教育管理體制改革

PAGEPAGE38第二章教育管理體制改革本章學(xué)習(xí)目標(biāo)：了解教育管理體制的基本內(nèi)容，認(rèn)識(shí)各項(xiàng)管理體制改革的重要作用和改革的進(jìn)程。從整體上把握我國(guó)教育管理體制改革的內(nèi)涵、改革的現(xiàn)狀及改革的方向。學(xué)習(xí)重點(diǎn)：教育行政體制改革的內(nèi)涵以及我國(guó)教育行政體制的問(wèn)題；我國(guó)當(dāng)前教育財(cái)政體制改革取得的成就及所處的歷史階段，教育督導(dǎo)體制改革的新趨勢(shì)；對(duì)校本管理內(nèi)涵的理解，校本管理實(shí)施的基本原則；從總體上理解我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能轉(zhuǎn)變的必要性和改革的方向。學(xué)習(xí)難點(diǎn)：教育行政、教育財(cái)政極校本管理的內(nèi)涵，財(cái)政體制改革的方向，校本管理的基本原則，政府職能轉(zhuǎn)變的多種理論依據(jù)，政府職能轉(zhuǎn)變的方向。學(xué)習(xí)方法：聯(lián)系學(xué)習(xí)和工作中的相關(guān)經(jīng)歷，學(xué)習(xí)理論知識(shí)，參考文中的鏈接，全面理解教育管理體制改革的內(nèi)涵，了解我國(guó)教育體制改革的現(xiàn)狀。教育管理體制簡(jiǎn)稱“教育體制”，是指國(guó)家組織和管理教育的形式、方法和制度的總稱。教育管理體制受一國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治體制的制約，隨一國(guó)的科學(xué)技術(shù)和社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展及教育、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治制度和體制的變革、變化而調(diào)整和改革。時(shí)至今日教育管理體制的改革已經(jīng)成為當(dāng)今世界教育的重要主題，各國(guó)都不同程度的對(duì)教育管理體制進(jìn)行了改革。第一節(jié)教育行政體制改革教育行政體制是國(guó)家行政體制的一個(gè)組成部分，它主要包括國(guó)家各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)的組織形式、隸屬關(guān)系、權(quán)力結(jié)構(gòu)和工作制度等，是教育機(jī)構(gòu)的體系化，其核心內(nèi)容是國(guó)家教育行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。一、教育行政體制的基本類型及利弊分析由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史傳統(tǒng)等方面的差異，各國(guó)的教育行政體制也存在差別。根據(jù)國(guó)家教育行政權(quán)力在教育行政機(jī)關(guān)的分配和組織形式，可以把教育行政體制劃分為以下幾種類型：（一）中央集權(quán)制與地方分權(quán)制這種分類的主要依據(jù)是中央和地方的教育行政權(quán)力分配關(guān)系。所謂中央集權(quán)制是指中央政府對(duì)全國(guó)的教育事業(yè)有完全的決策、指揮和監(jiān)控權(quán)力，地方政府必須依據(jù)中央所頒布的教育政策、法令和指示辦事。教育行政中的中央集權(quán)是指這樣一種教育行政權(quán)力結(jié)構(gòu)體制，即中央教育行政機(jī)構(gòu)和地方教育行政機(jī)構(gòu)之間表現(xiàn)為一種命令與服從的隸屬關(guān)系，教育行政事務(wù)的決策權(quán)或最終決定權(quán)集中在上級(jí)機(jī)關(guān)，下級(jí)機(jī)關(guān)只能根據(jù)上級(jí)機(jī)關(guān)的決定、命令和指示行使管理職能，并向上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。在中央集權(quán)體制下，教育事業(yè)是國(guó)家的事業(yè)，由國(guó)家直接干預(yù)，一切教育活動(dòng)須受國(guó)家權(quán)力的指導(dǎo)和監(jiān)督，地方辦學(xué)和管理都必須遵循中央政府的方針政策，地方自主的思想居次要地位。實(shí)行中央集權(quán)制的典型代表是法國(guó)。法國(guó)沿襲古羅馬的法律和行政傳統(tǒng)，在國(guó)家管理中實(shí)行中央集權(quán)管理。在教育行政上，相應(yīng)地實(shí)行中央集權(quán)體制。其中央教育行政機(jī)關(guān)——國(guó)民教育部擁有很大的權(quán)力，從中央到大學(xué)區(qū)、省、市鎮(zhèn)村的教育事務(wù)，從公立教育到私立教育，從國(guó)家教育目標(biāo)、政策、法令到學(xué)校的課程設(shè)置、教學(xué)大綱、教學(xué)進(jìn)度、考試時(shí)間和內(nèi)容，從教育經(jīng)費(fèi)到學(xué)校人事無(wú)一不屬于國(guó)民教育部的權(quán)力范圍。所謂地方分權(quán)制是指地方教育行政機(jī)關(guān)在其管轄的范圍內(nèi)，有獨(dú)立的教育行政權(quán)力，中央教育行政機(jī)關(guān)只發(fā)揮指導(dǎo)、服務(wù)作用。教育行政的地方分權(quán)制是指這樣一種權(quán)力結(jié)構(gòu)體制，即國(guó)家的教育事權(quán)由中央政府和地方政府分別執(zhí)掌，以地方自主管理為主，在教育行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置上，中央教育行政機(jī)構(gòu)和地方教育行政機(jī)構(gòu)之間表現(xiàn)為一種平行的或合作的對(duì)等關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，上層對(duì)下層權(quán)力范圍內(nèi)的事務(wù)無(wú)權(quán)干涉，由下層自主決定。在地方分權(quán)體制下，教育事業(yè)是由地方公共團(tuán)體自主舉辦和管理，國(guó)家只在必要范圍內(nèi)才進(jìn)行干預(yù)，中央政府處于援助、指導(dǎo)地位。實(shí)行地方分權(quán)制的典型代表是美國(guó)，美國(guó)教育行政主權(quán)在各州，多數(shù)州又將權(quán)力授予學(xué)區(qū)，故可以說(shuō)實(shí)權(quán)在學(xué)區(qū)。州議會(huì)有權(quán)制定本州的教育基本政策和法規(guī)，學(xué)區(qū)有權(quán)制定教育計(jì)劃、教育預(yù)算，征收教育稅，管理教職員人事，選定教材等，聯(lián)邦政府無(wú)權(quán)干預(yù)各州的教育行政。事實(shí)上，美國(guó)建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間沒(méi)有設(shè)立中央教育行政機(jī)關(guān)，20世紀(jì)70年代后，為解決教育由地方控制而引起的教育發(fā)展不平衡和質(zhì)量參差不齊等問(wèn)題，聯(lián)邦政府于1979年10月才成立聯(lián)邦教育部，以加強(qiáng)和擴(kuò)大聯(lián)邦政府管理教育的作用，但是其權(quán)力仍然相當(dāng)有限，僅限于負(fù)責(zé)分配管理聯(lián)邦政府補(bǔ)助地方教育的撥款，從事教育研究和成果推廣，從事全國(guó)教育資料統(tǒng)計(jì)。中央集權(quán)制和地方分權(quán)制的教育行政各有利弊。具體而言，中央集權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)在于可以統(tǒng)一國(guó)家的教育目標(biāo)、方針、政策和法規(guī)，統(tǒng)籌規(guī)劃，全面安排；國(guó)家可以有效地調(diào)節(jié)各地區(qū)的教育發(fā)展，對(duì)教育落后地區(qū)予以重點(diǎn)扶持；教育行政權(quán)力集中在中央，可以加重中央政府對(duì)教育的責(zé)任，發(fā)揮中央辦教育的積極性；可以統(tǒng)一教育標(biāo)準(zhǔn)和要求，易于考察和控制全國(guó)的辦學(xué)水平；有利于教育政策、法令的推行和教育經(jīng)驗(yàn)的推廣。然而，中央集權(quán)制也有不足之處，主要表現(xiàn)在：容易形成不顧地方特點(diǎn)和條件、強(qiáng)求一致的局面，從而對(duì)地方因地制宜發(fā)展教育事業(yè)造成不利影響；教育管理的主要責(zé)任集中于中央，不利于調(diào)動(dòng)地方發(fā)展教育事業(yè)的積極性和責(zé)任感；中央集中管理，地方缺少自主權(quán)，客觀上使得地方教育行政管理工作者趨于保守、僵化，缺少靈活性，降低了教育管理的效率。教育行政管理的地方分權(quán)制的主要優(yōu)點(diǎn)是：教育行政權(quán)力分散，有利于地方因地制宜發(fā)展教育，使教育適應(yīng)地方的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要；地方政府和教育行政機(jī)關(guān)執(zhí)掌有關(guān)的教育權(quán)力，有利于充分發(fā)揮其辦教育的積極性和主動(dòng)性；地方自主管理教育事業(yè)，有利于地方及時(shí)處理和決斷有關(guān)教育問(wèn)題，提高教育管理的效率，同時(shí)反過(guò)來(lái)也能促使中央集中精力更有效地履行其宏觀管理的職能。教育管理的地方分權(quán)制的不足之處主要是：教育行政權(quán)力分散，不易統(tǒng)一政令、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌規(guī)劃及統(tǒng)籌兼顧；各地條件不同，對(duì)教育事業(yè)的認(rèn)識(shí)不同，容易造成教育的不平衡發(fā)展；各地自主行政，中央調(diào)控能力有限，不利于組織地方之間的教育協(xié)作。在大當(dāng)今世界急劇變化的教育和社會(huì)形勢(shì)下，中央集權(quán)制和地方分權(quán)制都面臨著挑戰(zhàn)，許多國(guó)家都在進(jìn)行積極的改革，探索建立適應(yīng)本國(guó)特點(diǎn)的，更科學(xué)、更完善的教育行政體制。一般來(lái)說(shuō)，世界各國(guó)教育行政的體制改革的戰(zhàn)略選擇和發(fā)展趨勢(shì)可以概括為：一些實(shí)行教育行政集權(quán)制的國(guó)家，正在嘗試突破集中化管理體制模式，向“非集中化”方向發(fā)展，以利于發(fā)揮地方辦教育的積極性，加強(qiáng)對(duì)教育事業(yè)的民主管理；在一些實(shí)行教育行政分權(quán)制的國(guó)家，以不同的立法形式，逐步加強(qiáng)中央政府對(duì)教育事業(yè)的控制，已經(jīng)或正式出現(xiàn)權(quán)力相對(duì)集中的趨勢(shì)。（二）教育行政從屬制和教育行政獨(dú)立制這種分類的主要依據(jù)是教育行政機(jī)關(guān)與政府之間的關(guān)系。教育行政從屬制，又稱完整制，主要指各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)是政府的一個(gè)職能部門，接受政府首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，而不能成為脫離政府行政之外的獨(dú)立組織。這種行政體制的典型代表是英國(guó)，英國(guó)地方行政機(jī)構(gòu)與地方教育行政機(jī)構(gòu)合二為一，地方議會(huì)作為地方自制體的最高機(jī)關(guān)，既是地方當(dāng)局，也是地方教育當(dāng)局，下設(shè)教育委員會(huì)處理具體的教育行政事務(wù)，行使管理本地區(qū)初、中等教育、繼續(xù)教育和其他教育的權(quán)限，履行相應(yīng)的義務(wù)。教育行政獨(dú)立制，也稱分離制，指地方教育行政機(jī)關(guān)不屬于地方政府的一個(gè)職能部門，不接受地方政府首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，脫離一般行政而獨(dú)立存在，一般應(yīng)用于地方教育行政。如法國(guó)的地方教育行政機(jī)關(guān)自成體系，在本轄區(qū)內(nèi)代表上級(jí)教育行政長(zhǎng)官行使教育管理權(quán)利。地方行政體系與地方政府之間不存在領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系。美國(guó)的基層學(xué)區(qū)所設(shè)的教育委員會(huì)，也是獨(dú)立于一般行政之外的專門教育管理機(jī)關(guān)，學(xué)區(qū)可以獨(dú)立征收教育稅。從屬制和獨(dú)立制同樣各有利弊。教育從屬制的主要優(yōu)點(diǎn)有：各級(jí)教育行政部門是各級(jí)政府機(jī)關(guān)的一個(gè)組成部分，有利于政府統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)教育事業(yè)的發(fā)展與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系；教育行政部門在政府的領(lǐng)導(dǎo)下行使教育管理職權(quán)，有利于加強(qiáng)教育管理的權(quán)威性和強(qiáng)制性。教育行政從屬制的不足之處主要是：由于教育是周期長(zhǎng)、見效慢的事業(yè)，重近利輕遠(yuǎn)效的思想容易使教育被忽視，在政府財(cái)政困難時(shí)期，這些問(wèn)題可能表現(xiàn)得更加突出；由于政府首長(zhǎng)任期的限制，容易在教育行政中出現(xiàn)追求短期效果的現(xiàn)象，忽視教育的獨(dú)特性，不按教育規(guī)律辦事等問(wèn)題。獨(dú)立制的長(zhǎng)處在于隸屬關(guān)系明確，教育行政指令能迅速下達(dá)落實(shí)，效率高；能照顧到教育的特殊性，容易按教育規(guī)律辦事；即使政府行政管理出現(xiàn)失誤，對(duì)教育不會(huì)產(chǎn)生多大的影響。其缺點(diǎn)在于教育行政自成體系，不易地方各級(jí)政府統(tǒng)籌安排和發(fā)展教育事業(yè)；教育行政獨(dú)立，與一般行政各自為政，不易適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要；教育部門不易與政府其他部門協(xié)調(diào)配合。（三）教育行政專家統(tǒng)治制和教育行政非專家統(tǒng)治制這種分類的依據(jù)主要是教育行政決策權(quán)是否由教育專家掌握。教育行政專家統(tǒng)治制是指要求教育行政首長(zhǎng)必須是具備一定的學(xué)歷且從事過(guò)教育工作的專家的制度。例如法國(guó)規(guī)定，大學(xué)區(qū)總長(zhǎng)，必須由獲得博士學(xué)位且擔(dān)任過(guò)大學(xué)校長(zhǎng)或教授的人擔(dān)任。大學(xué)區(qū)督學(xué)必須由獲得博士學(xué)位并且是中學(xué)教員中資格最高或擔(dān)任過(guò)大學(xué)教授的人擔(dān)任。教育行政非專家統(tǒng)治制是指教育行政首長(zhǎng)或領(lǐng)導(dǎo)者由非教育專家擔(dān)任的制度。這種制度一般應(yīng)用于教育決策或教育政策制定機(jī)關(guān)。有的教育決策或政策制定組織采用專家和非專家相結(jié)合的制度，教育專家和非教育專家各占一定比例。如美國(guó)的州議會(huì)、州長(zhǎng)、州教育委員會(huì)都是州教育政策的制定者，但州議員、州長(zhǎng)和州教育委員會(huì)委員大多數(shù)都是教育方面的外行，學(xué)區(qū)教育委員會(huì)的委員也多由外行人事?lián)?。專家管理制的?yōu)點(diǎn)在于內(nèi)行人管理教育，有利于按教育規(guī)律辦事，有利于促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展；有利于教育行政的專業(yè)化和科學(xué)化，有利于制定進(jìn)一步的教育政策；實(shí)行內(nèi)行管理，易于避免瞎指揮帶來(lái)的失誤。但專家管理制也存在不足，如教育專家并不一定是通才，易拘泥于本專業(yè)，不易照顧全局；不利于社會(huì)各界對(duì)教育管理的參與并調(diào)動(dòng)其辦學(xué)積極性。外行管理制的優(yōu)點(diǎn)是，由于社會(huì)參與教育管理，能使教育顧及社會(huì)各方面的利益，使社會(huì)都來(lái)關(guān)心教育；教育的發(fā)展易于適應(yīng)社會(huì)需求并促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展；學(xué)校與社會(huì)各方面的聯(lián)系密切，更易于開展各種活動(dòng)，并得到社會(huì)的支持和配合。不足之處在于，外行人事不懂教育的特點(diǎn)和規(guī)律，缺乏預(yù)見性，易產(chǎn)生短期行為和瞎指揮的現(xiàn)象。我國(guó)教育行政體制長(zhǎng)期存在“以黨代政”的現(xiàn)象，基本上是一種外行制，黨十一屆三中全會(huì)以后，教育行政體制通過(guò)改革，正朝著內(nèi)行管理制的方向發(fā)展。二、我國(guó)教育行政管理體制存在的問(wèn)題及改革的歷程（一）我國(guó)教育行政體制的特點(diǎn)及存在的問(wèn)題在改革前我國(guó)的教育行政管理體制有明確的機(jī)構(gòu)設(shè)置和清晰的隸屬關(guān)系，但各機(jī)構(gòu)中的權(quán)限卻沒(méi)有明確的劃分，權(quán)限高度集中于高層級(jí)的行政機(jī)構(gòu)中：教育管理權(quán)、資源分配權(quán)高度集中，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)高度統(tǒng)一，這是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中的必然結(jié)果。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制強(qiáng)調(diào)計(jì)劃性和統(tǒng)一性，只有高度的統(tǒng)一，才能使計(jì)劃得以由上而下的實(shí)施，垂直式層級(jí)制的組織形態(tài)，為高度的集權(quán)制提供了組織保證。權(quán)限的集中，有利于國(guó)家對(duì)教育的強(qiáng)有力控制，保證國(guó)家的教育方針、教育目的得以有效的實(shí)施和充分的體現(xiàn)，但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡，高度集權(quán)的管理體制日益表現(xiàn)出了它的不適應(yīng)性。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的教育政策與法律調(diào)控機(jī)制在變化了的社會(huì)關(guān)系面前不僅難以適應(yīng)，甚至出現(xiàn)了激烈的體制性沖突。我國(guó)現(xiàn)行的教育行政體制基本屬于中央集權(quán)制，其基本形式屬于中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)管理制度，也就是說(shuō)，是一種以中央集權(quán)為基本，中央管理與地方管理適當(dāng)結(jié)合的制度。就隸屬關(guān)系而言，中央教育行政管理機(jī)構(gòu)與地方教育行政管理機(jī)構(gòu)之間存在著上下級(jí)關(guān)系，同時(shí)作為教育行政管理機(jī)構(gòu)的國(guó)家教育部、地方教育廳、教育局等，隸屬于同級(jí)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)了一種從屬制。雖然1985年中共中央發(fā)布的《關(guān)于教育體制改革的決定》明確把“把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方”，基礎(chǔ)教育實(shí)行“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”，并且在近十年里又相繼下放權(quán)限，但是，中央教育行政機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)的職能部門直接干預(yù)教育的現(xiàn)狀并沒(méi)有改變。1．教育行政機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系混亂在教育行政機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系上，教育行政機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)是從屬關(guān)系，但這并不意味著行政機(jī)構(gòu)與一切政府機(jī)構(gòu)都是從屬關(guān)系，教育行政機(jī)構(gòu)與政府的其他專門性職能管理機(jī)構(gòu)不是從屬關(guān)系，而是并列、平等的關(guān)系。在實(shí)際運(yùn)行中，教育行政機(jī)構(gòu)相對(duì)于政府其他專門職能部門而言，其地位低于其他專門職能部門，這影響了教育行政組織職能的發(fā)揮及教育行政效率的提高。2．教育行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置的管理層次不合理有些教育行政組織在設(shè)置管理層次時(shí)，不是根據(jù)有效管理的幅度，而是來(lái)自主觀任意的構(gòu)想；不是為了提高管理工作的效率，而是為了多設(shè)置些職位以便安排干部，因而機(jī)構(gòu)林立，人浮于事，從而導(dǎo)致了官僚主義和低效管理。3．教育行政規(guī)章制度混淆不清各種規(guī)章制度十分繁雜，不能隨著教育事業(yè)的發(fā)展及時(shí)作出調(diào)整，致使教育行政規(guī)章制度不能起到推動(dòng)教育事業(yè)發(fā)展的作用，依法治教的局面有待進(jìn)一步提高。下級(jí)教育行政規(guī)章制度不能與國(guó)家教育行政規(guī)章制度相吻合，各教育機(jī)關(guān)的規(guī)章制度缺乏一定的協(xié)調(diào)性，出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)，使從事基層教育工作的校長(zhǎng)、教師們感到無(wú)所適從。（三）新中國(guó)教育行政體制的歷史發(fā)展新中國(guó)成立至今，我國(guó)已經(jīng)建立起了從中央到地方完備的教育行政體制。但40多年來(lái)，教育行政體制也經(jīng)歷了的多次變革，走過(guò)了一條曲折的發(fā)展道路。解放初期，實(shí)行軍事接管體制。這是在特殊歷史時(shí)期實(shí)行的特別管理體制。軍事接管體制在廢除舊的國(guó)家機(jī)器，建立人民民主政權(quán)過(guò)程中，對(duì)維護(hù)學(xué)校教育秩序，穩(wěn)定教職員工和學(xué)生的情緒，廢除封建、買辦、法西斯教育等方面，發(fā)揮了積極的作用。1952—1957年，實(shí)行集中統(tǒng)一的教育行政體制。1952年教育部頒發(fā)了《小學(xué)暫行規(guī)程》（草案）和《中學(xué)暫行規(guī)程》（草案），在教育行政實(shí)踐中，在縣范圍內(nèi)，中小學(xué)校一般都由縣教育行政部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)高等學(xué)校則由中央人民政府教育部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為原則，中央教育行政部門委托各大區(qū)行政委員會(huì)或省、市、自治區(qū)人民政府直接管理有關(guān)高等院校。1958—1962年，實(shí)行以地方分權(quán)為主的教育行政體制。1958年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問(wèn)題的規(guī)定》，指出：小學(xué)、普通中學(xué)、職業(yè)中學(xué)、一般的中等專業(yè)學(xué)校和各級(jí)業(yè)余學(xué)校的設(shè)置與發(fā)展，無(wú)論公辦或民辦，由地方自行決定。高等教育行政根據(jù)1958年中共中央頒發(fā)的《關(guān)于高等學(xué)校和中等技術(shù)學(xué)校下發(fā)放問(wèn)題的意見》，“除少數(shù)綜合大學(xué)、某些專業(yè)學(xué)院和某些中等技術(shù)學(xué)校仍舊由中央教育部或者中央有關(guān)部門直接領(lǐng)導(dǎo)之外，其他的高等學(xué)校和中等技術(shù)學(xué)校都可以下放，歸各省、市、自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)”。1958年，全國(guó)791所高等學(xué)校中，由中央業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)的為86所（包括教育部所屬院校6所），由地方領(lǐng)導(dǎo)的為705所。1963年至“文革”前，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的教育行政體制，教育行政權(quán)力相對(duì)集中于中央。1963年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《全日制小學(xué)暫行工作條例（草案）》和《全日制中學(xué)暫行工作條例（草案）》，將教育行政權(quán)力收歸中央。高等教育行政根據(jù)1963年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的決定（試行草案）》規(guī)定，實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省、市、自治區(qū)兩級(jí)管理的制度?！拔幕蟾锩逼陂g，教育行政體制遭到嚴(yán)重破壞，混亂不堪。中小學(xué)一度由工宣隊(duì)管理，后來(lái)由“革命委員會(huì)”領(lǐng)導(dǎo)。教育部所屬的高等院校，全部由所在省、市、自治區(qū)革命委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。革命委員會(huì)對(duì)教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)管理無(wú)章可循，一片混亂，教育事業(yè)受到嚴(yán)重摧殘。“文革”后至1984年，基本上恢復(fù)了“文革”前實(shí)行的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的教育行政體制，強(qiáng)調(diào)中央教育行政的權(quán)威。1978年，教育部重新頒發(fā)了《全日制小學(xué)暫行工作條例（試行草案）》和《全日制中學(xué)暫行工作條例（試行草案）》，規(guī)定：全日制小學(xué)由縣教育行政部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理；社隊(duì)辦的小學(xué)，可以在縣的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由社隊(duì)管理。1979年，中共中央批轉(zhuǎn)教育部黨組關(guān)于建議重新頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理的決定》的報(bào)告，同意對(duì)高等學(xué)校實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)口管理。當(dāng)前在《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》和《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》的指導(dǎo)下，我國(guó)教育體制不斷改革深化，經(jīng)過(guò)十多年來(lái)的不斷探索，正在逐步形成與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的教育行政體制的新框架?；A(chǔ)教育行政體制正在不斷完善地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的體制，過(guò)去那種國(guó)家包攬辦學(xué)，過(guò)度集權(quán)的體制逐步打破，基礎(chǔ)教育管理地方化逐漸增強(qiáng)，大大提高了地方辦學(xué)積極性，增強(qiáng)了地方辦好基礎(chǔ)教育的責(zé)任感。目前，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)按照“基礎(chǔ)教育地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則”，已基本上確立了“縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)辦學(xué)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)管理、以縣為主的體制”，我國(guó)城市基礎(chǔ)教育行政管理體制正在扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來(lái)市管教育的局面，正在形成市、區(qū)兩級(jí)管理的基本格局。我國(guó)目前的高等教育行政體制在政府與學(xué)校的關(guān)系上，正在逐步形成政府依法宏觀管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)的新機(jī)制，在中央與地方的關(guān)系上正在朝著“國(guó)家和省級(jí)政府兩級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)，在國(guó)家宏觀政策指導(dǎo)下以省級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為主”的方向邁進(jìn)。三、國(guó)外教育行政體制改革的啟示在20世紀(jì)特別是第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，針對(duì)不同類型教育行政體制在教育管理和教育事業(yè)中暴露出來(lái)的問(wèn)題和缺陷，世界各國(guó)都進(jìn)行了積極的改革和探索，呈現(xiàn)出民主化、均權(quán)化、科學(xué)化、專業(yè)化等特點(diǎn)，這些改革和探索取得了積極的成效，推動(dòng)了教育事業(yè)的發(fā)展，對(duì)我國(guó)教育行政體制改革有著很大的啟示。概括來(lái)說(shuō)，國(guó)外教育行政體制改革主要呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：（一）從教育行政機(jī)關(guān)對(duì)教育事務(wù)進(jìn)行管理的方式選擇方面分析，20世紀(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家教育行政管理體制的改革呈現(xiàn)出民主化的特點(diǎn)從總體上看，教育行政管理的民主化主要是加強(qiáng)教育行政的民主管理，促進(jìn)教育決策和教育立法的民主化，以及公民參與的公共意識(shí)。實(shí)行民主的教育行政成為一種總的發(fā)展趨勢(shì)和基本特點(diǎn)。從世界各國(guó)的情況來(lái)看，教育行政管理民主化的主要趨勢(shì)表現(xiàn)為：一是奠定教育行政的法律基礎(chǔ)，即以法令為依據(jù)確立自己國(guó)家教育行政體系的基本結(jié)構(gòu)，通過(guò)憲法、法律和命令三種形式對(duì)教育行政管理制度作出原則性的規(guī)定，從而確立了各國(guó)教育行政管理的基本結(jié)構(gòu)；二是建立健全審議制度，為了集中集體指揮，擴(kuò)大信息源，防止教育決策的重大失誤，監(jiān)督和糾正教育行政機(jī)構(gòu)的偏差，世界各國(guó)都設(shè)有種類繁多的審議或咨詢機(jī)構(gòu)。審議機(jī)構(gòu)的構(gòu)成除了行政官員和專家學(xué)者外，也包括教職員和社會(huì)各界人士、專業(yè)團(tuán)隊(duì)代表等。（二）從教育行政機(jī)關(guān)對(duì)教育事務(wù)進(jìn)行管理的理念追求方面分析，20世紀(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家教育行政管理體制的改革呈現(xiàn)出科學(xué)化的特點(diǎn)教育行政管理科學(xué)化不僅指在教育行政管理中運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，更主要的是講求計(jì)劃、重視科學(xué)研究的發(fā)展?，F(xiàn)在多數(shù)國(guó)家的教育行政管理都很重視教育計(jì)劃及教育科學(xué)研究的發(fā)展。（三）從教育行政機(jī)關(guān)對(duì)教育事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)限劃分方面分析，20世紀(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家教育行政管理體制的改革呈現(xiàn)出均權(quán)化的特點(diǎn)為了加強(qiáng)中央對(duì)國(guó)家教育事業(yè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，同時(shí)又充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)地方辦教育的積極性和主動(dòng)性，在現(xiàn)代社會(huì)，實(shí)行中央集權(quán)制的國(guó)家正在采取措施，加強(qiáng)地方的管理權(quán)和學(xué)校的自主權(quán)，給地方以更多的權(quán)限；而實(shí)行地方分權(quán)制的國(guó)家也在采取措施，將涉及全國(guó)利益的教育事業(yè)歸中央統(tǒng)一管理，逐步加強(qiáng)中央的權(quán)限。也就是說(shuō)，實(shí)行教育行政管理中央集權(quán)制和地方分權(quán)制的國(guó)家正在相互靠攏，相互協(xié)調(diào)，逐漸趨于均權(quán)化。在均權(quán)制度下，中央教育行政負(fù)責(zé)制定教育方針和政策、各級(jí)教育制度、全國(guó)教育規(guī)劃等，地方則遵照既定的全國(guó)目標(biāo)和方針，根據(jù)地方的需要，擬訂具體計(jì)劃并付諸實(shí)施。（四）從教育行政對(duì)教育事務(wù)進(jìn)行管理的素質(zhì)要求方面分析，20世紀(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家教育行政管理體制的改革呈現(xiàn)出專業(yè)化的特點(diǎn)世界各國(guó)的教育行政管理都有走向?qū)I(yè)化的趨勢(shì)和特點(diǎn)，這種趨勢(shì)和特點(diǎn)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是教育行政管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)化，各國(guó)在教育發(fā)展過(guò)程中，都盡量維持教育行政管理的適度獨(dú)立性；二是教育行政管理人員的專業(yè)化，為促進(jìn)教育行政管理人員的專業(yè)化，世界各國(guó)都十分重視為教育行政人員提供進(jìn)修的機(jī)會(huì)以及專業(yè)訓(xùn)練的內(nèi)容?？傊澜绺鲊?guó)在20世紀(jì)對(duì)教育行政管理體制所實(shí)施的改革和探索，基本上是沿著“崇尚民主—追求科學(xué)—合理分權(quán)—實(shí)現(xiàn)專業(yè)化”的軌跡和方向進(jìn)行的，目的在于尋求適合本國(guó)國(guó)情和需要的教育行政管理體制，以推動(dòng)本國(guó)教育事業(yè)的改革和發(fā)展。四、教育行政體制改革的趨勢(shì)（一）基礎(chǔ)教育行政體制改革20世紀(jì)80年代，基礎(chǔ)教育行政體制改革取得了重要進(jìn)展，新的基礎(chǔ)教育行政體制的雛形正在某些地區(qū)初步形成，開始在基礎(chǔ)教育行政中發(fā)揮積極的作用。但是，就全國(guó)來(lái)講，基礎(chǔ)教育體制改革的任務(wù)還十分艱巨。深化基礎(chǔ)教育行政體制改革仍然是當(dāng)前教育行政體制改革的重要課題。目前，我國(guó)教育行政管理體制的改革主要在于完善“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的體制。即簡(jiǎn)政放權(quán)，促進(jìn)基礎(chǔ)教育管理的地方化，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是基礎(chǔ)教育主要由地方負(fù)責(zé)管理。地方各級(jí)政府在國(guó)家教育方針政策指導(dǎo)下，依據(jù)有關(guān)教育法規(guī)，因地制宜地制定基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、法規(guī)制度，并組織實(shí)施、督導(dǎo)和評(píng)估，有效地履行基礎(chǔ)教育的管理職能。實(shí)行基礎(chǔ)教育管理的地方化，實(shí)行由地方負(fù)責(zé)的管理體制，不僅是教育行政系統(tǒng)本身的要求，也是由我國(guó)目前和今后一段時(shí)期基礎(chǔ)教育發(fā)展的形勢(shì)所決定的，他不但符合我國(guó)國(guó)情的要求，而且符合當(dāng)前世界各國(guó)基礎(chǔ)教育行政體制改革的共同趨勢(shì)。實(shí)行基礎(chǔ)教育管理地方化，對(duì)中央政府及其教育行政部門來(lái)講，就是要轉(zhuǎn)變教育行政職能，逐步簡(jiǎn)政放權(quán)。同時(shí)，為了完善基礎(chǔ)教育管理體制，還要體現(xiàn)地方分級(jí)負(fù)責(zé)的精神，加強(qiáng)省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)對(duì)基礎(chǔ)教育事業(yè)的決策權(quán)和統(tǒng)籌權(quán)，加強(qiáng)中心城市和縣級(jí)政府對(duì)基礎(chǔ)教育工作的統(tǒng)籌管理權(quán)，實(shí)行分級(jí)管理。地方各級(jí)政府和教育行政部門，都要對(duì)本地區(qū)中小學(xué)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)和管理。各級(jí)地方政府要分級(jí)管理不同層次和類別的學(xué)校，要分工管理中小學(xué)辦學(xué)中各項(xiàng)教育行政業(yè)務(wù)工作。肯定“分級(jí)”并不意味著確定全國(guó)統(tǒng)一的、凝固不變的分級(jí)模式。由于各地區(qū)、各時(shí)期的實(shí)際情況不同，造成各級(jí)政府管理水平不一，各地區(qū)的分級(jí)層次和分工范圍應(yīng)允許有差別，應(yīng)進(jìn)行不同模式的實(shí)驗(yàn)。（二）高等教育行政體制改革20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，我國(guó)高等教育行政體制進(jìn)行了多方面的改革嘗試。一是進(jìn)行了擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的改革；二是進(jìn)行了聯(lián)合辦學(xué)的改革。今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)高等教育行政體制改革的主要任務(wù)是理順高等教育行政的幾種主要關(guān)系，建立科學(xué)合理的高等教育權(quán)力結(jié)構(gòu)。1．政事分開，明確高等教育行政職權(quán)范圍和高等學(xué)校的自主權(quán)范圍政事分開就是要明確劃分政務(wù)與校務(wù)，理順政府和高等學(xué)校之間的關(guān)系，建立政府主管政務(wù)，學(xué)校自理校務(wù)，政府宏觀控制，學(xué)校自主辦學(xué)的新型政校關(guān)系。2．適度分權(quán)，中央與地方合理分享高等教育的行政權(quán)力適度分權(quán)，就是要理順中央與地方之間的關(guān)系，合理劃分中央與地方管理高等教育事業(yè)的權(quán)力。3．適度制衡與監(jiān)督，建立健全高等教育行政的咨詢、決策、執(zhí)行、評(píng)估和督導(dǎo)組織體系。第二節(jié)教育財(cái)政體制改革教育財(cái)政是教育管理活動(dòng)的重要內(nèi)容，又是國(guó)家各級(jí)財(cái)政的一個(gè)專門范疇，是以國(guó)家為主體的、為滿足國(guó)家扶持和發(fā)展各級(jí)各類教育事業(yè)的需要，并運(yùn)用國(guó)家政治權(quán)力而進(jìn)行的一種特殊的分配活動(dòng)，它的實(shí)質(zhì)是國(guó)家干預(yù)和調(diào)控教育的重要手段。自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，世界各國(guó)在發(fā)展教育事業(yè)的過(guò)程中均面臨著教育需求日趨膨脹而用于發(fā)展教育的各種教育資源卻很有限的矛盾，教育財(cái)政體制問(wèn)題日益引起人們的關(guān)注。一、教育財(cái)政的含義及其功能（一）教育財(cái)政的基本內(nèi)涵教育財(cái)政（英文為educationalfinance或financingofeducation）是指國(guó)家各級(jí)政府為發(fā)展本國(guó)本地區(qū)教育事業(yè)而對(duì)用于教育的財(cái)力資源進(jìn)行的一系列專門性的管理活動(dòng)。主要包括發(fā)布有利于教育發(fā)展的財(cái)經(jīng)政策；籌措并分配用于各級(jí)各類教育事業(yè)的經(jīng)費(fèi)；對(duì)教育機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)使用情況和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督等。其目的是為了提高教育資源的配置效果，增進(jìn)教育投資的使用效率。現(xiàn)代教育財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一種政府行為，是一個(gè)國(guó)家各級(jí)政府為推進(jìn)本國(guó)本地區(qū)各級(jí)各類教育事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展而有目的、有計(jì)劃、有策略地進(jìn)行的一系列管理活動(dòng)，其目的是使維系和發(fā)展教育所依賴的財(cái)力資源能有效地籌措、科學(xué)地配置并發(fā)揮最佳的整體規(guī)模效益。（二）教育財(cái)政的基本功能教育財(cái)政的基本功能，是指教育財(cái)政在整個(gè)教育活動(dòng)過(guò)程中所起的作用。不同歷史時(shí)期、不同社會(huì)制度下國(guó)家的教育財(cái)政，其功能雖有所不同，但基本功能主要可歸納為以下四個(gè)方面：1．資金籌措的功能從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度而言，教育具有非常大的外溢效應(yīng)，尤其是可對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生巨大的促進(jìn)作用。盡管如此，教育依然是一項(xiàng)無(wú)法完全通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)資本有效補(bǔ)償并獲得利潤(rùn)的社會(huì)部門。雖然教育不像國(guó)防那樣屬于純公共產(chǎn)品，可以從受教育者那里取得教育成本補(bǔ)償，但是世界上似乎沒(méi)有哪一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家完全依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)這種非對(duì)抗性的社會(huì)混合產(chǎn)品的提供。目前，在世界絕大多數(shù)國(guó)家的教育投入中，政府的投入都占有非常大的比重，成為投資教育的重要主體。因此，我們認(rèn)為資金籌措是現(xiàn)代教育財(cái)政的根本職能之一。在當(dāng)代教育發(fā)展中，政府的作用越來(lái)越大，其中最重要的表現(xiàn)莫過(guò)于積極籌措支撐龐大教育系統(tǒng)所需要的巨額資金。2．資源配置功能資源配置是指將可利用的各種資源分配到教育系統(tǒng)的各個(gè)部門和機(jī)構(gòu)中去的管理活動(dòng)。從總體上講，完整的教育資源配置過(guò)程，應(yīng)包括如何取得資源和怎樣分配與使用這些既得的資源兩大部分。這里主要指后者，即將業(yè)已籌集到的教育資源按照一定的原則和程序科學(xué)合理的配置到教育部門的各機(jī)構(gòu)中去的管理活動(dòng)。完整的教育資源配置不僅指教育經(jīng)費(fèi)如何籌集起來(lái)并科學(xué)合理、分門別類的分配下去，而且還包括教育經(jīng)費(fèi)以外的物力資源、人力資源的科學(xué)配置。但在教育發(fā)展過(guò)程中，財(cái)力資源的配置是整個(gè)教育資源配置的基礎(chǔ)和核心。因此，資源配置是教育財(cái)政的基本職能。3．供需調(diào)節(jié)功能教育財(cái)政的供需調(diào)節(jié)功能，是指通過(guò)一定的財(cái)政手段（如教育財(cái)政政策和教育財(cái)政計(jì)劃等）可以對(duì)一個(gè)國(guó)家或某一地區(qū)的教育與該國(guó)該地區(qū)其他領(lǐng)域的收支，國(guó)家、集體與個(gè)人之間的利益分配、地區(qū)單位間的利益轉(zhuǎn)移以及教育總供給與總需求之間進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，從而使教育投資更趨合理，使教育及社會(huì)發(fā)展更加協(xié)調(diào)。這種供需調(diào)節(jié)功能是資源配置功能的延伸和深化。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，計(jì)劃成了調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行乃至整個(gè)社會(huì)生活的唯一機(jī)制。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，教育也一樣圍繞國(guó)家指令性教育發(fā)展計(jì)劃運(yùn)轉(zhuǎn)，這使得教育的整體效益長(zhǎng)期以來(lái)難以有效地提高。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立以后，教育財(cái)政體制也相應(yīng)地發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但由于教育系統(tǒng)自身所固有的本質(zhì)特點(diǎn)，使得它難以完全由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行供需調(diào)節(jié)。如何立足各級(jí)各類教育的不同特點(diǎn)，將計(jì)劃與市場(chǎng)、“可得見的手”和“看不見的手”有機(jī)配合，就成為新形勢(shì)下我國(guó)教育財(cái)政體制改革的核心問(wèn)題。因此，要使教育投資更趨合理，教育發(fā)展更趨協(xié)調(diào)，教育總供給與總需求更趨平衡，就必須最大限度地發(fā)揮教育財(cái)政的供需調(diào)節(jié)功能。4．監(jiān)督管理功能對(duì)各級(jí)各類教育機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和資金運(yùn)動(dòng)進(jìn)行全面、系統(tǒng)、連續(xù)、有效的監(jiān)督管理，也使教育財(cái)政的重要功能之一。教育是一項(xiàng)規(guī)模宏大、層次多樣、關(guān)系復(fù)雜、耗資驚人的系統(tǒng)工程。對(duì)教育事業(yè)的監(jiān)督和管理是保證教育正常的秩序，建立良好的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)教育事業(yè)整體協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。教育財(cái)政監(jiān)督是一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督或經(jīng)濟(jì)約束，它通過(guò)對(duì)教育單位的經(jīng)濟(jì)行為和資金活動(dòng)的監(jiān)督，從而使教育系統(tǒng)各部門、各單位的經(jīng)濟(jì)行為立于法制和政策允許的軌道之上；通過(guò)對(duì)教育部門、單位和個(gè)人違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為的處理，使教育系統(tǒng)內(nèi)部形成正確的導(dǎo)向，產(chǎn)生巨大的激勵(lì)和約束作用，督促教育部門各單位和個(gè)人努力改進(jìn)工作，從而不斷的提高教育財(cái)政資金的使用效率、經(jīng)濟(jì)效益和使用效果。教育財(cái)政的上述四大功能，是相互獨(dú)立又彼此依存的綜合體。任何一項(xiàng)功能都將影響其他功能的發(fā)揮和整個(gè)教育系統(tǒng)的運(yùn)行。二、我國(guó)教育財(cái)政體制改革取得的成就改革開放以來(lái)，我國(guó)教育財(cái)政逐步形成了以政府財(cái)政撥款為主，多元化、多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的新體制。政府財(cái)政撥款實(shí)行中央和地方分擔(dān)，以地方財(cái)政為主的制度，規(guī)定了財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和教育財(cái)政撥款增長(zhǎng)的原則和數(shù)量，開征了城鄉(xiāng)教育費(fèi)附加，非義務(wù)教育普遍實(shí)行上學(xué)繳費(fèi)的制度，以及發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)和有償服務(wù)，社會(huì)捐資、集資等多種教育投入形式。特別是在20世紀(jì)90年代后半期，我國(guó)的公共教育財(cái)政體制改革取得了重大進(jìn)展，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：（一）積極探索建立具有中國(guó)特色的義務(wù)教育財(cái)政體制1．從1995年到2000年，中央財(cái)政撥款39億元作為貧困地區(qū)義務(wù)教育專款，加上地方各級(jí)政府配套的資金，整個(gè)工程資金投入總量超過(guò)了100億元?！肮こ獭辟Y金重點(diǎn)投向《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》中確定的貧困縣，部分投向經(jīng)濟(jì)困難、基礎(chǔ)教育發(fā)展薄弱的省級(jí)貧困縣。1995－1997年資助中西部地區(qū)的383個(gè)貧困縣，1998－2000年資助西部469個(gè)貧困縣，受益學(xué)校5萬(wàn)多所。2．農(nóng)村稅費(fèi)改革是黨中央、國(guó)務(wù)院為切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)制度，從根本上治理農(nóng)村各種亂收費(fèi)，保護(hù)農(nóng)民利益而作出的重大決策。取消“農(nóng)村教育費(fèi)附加”和“農(nóng)村教育集資”兩項(xiàng)政策，是農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的重大調(diào)整，同時(shí)對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)很大程度依賴兩項(xiàng)收入的農(nóng)村義務(wù)教育也是一個(gè)巨大的沖擊。對(duì)因稅費(fèi)改革減少的農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)，中央政府要求通過(guò)各級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和提高辦學(xué)效益來(lái)解決。雖然這使原本艱難的農(nóng)村義務(wù)教育更加困難，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看這是對(duì)農(nóng)民實(shí)行教育上的“國(guó)民待遇”的一個(gè)良好的開端，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育有積極意義，其方向是正確的。3．確立以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制。20世紀(jì)90年代中期以后，由于教育財(cái)政責(zé)任過(guò)度下放，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)實(shí)際由鄉(xiāng)級(jí)政府和農(nóng)民承擔(dān)的義務(wù)教育責(zé)任，導(dǎo)致出現(xiàn)全國(guó)性的大面積拖欠教師工資等經(jīng)費(fèi)短缺現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。2001年6月國(guó)務(wù)院召開了全國(guó)基礎(chǔ)教育工作會(huì)議，貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》，明確了由縣級(jí)政府承擔(dān)義務(wù)教育的主要職責(zé)。盡管貧困地區(qū)縣級(jí)政府的財(cái)力也難以承擔(dān)義務(wù)教育的財(cái)政需求，但比起鄉(xiāng)級(jí)政府，義務(wù)教育財(cái)政保障能力無(wú)疑得到了增強(qiáng)。（二）建立了多元化的教育經(jīng)費(fèi)籌措體制我國(guó)教育財(cái)政體制改革的重要成就之一是建立了多元化經(jīng)費(fèi)籌措體制，通過(guò)制度創(chuàng)新部分地解決了教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的問(wèn)題。中央政府在1988年開始采取多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)的政策，1995年通過(guò)的《教育法》第53條確認(rèn)了這一政策：國(guó)家建立以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制，逐步增加對(duì)教育的投入，保證了國(guó)家舉辦的學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來(lái)源。（三）實(shí)施非義務(wù)教育成本分擔(dān)機(jī)制長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行政府免費(fèi)的高等教育制度。自1994年以來(lái)，政府逐步加大了高校收費(fèi)制度改革的力度，逐步形成了“義務(wù)教育階段免收學(xué)費(fèi)，非義務(wù)教育階段按培養(yǎng)成本收取一定比例費(fèi)用”的思路。改舉措緩解了教育經(jīng)費(fèi)短缺的壓力。與此同時(shí)，與收費(fèi)改革制度相配套的獎(jiǎng)學(xué)金、貸學(xué)金、勤工助學(xué)、特困生補(bǔ)助等政策也在實(shí)踐中不斷得到完善。三、我國(guó)教育財(cái)政體制存在的問(wèn)題改革開放以來(lái)，我國(guó)的教育有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是與經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展相比，其發(fā)展速度還是相對(duì)緩慢的，其中一個(gè)重要的原因是我國(guó)教育投入長(zhǎng)期不足，教育財(cái)政體制改革滯后，嚴(yán)重地制約教育的健康發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)行教育財(cái)政體制存在的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面：（一）政府用于教育投資支出的力度不足，教育經(jīng)費(fèi)在財(cái)政分配中所占有的比例不穩(wěn)定伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總量有了一定的增加，但從投入水平和實(shí)際需要來(lái)看，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入水平總體偏低，不僅落后于歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至也遠(yuǎn)低于韓國(guó)等新興工業(yè)國(guó)家和一些發(fā)展中國(guó)家。1993年，國(guó)務(wù)院《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》要求將政府撥款作為發(fā)展教育的主要資金來(lái)源，為保證有足夠的教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源，政府規(guī)定到2000年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GNP的比例要達(dá)到4%；政府財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)的比例全國(guó)不低于15%；省級(jí)政府一般應(yīng)達(dá)到20%以上。然而，令人憂慮的是，雖然近年來(lái)我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出總量在不斷增加，但占GNP的比例一直在2-3％之間徘徊。據(jù)瑞士洛桑國(guó)際管理發(fā)展學(xué)院（IMD）2002年世界競(jìng)爭(zhēng)力年鑒評(píng)價(jià)，我國(guó)公共教育支出占GDP的比例很低，在49個(gè)參評(píng)國(guó)家和地區(qū)中位于第47位。該比例至2001年達(dá)到最高，為3.19%，離4%的目標(biāo)尚有一定距離。導(dǎo)致政府用于教育投資支出力度不足的主要原因有以下幾點(diǎn)：一是政府的支出是多種多樣的，教育投資相對(duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資來(lái)說(shuō)，效果的產(chǎn)生相對(duì)緩慢，且不容易衡量。因而，出于追求政績(jī)或短期利益，各級(jí)政府把主要資金都投資于與本地區(qū)、本部門利益直接相關(guān)的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目上，而不大愿意投資于教育事業(yè)。另一方面，自1994年實(shí)行分稅制以來(lái)，使財(cái)政收入更多地向中央政府轉(zhuǎn)移，地方財(cái)政收入相對(duì)減少，造成地方政府財(cái)政資金短缺。地方政府缺乏主體稅種，無(wú)相對(duì)獨(dú)立的稅源，以及轉(zhuǎn)移支付制度不完善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距更加劇了地方財(cái)政之間的不平衡。然而，由于地方政府支出責(zé)任過(guò)于沉重，事權(quán)與財(cái)權(quán)脫節(jié)，財(cái)政入不敷出，因此財(cái)政支出拖欠現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)?；巨k學(xué)條件得不到保障，在一定程度上削弱了農(nóng)村教育財(cái)政體制改革的基礎(chǔ)。（二）現(xiàn)行中國(guó)教育財(cái)政體制主要依靠行政命令來(lái)管理，缺乏法律依據(jù)和保障，主觀隨意性較大，不夠規(guī)范現(xiàn)行的中國(guó)教育財(cái)政體制，不是審慎地研究學(xué)校的實(shí)際經(jīng)費(fèi)需求，而是依據(jù)財(cái)政供給能力，是一種資源約束體制。在這一體制下，學(xué)校的發(fā)展直接取決于分配的經(jīng)費(fèi)數(shù)。為了取得較好的發(fā)展條件，所有學(xué)校都努力爭(zhēng)取更多的經(jīng)費(fèi)撥款，因此各校之間展開了激烈的經(jīng)費(fèi)之爭(zhēng)。這種經(jīng)費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，取決于有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)教育的重視程度、學(xué)校與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或主管部門的關(guān)系、學(xué)校的名聲等。因此，隨意性較大，缺乏法律依據(jù)，不夠規(guī)范。（三）多渠道籌集基礎(chǔ)教育資金政策在實(shí)踐中面臨著諸多問(wèn)題各級(jí)政府預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)撥款是基礎(chǔ)教育的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源。雖然，我國(guó)已經(jīng)基本形成了一個(gè)多元化的教育經(jīng)費(fèi)籌措體制。然而，從對(duì)各項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源構(gòu)成比例的分析中可以看出，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)籌措還面臨著一些需要解決的問(wèn)題。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，我國(guó)教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)總量的比例在逐年下降，從1989年的87.5%下降到2000年的66.58%。從整體的教育投資來(lái)源來(lái)看，我國(guó)近10年教育投資渠道逐漸變窄，政府教育投入相對(duì)量減少，教育稅費(fèi)、集資減少，企業(yè)教育投入減少，只有個(gè)人教育投入在增加。（四）我國(guó)的教育投資體制存在著區(qū)域性的差異和不平衡性教育發(fā)展從根本上說(shuō)，取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政實(shí)力。改革開放以來(lái)，我國(guó)東中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大。與此相對(duì)應(yīng)的地區(qū)間教育發(fā)展不平衡問(wèn)題日益明顯。特別是20世紀(jì)80年代中期教育管理權(quán)限下放給地方之后，由于在財(cái)政體制改革的過(guò)程中，并未在劃分政府間教育事權(quán)職責(zé)的基礎(chǔ)上相應(yīng)建立規(guī)范的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，國(guó)家財(cái)政缺乏必要的教育平衡能力與協(xié)調(diào)機(jī)制，教育經(jīng)費(fèi)支出的地區(qū)差異更為突出。教育財(cái)政資源嚴(yán)重不均等，小學(xué)和初中年生均經(jīng)費(fèi)，上海是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的7-10倍。北京、上海在上世紀(jì)末已經(jīng)普及高中階段教育，高等教育毛入學(xué)率達(dá)40%左右。而貴州初中毛入學(xué)率僅為50%左右，西藏更不到20%。另外，義務(wù)教育投資體制存在城鄉(xiāng)“二元性”，即納稅人的義務(wù)教育負(fù)擔(dān)城鄉(xiāng)有別，這在某種程度上扭曲了實(shí)施義務(wù)教育的根本宗旨。總之，我國(guó)目前的財(cái)政體制帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來(lái)的“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”痕跡，重點(diǎn)仍擺在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，兼有“越位”和“缺位”的問(wèn)題。這是我國(guó)教育財(cái)政收入不足的根本原因。目前針對(duì)財(cái)政支出的改革已經(jīng)開始，目的在于從根本上解決財(cái)政投入“缺位問(wèn)題”，以提高資金的使用效率，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，包括教育的公共服務(wù)質(zhì)量。四、建立我國(guó)公共教育財(cái)政體制的思路與措施我國(guó)教育財(cái)政中的許多問(wèn)題，都與教育財(cái)政體制的不完善密切相關(guān)。應(yīng)完善教育財(cái)政法規(guī)和制度，為教育事業(yè)的發(fā)展和教育公平的提高提供財(cái)政基礎(chǔ)。建設(shè)我國(guó)公共教育財(cái)政體制的目標(biāo)是建設(shè)一個(gè)“以穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)政投入為基礎(chǔ)，以更加完善合理的多元化籌資體制為支撐，重點(diǎn)選擇的政府投入范圍，高效的政府投入措施，發(fā)揮社會(huì)力量辦學(xué)積極性，注重經(jīng)濟(jì)和法律手段調(diào)控，鼓勵(lì)學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)”的具有高效性、公平性和給予受教育者更多選擇的公共教育財(cái)政體制。（一）提高國(guó)家教育財(cái)政整體投入的比例，發(fā)揮財(cái)政對(duì)教育發(fā)展的主導(dǎo)作用教育作為一種具有明顯外部性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，尤其是其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要戰(zhàn)略作用，決定了政府在教育發(fā)展上負(fù)有不可推卸的責(zé)任。事實(shí)上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下還沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家真正將教育全面推向市場(chǎng)，政府仍然也必須是教育的主要投資者，大力增加公共教育經(jīng)費(fèi)是當(dāng)今世界各國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的主要潮流。根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的實(shí)證研究，要實(shí)現(xiàn)教育與經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重必須達(dá)到一定的底線。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平正處于800—1000美元的發(fā)展階段，對(duì)公共教育經(jīng)費(fèi)投入的整體水平也應(yīng)符合不低于4.06%-4.22%的客觀比例要求。因此，應(yīng)積極采取有效措施不斷提高國(guó)家財(cái)政的教育投入比重：一是要確?，F(xiàn)有的預(yù)算口徑教育支出的穩(wěn)定增長(zhǎng)。在預(yù)算安排時(shí)各級(jí)政府要在保證落實(shí)《教育法》規(guī)定的教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”的基礎(chǔ)上，不斷提高中央、地方財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)所占比重，地方財(cái)政的超收部分也應(yīng)更多的用于教育投入。二是可以考慮開征教育稅和發(fā)行教育公債，為教育發(fā)展開辟穩(wěn)定的專項(xiàng)資金來(lái)源渠道。（二）制訂、完善教育財(cái)政法規(guī)應(yīng)修訂現(xiàn)行教育法規(guī)和財(cái)政法規(guī)中有關(guān)教育財(cái)政的條款，盡早制訂《教育投入法》，使教育經(jīng)費(fèi)的籌集、負(fù)擔(dān)、分配、使用都有法可依，責(zé)任明確，推進(jìn)教育財(cái)政決策的民主化和法制化。應(yīng)該以立法的形式明確規(guī)定公共教育財(cái)政的決策程序；明確規(guī)定政府的教育財(cái)政責(zé)任，其中包括籌集和負(fù)擔(dān)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)，保證貧困學(xué)生得到必要的資助；明確分配各級(jí)政府和政府各部門的教育財(cái)政責(zé)任，尤其是在義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任的劃分上，應(yīng)明確縣級(jí)政府承擔(dān)基本責(zé)任，按不低于全國(guó)中等努力程度將自有財(cái)力用于義務(wù)教育，對(duì)縣級(jí)政府無(wú)力承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)缺口，根據(jù)不同情況具體規(guī)定地、省、中央三級(jí)政府的分擔(dān)比例。（三）建立規(guī)范的加大中央和省級(jí)政府責(zé)任的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度雖然我國(guó)普及九年義務(wù)教育的事業(yè)取得了很大成就，但相當(dāng)多的經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū)離真正的教育普及還有相當(dāng)大的差距，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足和發(fā)展不平衡還相當(dāng)嚴(yán)重。2001年全國(guó)基礎(chǔ)教育工作會(huì)議提出，要建立健全以縣級(jí)政府負(fù)責(zé)為主的義務(wù)教育財(cái)政體制，這比過(guò)去籠統(tǒng)講分級(jí)管理體制更有利于義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的保障。但是，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政實(shí)力存在明顯差距，對(duì)于落后地區(qū)來(lái)說(shuō)，縣級(jí)財(cái)政也很薄弱，同樣會(huì)遇到資金不足的問(wèn)題。為了從根本上解決經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的義務(wù)教育財(cái)政困難，必須建立規(guī)范的加大中央和省級(jí)政府責(zé)任的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。首先，應(yīng)建立和完善縱向教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付框架，以彌補(bǔ)地方財(cái)政的教育收支缺口，為各級(jí)教育地方政府履行各自職責(zé)提供必要的財(cái)源；其次，探索建立省際之間，縣際之間的橫向教育轉(zhuǎn)移支付框架，促進(jìn)各地方政府教育（尤其是基礎(chǔ)教育）提供能力的均等化。由于橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在教育財(cái)力轉(zhuǎn)入地區(qū)之間形成了明確的資金授受關(guān)系，有利于提高轉(zhuǎn)移支付的透明度和轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。（四）逐步實(shí)施免費(fèi)的義務(wù)教育制度，完善對(duì)貧困學(xué)生的資助制度義務(wù)教育應(yīng)該是一種強(qiáng)制的免費(fèi)教育，只有免費(fèi)才能強(qiáng)制。我國(guó)《義務(wù)教育法》也曾規(guī)定義務(wù)教育免收學(xué)費(fèi)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和財(cái)政條件的改善，義務(wù)教育應(yīng)最終免收學(xué)費(fèi)。只有免費(fèi)才能使所有學(xué)齡人口都能接受基本的九年義務(wù)教育。對(duì)貧困學(xué)生提供經(jīng)濟(jì)資助是提高教育機(jī)會(huì)均等程度的有效措施。目前，我國(guó)基礎(chǔ)教育階段對(duì)貧困學(xué)生有少量資助，但具體的資助制度并不健全。高等教育已經(jīng)基本建立了以學(xué)生為本的資助制度，但是由于銀行沒(méi)有積極性，運(yùn)行效果不盡如人意。因此要建立和完善對(duì)貧困學(xué)生的資助制度，在基礎(chǔ)教育階段應(yīng)確定具體的資助標(biāo)準(zhǔn)基線、資助項(xiàng)目和資助金額，并且確定資助資金的負(fù)擔(dān)責(zé)任；對(duì)于高等教育階段學(xué)生的資助，一方面要增加助學(xué)金的數(shù)額，另一方面要由政府出面完善銀行助學(xué)貸款制度。教育財(cái)政是教育管理體制的重要內(nèi)容和手段。其根本任務(wù)是依據(jù)國(guó)家意志為全國(guó)范圍內(nèi)的國(guó)民教育事業(yè)提供物質(zhì)保證。教育管理活動(dòng)，乃至教育活動(dòng)要實(shí)現(xiàn)國(guó)家教育政策目標(biāo)，缺少教育財(cái)政支持是難以完成的。制定和完善教育財(cái)政法規(guī)，加大中央和省級(jí)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高國(guó)家整體教育財(cái)政投入的比例，保證人們不因貧困而喪失接受教育的機(jī)會(huì)。第三節(jié)教育督導(dǎo)體制改革教育督導(dǎo)制度是教育管理制度的一個(gè)重要組成部分，教育督導(dǎo)活動(dòng)是教育管理過(guò)程中的一個(gè)不可缺少的環(huán)節(jié)，經(jīng)常的、系統(tǒng)的督導(dǎo)活動(dòng)，是各級(jí)政府及教育行政部門加強(qiáng)對(duì)教育事業(yè)宏觀管理的重要手段。建立教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，實(shí)行督導(dǎo)制度，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)普通教育的監(jiān)督、檢查和控制，是各國(guó)現(xiàn)代教育管理體制突出的特點(diǎn)。一、教育督導(dǎo)的內(nèi)涵及特點(diǎn)（一）教育督導(dǎo)的內(nèi)涵教育督導(dǎo)，實(shí)質(zhì)上是一種行政監(jiān)督和管理的重要職能，是國(guó)家對(duì)教育實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)的有效機(jī)制和有力手段，也是現(xiàn)代化教育管理體系必不可少的重要組成部分。它的涵義是指縣以上各級(jí)人民政府授權(quán)給所屬的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和人員，代表本級(jí)政府及教育行政部門，依據(jù)國(guó)家的有關(guān)方針、政策、法規(guī)，按照督導(dǎo)的原則和要求，運(yùn)用科學(xué)的方法，對(duì)下級(jí)人民政府的教育工作、下級(jí)教育行政部門和學(xué)校的工作進(jìn)行有目的、有計(jì)劃的監(jiān)督、檢查、評(píng)估和指導(dǎo)，并向本級(jí)和上級(jí)人民政府及其教育行政部門報(bào)告教育工作的情況，提出建議，為政府的教育決策提供依據(jù)。教育督導(dǎo)屬于政府監(jiān)督范疇的執(zhí)法監(jiān)督，在督導(dǎo)工作中起著綜合協(xié)調(diào)和指導(dǎo)的作用。教育督導(dǎo)的基本目的在于促進(jìn)各級(jí)地方政府、教育行政部門和學(xué)校認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家的教育方針、政策、法律、法規(guī)，堅(jiān)持社會(huì)主義的辦學(xué)方向，深入教育教學(xué)改革，全面提高教育質(zhì)量，使教育更好地為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)。（二）教育督導(dǎo)的特點(diǎn)教育督導(dǎo)是一項(xiàng)不可替代的基本行政職能活動(dòng)，它有自身的特點(diǎn)和特殊的功能。概括來(lái)說(shuō)，教育督導(dǎo)具有以下主要特點(diǎn)：1．督導(dǎo)對(duì)象的廣泛性普通的教育行政督導(dǎo)對(duì)象既有下級(jí)政府和教育行政部門，也有學(xué)校，即既要“督政”，也要“督學(xué)”。“督政”和“督學(xué)”對(duì)學(xué)校來(lái)說(shuō)，其任務(wù)是相通的，因?yàn)槎秸惨袑W(xué)校作驗(yàn)證，因此可以說(shuō)，督學(xué)是督政的基礎(chǔ)。對(duì)區(qū)縣教育管理來(lái)說(shuō)，督學(xué)更是教育督導(dǎo)的主要任務(wù)。但是督政和督學(xué)各有側(cè)重，而且在一定歷史階段，督政和督學(xué)的重點(diǎn)也會(huì)有變化，比如在當(dāng)前是以“督政為主”，其對(duì)象主要是中小學(xué)教育、幼兒教育及其相關(guān)工作。普通教育的行政督導(dǎo)所涉及的人員也是很廣泛的。普通教育督導(dǎo)在普教系統(tǒng)范圍內(nèi)，上至領(lǐng)導(dǎo)，下至師生員工以及與普教工作密切聯(lián)系的社會(huì)、家長(zhǎng)均有接觸。2．督導(dǎo)內(nèi)部的綜合性督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是綜合性的工作部門，督導(dǎo)內(nèi)容無(wú)論是宏觀督導(dǎo)還是微觀督導(dǎo)，都具有綜合性。宏觀督導(dǎo)（或中觀督導(dǎo)）是對(duì)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)貫徹執(zhí)行執(zhí)行黨和國(guó)家的有關(guān)方針、政策、法規(guī)的情況、辦學(xué)的指導(dǎo)思想、教育的結(jié)構(gòu)與布局、教育的規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)的使用、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子和師資隊(duì)伍的狀況、辦學(xué)的條件、教育的質(zhì)量等，進(jìn)行綜合督導(dǎo)，并以有關(guān)方針政策和法規(guī)為依據(jù)，就國(guó)家和地區(qū)處理教育與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、科技等方面的關(guān)系，處理教育內(nèi)部的各種關(guān)系，對(duì)學(xué)校的管理水平和教育質(zhì)量等問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià)、幫助和指導(dǎo)。微觀督導(dǎo)則是以黨和國(guó)家的教育方針、政策和法規(guī)為依據(jù)，對(duì)一所學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)班子及其思想政治工作、師資隊(duì)伍建設(shè)、教學(xué)工作、教學(xué)設(shè)施和條件、學(xué)校管理、教育質(zhì)量等方面的問(wèn)題進(jìn)行綜合的評(píng)價(jià)、幫助和指導(dǎo)。3．督導(dǎo)作用的客觀性教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)既不是決策機(jī)構(gòu)，也不是執(zhí)行機(jī)構(gòu)和一般的調(diào)研咨詢機(jī)構(gòu)，它受命于各級(jí)政府和教育行政部門，有較高的權(quán)威性和相應(yīng)的權(quán)力；超脫于一般的行政領(lǐng)導(dǎo)和具體的教育管理事務(wù)，相對(duì)獨(dú)立；深入下級(jí)政府、教育行政部門和教育第一線的基層，更接近實(shí)際；這有利于他們?cè)谝暡旌螅^客觀地分析問(wèn)題，公正地作出判斷，真實(shí)地提供反饋；有效地監(jiān)督指導(dǎo)。這種職能的客觀性，有助于獲得可靠的信息，進(jìn)行科學(xué)的決策；有時(shí)可面對(duì)面的交流思想，就發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題作具體的幫助和指導(dǎo)；有助于及時(shí)地發(fā)現(xiàn)典型經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣，發(fā)現(xiàn)傾向性的問(wèn)題及時(shí)予以解決；有助于獨(dú)立地思考和研究教改中的問(wèn)題，達(dá)到加強(qiáng)教育宏觀管理的目的；有助于溝通領(lǐng)導(dǎo)與基層干部和師生間關(guān)系，發(fā)揮橋梁和紐帶作用，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)結(jié)與協(xié)作。（三）教育督導(dǎo)的功能教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是一個(gè)職能部門，屬于國(guó)家機(jī)關(guān)。教育督導(dǎo)的功能是對(duì)下的，也是對(duì)上的，它的對(duì)上和對(duì)下功能是統(tǒng)一的，主要包括監(jiān)督、指導(dǎo)、評(píng)估和反饋四個(gè)方面。1．監(jiān)督職能監(jiān)督是指上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)察和督促。監(jiān)督職能是教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)最核心和最能體現(xiàn)這一機(jī)構(gòu)本質(zhì)屬性的職能。其目的在于使下級(jí)部門能迅速有效、準(zhǔn)確、積極主動(dòng)地貫徹執(zhí)行教育方針及各項(xiàng)政策，完成教育、教學(xué)和管理等方面的工作任務(wù)。沒(méi)有或者削弱了這一職能，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)就失去了存在的意義或者根本不能正常地發(fā)揮作用。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督職能必須依據(jù)國(guó)家有關(guān)的教育方針政策、法律、法規(guī)、指令、規(guī)章和制度，絕不可受任何個(gè)人的主觀意志所左右。監(jiān)督部門從某種意義上說(shuō)，也是執(zhí)法部門。在我國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)法制不夠健全，并缺乏依據(jù)法律辦事的傳統(tǒng)，是造成行政效率低下的重要原因。建立健全的教育監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)督職能，正是與法制建設(shè)同步進(jìn)行的重大改革措施。2．指導(dǎo)職能指導(dǎo)是指上級(jí)對(duì)下級(jí)工作方面、工作內(nèi)容和程序以及工作方式方法給以具體的指教和引導(dǎo)。與過(guò)去行政監(jiān)督重視憑借權(quán)威和法律這一靜態(tài)手段不同，現(xiàn)代社會(huì)越來(lái)越重視運(yùn)用指導(dǎo)和激勵(lì)這一輔助性的動(dòng)態(tài)手段，重視激發(fā)人的潛在積極性。二戰(zhàn)之后，世界上許多國(guó)家對(duì)教育督導(dǎo)工作的改革，其內(nèi)容之一，就是擴(kuò)大教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、建議職能。從督導(dǎo)工作的過(guò)程來(lái)看，指導(dǎo)是其中重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，成功的督導(dǎo)要以事實(shí)調(diào)查和基于事實(shí)所作的評(píng)價(jià)為依據(jù)，以督導(dǎo)人員與被督導(dǎo)人員之間相互信任為條件對(duì)教育行政部門和學(xué)校的工作進(jìn)行有效的指導(dǎo)。3．評(píng)估職能我國(guó)現(xiàn)代教育督導(dǎo)發(fā)展的一個(gè)重要特點(diǎn)是與現(xiàn)代教育評(píng)價(jià)的結(jié)合。教育評(píng)價(jià)，是依據(jù)一定的教育目標(biāo)，利用相應(yīng)的、現(xiàn)代化的教育統(tǒng)計(jì)和教育測(cè)量手段，對(duì)教育對(duì)象進(jìn)行價(jià)值判斷的過(guò)程。教育評(píng)價(jià)的內(nèi)容是很廣泛的，概括起來(lái)主要有，對(duì)教育行政部門管理水平的綜合評(píng)價(jià)、對(duì)教學(xué)工作的評(píng)價(jià)、對(duì)學(xué)生的學(xué)習(xí)態(tài)度與學(xué)習(xí)質(zhì)量的評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)本身是教育督導(dǎo)的一個(gè)重要職能，是現(xiàn)代教育督導(dǎo)的基本手段。現(xiàn)代教育評(píng)價(jià)與教育督導(dǎo)的結(jié)合，使教育督導(dǎo)更加科學(xué)化、民主化，改善和提高了教育督導(dǎo)的效果。從現(xiàn)代教育行政管理的觀點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，積極開展教育評(píng)價(jià)，對(duì)于提高教育管理質(zhì)量、貫徹教育方針政策和推動(dòng)教育事業(yè)的發(fā)展有著巨大的作用。4．反饋功能反饋在控制論中是一個(gè)非常重要的概念。反饋是指一個(gè)系統(tǒng)輸出的信息作用于被控對(duì)象后所產(chǎn)生的反應(yīng)，再把這種反應(yīng)作為信息收回，并對(duì)控制系統(tǒng)的信息的再輸出發(fā)生影響的過(guò)程。教育督導(dǎo)系統(tǒng)被視為教育管理的反饋系統(tǒng)，也就是說(shuō)，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)人員通過(guò)反映下級(jí)教育部門、教育工作者的意見和要求，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)上級(jí)各項(xiàng)方針、政策、指令任務(wù)、執(zhí)行情況以及方針政策本身問(wèn)題的“反饋”。反饋是檢查決策（包括方針、政策、指令、任務(wù)等）是否正確、執(zhí)行是否有效的依據(jù)，與此相聯(lián)系的一個(gè)頭號(hào)問(wèn)題是教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)及人員在分析反饋信息的基礎(chǔ)上，通過(guò)向教育行政部門、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及教師提出意見和建議，實(shí)現(xiàn)其參謀職能。以上的四種教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的主要職能，是一個(gè)統(tǒng)一的整體，要督導(dǎo)結(jié)合，既要督，也要導(dǎo)，并以正面指導(dǎo)為主，“監(jiān)督、檢查、評(píng)估”都是為了做指導(dǎo)工作，是“指導(dǎo)”的前提和基礎(chǔ)，“指導(dǎo)”是“監(jiān)督、檢查、評(píng)估”的深化和集中體現(xiàn)，督導(dǎo)的最終目的就是指導(dǎo)被督導(dǎo)的單位把工作做好，把學(xué)校辦好。二、我國(guó)教育督導(dǎo)制度的歷史演進(jìn)及完善（一）我國(guó)近現(xiàn)代教育督導(dǎo)制度的產(chǎn)生和發(fā)展教育督導(dǎo)是教育管理發(fā)展的產(chǎn)物，與一個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素密切聯(lián)系。決定于本國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景和教育管理自身發(fā)展的影響，我國(guó)的教育督導(dǎo)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，但是現(xiàn)代教育督導(dǎo)制度則是在近代社會(huì)中逐漸形成的，而且必定有一個(gè)繼續(xù)完善和發(fā)展的過(guò)程。我國(guó)近現(xiàn)代教育督導(dǎo)的觀念和制度的形成與演化，是在封建的教育制度、教育思想和行政管理制度的基礎(chǔ)上，部分地學(xué)習(xí)，吸收資本主義制度，包括資本主義教育行政管理制度和督導(dǎo)制度的結(jié)果。其中，又主要是學(xué)習(xí)與吸收了當(dāng)時(shí)日本的教育督導(dǎo)觀念和教育督導(dǎo)制度。1905年，清政府成立“學(xué)部”，1906年學(xué)部設(shè)“視學(xué)官”，1909年學(xué)部擬定了《視學(xué)官章程》，這是我國(guó)最早的近代教育督導(dǎo)制度。標(biāo)志了中國(guó)教育督導(dǎo)的產(chǎn)生。但是并未得到真正的推行。辛亥革命后，中華民國(guó)政府改“學(xué)部”為“教育部”，教育部設(shè)“視學(xué)處”。1931年教育部公布了《教育部督學(xué)規(guī)程》，同年還公布了《省市督學(xué)規(guī)程》，不少省也自擬了省、縣兩級(jí)的《督學(xué)規(guī)程》等。全國(guó)從教育部到省教育廳、縣教育局較系統(tǒng)地建立了督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，配備了督導(dǎo)人員，至此，已經(jīng)形成了比較完整的督導(dǎo)制度。盡管教育督導(dǎo)制度和督導(dǎo)工作也還存在不少缺點(diǎn)，但已表明，中國(guó)的近代教育督導(dǎo)制度已經(jīng)形成，并有了很大的發(fā)展。新中國(guó)成立后，教育督導(dǎo)開始稱“視導(dǎo)”，一直到1986年。新中國(guó)的教育督導(dǎo)，從50年代的重視，到1958年后的破壞，再到1986年后開始新的發(fā)展，經(jīng)過(guò)了很多的是非曲折。1991年4月，國(guó)家教委公布了《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，標(biāo)志社會(huì)主義中國(guó)的現(xiàn)代教育督導(dǎo)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史發(fā)展階段。全國(guó)29各省、自治區(qū)、直轄市都已建立了督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，截至1993年底，97.2%的地（市）、89.9%的縣（區(qū)）正式建立了督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。國(guó)家、省、地、縣四級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)已基本形成網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)已初步建立了一支專兼結(jié)合的督學(xué)隊(duì)伍。至1993年底，全國(guó)已有1.75萬(wàn)人的督學(xué)隊(duì)伍。教育督導(dǎo)工作促進(jìn)了教育行政職能的轉(zhuǎn)變，在貫徹落實(shí)《義務(wù)教育法》、《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》等政策和法規(guī)的活動(dòng)中，發(fā)揮了很好的執(zhí)法監(jiān)督作用，推動(dòng)了教育事業(yè)的健康發(fā)展。（二）我國(guó)教育督導(dǎo)體制存在的問(wèn)題1．教育督導(dǎo)法規(guī)不完善教育督導(dǎo)是政府和教育行政部門對(duì)教育工作實(shí)行監(jiān)督的手段，從根本上說(shuō)也是一種法律管理，應(yīng)通過(guò)行政立法，使教育督導(dǎo)工作進(jìn)一步法制化，讓教育督導(dǎo)在依法辦事中樹立督導(dǎo)權(quán)威。我國(guó)的法制建設(shè)還很薄弱，在教育督導(dǎo)實(shí)行過(guò)程中，還有很大的漏洞，出現(xiàn)許多無(wú)法可依、有法不依的現(xiàn)象，由此造成了教育督導(dǎo)工作的失敗，不能解決督導(dǎo)工作中的一些問(wèn)題。我國(guó)1986年9月恢復(fù)和建立督導(dǎo)制度以來(lái)，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家教委等部門《關(guān)于實(shí)施教育法若干問(wèn)題的意見》中，對(duì)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)及職能進(jìn)行了規(guī)定，這是建立督導(dǎo)制度的法律依據(jù)。1990年國(guó)家教委頒布了《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，但這個(gè)規(guī)定對(duì)當(dāng)前遇到的一些實(shí)際問(wèn)題并未給予明確要求，其內(nèi)容也有待完善。顯然，由國(guó)家教委頒布此規(guī)定，其權(quán)威性是有限的，也不利于督導(dǎo)職能的實(shí)現(xiàn)和任務(wù)的完成。所以，目前督導(dǎo)工作面臨許多矛盾和困難都有待于通過(guò)立法予以解決。2．督導(dǎo)工作的地位和作用認(rèn)識(shí)不夠雖然，教育督導(dǎo)工作在教育管理過(guò)程中有著重要的意義，但是由于督導(dǎo)部門的工作無(wú)法產(chǎn)生短期的工作業(yè)績(jī)，而只是處于監(jiān)督、指導(dǎo)其他部門工作的地位，所以常常遭到忽視。一是各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其重要性認(rèn)識(shí)不夠；二是教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其重要性認(rèn)識(shí)不足；三是由于督導(dǎo)部門沒(méi)有開展正常的督導(dǎo)活動(dòng)，導(dǎo)致被督導(dǎo)單位不重視督導(dǎo)工作，使教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)不能發(fā)揮應(yīng)有的功能。3．機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，權(quán)力來(lái)源和隸屬關(guān)系不明確在實(shí)踐中，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)存在著不同的權(quán)力來(lái)源和隸屬關(guān)系。目前，從我國(guó)的省、市、縣三級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況來(lái)看，大致有三種模式：第一種是來(lái)源于主管政府領(lǐng)導(dǎo)，教育督導(dǎo)部門作為與教委平行的直屬政府領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立職能部門；第二種是，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置在教育行政部門內(nèi)部，由政府授權(quán)，同屬于政府和教育行政部門的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但比教委的其他職能部門的地位略高；第三種情況是，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置于教育行政部門內(nèi)部，作為教育行政部門的綜合職能機(jī)構(gòu)之一，隸屬于教育行政部門。三種不同的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式各有利弊，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日益完善和政府職能轉(zhuǎn)變之時(shí)，如何進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)設(shè)置及形成法規(guī)是亟待解決的一大問(wèn)題。4．教育督導(dǎo)工作的實(shí)施缺乏行政權(quán)力的保障在我國(guó)現(xiàn)行教育行政管理體制中，決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)是混合在一起的，雖然教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)被規(guī)定為對(duì)下級(jí)教育行政部門及學(xué)校有督導(dǎo)權(quán)力，但這種權(quán)力與教育行政機(jī)關(guān)的權(quán)力是重疊的。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)督導(dǎo)對(duì)象沒(méi)有發(fā)號(hào)施令和直接進(jìn)行獎(jiǎng)懲的權(quán)力，只有建議權(quán)。由此可見，雖然原則上規(guī)定了教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)有行政權(quán)力，但這種行政權(quán)力缺乏相應(yīng)的保障措施，自然很難落到實(shí)處，這是其工作力度難以保證的重要原因。就教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職能而言，“督政”和“督學(xué)”更多地依賴于行政權(quán)力，帶有一定的強(qiáng)制色彩，由于教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力難以保證，所以直接導(dǎo)致了“督政”和“督學(xué)”職能發(fā)揮不力。因此，沒(méi)有權(quán)力是教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職責(zé)完成不力的主要原因，因?yàn)闄?quán)力是職責(zé)的保障。由于無(wú)權(quán)，造成了目前我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)無(wú)位、無(wú)威、無(wú)所作為的現(xiàn)狀。5．重視結(jié)果而忽視過(guò)程驗(yàn)收性的綜合督導(dǎo)評(píng)估工作，對(duì)督導(dǎo)與被督導(dǎo)雙方來(lái)說(shuō)其精力主要集中在兩點(diǎn)上：一是時(shí)限；二是指標(biāo)達(dá)成度。它對(duì)于保證教育投入水平和基本規(guī)范是否達(dá)標(biāo)是有效的。但是，一旦指標(biāo)要求與現(xiàn)實(shí)差距較大，且時(shí)限較緊時(shí)，往往教育規(guī)律與管理規(guī)律讓位于行政手段。因此，如何借助督導(dǎo)評(píng)估指導(dǎo)、促進(jìn)被評(píng)估者采用正確的手段和方法提高指標(biāo)達(dá)成度，如何長(zhǎng)期保持其水準(zhǔn)并逐步有所提高是這種督導(dǎo)評(píng)估方式的不足之處。6．督導(dǎo)人員數(shù)量少，年齡大，甚至素質(zhì)低目前我國(guó)教育督導(dǎo)隊(duì)伍素質(zhì)較低，督導(dǎo)人員大多沒(méi)有接受過(guò)系統(tǒng)的督導(dǎo)訓(xùn)練，工作能力弱。一些地方將那些年齡大，身體條件差的同志安排去搞督導(dǎo)，有的甚至將那些群眾關(guān)系不好，工作水平低，難以安排的人員塞進(jìn)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，使督導(dǎo)工作難以開展。更為重要的是目前地方督導(dǎo)人員尤其是專職督導(dǎo)人員數(shù)量過(guò)少，一般是3～5人，且其中大部分同志年齡偏大，身體較差。有些地方將那些退、離休同志安排從事督導(dǎo)工作，這樣做不僅使他們難以承擔(dān)繁重的教育督導(dǎo)工作任務(wù)，而且往往使教育督導(dǎo)工作無(wú)法得到真正的落實(shí)?？梢?，要充分發(fā)揮教育督導(dǎo)的效用，沒(méi)有一支具有一定規(guī)模、素質(zhì)好、水平高、年富力強(qiáng)的教育督導(dǎo)隊(duì)伍是不行的。三、現(xiàn)代教育督導(dǎo)體制改革的新趨勢(shì)教育督導(dǎo)制度的健全和完善必須適應(yīng)和符合教育管理體制發(fā)展的趨勢(shì)。目前教育督導(dǎo)體制改革出現(xiàn)了一些新的趨勢(shì)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（一）健全督導(dǎo)法規(guī)，重視教育督導(dǎo)地位和作用，加強(qiáng)教育督導(dǎo)制度建設(shè)教育立法是教育督導(dǎo)的基礎(chǔ)和前提，以法律為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估指導(dǎo)是教育督導(dǎo)的一條基本原則。要有效地督導(dǎo)和管理教育，使教育督導(dǎo)系統(tǒng)工作有章可循、有法可依，以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，必須盡快建立和完善教育督導(dǎo)法規(guī)。為了保證督導(dǎo)工作的正常開展，必須要有法律依據(jù)。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)作為一個(gè)教育行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，必須保證它的權(quán)威性。這種權(quán)威性的確立，除了由誰(shuí)任命和督導(dǎo)人員自身的水平高低之外，辦事還必須要有法律依據(jù)，即教育法制建設(shè)是開展教育督導(dǎo)的基本依據(jù)和條件。（二）統(tǒng)一機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確教育督導(dǎo)的職、責(zé)、權(quán)在我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和基層行政組織功能發(fā)育不成熟和法制不完善的情況下，要建立和完善高效的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置，比較適合采用“督導(dǎo)并重，以導(dǎo)為主，督政、督學(xué)、督教并重，以督教、督學(xué)為主，督政為輔”的教育督導(dǎo)制度。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)單獨(dú)設(shè)置，由政府直接授權(quán)，與教育行政部門平行并隸屬于同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，其意圖是要督導(dǎo)部門代表國(guó)家和政府履行督導(dǎo)教育之責(zé)，對(duì)下級(jí)政府實(shí)行“督政”的職能，對(duì)下級(jí)教育行政部門和學(xué)校完成“督教”、“督學(xué)”之任務(wù)。其權(quán)力來(lái)源于政府的行政首腦，業(yè)務(wù)上受上級(jí)督導(dǎo)部門指導(dǎo)。同時(shí)，要真正發(fā)揮督導(dǎo)工作在教育中的作用，必須給督導(dǎo)人員授以職、責(zé)、權(quán)，使其“師出有名”，“名正言順”，有所分工，各負(fù)其責(zé)。通過(guò)設(shè)置統(tǒng)一機(jī)構(gòu)明確權(quán)力來(lái)源，建立督導(dǎo)法規(guī)，明確職責(zé)，使督導(dǎo)人員依法督導(dǎo)，從而使教育督導(dǎo)的功能發(fā)揮最大效用。（三）培訓(xùn)專業(yè)人員，促進(jìn)教育督導(dǎo)隊(duì)伍專業(yè)化督導(dǎo)人員是督導(dǎo)工作的操作者。督導(dǎo)人員合理構(gòu)成及其素質(zhì)水平直接影響督導(dǎo)工作的效用。督導(dǎo)工作是高層次的“智囊活動(dòng)”，可采取專兼結(jié)合、擇優(yōu)錄用、固定與臨時(shí)相結(jié)合，既要保證數(shù)量，又要保證質(zhì)量。督學(xué)的任職資格應(yīng)明文規(guī)定，堅(jiān)持先培訓(xùn)、后上崗，先實(shí)踐后任命的原則，年齡上老中青相結(jié)合，在職人員應(yīng)加強(qiáng)自身思想修養(yǎng)和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，同時(shí)要抓好督導(dǎo)人員的考核和評(píng)價(jià)工，讓那些德才兼?zhèn)?，熱愛督?dǎo)工作的人從事督導(dǎo)工作，通過(guò)其工作業(yè)績(jī)和實(shí)效來(lái)樹立督導(dǎo)人員的權(quán)威。（四）以“導(dǎo)”為主，建設(shè)發(fā)展性的教育督導(dǎo)教育督導(dǎo)是教育監(jiān)督和教育指導(dǎo)的合稱。督是導(dǎo)的前提和基礎(chǔ)，導(dǎo)是督的目標(biāo)和歸宿，兩者相輔相成，構(gòu)成完整的現(xiàn)代意義上的教育督導(dǎo)概念。從理論上講，教育督導(dǎo)作為教育管理的手段之一，其最終目的是促進(jìn)我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展?！岸健焙汀皩?dǎo)”自然也為同樣的目的服務(wù)，但比較而言，只不過(guò)“督”更多的是通過(guò)行政命令促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展，而“導(dǎo)”是直接幫助發(fā)展的有效手段:“督”是消極的，“導(dǎo)”是積極的。由比較可見，“導(dǎo)”是促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展的積極、有效、直接的手段，對(duì)促進(jìn)教育發(fā)展更具有明顯的、現(xiàn)實(shí)的意義。而且一般認(rèn)為，在督導(dǎo)工作中，“督”是手段，“導(dǎo)”是目的，應(yīng)在“導(dǎo)”的基礎(chǔ)上“督”，教育督導(dǎo)應(yīng)由過(guò)去的重“督”轉(zhuǎn)到重視“導(dǎo)”上來(lái)。我國(guó)的教育督導(dǎo)應(yīng)該由重“督”轉(zhuǎn)移到重“導(dǎo)”上來(lái)，增強(qiáng)自身的學(xué)術(shù)權(quán)力，在導(dǎo)學(xué)上下大力氣。隨著教育督導(dǎo)工作的進(jìn)一步加強(qiáng)和深化，先進(jìn)的教育督導(dǎo)理念的深入人心，教育督導(dǎo)對(duì)教育實(shí)踐的作用會(huì)遍及到教育教學(xué)的各個(gè)方面。從近些年教育改革的力度和決心上看，我國(guó)政府一定會(huì)科學(xué)運(yùn)用教育督導(dǎo)的職能，發(fā)揮其巨大作用。第四節(jié)校本管理改革校本管理是以學(xué)校為本位的管理思想、管理策略和管理模式，主張給學(xué)校更多更大的辦學(xué)自主權(quán)，學(xué)校則要遵循教育規(guī)律辦學(xué)，從學(xué)校特色出發(fā)，確定辦學(xué)理念，設(shè)計(jì)發(fā)展藍(lán)圖。它的產(chǎn)生既適應(yīng)了當(dāng)今世界教育素質(zhì)化的趨勢(shì)和學(xué)校層面改革深化的需要，也是現(xiàn)代學(xué)校管理變革的自身要求。實(shí)施校本管理，要求校長(zhǎng)增強(qiáng)決策意識(shí)，走質(zhì)量?jī)?nèi)涵發(fā)展道路，追求學(xué)校管理精致化。一、校本管理的含義及其產(chǎn)生的背景（一）校本管理的含義校本管理，英文是school-basedmanagement，其字面意思是以學(xué)校為本的管理。其基本含義是：以學(xué)校為本位或以學(xué)校為基礎(chǔ)的管理。它是一種以權(quán)力下放為中心的學(xué)校管理思想和模式，其核心就是強(qiáng)調(diào)教育管理重心的下移，強(qiáng)調(diào)教育行政部門給予學(xué)校更大的權(quán)力和自由，使學(xué)校成為自我管理、自主發(fā)展的主體，可以根據(jù)自身的需要確定自己的發(fā)展目標(biāo)和方向，優(yōu)化學(xué)校教育資源，提高學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量，創(chuàng)辦出更有效的學(xué)校。校本管理是以學(xué)校為本體，以發(fā)展為主旨，以人為主體的管理方式，即一是以學(xué)校為基點(diǎn)，學(xué)校的發(fā)展設(shè)計(jì)，各項(xiàng)活動(dòng)的展開，各種問(wèn)題的解決都基于學(xué)校本身，而不是來(lái)自外部；二是學(xué)校管理中應(yīng)以人為本，即學(xué)校一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)都要做到學(xué)校為人、學(xué)?？咳?，要在管理中發(fā)揚(yáng)民主，和諧合作；三是學(xué)校是一個(gè)不斷改進(jìn)，適應(yīng)變化的自組織管理系統(tǒng)。校本管理的核心是學(xué)校有自主權(quán)。（二）校本管理提出的背景校本管理的提出有著深刻的歷史背景，是20世紀(jì)80年代在英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的教育改革運(yùn)動(dòng)中興起的一種學(xué)校管理新思想，它是針對(duì)外控式管理提出的。外控管理追求的是教育需求目標(biāo)的一元化，追求數(shù)量的發(fā)展，所依據(jù)的是標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)、中央集權(quán)等教育管理原理，主張學(xué)校只是一個(gè)執(zhí)行系統(tǒng)，管理重點(diǎn)是重視制度的精密性。與此相反，校本管理則追求教育需求目標(biāo)的多元化，追求教育質(zhì)量的提升，它所依據(jù)的是殊途同歸、權(quán)責(zé)下移等學(xué)校管理原理，主張學(xué)校是一個(gè)自行管理系統(tǒng)，管理重點(diǎn)在發(fā)展校內(nèi)的人力資源，發(fā)揮人的積極性?？梢?，校本管理與外控管理是兩種完全不同的管理理念、策略和模式，兩種完全不同的組織文化，一個(gè)把學(xué)校管理看作是校本性活動(dòng)，另一個(gè)則是把學(xué)校管理看作是非校本性的活動(dòng)。在學(xué)校管理方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的學(xué)校管理一直是政府教育行政部門的附庸，一直是在一種外控的條件下進(jìn)行運(yùn)作的。這種外控式的管理體制嚴(yán)重地影響了學(xué)校這一管理主體的主體性發(fā)揮，學(xué)校的管理工作是在外界的權(quán)威或中央的指令下執(zhí)行的，很少關(guān)注學(xué)校自身的發(fā)展，一切聽命于上級(jí)教育行政部門。在這種背景之下，學(xué)校只能是教育行政部門的工具，無(wú)法根據(jù)自己的實(shí)際情況和外部環(huán)境的變化作出自主的行為調(diào)節(jié)。同時(shí)，學(xué)校成員缺乏自主權(quán)和承擔(dān)責(zé)任的愿望，不善于運(yùn)用資源解決所面對(duì)的問(wèn)題，進(jìn)行有效的教育教學(xué)活動(dòng)，致使學(xué)校難以有長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展計(jì)劃，不得不重復(fù)著積習(xí)已久的管理模式。因此，學(xué)校的教育質(zhì)量和學(xué)生的素質(zhì)一直處在低水平的循環(huán)之中。這種現(xiàn)有教育質(zhì)量狀況與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)高素質(zhì)人才需求之間的極大反差，引起了西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)教育改革的廣泛關(guān)注。英、美、加、澳等國(guó)相繼出現(xiàn)了學(xué)校改革的呼聲，開始了追求有效的高素質(zhì)學(xué)校的改革運(yùn)動(dòng)。校本管理在我國(guó)的提出是在90年代后期。我國(guó)過(guò)去學(xué)校的管理方式同樣是以外部控制為主的管理模式。到90年代后期，隨著政府機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力下放，隨著教育體制改革和現(xiàn)代學(xué)校制度建立，隨著學(xué)校自主權(quán)擴(kuò)大，學(xué)校在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中主體地位加強(qiáng)，學(xué)校就有一個(gè)如何適應(yīng)變化，維持學(xué)校生存，促進(jìn)自身發(fā)展的問(wèn)題。在這種情況下，我國(guó)的理論工作者和實(shí)際工作者借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家校本管理理論，結(jié)合我國(guó)學(xué)校管理實(shí)際，共同推進(jìn)了現(xiàn)代校本管理思想和實(shí)踐研究。（三）對(duì)校本管理的理解當(dāng)今世界教育改革的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是日益重視學(xué)校層面的變革和改造。學(xué)校是整個(gè)教育系統(tǒng)的細(xì)胞。教育改革的落腳點(diǎn)是學(xué)校，學(xué)校改革是教育改革的基礎(chǔ)。教育質(zhì)量與教育效益的提高是教育改革的基礎(chǔ)。教育質(zhì)量與教育效益的提高，都落實(shí)在學(xué)校，體現(xiàn)在學(xué)校層面上。學(xué)校改革直接關(guān)系到教育改革的成敗。由此可見，當(dāng)今世界教育改革既向宏觀層面拓寬，又向微觀層面深化，學(xué)校教育層面的變革和改造日益得到重視。正是適應(yīng)學(xué)校改革的深化，校本管理應(yīng)運(yùn)而生。校本管理是以人為本的管理。校本管理以人為本，可以從4個(gè)層面來(lái)理解：(1)學(xué)校管理要以人為中心。學(xué)校管理從其構(gòu)成要素來(lái)看，主要有人、財(cái)、物、時(shí)間、空間、信息等多種要素。但其中心要素是人。在學(xué)校管理的諸種要素中，人是最能動(dòng)、最積極、最活躍、最具創(chuàng)造力的因素，學(xué)校管理中的各種自在之物，只有通過(guò)人的作用才能轉(zhuǎn)化為為我之物，才能進(jìn)入到學(xué)校管理活動(dòng)領(lǐng)域之中。作為其他的學(xué)校管理要素，如果沒(méi)有人的存在和人的作用，也就談不上對(duì)其它要素的管理。學(xué)校管理主要是對(duì)人的管理，是對(duì)人的行為的管理。學(xué)校管理要以人為中心也是由學(xué)校的根本任務(wù)所決定的。學(xué)校的根本任務(wù)是育人，是培養(yǎng)高素質(zhì)的現(xiàn)代公民。學(xué)校管理的一切出發(fā)點(diǎn)和歸宿都要以人為中心，統(tǒng)籌安排其他各種管理要素。以人為中心就是要把人作為學(xué)校管理的中心要素，學(xué)校管理的一切活動(dòng)都要依靠人。因此，學(xué)校管理既不能只見物不見人，也不能把人簡(jiǎn)單地等同于其它管理要素，而要始終把人放到學(xué)校管理各要素的中心位置來(lái)加以認(rèn)識(shí)，加以管理。(2)學(xué)校管理要滿足人的需要。滿足人的需要既是我國(guó)建設(shè)四個(gè)現(xiàn)代化的根本目的所在，也是學(xué)校管理以人為本的重要思想。學(xué)校中的成員，有各種各樣的需要，有對(duì)物質(zhì)的需要，有對(duì)良好人際關(guān)系的需要，有對(duì)成就的需要，也有成長(zhǎng)的需要。馬斯洛提出的五個(gè)層次的需要從一個(gè)側(cè)面反映了人的需要的種類和需要的遞進(jìn)層次。Ｙ理論在對(duì)人的管理上，認(rèn)識(shí)到了人的需要的多樣性，因而注意了管理中對(duì)人的需要的研究，關(guān)注人的需要，通過(guò)對(duì)人的需要的滿足，進(jìn)而調(diào)動(dòng)人的積極性，提高工作的效率。學(xué)校管理要滿足人的需要，一方面要看到人的需要的多樣性，即不同的人有不同的需要，要在管理中采取有針對(duì)性的措施，以滿足人的多樣化需要。二是要把人的需要和對(duì)其滿足的可能進(jìn)行分析，以滿足人的合理的需要。需要可有合理與不合理之分，需要的滿足條件也有可能與不可能之分，因此，要根據(jù)每個(gè)人需要的不同情況，給予滿足。三是人的需要隨時(shí)間的變化，需要的類型也會(huì)隨之變化，這就要及時(shí)關(guān)注人的需要類型的變化，滿足人不同時(shí)期的重點(diǎn)需要，以此調(diào)動(dòng)人的積極性。(3)學(xué)校管理要注重主體人的素質(zhì)提高。學(xué)校管理中的人是主體的人，而主體的人的思想、智力和體力等素質(zhì)，既是開展各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)條件，更是管理的重要內(nèi)容。在管理中一方面要通過(guò)學(xué)習(xí)，提高學(xué)校中成員的理論素質(zhì)，另一方面要不斷在實(shí)踐中鍛煉，提高其能力素質(zhì)。在學(xué)校管理中，要把提高教師素質(zhì)和學(xué)生素質(zhì)放在突出的位置。具體來(lái)說(shuō)，在教師方面，一是要加強(qiáng)師德建設(shè)，提高教師的思想品德修養(yǎng)和教書育人的自覺(jué)性；二是要加強(qiáng)教師的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高教師的教學(xué)水平。在學(xué)生方面，要全面實(shí)施素質(zhì)教育，堅(jiān)持以德育為核心，以創(chuàng)新精神、實(shí)踐能力為重點(diǎn)，促進(jìn)學(xué)生個(gè)性全面和諧發(fā)展。(4)學(xué)校管理要促進(jìn)人的可持續(xù)性發(fā)展。學(xué)校管理以人為本，其實(shí)質(zhì)和最終價(jià)值取向是人的可持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展是一種新的發(fā)展理論，它源于生物學(xué)家和環(huán)境學(xué)家提出的協(xié)調(diào)發(fā)展理論，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展組織把它界定為滿足自己的發(fā)展需要而又不對(duì)后代人的發(fā)展需要造成破壞?？沙掷m(xù)發(fā)展實(shí)際上講的是人在發(fā)展中如何與他人、與社會(huì)和諧，如何使今天的發(fā)展更好地促進(jìn)未來(lái)的發(fā)展，學(xué)校管理中人的可持續(xù)發(fā)展，不僅要看其在學(xué)校的素質(zhì)提高情況，更要看其在未來(lái)發(fā)展中所奠定的基礎(chǔ)和具有的能力，即在注重現(xiàn)實(shí)發(fā)展的過(guò)程中不能以犧性未來(lái)的發(fā)展為代價(jià)，要全面打好發(fā)展的基礎(chǔ)。在全面提高素質(zhì)時(shí)要以能力和創(chuàng)新為重點(diǎn)，使其具有主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)的各種能力。二、校本管理的