gòu)編制部門的主要職責(zé)和職能。（一）嚴(yán)格維護(hù)“三定”方案的嚴(yán)肅性，建立和形成機構(gòu)編制管理完整的法律體系嚴(yán)格執(zhí)行“三定”方案，對于保持機構(gòu)和人員編制的相對穩(wěn)定具有重要作用，必須堅決維護(hù)其權(quán)威性和嚴(yán)肅性。未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和部門不得以任何方式自行調(diào)整和改變“三定”中關(guān)于主要職能、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的規(guī)定。從事機構(gòu)編制管理的人員都知道，在機構(gòu)編制管理中，有一句話叫做“編制就是法”。光從這句話來講，編制就是法不錯；但從這句話也反映出機構(gòu)設(shè)置管理的法治性不強，而“編制就是法”這句話的落實也有較大的差距。改革開放以來，隨著我國民主法制建設(shè)的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會各項管理特別是經(jīng)濟(jì)管理方面的法制建設(shè)進(jìn)展很快，并且取得了較大的成效。相對于其它各項工作，機構(gòu)編制管理的法制化、規(guī)范化進(jìn)展不大，或者說立法進(jìn)程滯后，使機構(gòu)編制管理部門長期以來不能依法行使自己的職能，它的行政行為更多是體現(xiàn)上級領(lǐng)導(dǎo)的意圖，而非完整的法律意志。我們對前幾次機構(gòu)改革的反思，其中一條就是靠不具備法律效力的行政手段來推行的，這就不可避免地在機構(gòu)編制管理上打下了人為因素的印記。正如鄧小平同志指出的那樣，人們“往往把領(lǐng)導(dǎo)的講話當(dāng)作‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)說的話，就叫‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法’也跟著變”。如果領(lǐng)導(dǎo)人之間意見分歧，常常使機構(gòu)編制部門陷入無所適從的兩難境地。作為上層建筑的一個重要組成部分，要保證經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑其它部門的正常長期運作，機構(gòu)編制管理方面的立法是一項重要而緊迫的任務(wù)。黨的十六屆三中全會決定指出:“進(jìn)一步調(diào)整各級政府機構(gòu)設(shè)置，理順職能分工，實現(xiàn)政府職責(zé)、機構(gòu)和編制的法定化。”這為加快推進(jìn)機構(gòu)編制立法進(jìn)程，實現(xiàn)機構(gòu)編制管理的規(guī)范化、法制化指明了方向。(二)繼續(xù)完善機構(gòu)編制管理約束機制機構(gòu)編制管理工作是一項綜合性的工作，它涉及到組織、人事、財政等各個部門。機構(gòu)編制是財政部門擬定財政預(yù)算和核撥經(jīng)費的主要依據(jù)，財政預(yù)算控制是機構(gòu)編制約束的有效手段。進(jìn)一步完善機構(gòu)編制、人員工資與財政預(yù)算相瓦制約機制，要以編制為基礎(chǔ)，在機構(gòu)編制部門審核批準(zhǔn)的機構(gòu)和編制的限額之內(nèi)，核定人員、工資和經(jīng)費，辦理調(diào)配、錄用、社會保險、工資福利、戶口遷移等手續(xù)。進(jìn)一步完善和強化編制、人員、工資一體化管理的、相互配套制衡的剛性約束工作機制。加快電子化進(jìn)程，財政局和編辦可以實行機構(gòu)編制、人員工資、財政預(yù)算等微機聯(lián)網(wǎng)，建立數(shù)據(jù)庫，實行人員編制與財政預(yù)算同步監(jiān)測、動態(tài)管理。(三)建立健全機構(gòu)編制管理監(jiān)督機制是進(jìn)一步加強機構(gòu)編制部門監(jiān)督檢查職能。機構(gòu)編制管理部門要全面轉(zhuǎn)變習(xí)慣于主要抓具體審批和執(zhí)行的做法，克服和扭轉(zhuǎn)“弱監(jiān)督、軟監(jiān)督、虛監(jiān)督甚至無監(jiān)督”問題，加強監(jiān)督職能，健全完善監(jiān)督檢查程序和手段。如可以結(jié)合年終統(tǒng)計和事業(yè)單位法人登記及年檢，對各單位的機構(gòu)編制執(zhí)行情況進(jìn)行檢查。在機構(gòu)編制部門內(nèi)部形成強力有效的機制和制度優(yōu)勢，實現(xiàn)機構(gòu)編制監(jiān)督檢查的制度化、經(jīng)?；驯O(jiān)督檢查工作作為一項長期的日常業(yè)務(wù)職能深入持久地開展下去。二是建立群眾公開監(jiān)督制度。群眾監(jiān)督是最廣泛、最有力的監(jiān)督。建立機構(gòu)編制數(shù)據(jù)庫，實行編制實名制和“陽光編制”，定編定崗到人，將財政供養(yǎng)人員情況置于廣大干部職工的監(jiān)督之下。如機構(gòu)編制部門對不涉及國家秘密的工作原則、審批程序、機關(guān)事業(yè)單位的定編定崗定員情況等，以適當(dāng)方式向社會公開:機構(gòu)編制部門通過聘請社會監(jiān)督員等方式，廣泛征求人民群眾意見:建立健全投訴舉報制度等等，進(jìn)一步落實和擴(kuò)大群眾對機構(gòu)編制管理的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，防止和杜絕“暗箱”操作等違法違紀(jì)行為，營造加強機構(gòu)編制監(jiān)督的良好氛圍。三是強化領(lǐng)導(dǎo)干部的編制意識，建立健全相關(guān)工作機制?？h鄉(xiāng)各單位黨政主要負(fù)責(zé)人是執(zhí)行機構(gòu)編制紀(jì)律的第一責(zé)任人，負(fù)有對本地區(qū)、本單位機構(gòu)改革和機構(gòu)編制管理的直接責(zé)任。可以視具體情況，建立健全相應(yīng)的配套措施，如制定相應(yīng)的年度考核方案，將機構(gòu)編