省直管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)縣財(cái)政狀況比較研究

省直管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)縣財(cái)政狀況比較研究

2009年，財(cái)政部發(fā)布了關(guān)于推進(jìn)省直隸市金融改革的意見（金融預(yù)算編制[2009]第78號(hào)文件），開始了“省直隸市”的金融體制改革進(jìn)程?！笆≈惫芸h”財(cái)政管理體制改革的目的是為了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”,緩解省以下地區(qū)財(cái)政困難,提高人民生活水平。經(jīng)過5年的改革實(shí)踐,到底“省直管縣”財(cái)政管理體制改革的績(jī)效如何?下一步改革的方向是什么?這些都是值得關(guān)注的重要理論和實(shí)踐問題。本文以云南省試點(diǎn)直管縣為例,對(duì)此做一些探討。一、“省直管縣”財(cái)政改革績(jī)效從理論上講,“省直管縣”財(cái)政管理體制改革的績(jī)效可以用“帕累托改進(jìn)”理論進(jìn)行解釋,這種改進(jìn)是對(duì)“帕累托最優(yōu)”的修正。即:如果財(cái)政體制的調(diào)整使一部分人受益,另一部分人受損,那么只要對(duì)受損部分的利益得到補(bǔ)償以后仍有盈余,就是帕累托改進(jìn)。實(shí)踐證明,越接近“帕累托改進(jìn)”的體制改革,所引起的利益摩擦和震動(dòng)也越小,改革越容易推進(jìn)。在實(shí)踐中,“省直管縣”財(cái)政管理體制改革的績(jī)效要通過實(shí)際考察改革給地方經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收支及人民生活等帶來的改善狀況及程度來反映。“省直管縣”財(cái)政體制改革試點(diǎn)的績(jī)效應(yīng)放在政府、市場(chǎng)和社會(huì)三維立體坐標(biāo)系中來評(píng)價(jià)。政府維度上要考慮省、省管縣所屬市、試點(diǎn)縣通過改革相互關(guān)系的理順和調(diào)整;市場(chǎng)維度上要考慮各級(jí)政府的收益、損失和效率變化;社會(huì)維度上要考慮人民生活水平的改善和社會(huì)效益的提高程度。具體而言,應(yīng)從“省直管縣”財(cái)政改革試點(diǎn)前后地方財(cái)政狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平三方面評(píng)價(jià)“省直管縣”財(cái)政改革的績(jī)效。地方財(cái)政狀況主要通過財(cái)政預(yù)算收入增長(zhǎng)速度、財(cái)政自給率變化情況反映;地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要通過人均GDP增長(zhǎng)率反映;人民生活水平主要通過農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)率和貧困發(fā)生率變化反映?；谝陨纤悸?“省直管縣”財(cái)政改革績(jī)效可以分為以下四種情形。一是“省直管縣”改革后,試點(diǎn)縣和其所屬市的財(cái)政狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平均迅速增長(zhǎng)或提高。試點(diǎn)縣和所屬市這三方面的主要指標(biāo)增長(zhǎng)速度更快,總體收益絕對(duì)正增長(zhǎng),就是理論上的“省直管縣”財(cái)政體制的“帕累托改進(jìn)”,這種改進(jìn)是向“帕累托最優(yōu)”邁進(jìn)的必然路徑。從邏輯上看,市不僅不是與縣爭(zhēng)利的“食利者”,而是通過“直管縣”財(cái)政體制改革實(shí)現(xiàn)了“雙贏”。二是“省直管縣”改革后,試點(diǎn)縣財(cái)政狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平顯著增長(zhǎng)或提高,但試點(diǎn)縣所屬市以上方面主要指標(biāo)有所下降,縣級(jí)收益的增加總體大于市級(jí)收益的減少,這種制度改進(jìn)的總體收益是正增長(zhǎng)的,仍是理論上的“省直管縣”財(cái)政體制的“帕累托改進(jìn)”。不過這種狀況驗(yàn)證了部分學(xué)者的觀點(diǎn):即“市管縣”體制是造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難和制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸的主要原因。三是“省直管縣”改革后,試點(diǎn)縣財(cái)政狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平略有增長(zhǎng)或提高,但試點(diǎn)縣所屬市以上主要指標(biāo)大幅下降,縣級(jí)收益的增加總體小于市級(jí)收益的損失,這種制度改進(jìn)的總體收益是負(fù)增長(zhǎng)的,那么改革就不是財(cái)政體制的“帕累托改進(jìn)”。四是“省直管縣”改革后,試點(diǎn)縣和其所屬市的財(cái)政狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平同時(shí)減少或降低,這種制度改進(jìn)的總體收益是負(fù)增長(zhǎng)的,那么說明“省直管縣”財(cái)政體制改革是失敗的,“市管縣”的體制更有效率。二、大力加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,突出鎮(zhèn)雄縣、宣威市和其他縣域市根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政體制改革的精神,以及《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》要求,并考慮到鎮(zhèn)雄縣、宣威市是農(nóng)業(yè)和人口大縣(市),騰沖是邊境和旅游大縣,且鎮(zhèn)雄縣是國(guó)家級(jí)貧困縣,騰沖縣、宣威市是省級(jí)貧困縣(市),三個(gè)縣(市)在云南具有極強(qiáng)的代表性。因此2009年云南省委第56次常委會(huì)議決定選取鎮(zhèn)雄縣(屬昭通市)、騰沖縣(屬保山市)、宣威市(屬曲靖市)自2010年1月1日正式實(shí)施“省直管縣”財(cái)政改革試點(diǎn),目前試點(diǎn)縣已運(yùn)行了4年多。(一)財(cái)政狀況發(fā)生了變化1.財(cái)政自給率從表1、表2和圖1可以看到,試點(diǎn)前騰沖縣在2004至2006年期間地方公共財(cái)政預(yù)算收入迅速增長(zhǎng)并達(dá)到頂峰,2007年增長(zhǎng)迅速下滑。2009年是曲靖市和宣威市財(cái)政預(yù)算收入增長(zhǎng)的拐點(diǎn),2004至2009年一直持續(xù)下滑,2009年后開始增長(zhǎng)。其他縣市則波動(dòng)不大。“省直管縣”試點(diǎn)后,騰沖縣、宣威市和鎮(zhèn)雄縣三個(gè)縣(市)地方公共財(cái)政預(yù)算收入增長(zhǎng)率均高于全省平均水平,尤其是鎮(zhèn)雄縣2011年地方公共財(cái)政預(yù)算收入增幅超過全省平均13.2個(gè)百分點(diǎn)。就財(cái)政自給率看,“省直管縣”試點(diǎn)改革前后比較,財(cái)政自給率有升有降,變化并不明顯。表3和圖2、圖3、圖4的資料說明,試點(diǎn)后云南省財(cái)政自給率無明顯變化,鎮(zhèn)雄縣的財(cái)政自給率略有所提高,其所屬昭通市財(cái)政自給率略有下降;騰沖縣財(cái)政自給率略有所提高,其所屬保山市財(cái)政自給率基本未變;宣威和其所屬曲靖市財(cái)政自給率則呈下降趨勢(shì)。(二)均gdp長(zhǎng)率呈上升趨勢(shì)從表4、圖5我們可以看到,通過“省直管縣”改革,三個(gè)試點(diǎn)縣(市)人均GDP增長(zhǎng)率都明顯高于全省平均水平,其所屬市人均GDP增長(zhǎng)也基本上同步,且呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì)。從表5、表6、圖6可以看到,通過“省直管縣”改革,三個(gè)試點(diǎn)縣(市)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)率明顯高于全省平均水平,也高于其所屬的市,尤其是鎮(zhèn)雄縣增幅明顯。2.從貧困發(fā)生率看從表7、圖7可以看到,鎮(zhèn)雄縣試點(diǎn)前貧困發(fā)生率高于昭通市3個(gè)百分點(diǎn)左右,試點(diǎn)后與昭通市貧困發(fā)生率基本一致,說明試點(diǎn)后鎮(zhèn)雄縣貧困發(fā)生率有所下降。通過“省直管縣”改革,騰沖和宣威兩個(gè)試點(diǎn)縣(市)貧困發(fā)生率都明顯低于其所屬的市。三、以減貧為目標(biāo),夯實(shí)“省直管縣”財(cái)政體制改革的重要基礎(chǔ)一是試點(diǎn)后鎮(zhèn)雄縣和其所屬昭通市的財(cái)政狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平均迅速改善或提高,鎮(zhèn)雄縣和昭通市總體收益絕對(duì)正增長(zhǎng),騰沖和保山市、宣威和曲靖市相關(guān)指標(biāo)也有增長(zhǎng),表明“省直管縣”財(cái)政體制總體上屬于“帕累托改進(jìn)”。二是從財(cái)政收入增長(zhǎng)的絕對(duì)值和增長(zhǎng)速度來看,三個(gè)試點(diǎn)縣均初見成效。與此同時(shí),“省直管縣”所屬市財(cái)政預(yù)算收入絕對(duì)值增長(zhǎng)更快,這說明“市刮縣”導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政困難的說法在這三個(gè)試點(diǎn)縣并不存在,相反,由于三個(gè)試點(diǎn)縣都是國(guó)家級(jí)或省級(jí)貧困縣,試點(diǎn)后所屬市反而“輕裝上陣”。需要指出的是,在試點(diǎn)縣地方財(cái)政預(yù)算收入迅速增長(zhǎng)的前提下,財(cái)政自給率無明顯變化,說明地方預(yù)算支出也在大幅增長(zhǎng),省財(cái)政對(duì)試點(diǎn)縣扶持力度加大;同時(shí)說明“省直管縣”也不是解決“縣鄉(xiāng)財(cái)政困難”的靈丹妙藥,下放主體稅種給縣級(jí)政府、培育縣鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),增加稅源才是提高縣級(jí)財(cái)政自給率的有效方法。三是“省直管縣”財(cái)政體制對(duì)推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有積極作用。首先是由于擴(kuò)大了縣級(jí)財(cái)政權(quán)限,促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展;其次是減少了資金撥付層次,提高了資金使用效率;最后是增強(qiáng)了省級(jí)財(cái)政的督導(dǎo)作用,提高了縣鄉(xiāng)財(cái)政管理水平。四是“省直管縣”財(cái)政體制改革通過促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展從而帶動(dòng)農(nóng)民生活水平提高?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制改革對(duì)減貧也有積極作用。五是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快、營(yíng)改增全面鋪開的大背景下,全面推行“省直管縣”財(cái)政管理體制改革,是適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必然舉措。尤其是在貧困和農(nóng)業(yè)大縣,無論其是否為民族自治縣。六是省直管縣財(cái)政體制改革過程中要著力解決“省直管縣”財(cái)政體制與行政管理體制之間的矛盾。為了使“省直管縣”財(cái)政體制與行政管理體制相吻合,行政管理體制也要實(shí)行“省直管縣”,消除市縣政府之間的行政隸屬關(guān)系,取而代之的政府層級(jí)是市縣平行的《憲法》構(gòu)架。七是明確劃分省和市縣之間的事權(quán)和稅權(quán)。省以下各級(jí)政府事權(quán)劃分必須有明確的標(biāo)準(zhǔn),并通過立法加以確定,不能朝令夕改。對(duì)于跨區(qū)域的事權(quán)由省級(jí)政府協(xié)調(diào)相關(guān)各方共同履行,但也要明確各方的具體責(zé)任。在此基礎(chǔ)上,要明確劃分省和市縣的分稅稅種和比