公共政策-論三峽的利弊

三峽工程

——皇帝的新衣？1三峽水利工程舉世矚目，淹沒面積之大、移民數(shù)量之多，在古今中外水利建設(shè)史上是絕無僅有的。在整個工程建設(shè)過程中，奉獻最大的是庫區(qū)的百萬移民。他們棄家離土，到一個新的環(huán)境去生活。面對著生活條件和生產(chǎn)方式的巨大改變，面對著生存環(huán)境與文化的巨大不同，他們承受著生活上和心理上的巨大困難和壓力。特別是農(nóng)村移民，他們失去的不僅僅是頭上的瓦和四周的墻，還失去了最重要的生產(chǎn)資料、賴以維生的土地。2目錄引言三峽工程概況建設(shè)背景方案提出及實施過程工程利弊分析移民專題媒體報道各方反對及結(jié)果結(jié)語3

每一個公共政策的決策都是從當(dāng)時的理論出發(fā)而作出的，但實際的效果卻不是當(dāng)時可以準確預(yù)計的，實際的好和壞也許是對這個決策的對與錯的一個評定。三峽決策從提出到動工經(jīng)歷了十幾年的時間，一個決策要歷時這么久才得以決定，當(dāng)中的影響因素是不可忽視的。三峽工程的興建到現(xiàn)在已經(jīng)過了十幾年了，關(guān)于其爭論依舊沒有停止過。引言：4三峽工程概況長江三峽水利樞紐工程，是中國長江中上游段建設(shè)的大型水利工程項目。分布在中國重慶市到湖北省宜昌市的長江干流上，大壩位于三峽西陵峽內(nèi)的宜昌市夷陵區(qū)三斗坪，并和其下游不遠的葛洲壩水電站形成梯級調(diào)度電站。工程總投資為954.6億元人民幣。于1994年12月14日正式動工修建，2006年5月20日全線建成。

5建設(shè)背景洪澇災(zāi)害歷來是中華民族的心腹大患。在長江防洪體系中，三峽工程的戰(zhàn)略地位和作用極為重要。三峽水電站規(guī)模巨大，地理位置適中，將成為我國迄今為止發(fā)電效益最大的水電站，產(chǎn)生巨大的電力效益。三峽工程位于長江上游與中游的交界處，地理位置得天獨厚，能夠較為充分地改善重慶至武漢間通航條件，滿足長江上中游航運事業(yè)遠景發(fā)展的需要?；谏鲜霰匾裕龒{工程于1994年12月14日正式動工。6方案提出及實施過程政策歷史回顧困難重重的決策過程政策利害相關(guān)人分析7政策歷史回顧第一輪決策過程

政策設(shè)想：1924年孫中山首倡三峽建壩首次進入議事日程：

1944年,《利用美貸籌建中國水力發(fā)電廠與清償貸款方法》第二輪決策過程工程重新受到重視

：新中國的支持和關(guān)懷再次進入議事日程

方案設(shè)計與選擇

方案的“拍板”

政策實施8困難重重的決策過程１９８４年國務(wù)院在沒有工程可行性論證的情況下，就原則批準了長江三峽工程。這種違反科學(xué)、不民主的決策，引起了許多政協(xié)委員的反對。

１９８５年４月，全國政協(xié)六屆三次會議召開，１６７位政協(xié)委員就對三峽工程問題單獨或聯(lián)合提出十七件提案，建議緩上三峽工程。

１９８５年５月孫越崎等政協(xié)委員向中央上書，列舉了工程的投資、防洪、泥沙淤積、航運、發(fā)電、移民、安全等七大問題。

１９８５年全國政協(xié)大會的提案和第一次三峽考察團的結(jié)果，迫使中央決策層在三峽工程問題上不得不在形式上搞一個論證程序。9１９８８年９月第二次組織三峽工程考察團，考察之后，周培源親自上書中共中央，揭露三峽工程可行性論證中的不民主作法，陳述三峽工程的弊病，再次建議緩上三峽工程。

１９９１年１０月，為配合三峽工程上馬宣傳，視察團第三次到三峽地區(qū)，之后向黨中央建議，早作宣傳，盡早決策。這次視察團對三峽工程的意見，與前兩次截然相反。

１９９３年１１月，各民主黨派，全國工商聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派人士再次組成考察團，對三峽工程進行了考察。盡管此時興建三峽工程的提案已經(jīng)被批準通過，但是考察團還是對三峽工程仍然表示極大的疑惑，特別對工程投資、移民、生態(tài)環(huán)境和文物保護提出了許多問題10對三峽工程決策歷程的思考此決策過程是一個“自上而下”的“動員模型”其主要與政治領(lǐng)導(dǎo)者的政策偏好有關(guān)

工程本身巨大的經(jīng)濟效益，非常符合我國決策者一貫弘揚的“經(jīng)濟發(fā)展觀”

11政策利害相關(guān)人利益相關(guān)者支持支持原因反對反對原因政府部門中央政府◎提高國際聲望、經(jīng)濟發(fā)展觀、防洪遷移地政府◎收受賄賂，利用工程營利、獲利◎代價大，責(zé)任、負擔(dān)沉重新搬遷區(qū)政府◎建筑豪華政府辦公樓和公寓提供對口資源的政府◎要花費一定人力、物力和財力去支援庫區(qū)建設(shè)，１３０億元庫區(qū)農(nóng)村老人◎生活、經(jīng)濟損失，情感打擊青年◎提供契機從事第二和第三產(chǎn)業(yè)移民典型◎得到特殊照顧，順利遷居城鎮(zhèn)庫區(qū)企業(yè)◎關(guān)停、銷號，企業(yè)“空心化”市民◎賠償合理其它接納區(qū)◎資源遭到競爭、分割外來戶◎招募而來，解決就業(yè)電力部門◎“沒有一個工程大家會按成本價報價，報批的數(shù)字本身含有相當(dāng)大一部分利潤……”旅游部門◎依然的“峽感”和新增的景觀吸引眾多游客文物保護局◎取得學(xué)術(shù)研究主要成果，提高科技水平◎破壞原有古跡及文物12工程利弊分析13工程本身效益分析框架：工程本身效益防洪效益航運效益發(fā)電效益14分析框架：工程溢出效益旅游效益其他效益社會效益工程溢出效益庫區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展

就業(yè)效益

環(huán)境效益對南水北調(diào)引水工程的積極作用三峽工程科研攻關(guān)成果

15弊端一三峽一帶已經(jīng)被證實，埋藏著數(shù)量非常巨大的文物，很多都是極其珍貴而且是現(xiàn)在為止沒有發(fā)現(xiàn)過的文物。但三峽工程動工以來到蓄水這段時間，根本不可能有足夠的時間把這些珍貴的文物挖掘出來。據(jù)報道，有百分之九十的珍貴文物被埋江底了。還有一些是在三峽沿江的名勝古跡如張飛廟等都不得不淹沒江水當(dāng)中。這是對中國歷史文化方面的大破壞。16弊端二在生態(tài)方面，由于三峽工程的興建，將會對當(dāng)?shù)卮蠓秶纳鷳B(tài)造成影響，像當(dāng)?shù)刂脖坏钠茐?，氣候的變化，對各種動植物的影響都是非常大的。1718弊端三還有大規(guī)模的移民。原來生活在三峽一帶的人都不得不放棄了世世代代生活的地方，到新的環(huán)境去，移民帶來的社會問題如怎樣安置移民、安置到哪里合適等并不能忽視。19三峽工程淹沒的實物成本20移民專題在三峽實施過程中，遇到的規(guī)模最大的，問題最人性化的，最需要切實解決的困難是三峽的移民問題。這一政策性問題解決的好壞直接影響工程本身的價值——是否造福了人民。21I．移民的心理影響移民概況介紹222023/12/122324II.移民社會沖突

大件事“鐵腕移民縣長”被害!!

25三峽淹沒區(qū)秭歸縣香溪鎮(zhèn)鎮(zhèn)長韓裕玖曾收到一封匿名信，信中盡是恫嚇之言，信紙下方畫了一把子彈出膛的手槍和一支出鞘的利劍。26III.被動移民所派生的成本

一些移民不講信用，反復(fù)性大一些移民以“特殊公民”自居，要求高，期望值大，對政府的依賴性強開縣厚壩鎮(zhèn)遷往德陽市的20戶移民，僅因安置地點不是緊靠場鎮(zhèn)，便有10戶返回了原籍。27相關(guān)移民政策對此，國家給予了高度重視，出臺了相應(yīng)的政策和法規(guī)，并且提出了“在移民中發(fā)展，在發(fā)展中移民"的開發(fā)性移民方針和“搬得出，穩(wěn)得住，逐步能致富"的移民目標，以確保三峽移民工程的順利完成。28經(jīng)濟補償針對此次大規(guī)模移民，政府當(dāng)然會給與一定經(jīng)濟補償政策，其中包括占地移民安置費、房屋補償費、費青苗補償費以及其它費用等而近幾年還開始了移民后期補償以及占地移民優(yōu)惠買社保等優(yōu)惠政策。29后期問題三峽工程百萬移民，不是簡單的人員遷徙、家園變換，更是一個經(jīng)濟重建、社會重構(gòu)的歷程。在移民安置過程中，工程論證時沒有考慮到的一些經(jīng)濟、社會問題顯現(xiàn)出來。二期移民搬遷完成后，庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨新的矛盾。隨著大規(guī)模工程拆遷、建設(shè)日漸減少，依靠密集的移民投資拉動而一度紅火的庫區(qū)經(jīng)濟出現(xiàn)停滯甚至倒退三峽工程論證時認為“人口遷移后從事原有職業(yè)，沒有重新就業(yè)問題”的庫區(qū)城鎮(zhèn)，出現(xiàn)就業(yè)崗位嚴重不足、失業(yè)率猛增的情況。庫區(qū)城市里大批漂亮的移民小區(qū)成為無業(yè)小區(qū)，加上最低生活補助、失業(yè)救濟等社會保障欠缺，許多移民生活陷入困境;不少農(nóng)村移民土地產(chǎn)出有限，轉(zhuǎn)移就業(yè)無門。30移民案例介紹遷移使移民重新處在同一個起點上。但是專家們發(fā)現(xiàn)，階層分化正在削弱移民之間的同質(zhì)性，增加他們之間的異質(zhì)性。當(dāng)他們之間的差異變大，再次出現(xiàn)階層的分化時，也即意味著原有的群體在解體。這種分化主要表現(xiàn)在經(jīng)濟收入以及職業(yè)上。31案例一——三峽移民：我在上海張林：有車有房當(dāng)老板

外遷至崇明島的三峽移民，據(jù)稱有一百多戶買了貨車在跑運輸，而家住港西鎮(zhèn)北雙村的張林，則是他們中發(fā)家致富的典型。

今年31歲的張林7年前和妻子兒子、岳父岳母一起從云陽遷到崇明島。一到崇明島，他就開始實施致富計劃。

他先到上海開了兩年的集裝箱車，掙了三萬多元。后來，他買了一輛自卸式貨車，和妻子一道，起早貪黑為建筑工地拉沙，一年就賺了十萬元。

張林四年換了四臺車，其中2005年還一下買了兩臺貨車，讓老家的弟弟也過來掙錢。如今，他已是移民中的致富榜樣——由于住房擁擠，張林在原有120平方米面積的移民房基礎(chǔ)上，花費近十萬元另建了100多平方米的別墅式住房；今年9月，他又花4萬多元買了輛“奇瑞QQ”轎車，供老婆接送兒子上學(xué)用。

“如果不是移民帶來的機會，這樣的生活在云陽老家想都不敢想！”張林的妻子說。32案例二——三峽移民：我在上海張學(xué)云：投資二十萬當(dāng)“豬司令”

家住崇明縣廟鎮(zhèn)米洪村的云陽移民張學(xué)云，是上過老山前線的退伍軍人。移民后他認真鉆研養(yǎng)豬技術(shù)，用打工掙來的8000多元錢蓋起豬舍，七年下來，張學(xué)云家變化巨大——原先的一間豬舍變成三間。去年，張學(xué)云在原來的移民安置房旁邊，花5萬多元又建起80平方米的平房，今年還準備把移民房裝修一遍。就這樣花銷，張學(xué)云透露，除了生產(chǎn)生活備用金，他還有好幾萬元存款。

張學(xué)云在交談中，嘴里冒出很多“免費”、“優(yōu)待”的好事：一會兒生豬屠宰稅鎮(zhèn)里給他免了，一會兒水費村里又給他補貼了；當(dāng)?shù)卣膭顚W(xué)生讀職業(yè)學(xué)校，又把他女兒學(xué)電腦排版的4000多元學(xué)費免了……他還不斷地說，“崇明這邊錢好掙！”

問起今后的打算，張學(xué)云表示：今年準備，明年10月投入20萬元再建千余平方米豬舍，實現(xiàn)自動化喂料，他要當(dāng)移民里的“豬司令”！33案例三——廣東三峽移民融入當(dāng)?shù)仄D難，靠色情發(fā)廊生存

三塊錢一碗的酸辣粉，楊姨一晚上可以賣出七八碗，以此掙得一個月幾百塊的收入。她兒子在明城鎮(zhèn)對川村委會一家不銹鋼工廠打工，一個月只有一千元出頭的工資，不夠一家的開支。已經(jīng)60多歲的楊姨，不得不做起了小本生意。她怎么也想不到，自己會在異鄉(xiāng)他地，以這樣一種方式生存。34一部分移民的生活好了起來，那些青壯年勞力比較多的家庭，容易找到工作，收入開始逐步提高，一些經(jīng)營有方的家庭，開了店，生活水平明顯高于過去。也有個別家庭收入反而有所下降，主要是那些年齡在四五十歲，有兩個或兩個以上子女，且子女正在就學(xué)的家庭，四五十歲的人找工作明顯不如二三十歲的人，而正在就學(xué)的子女又增加了家庭的支出負擔(dān)。職業(yè)的分化既是分化的一種表現(xiàn)，也是其他各種分化的重要原因。35應(yīng)該說，除了個別的特殊情況外，移民現(xiàn)在的生活水平總體上不會低于過去。然而，在調(diào)查中問及“現(xiàn)在的生活同遷移前相比是好是壞”的問題時，相當(dāng)一部分移民認為現(xiàn)在不如過去。以上海移民為例，調(diào)查中，三分之一略強的人認為現(xiàn)在的生活與過去差不多，認為“好得多”與“稍好”的人共為22．4％，“差一些”和“差很多”的人占到了43．1％，后者約為前者的兩倍，也就是說，相當(dāng)一部分人認為到了上海以后生活水平下降了。他們一方面對現(xiàn)在的生活感到滿意，但另一方面又認為現(xiàn)在的生活不如過去。不少人的態(tài)度是矛盾的。36我們認為生活的好壞存在著心理預(yù)期的問題。遷移的強制性提高了移民對于收入的預(yù)期。由差到好、由低到高的遷移為移民的適應(yīng)提供了有利的條件，但這僅僅是一種外在條件，適應(yīng)的關(guān)鍵在于經(jīng)濟因素，他們是否能夠通過自己的勞動獲得穩(wěn)定的生活來源，是否擁有穩(wěn)定的生存手段，能否逐步致富。太多的移民將移民后的不適應(yīng)歸咎于政府及他人，其實更多的我們應(yīng)該從自身出發(fā)，看看在這樣一個機會面前，是否真正全力去把握了。37媒體報道

——國內(nèi)外社會各方爭論聲音圍繞三峽工程的利弊爭論，國務(wù)院三峽辦公室主任曾表示，三峽工程對生態(tài)的影響是利大于弊。對此，一直跟蹤跟蹤觀察三峽工程的加拿大非政府非盈利環(huán)境保護組織國際探索賴德女士不表贊同：“負面影響完全通過工程所產(chǎn)生的效應(yīng)，中國政府現(xiàn)在正在應(yīng)付工程地區(qū)所出現(xiàn)的最大問題。問題所產(chǎn)生的成本沒有一個確切可信的數(shù)據(jù)。象土地滑坡和水污染問題的治理成本還沒人去計算?！泵绹都~約時報》曾發(fā)表多達兩萬字的長篇報導(dǎo)，介紹三峽大壩這個世界上最大的水利工程目前給壩區(qū)居民和移民造成的巨大損失和生態(tài)危險。38不過，美國佛羅里達州的環(huán)境專家薛世奎表示，像中國這樣一個人口巨大，資源有限的大國，為發(fā)展經(jīng)濟而修建三峽大壩的確利大于弊：“因為中國資源的性質(zhì)沒有像西方國家那樣資源相對人口的比例多一點，只能忍痛一點，去用這種水電的資源去發(fā)展中國的經(jīng)濟。其他任何能源也都有污染，但是就是用已經(jīng)有的水資源的話，需要一些配套的防治等其他措施跟上去，以盡量減少其他危害?！辈痪们?，中國國內(nèi)有不少媒體紛紛報道或轉(zhuǎn)載，重慶400萬人將因為三峽生態(tài)變化而被迫轉(zhuǎn)移。一個有專家和環(huán)保人士組成的小組今年3月報告說，整個三峽地區(qū)包括小滑坡在內(nèi)的山體滑坡，已經(jīng)超過了4700處，需要加固或緊急疏散一千多個地點。法新社星期二的報道說，今年九月中國政府有官員和科學(xué)家在一次會議上表示，三峽大壩工程可能釀成環(huán)境災(zāi)難。39國際探索組織的賴德女士表示：“說利大于弊這些人不會受三峽工程的負面影響。他們是受益者，受益者總是說利大于弊，因為他們不需要為工程所造成的損害負責(zé)。我不認為政府官員說利大于弊有什么科學(xué)根據(jù)。”40各方反對及結(jié)果

——是否民主？

關(guān)于三峽工程是否要上馬，各方反對聲音一直不斷，但為何這些反對并沒有起到實質(zhì)性的效果？在民主化的道路上我們還應(yīng)作哪些努力？政協(xié)委員專家民眾41政協(xié)委員全國政協(xié)中反對三峽工程的占多數(shù)，但是為了不觸犯龍顏，委員們不是以反對派的面目出現(xiàn)，而是策略地以三峽工