教育管理體制改革

PAGEPAGE38第二章教育管理體制改革本章學(xué)習(xí)目標(biāo)：了解教育管理體制的基本內(nèi)容，認識各項管理體制改革的重要作用和改革的進程。從整體上把握我國教育管理體制改革的內(nèi)涵、改革的現(xiàn)狀及改革的方向。學(xué)習(xí)重點：教育行政體制改革的內(nèi)涵以及我國教育行政體制的問題；我國當(dāng)前教育財政體制改革取得的成就及所處的歷史階段，教育督導(dǎo)體制改革的新趨勢；對校本管理內(nèi)涵的理解，校本管理實施的基本原則；從總體上理解我國市場經(jīng)濟條件下政府職能轉(zhuǎn)變的必要性和改革的方向。學(xué)習(xí)難點：教育行政、教育財政極校本管理的內(nèi)涵，財政體制改革的方向，校本管理的基本原則，政府職能轉(zhuǎn)變的多種理論依據(jù)，政府職能轉(zhuǎn)變的方向。學(xué)習(xí)方法：聯(lián)系學(xué)習(xí)和工作中的相關(guān)經(jīng)歷，學(xué)習(xí)理論知識，參考文中的鏈接，全面理解教育管理體制改革的內(nèi)涵，了解我國教育體制改革的現(xiàn)狀。教育管理體制簡稱“教育體制”，是指國家組織和管理教育的形式、方法和制度的總稱。教育管理體制受一國的經(jīng)濟、政治體制的制約，隨一國的科學(xué)技術(shù)和社會生產(chǎn)力的發(fā)展及教育、社會、經(jīng)濟、政治制度和體制的變革、變化而調(diào)整和改革。時至今日教育管理體制的改革已經(jīng)成為當(dāng)今世界教育的重要主題，各國都不同程度的對教育管理體制進行了改革。第一節(jié)教育行政體制改革教育行政體制是國家行政體制的一個組成部分，它主要包括國家各級教育行政機構(gòu)的組織形式、隸屬關(guān)系、權(quán)力結(jié)構(gòu)和工作制度等，是教育機構(gòu)的體系化，其核心內(nèi)容是國家教育行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。一、教育行政體制的基本類型及利弊分析由于政治、經(jīng)濟、文化、歷史傳統(tǒng)等方面的差異，各國的教育行政體制也存在差別。根據(jù)國家教育行政權(quán)力在教育行政機關(guān)的分配和組織形式，可以把教育行政體制劃分為以下幾種類型：（一）中央集權(quán)制與地方分權(quán)制這種分類的主要依據(jù)是中央和地方的教育行政權(quán)力分配關(guān)系。所謂中央集權(quán)制是指中央政府對全國的教育事業(yè)有完全的決策、指揮和監(jiān)控權(quán)力，地方政府必須依據(jù)中央所頒布的教育政策、法令和指示辦事。教育行政中的中央集權(quán)是指這樣一種教育行政權(quán)力結(jié)構(gòu)體制，即中央教育行政機構(gòu)和地方教育行政機構(gòu)之間表現(xiàn)為一種命令與服從的隸屬關(guān)系，教育行政事務(wù)的決策權(quán)或最終決定權(quán)集中在上級機關(guān)，下級機關(guān)只能根據(jù)上級機關(guān)的決定、命令和指示行使管理職能，并向上級機關(guān)負責(zé)。在中央集權(quán)體制下，教育事業(yè)是國家的事業(yè)，由國家直接干預(yù)，一切教育活動須受國家權(quán)力的指導(dǎo)和監(jiān)督，地方辦學(xué)和管理都必須遵循中央政府的方針政策，地方自主的思想居次要地位。實行中央集權(quán)制的典型代表是法國。法國沿襲古羅馬的法律和行政傳統(tǒng)，在國家管理中實行中央集權(quán)管理。在教育行政上，相應(yīng)地實行中央集權(quán)體制。其中央教育行政機關(guān)——國民教育部擁有很大的權(quán)力，從中央到大學(xué)區(qū)、省、市鎮(zhèn)村的教育事務(wù)，從公立教育到私立教育，從國家教育目標(biāo)、政策、法令到學(xué)校的課程設(shè)置、教學(xué)大綱、教學(xué)進度、考試時間和內(nèi)容，從教育經(jīng)費到學(xué)校人事無一不屬于國民教育部的權(quán)力范圍。所謂地方分權(quán)制是指地方教育行政機關(guān)在其管轄的范圍內(nèi)，有獨立的教育行政權(quán)力，中央教育行政機關(guān)只發(fā)揮指導(dǎo)、服務(wù)作用。教育行政的地方分權(quán)制是指這樣一種權(quán)力結(jié)構(gòu)體制，即國家的教育事權(quán)由中央政府和地方政府分別執(zhí)掌，以地方自主管理為主，在教育行政機構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置上，中央教育行政機構(gòu)和地方教育行政機構(gòu)之間表現(xiàn)為一種平行的或合作的對等關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，上層對下層權(quán)力范圍內(nèi)的事務(wù)無權(quán)干涉，由下層自主決定。在地方分權(quán)體制下，教育事業(yè)是由地方公共團體自主舉辦和管理，國家只在必要范圍內(nèi)才進行干預(yù)，中央政府處于援助、指導(dǎo)地位。實行地方分權(quán)制的典型代表是美國，美國教育行政主權(quán)在各州，多數(shù)州又將權(quán)力授予學(xué)區(qū)，故可以說實權(quán)在學(xué)區(qū)。州議會有權(quán)制定本州的教育基本政策和法規(guī)，學(xué)區(qū)有權(quán)制定教育計劃、教育預(yù)算，征收教育稅，管理教職員人事，選定教材等，聯(lián)邦政府無權(quán)干預(yù)各州的教育行政。事實上，美國建國后相當(dāng)長的時間沒有設(shè)立中央教育行政機關(guān)，20世紀(jì)70年代后，為解決教育由地方控制而引起的教育發(fā)展不平衡和質(zhì)量參差不齊等問題，聯(lián)邦政府于1979年10月才成立聯(lián)邦教育部，以加強和擴大聯(lián)邦政府管理教育的作用，但是其權(quán)力仍然相當(dāng)有限，僅限于負責(zé)分配管理聯(lián)邦政府補助地方教育的撥款，從事教育研究和成果推廣，從事全國教育資料統(tǒng)計。中央集權(quán)制和地方分權(quán)制的教育行政各有利弊。具體而言，中央集權(quán)制的優(yōu)點在于可以統(tǒng)一國家的教育目標(biāo)、方針、政策和法規(guī)，統(tǒng)籌規(guī)劃，全面安排；國家可以有效地調(diào)節(jié)各地區(qū)的教育發(fā)展，對教育落后地區(qū)予以重點扶持；教育行政權(quán)力集中在中央，可以加重中央政府對教育的責(zé)任，發(fā)揮中央辦教育的積極性；可以統(tǒng)一教育標(biāo)準(zhǔn)和要求，易于考察和控制全國的辦學(xué)水平；有利于教育政策、法令的推行和教育經(jīng)驗的推廣。然而，中央集權(quán)制也有不足之處，主要表現(xiàn)在：容易形成不顧地方特點和條件、強求一致的局面，從而對地方因地制宜發(fā)展教育事業(yè)造成不利影響；教育管理的主要責(zé)任集中于中央，不利于調(diào)動地方發(fā)展教育事業(yè)的積極性和責(zé)任感；中央集中管理，地方缺少自主權(quán)，客觀上使得地方教育行政管理工作者趨于保守、僵化，缺少靈活性，降低了教育管理的效率。教育行政管理的地方分權(quán)制的主要優(yōu)點是：教育行政權(quán)力分散，有利于地方因地制宜發(fā)展教育，使教育適應(yīng)地方的經(jīng)濟和社會發(fā)展需要；地方政府和教育行政機關(guān)執(zhí)掌有關(guān)的教育權(quán)力，有利于充分發(fā)揮其辦教育的積極性和主動性；地方自主管理教育事業(yè)，有利于地方及時處理和決斷有關(guān)教育問題，提高教育管理的效率，同時反過來也能促使中央集中精力更有效地履行其宏觀管理的職能。教育管理的地方分權(quán)制的不足之處主要是：教育行政權(quán)力分散，不易統(tǒng)一政令、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌規(guī)劃及統(tǒng)籌兼顧；各地條件不同，對教育事業(yè)的認識不同，容易造成教育的不平衡發(fā)展；各地自主行政，中央調(diào)控能力有限，不利于組織地方之間的教育協(xié)作。在大當(dāng)今世界急劇變化的教育和社會形勢下，中央集權(quán)制和地方分權(quán)制都面臨著挑戰(zhàn)，許多國家都在進行積極的改革，探索建立適應(yīng)本國特點的，更科學(xué)、更完善的教育行政體制。一般來說，世界各國教育行政的體制改革的戰(zhàn)略選擇和發(fā)展趨勢可以概括為：一些實行教育行政集權(quán)制的國家，正在嘗試突破集中化管理體制模式，向“非集中化”方向發(fā)展，以利于發(fā)揮地方辦教育的積極性，加強對教育事業(yè)的民主管理；在一些實行教育行政分權(quán)制的國家，以不同的立法形式，逐步加強中央政府對教育事業(yè)的控制，已經(jīng)或正式出現(xiàn)權(quán)力相對集中的趨勢。（二）教育行政從屬制和教育行政獨立制這種分類的主要依據(jù)是教育行政機關(guān)與政府之間的關(guān)系。教育行政從屬制，又稱完整制，主要指各級教育行政機構(gòu)是政府的一個職能部門，接受政府首長的領(lǐng)導(dǎo)，而不能成為脫離政府行政之外的獨立組織。這種行政體制的典型代表是英國，英國地方行政機構(gòu)與地方教育行政機構(gòu)合二為一，地方議會作為地方自制體的最高機關(guān)，既是地方當(dāng)局，也是地方教育當(dāng)局，下設(shè)教育委員會處理具體的教育行政事務(wù)，行使管理本地區(qū)初、中等教育、繼續(xù)教育和其他教育的權(quán)限，履行相應(yīng)的義務(wù)。教育行政獨立制，也稱分離制，指地方教育行政機關(guān)不屬于地方政府的一個職能部門，不接受地方政府首長的領(lǐng)導(dǎo)，脫離一般行政而獨立存在，一般應(yīng)用于地方教育行政。如法國的地方教育行政機關(guān)自成體系，在本轄區(qū)內(nèi)代表上級教育行政長官行使教育管理權(quán)利。地方行政體系與地方政府之間不存在領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系。美國的基層學(xué)區(qū)所設(shè)的教育委員會，也是獨立于一般行政之外的專門教育管理機關(guān)，學(xué)區(qū)可以獨立征收教育稅。從屬制和獨立制同樣各有利弊。教育從屬制的主要優(yōu)點有：各級教育行政部門是各級政府機關(guān)的一個組成部分，有利于政府統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)教育事業(yè)的發(fā)展與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展之間的關(guān)系；教育行政部門在政府的領(lǐng)導(dǎo)下行使教育管理職權(quán)，有利于加強教育管理的權(quán)威性和強制性。教育行政從屬制的不足之處主要是：由于教育是周期長、見效慢的事業(yè)，重近利輕遠效的思想容易使教育被忽視，在政府財政困難時期，這些問題可能表現(xiàn)得更加突出；由于政府首長任期的限制，容易在教育行政中出現(xiàn)追求短期效果的現(xiàn)象，忽視教育的獨特性，不按教育規(guī)律辦事等問題。獨立制的長處在于隸屬關(guān)系明確，教育行政指令能迅速下達落實，效率高；能照顧到教育的特殊性，容易按教育規(guī)律辦事；即使政府行政管理出現(xiàn)失誤，對教育不會產(chǎn)生多大的影響。其缺點在于教育行政自成體系，不易地方各級政府統(tǒng)籌安排和發(fā)展教育事業(yè)；教育行政獨立，與一般行政各自為政，不易適應(yīng)地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要；教育部門不易與政府其他部門協(xié)調(diào)配合。（三）教育行政專家統(tǒng)治制和教育行政非專家統(tǒng)治制這種分類的依據(jù)主要是教育行政決策權(quán)是否由教育專家掌握。教育行政專家統(tǒng)治制是指要求教育行政首長必須是具備一定的學(xué)歷且從事過教育工作的專家的制度。例如法國規(guī)定，大學(xué)區(qū)總長，必須由獲得博士學(xué)位且擔(dān)任過大學(xué)校長或教授的人擔(dān)任。大學(xué)區(qū)督學(xué)必須由獲得博士學(xué)位并且是中學(xué)教員中資格最高或擔(dān)任過大學(xué)教授的人擔(dān)任。教育行政非專家統(tǒng)治制是指教育行政首長或領(lǐng)導(dǎo)者由非教育專家擔(dān)任的制度。這種制度一般應(yīng)用于教育決策或教育政策制定機關(guān)。有的教育決策或政策制定組織采用專家和非專家相結(jié)合的制度，教育專家和非教育專家各占一定比例。如美國的州議會、州長、州教育委員會都是州教育政策的制定者，但州議員、州長和州教育委員會委員大多數(shù)都是教育方面的外行，學(xué)區(qū)教育委員會的委員也多由外行人事?lián)?。專家管理制的?yōu)點在于內(nèi)行人管理教育，有利于按教育規(guī)律辦事，有利于促進教育事業(yè)的發(fā)展；有利于教育行政的專業(yè)化和科學(xué)化，有利于制定進一步的教育政策；實行內(nèi)行管理，易于避免瞎指揮帶來的失誤。但專家管理制也存在不足，如教育專家并不一定是通才，易拘泥于本專業(yè)，不易照顧全局；不利于社會各界對教育管理的參與并調(diào)動其辦學(xué)積極性。外行管理制的優(yōu)點是，由于社會參與教育管理，能使教育顧及社會各方面的利益，使社會都來關(guān)心教育；教育的發(fā)展易于適應(yīng)社會需求并促進社會經(jīng)濟文化的發(fā)展；學(xué)校與社會各方面的聯(lián)系密切，更易于開展各種活動，并得到社會的支持和配合。不足之處在于，外行人事不懂教育的特點和規(guī)律，缺乏預(yù)見性，易產(chǎn)生短期行為和瞎指揮的現(xiàn)象。我國教育行政體制長期存在“以黨代政”的現(xiàn)象，基本上是一種外行制，黨十一屆三中全會以后，教育行政體制通過改革，正朝著內(nèi)行管理制的方向發(fā)展。二、我國教育行政管理體制存在的問題及改革的歷程（一）我國教育行政體制的特點及存在的問題在改革前我國的教育行政管理體制有明確的機構(gòu)設(shè)置和清晰的隸屬關(guān)系，但各機構(gòu)中的權(quán)限卻沒有明確的劃分，權(quán)限高度集中于高層級的行政機構(gòu)中：教育管理權(quán)、資源分配權(quán)高度集中，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)高度統(tǒng)一，這是我國計劃經(jīng)濟體制中的必然結(jié)果。計劃經(jīng)濟體制強調(diào)計劃性和統(tǒng)一性，只有高度的統(tǒng)一，才能使計劃得以由上而下的實施，垂直式層級制的組織形態(tài)，為高度的集權(quán)制提供了組織保證。權(quán)限的集中，有利于國家對教育的強有力控制，保證國家的教育方針、教育目的得以有效的實施和充分的體現(xiàn)，但是隨著我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡，高度集權(quán)的管理體制日益表現(xiàn)出了它的不適應(yīng)性。計劃經(jīng)濟體制下形成的教育政策與法律調(diào)控機制在變化了的社會關(guān)系面前不僅難以適應(yīng)，甚至出現(xiàn)了激烈的體制性沖突。我國現(xiàn)行的教育行政體制基本屬于中央集權(quán)制，其基本形式屬于中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級管理制度，也就是說，是一種以中央集權(quán)為基本，中央管理與地方管理適當(dāng)結(jié)合的制度。就隸屬關(guān)系而言，中央教育行政管理機構(gòu)與地方教育行政管理機構(gòu)之間存在著上下級關(guān)系，同時作為教育行政管理機構(gòu)的國家教育部、地方教育廳、教育局等，隸屬于同級政府部門的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)了一種從屬制。雖然1985年中共中央發(fā)布的《關(guān)于教育體制改革的決定》明確把“把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方”，基礎(chǔ)教育實行“地方負責(zé)，分級管理”，并且在近十年里又相繼下放權(quán)限，但是，中央教育行政機構(gòu)以及相應(yīng)的職能部門直接干預(yù)教育的現(xiàn)狀并沒有改變。1．教育行政機構(gòu)與政府機構(gòu)之間的關(guān)系混亂在教育行政機構(gòu)與政府機構(gòu)的關(guān)系上，教育行政機構(gòu)與政府機構(gòu)是從屬關(guān)系，但這并不意味著行政機構(gòu)與一切政府機構(gòu)都是從屬關(guān)系，教育行政機構(gòu)與政府的其他專門性職能管理機構(gòu)不是從屬關(guān)系，而是并列、平等的關(guān)系。在實際運行中，教育行政機構(gòu)相對于政府其他專門職能部門而言，其地位低于其他專門職能部門，這影響了教育行政組織職能的發(fā)揮及教育行政效率的提高。2．教育行政機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置的管理層次不合理有些教育行政組織在設(shè)置管理層次時，不是根據(jù)有效管理的幅度，而是來自主觀任意的構(gòu)想；不是為了提高管理工作的效率，而是為了多設(shè)置些職位以便安排干部，因而機構(gòu)林立，人浮于事，從而導(dǎo)致了官僚主義和低效管理。3．教育行政規(guī)章制度混淆不清各種規(guī)章制度十分繁雜，不能隨著教育事業(yè)的發(fā)展及時作出調(diào)整，致使教育行政規(guī)章制度不能起到推動教育事業(yè)發(fā)展的作用，依法治教的局面有待進一步提高。下級教育行政規(guī)章制度不能與國家教育行政規(guī)章制度相吻合，各教育機關(guān)的規(guī)章制度缺乏一定的協(xié)調(diào)性，出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)，使從事基層教育工作的校長、教師們感到無所適從。（三）新中國教育行政體制的歷史發(fā)展新中國成立至今，我國已經(jīng)建立起了從中央到地方完備的教育行政體制。但40多年來，教育行政體制也經(jīng)歷了的多次變革，走過了一條曲折的發(fā)展道路。解放初期，實行軍事接管體制。這是在特殊歷史時期實行的特別管理體制。軍事接管體制在廢除舊的國家機器，建立人民民主政權(quán)過程中，對維護學(xué)校教育秩序，穩(wěn)定教職員工和學(xué)生的情緒，廢除封建、買辦、法西斯教育等方面，發(fā)揮了積極的作用。1952—1957年，實行集中統(tǒng)一的教育行政體制。1952年教育部頒發(fā)了《小學(xué)暫行規(guī)程》（草案）和《中學(xué)暫行規(guī)程》（草案），在教育行政實踐中，在縣范圍內(nèi)，中小學(xué)校一般都由縣教育行政部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。全國高等學(xué)校則由中央人民政府教育部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為原則，中央教育行政部門委托各大區(qū)行政委員會或省、市、自治區(qū)人民政府直接管理有關(guān)高等院校。1958—1962年，實行以地方分權(quán)為主的教育行政體制。1958年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問題的規(guī)定》，指出：小學(xué)、普通中學(xué)、職業(yè)中學(xué)、一般的中等專業(yè)學(xué)校和各級業(yè)余學(xué)校的設(shè)置與發(fā)展，無論公辦或民辦，由地方自行決定。高等教育行政根據(jù)1958年中共中央頒發(fā)的《關(guān)于高等學(xué)校和中等技術(shù)學(xué)校下發(fā)放問題的意見》，“除少數(shù)綜合大學(xué)、某些專業(yè)學(xué)院和某些中等技術(shù)學(xué)校仍舊由中央教育部或者中央有關(guān)部門直接領(lǐng)導(dǎo)之外，其他的高等學(xué)校和中等技術(shù)學(xué)校都可以下放，歸各省、市、自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)”。1958年，全國791所高等學(xué)校中，由中央業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)的為86所（包括教育部所屬院校6所），由地方領(lǐng)導(dǎo)的為705所。1963年至“文革”前，實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的教育行政體制，教育行政權(quán)力相對集中于中央。1963年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《全日制小學(xué)暫行工作條例（草案）》和《全日制中學(xué)暫行工作條例（草案）》，將教育行政權(quán)力收歸中央。高等教育行政根據(jù)1963年中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的決定（試行草案）》規(guī)定，實行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省、市、自治區(qū)兩級管理的制度。“文化大革命”期間，教育行政體制遭到嚴(yán)重破壞，混亂不堪。中小學(xué)一度由工宣隊管理，后來由“革命委員會”領(lǐng)導(dǎo)。教育部所屬的高等院校，全部由所在省、市、自治區(qū)革命委員會領(lǐng)導(dǎo)。革命委員會對教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)管理無章可循，一片混亂，教育事業(yè)受到嚴(yán)重摧殘?！拔母铩焙笾?984年，基本上恢復(fù)了“文革”前實行的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的教育行政體制，強調(diào)中央教育行政的權(quán)威。1978年，教育部重新頒發(fā)了《全日制小學(xué)暫行工作條例（試行草案）》和《全日制中學(xué)暫行工作條例（試行草案）》，規(guī)定：全日制小學(xué)由縣教育行政部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理；社隊辦的小學(xué)，可以在縣的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由社隊管理。1979年，中共中央批轉(zhuǎn)教育部黨組關(guān)于建議重新頒發(fā)《關(guān)于加強高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理的決定》的報告，同意對高等學(xué)校實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對口管理。當(dāng)前在《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》和《中國教育改革和發(fā)展綱要》的指導(dǎo)下，我國教育體制不斷改革深化，經(jīng)過十多年來的不斷探索，正在逐步形成與我國社會主義市場經(jīng)濟體制及社會發(fā)展相適應(yīng)的教育行政體制的新框架?；A(chǔ)教育行政體制正在不斷完善地方負責(zé)、分級管理的體制，過去那種國家包攬辦學(xué)，過度集權(quán)的體制逐步打破，基礎(chǔ)教育管理地方化逐漸增強，大大提高了地方辦學(xué)積極性，增強了地方辦好基礎(chǔ)教育的責(zé)任感。目前，我國廣大農(nóng)村地區(qū)按照“基礎(chǔ)教育地方負責(zé)、分級管理的原則”，已基本上確立了“縣、鄉(xiāng)、村三級辦學(xué)，縣鄉(xiāng)兩級管理、以縣為主的體制”，我國城市基礎(chǔ)教育行政管理體制正在扭轉(zhuǎn)長期以來市管教育的局面，正在形成市、區(qū)兩級管理的基本格局。我國目前的高等教育行政體制在政府與學(xué)校的關(guān)系上，正在逐步形成政府依法宏觀管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)的新機制，在中央與地方的關(guān)系上正在朝著“國家和省級政府兩級管理、分工負責(zé)，在國家宏觀政策指導(dǎo)下以省級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為主”的方向邁進。三、國外教育行政體制改革的啟示在20世紀(jì)特別是第二次世界大戰(zhàn)以來，針對不同類型教育行政體制在教育管理和教育事業(yè)中暴露出來的問題和缺陷，世界各國都進行了積極的改革和探索，呈現(xiàn)出民主化、均權(quán)化、科學(xué)化、專業(yè)化等特點，這些改革和探索取得了積極的成效，推動了教育事業(yè)的發(fā)展，對我國教育行政體制改革有著很大的啟示。概括來說，國外教育行政體制改革主要呈現(xiàn)出以下特點：（一）從教育行政機關(guān)對教育事務(wù)進行管理的方式選擇方面分析，20世紀(jì)發(fā)達國家教育行政管理體制的改革呈現(xiàn)出民主化的特點從總體上看，教育行政管理的民主化主要是加強教育行政的民主管理，促進教育決策和教育立法的民主化，以及公民參與的公共意識。實行民主的教育行政成為一種總的發(fā)展趨勢和基本特點。從世界各國的情況來看，教育行政管理民主化的主要趨勢表現(xiàn)為：一是奠定教育行政的法律基礎(chǔ)，即以法令為依據(jù)確立自己國家教育行政體系的基本結(jié)構(gòu)，通過憲法、法律和命令三種形式對教育行政管理制度作出原則性的規(guī)定，從而確立了各國教育行政管理的基本結(jié)構(gòu)；二是建立健全審議制度，為了集中集體指揮，擴大信息源，防止教育決策的重大失誤，監(jiān)督和糾正教育行政機構(gòu)的偏差，世界各國都設(shè)有種類繁多的審議或咨詢機構(gòu)。審議機構(gòu)的構(gòu)成除了行政官員和專家學(xué)者外，也包括教職員和社會各界人士、專業(yè)團隊代表等。（二）從教育行政機關(guān)對教育事務(wù)進行管理的理念追求方面分析，20世紀(jì)發(fā)達國家教育行政管理體制的改革呈現(xiàn)出科學(xué)化的特點教育行政管理科學(xué)化不僅指在教育行政管理中運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，更主要的是講求計劃、重視科學(xué)研究的發(fā)展。現(xiàn)在多數(shù)國家的教育行政管理都很重視教育計劃及教育科學(xué)研究的發(fā)展。（三）從教育行政機關(guān)對教育事務(wù)進行管理的權(quán)限劃分方面分析，20世紀(jì)發(fā)達國家教育行政管理體制的改革呈現(xiàn)出均權(quán)化的特點為了加強中央對國家教育事業(yè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，同時又充分發(fā)揮和調(diào)動地方辦教育的積極性和主動性，在現(xiàn)代社會，實行中央集權(quán)制的國家正在采取措施，加強地方的管理權(quán)和學(xué)校的自主權(quán)，給地方以更多的權(quán)限；而實行地方分權(quán)制的國家也在采取措施，將涉及全國利益的教育事業(yè)歸中央統(tǒng)一管理，逐步加強中央的權(quán)限。也就是說，實行教育行政管理中央集權(quán)制和地方分權(quán)制的國家正在相互靠攏，相互協(xié)調(diào)，逐漸趨于均權(quán)化。在均權(quán)制度下，中央教育行政負責(zé)制定教育方針和政策、各級教育制度、全國教育規(guī)劃等，地方則遵照既定的全國目標(biāo)和方針，根據(jù)地方的需要，擬訂具體計劃并付諸實施。（四）從教育行政對教育事務(wù)進行管理的素質(zhì)要求方面分析，20世紀(jì)發(fā)達國家教育行政管理體制的改革呈現(xiàn)出專業(yè)化的特點世界各國的教育行政管理都有走向?qū)I(yè)化的趨勢和特點，這種趨勢和特點主要表現(xiàn)在兩個方面：一是教育行政管理機構(gòu)的專業(yè)化，各國在教育發(fā)展過程中，都盡量維持教育行政管理的適度獨立性；二是教育行政管理人員的專業(yè)化，為促進教育行政管理人員的專業(yè)化，世界各國都十分重視為教育行政人員提供進修的機會以及專業(yè)訓(xùn)練的內(nèi)容。總之，世界各國在20世紀(jì)對教育行政管理體制所實施的改革和探索，基本上是沿著“崇尚民主—追求科學(xué)—合理分權(quán)—實現(xiàn)專業(yè)化”的軌跡和方向進行的，目的在于尋求適合本國國情和需要的教育行政管理體制，以推動本國教育事業(yè)的改革和發(fā)展。四、教育行政體制改革的趨勢（一）基礎(chǔ)教育行政體制改革20世紀(jì)80年代，基礎(chǔ)教育行政體制改革取得了重要進展，新的基礎(chǔ)教育行政體制的雛形正在某些地區(qū)初步形成，開始在基礎(chǔ)教育行政中發(fā)揮積極的作用。但是，就全國來講，基礎(chǔ)教育體制改革的任務(wù)還十分艱巨。深化基礎(chǔ)教育行政體制改革仍然是當(dāng)前教育行政體制改革的重要課題。目前，我國教育行政管理體制的改革主要在于完善“地方負責(zé)、分級管理”的體制。即簡政放權(quán)，促進基礎(chǔ)教育管理的地方化，簡單地說就是基礎(chǔ)教育主要由地方負責(zé)管理。地方各級政府在國家教育方針政策指導(dǎo)下，依據(jù)有關(guān)教育法規(guī)，因地制宜地制定基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、法規(guī)制度，并組織實施、督導(dǎo)和評估，有效地履行基礎(chǔ)教育的管理職能。實行基礎(chǔ)教育管理的地方化，實行由地方負責(zé)的管理體制，不僅是教育行政系統(tǒng)本身的要求，也是由我國目前和今后一段時期基礎(chǔ)教育發(fā)展的形勢所決定的，他不但符合我國國情的要求，而且符合當(dāng)前世界各國基礎(chǔ)教育行政體制改革的共同趨勢。實行基礎(chǔ)教育管理地方化，對中央政府及其教育行政部門來講，就是要轉(zhuǎn)變教育行政職能，逐步簡政放權(quán)。同時，為了完善基礎(chǔ)教育管理體制，還要體現(xiàn)地方分級負責(zé)的精神，加強省、自治區(qū)、直轄市一級對基礎(chǔ)教育事業(yè)的決策權(quán)和統(tǒng)籌權(quán)，加強中心城市和縣級政府對基礎(chǔ)教育工作的統(tǒng)籌管理權(quán)，實行分級管理。地方各級政府和教育行政部門，都要對本地區(qū)中小學(xué)實施領(lǐng)導(dǎo)和管理。各級地方政府要分級管理不同層次和類別的學(xué)校，要分工管理中小學(xué)辦學(xué)中各項教育行政業(yè)務(wù)工作。肯定“分級”并不意味著確定全國統(tǒng)一的、凝固不變的分級模式。由于各地區(qū)、各時期的實際情況不同，造成各級政府管理水平不一，各地區(qū)的分級層次和分工范圍應(yīng)允許有差別，應(yīng)進行不同模式的實驗。（二）高等教育行政體制改革20世紀(jì)80年代中期以來，我國高等教育行政體制進行了多方面的改革嘗試。一是進行了擴大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的改革；二是進行了聯(lián)合辦學(xué)的改革。今后一個時期，我國高等教育行政體制改革的主要任務(wù)是理順高等教育行政的幾種主要關(guān)系，建立科學(xué)合理的高等教育權(quán)力結(jié)構(gòu)。1．政事分開，明確高等教育行政職權(quán)范圍和高等學(xué)校的自主權(quán)范圍政事分開就是要明確劃分政務(wù)與校務(wù)，理順政府和高等學(xué)校之間的關(guān)系，建立政府主管政務(wù)，學(xué)校自理校務(wù)，政府宏觀控制，學(xué)校自主辦學(xué)的新型政校關(guān)系。2．適度分權(quán)，中央與地方合理分享高等教育的行政權(quán)力適度分權(quán)，就是要理順中央與地方之間的關(guān)系，合理劃分中央與地方管理高等教育事業(yè)的權(quán)力。3．適度制衡與監(jiān)督，建立健全高等教育行政的咨詢、決策、執(zhí)行、評估和督導(dǎo)組織體系。第二節(jié)教育財政體制改革教育財政是教育管理活動的重要內(nèi)容，又是國家各級財政的一個專門范疇，是以國家為主體的、為滿足國家扶持和發(fā)展各級各類教育事業(yè)的需要，并運用國家政治權(quán)力而進行的一種特殊的分配活動，它的實質(zhì)是國家干預(yù)和調(diào)控教育的重要手段。自二戰(zhàn)結(jié)束以來，世界各國在發(fā)展教育事業(yè)的過程中均面臨著教育需求日趨膨脹而用于發(fā)展教育的各種教育資源卻很有限的矛盾，教育財政體制問題日益引起人們的關(guān)注。一、教育財政的含義及其功能（一）教育財政的基本內(nèi)涵教育財政（英文為educationalfinance或financingofeducation）是指國家各級政府為發(fā)展本國本地區(qū)教育事業(yè)而對用于教育的財力資源進行的一系列專門性的管理活動。主要包括發(fā)布有利于教育發(fā)展的財經(jīng)政策；籌措并分配用于各級各類教育事業(yè)的經(jīng)費；對教育機構(gòu)的經(jīng)費使用情況和經(jīng)濟活動進行監(jiān)督等。其目的是為了提高教育資源的配置效果，增進教育投資的使用效率?，F(xiàn)代教育財政實質(zhì)上是一種政府行為，是一個國家各級政府為推進本國本地區(qū)各級各類教育事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展而有目的、有計劃、有策略地進行的一系列管理活動，其目的是使維系和發(fā)展教育所依賴的財力資源能有效地籌措、科學(xué)地配置并發(fā)揮最佳的整體規(guī)模效益。（二）教育財政的基本功能教育財政的基本功能，是指教育財政在整個教育活動過程中所起的作用。不同歷史時期、不同社會制度下國家的教育財政，其功能雖有所不同，但基本功能主要可歸納為以下四個方面：1．資金籌措的功能從經(jīng)濟學(xué)的角度而言，教育具有非常大的外溢效應(yīng)，尤其是可對經(jīng)濟增長產(chǎn)生巨大的促進作用。盡管如此，教育依然是一項無法完全通過市場機制來實現(xiàn)資本有效補償并獲得利潤的社會部門。雖然教育不像國防那樣屬于純公共產(chǎn)品，可以從受教育者那里取得教育成本補償，但是世界上似乎沒有哪一個現(xiàn)代國家完全依靠市場機制來實現(xiàn)對這種非對抗性的社會混合產(chǎn)品的提供。目前，在世界絕大多數(shù)國家的教育投入中，政府的投入都占有非常大的比重，成為投資教育的重要主體。因此，我們認為資金籌措是現(xiàn)代教育財政的根本職能之一。在當(dāng)代教育發(fā)展中，政府的作用越來越大，其中最重要的表現(xiàn)莫過于積極籌措支撐龐大教育系統(tǒng)所需要的巨額資金。2．資源配置功能資源配置是指將可利用的各種資源分配到教育系統(tǒng)的各個部門和機構(gòu)中去的管理活動。從總體上講，完整的教育資源配置過程，應(yīng)包括如何取得資源和怎樣分配與使用這些既得的資源兩大部分。這里主要指后者，即將業(yè)已籌集到的教育資源按照一定的原則和程序科學(xué)合理的配置到教育部門的各機構(gòu)中去的管理活動。完整的教育資源配置不僅指教育經(jīng)費如何籌集起來并科學(xué)合理、分門別類的分配下去，而且還包括教育經(jīng)費以外的物力資源、人力資源的科學(xué)配置。但在教育發(fā)展過程中，財力資源的配置是整個教育資源配置的基礎(chǔ)和核心。因此，資源配置是教育財政的基本職能。3．供需調(diào)節(jié)功能教育財政的供需調(diào)節(jié)功能，是指通過一定的財政手段（如教育財政政策和教育財政計劃等）可以對一個國家或某一地區(qū)的教育與該國該地區(qū)其他領(lǐng)域的收支，國家、集體與個人之間的利益分配、地區(qū)單位間的利益轉(zhuǎn)移以及教育總供給與總需求之間進行有效調(diào)節(jié)，從而使教育投資更趨合理，使教育及社會發(fā)展更加協(xié)調(diào)。這種供需調(diào)節(jié)功能是資源配置功能的延伸和深化。建國以來，我國長期實行計劃經(jīng)濟，計劃成了調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行乃至整個社會生活的唯一機制。與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)，教育也一樣圍繞國家指令性教育發(fā)展計劃運轉(zhuǎn)，這使得教育的整體效益長期以來難以有效地提高。在社會主義市場經(jīng)濟體制建立以后，教育財政體制也相應(yīng)地發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但由于教育系統(tǒng)自身所固有的本質(zhì)特點，使得它難以完全由市場機制來進行供需調(diào)節(jié)。如何立足各級各類教育的不同特點，將計劃與市場、“可得見的手”和“看不見的手”有機配合，就成為新形勢下我國教育財政體制改革的核心問題。因此，要使教育投資更趨合理，教育發(fā)展更趨協(xié)調(diào)，教育總供給與總需求更趨平衡，就必須最大限度地發(fā)揮教育財政的供需調(diào)節(jié)功能。4．監(jiān)督管理功能對各級各類教育機關(guān)的經(jīng)濟活動和資金運動進行全面、系統(tǒng)、連續(xù)、有效的監(jiān)督管理，也使教育財政的重要功能之一。教育是一項規(guī)模宏大、層次多樣、關(guān)系復(fù)雜、耗資驚人的系統(tǒng)工程。對教育事業(yè)的監(jiān)督和管理是保證教育正常的秩序，建立良好的發(fā)展環(huán)境，促進教育事業(yè)整體協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。教育財政監(jiān)督是一種經(jīng)濟監(jiān)督或經(jīng)濟約束，它通過對教育單位的經(jīng)濟行為和資金活動的監(jiān)督，從而使教育系統(tǒng)各部門、各單位的經(jīng)濟行為立于法制和政策允許的軌道之上；通過對教育部門、單位和個人違反財經(jīng)紀(jì)律行為的處理，使教育系統(tǒng)內(nèi)部形成正確的導(dǎo)向，產(chǎn)生巨大的激勵和約束作用，督促教育部門各單位和個人努力改進工作，從而不斷的提高教育財政資金的使用效率、經(jīng)濟效益和使用效果。教育財政的上述四大功能，是相互獨立又彼此依存的綜合體。任何一項功能都將影響其他功能的發(fā)揮和整個教育系統(tǒng)的運行。二、我國教育財政體制改革取得的成就改革開放以來，我國教育財政逐步形成了以政府財政撥款為主，多元化、多渠道籌措教育經(jīng)費的新體制。政府財政撥款實行中央和地方分擔(dān)，以地方財政為主的制度，規(guī)定了財政性教育經(jīng)費和教育財政撥款增長的原則和數(shù)量，開征了城鄉(xiāng)教育費附加，非義務(wù)教育普遍實行上學(xué)繳費的制度，以及發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)和有償服務(wù)，社會捐資、集資等多種教育投入形式。特別是在20世紀(jì)90年代后半期，我國的公共教育財政體制改革取得了重大進展，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：（一）積極探索建立具有中國特色的義務(wù)教育財政體制1．從1995年到2000年，中央財政撥款39億元作為貧困地區(qū)義務(wù)教育?？?，加上地方各級政府配套的資金，整個工程資金投入總量超過了100億元?！肮こ獭辟Y金重點投向《國家八七扶貧攻堅計劃》中確定的貧困縣，部分投向經(jīng)濟困難、基礎(chǔ)教育發(fā)展薄弱的省級貧困縣。1995－1997年資助中西部地區(qū)的383個貧困縣，1998－2000年資助西部469個貧困縣，受益學(xué)校5萬多所。2．農(nóng)村稅費改革是黨中央、國務(wù)院為切實減輕農(nóng)民負擔(dān)，規(guī)范農(nóng)村稅費制度，從根本上治理農(nóng)村各種亂收費，保護農(nóng)民利益而作出的重大決策。取消“農(nóng)村教育費附加”和“農(nóng)村教育集資”兩項政策，是農(nóng)村義務(wù)教育財政體制的重大調(diào)整，同時對長期以來很大程度依賴兩項收入的農(nóng)村義務(wù)教育也是一個巨大的沖擊。對因稅費改革減少的農(nóng)村教育經(jīng)費，中央政府要求通過各級政府的財政轉(zhuǎn)移支付和提高辦學(xué)效益來解決。雖然這使原本艱難的農(nóng)村義務(wù)教育更加困難，但從長遠看這是對農(nóng)民實行教育上的“國民待遇”的一個良好的開端，對農(nóng)村義務(wù)教育有積極意義，其方向是正確的。3．確立以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育財政體制。20世紀(jì)90年代中期以后，由于教育財政責(zé)任過度下放，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)實際由鄉(xiāng)級政府和農(nóng)民承擔(dān)的義務(wù)教育責(zé)任，導(dǎo)致出現(xiàn)全國性的大面積拖欠教師工資等經(jīng)費短缺現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。2001年6月國務(wù)院召開了全國基礎(chǔ)教育工作會議，貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》，明確了由縣級政府承擔(dān)義務(wù)教育的主要職責(zé)。盡管貧困地區(qū)縣級政府的財力也難以承擔(dān)義務(wù)教育的財政需求，但比起鄉(xiāng)級政府，義務(wù)教育財政保障能力無疑得到了增強。（二）建立了多元化的教育經(jīng)費籌措體制我國教育財政體制改革的重要成就之一是建立了多元化經(jīng)費籌措體制，通過制度創(chuàng)新部分地解決了教育經(jīng)費嚴(yán)重不足的問題。中央政府在1988年開始采取多渠道籌集教育經(jīng)費的政策，1995年通過的《教育法》第53條確認了這一政策：國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔的體制，逐步增加對教育的投入，保證了國家舉辦的學(xué)校教育經(jīng)費的穩(wěn)定來源。（三）實施非義務(wù)教育成本分擔(dān)機制長期以來，我國一直實行政府免費的高等教育制度。自1994年以來，政府逐步加大了高校收費制度改革的力度，逐步形成了“義務(wù)教育階段免收學(xué)費，非義務(wù)教育階段按培養(yǎng)成本收取一定比例費用”的思路。改舉措緩解了教育經(jīng)費短缺的壓力。與此同時，與收費改革制度相配套的獎學(xué)金、貸學(xué)金、勤工助學(xué)、特困生補助等政策也在實踐中不斷得到完善。三、我國教育財政體制存在的問題改革開放以來，我國的教育有了長足的進步，但是與經(jīng)濟高速發(fā)展相比，其發(fā)展速度還是相對緩慢的，其中一個重要的原因是我國教育投入長期不足，教育財政體制改革滯后，嚴(yán)重地制約教育的健康發(fā)展。我國現(xiàn)行教育財政體制存在的問題主要有以下幾個方面：（一）政府用于教育投資支出的力度不足，教育經(jīng)費在財政分配中所占有的比例不穩(wěn)定伴隨經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，我國教育經(jīng)費總量有了一定的增加，但從投入水平和實際需要來看，我國教育經(jīng)費投入水平總體偏低，不僅落后于歐美等發(fā)達國家，甚至也遠低于韓國等新興工業(yè)國家和一些發(fā)展中國家。1993年，國務(wù)院《中國教育改革和發(fā)展綱要》要求將政府撥款作為發(fā)展教育的主要資金來源，為保證有足夠的教育經(jīng)費來源，政府規(guī)定到2000年國家財政性教育經(jīng)費支出占GNP的比例要達到4%；政府財政支出中教育經(jīng)費的比例全國不低于15%；省級政府一般應(yīng)達到20%以上。然而，令人憂慮的是，雖然近年來我國財政性教育經(jīng)費支出總量在不斷增加，但占GNP的比例一直在2-3％之間徘徊。據(jù)瑞士洛桑國際管理發(fā)展學(xué)院（IMD）2002年世界競爭力年鑒評價，我國公共教育支出占GDP的比例很低，在49個參評國家和地區(qū)中位于第47位。該比例至2001年達到最高，為3.19%，離4%的目標(biāo)尚有一定距離。導(dǎo)致政府用于教育投資支出力度不足的主要原因有以下幾點：一是政府的支出是多種多樣的，教育投資相對于經(jīng)濟建設(shè)投資來說，效果的產(chǎn)生相對緩慢，且不容易衡量。因而，出于追求政績或短期利益，各級政府把主要資金都投資于與本地區(qū)、本部門利益直接相關(guān)的經(jīng)濟項目上，而不大愿意投資于教育事業(yè)。另一方面，自1994年實行分稅制以來，使財政收入更多地向中央政府轉(zhuǎn)移，地方財政收入相對減少，造成地方政府財政資金短缺。地方政府缺乏主體稅種，無相對獨立的稅源，以及轉(zhuǎn)移支付制度不完善和經(jīng)濟發(fā)展水平的差距更加劇了地方財政之間的不平衡。然而，由于地方政府支出責(zé)任過于沉重，事權(quán)與財權(quán)脫節(jié)，財政入不敷出，因此財政支出拖欠現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)?；巨k學(xué)條件得不到保障，在一定程度上削弱了農(nóng)村教育財政體制改革的基礎(chǔ)。（二）現(xiàn)行中國教育財政體制主要依靠行政命令來管理，缺乏法律依據(jù)和保障，主觀隨意性較大，不夠規(guī)范現(xiàn)行的中國教育財政體制，不是審慎地研究學(xué)校的實際經(jīng)費需求，而是依據(jù)財政供給能力，是一種資源約束體制。在這一體制下，學(xué)校的發(fā)展直接取決于分配的經(jīng)費數(shù)。為了取得較好的發(fā)展條件，所有學(xué)校都努力爭取更多的經(jīng)費撥款，因此各校之間展開了激烈的經(jīng)費之爭。這種經(jīng)費競爭的結(jié)果，取決于有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對教育的重視程度、學(xué)校與上級領(lǐng)導(dǎo)或主管部門的關(guān)系、學(xué)校的名聲等。因此，隨意性較大，缺乏法律依據(jù)，不夠規(guī)范。（三）多渠道籌集基礎(chǔ)教育資金政策在實踐中面臨著諸多問題各級政府預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費撥款是基礎(chǔ)教育的主要經(jīng)費來源。雖然，我國已經(jīng)基本形成了一個多元化的教育經(jīng)費籌措體制。然而，從對各項教育經(jīng)費來源構(gòu)成比例的分析中可以看出，我國教育經(jīng)費籌措還面臨著一些需要解決的問題。根據(jù)統(tǒng)計資料顯示，我國教育財政性教育經(jīng)費占教育經(jīng)費總量的比例在逐年下降，從1989年的87.5%下降到2000年的66.58%。從整體的教育投資來源來看，我國近10年教育投資渠道逐漸變窄，政府教育投入相對量減少，教育稅費、集資減少，企業(yè)教育投入減少，只有個人教育投入在增加。（四）我國的教育投資體制存在著區(qū)域性的差異和不平衡性教育發(fā)展從根本上說，取決于經(jīng)濟發(fā)展水平與財政實力。改革開放以來，我國東中西部經(jīng)濟發(fā)展差距不斷擴大。與此相對應(yīng)的地區(qū)間教育發(fā)展不平衡問題日益明顯。特別是20世紀(jì)80年代中期教育管理權(quán)限下放給地方之后，由于在財政體制改革的過程中，并未在劃分政府間教育事權(quán)職責(zé)的基礎(chǔ)上相應(yīng)建立規(guī)范的教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，國家財政缺乏必要的教育平衡能力與協(xié)調(diào)機制，教育經(jīng)費支出的地區(qū)差異更為突出。教育財政資源嚴(yán)重不均等，小學(xué)和初中年生均經(jīng)費，上海是經(jīng)濟落后地區(qū)的7-10倍。北京、上海在上世紀(jì)末已經(jīng)普及高中階段教育，高等教育毛入學(xué)率達40%左右。而貴州初中毛入學(xué)率僅為50%左右，西藏更不到20%。另外，義務(wù)教育投資體制存在城鄉(xiāng)“二元性”，即納稅人的義務(wù)教育負擔(dān)城鄉(xiāng)有別，這在某種程度上扭曲了實施義務(wù)教育的根本宗旨?？傊覈壳暗呢斦w制帶有明顯的計劃經(jīng)濟遺留下來的“生產(chǎn)建設(shè)財政”痕跡，重點仍擺在經(jīng)濟建設(shè)方面，兼有“越位”和“缺位”的問題。這是我國教育財政收入不足的根本原因。目前針對財政支出的改革已經(jīng)開始，目的在于從根本上解決財政投入“缺位問題”，以提高資金的使用效率，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，包括教育的公共服務(wù)質(zhì)量。四、建立我國公共教育財政體制的思路與措施我國教育財政中的許多問題，都與教育財政體制的不完善密切相關(guān)。應(yīng)完善教育財政法規(guī)和制度，為教育事業(yè)的發(fā)展和教育公平的提高提供財政基礎(chǔ)。建設(shè)我國公共教育財政體制的目標(biāo)是建設(shè)一個“以穩(wěn)定增長的財政投入為基礎(chǔ)，以更加完善合理的多元化籌資體制為支撐，重點選擇的政府投入范圍，高效的政府投入措施，發(fā)揮社會力量辦學(xué)積極性，注重經(jīng)濟和法律手段調(diào)控，鼓勵學(xué)校競爭”的具有高效性、公平性和給予受教育者更多選擇的公共教育財政體制。（一）提高國家教育財政整體投入的比例，發(fā)揮財政對教育發(fā)展的主導(dǎo)作用教育作為一種具有明顯外部性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，尤其是其在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要戰(zhàn)略作用，決定了政府在教育發(fā)展上負有不可推卸的責(zé)任。事實上，市場經(jīng)濟條件下還沒有哪一個國家真正將教育全面推向市場，政府仍然也必須是教育的主要投資者，大力增加公共教育經(jīng)費是當(dāng)今世界各國教育事業(yè)發(fā)展的主要潮流。根據(jù)我國經(jīng)濟學(xué)家的實證研究，要實現(xiàn)教育與經(jīng)濟的良性發(fā)展，公共教育經(jīng)費占GDP比重必須達到一定的底線。目前我國經(jīng)濟發(fā)展水平正處于800—1000美元的發(fā)展階段，對公共教育經(jīng)費投入的整體水平也應(yīng)符合不低于4.06%-4.22%的客觀比例要求。因此，應(yīng)積極采取有效措施不斷提高國家財政的教育投入比重：一是要確?，F(xiàn)有的預(yù)算口徑教育支出的穩(wěn)定增長。在預(yù)算安排時各級政府要在保證落實《教育法》規(guī)定的教育經(jīng)費“三個增長”的基礎(chǔ)上，不斷提高中央、地方財政支出中教育經(jīng)費所占比重，地方財政的超收部分也應(yīng)更多的用于教育投入。二是可以考慮開征教育稅和發(fā)行教育公債，為教育發(fā)展開辟穩(wěn)定的專項資金來源渠道。（二）制訂、完善教育財政法規(guī)應(yīng)修訂現(xiàn)行教育法規(guī)和財政法規(guī)中有關(guān)教育財政的條款，盡早制訂《教育投入法》，使教育經(jīng)費的籌集、負擔(dān)、分配、使用都有法可依，責(zé)任明確，推進教育財政決策的民主化和法制化。應(yīng)該以立法的形式明確規(guī)定公共教育財政的決策程序；明確規(guī)定政府的教育財政責(zé)任，其中包括籌集和負擔(dān)義務(wù)教育的經(jīng)費，保證貧困學(xué)生得到必要的資助；明確分配各級政府和政府各部門的教育財政責(zé)任，尤其是在義務(wù)教育財政責(zé)任的劃分上，應(yīng)明確縣級政府承擔(dān)基本責(zé)任，按不低于全國中等努力程度將自有財力用于義務(wù)教育，對縣級政府無力承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費缺口，根據(jù)不同情況具體規(guī)定地、省、中央三級政府的分擔(dān)比例。（三）建立規(guī)范的加大中央和省級政府責(zé)任的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度雖然我國普及九年義務(wù)教育的事業(yè)取得了很大成就，但相當(dāng)多的經(jīng)濟落后的農(nóng)村地區(qū)離真正的教育普及還有相當(dāng)大的差距，義務(wù)教育經(jīng)費不足和發(fā)展不平衡還相當(dāng)嚴(yán)重。2001年全國基礎(chǔ)教育工作會議提出，要建立健全以縣級政府負責(zé)為主的義務(wù)教育財政體制，這比過去籠統(tǒng)講分級管理體制更有利于義務(wù)教育經(jīng)費的保障。但是，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平與財政實力存在明顯差距，對于落后地區(qū)來說，縣級財政也很薄弱，同樣會遇到資金不足的問題。為了從根本上解決經(jīng)濟落后地區(qū)的義務(wù)教育財政困難，必須建立規(guī)范的加大中央和省級政府責(zé)任的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度。首先，應(yīng)建立和完善縱向教育財政轉(zhuǎn)移支付框架，以彌補地方財政的教育收支缺口，為各級教育地方政府履行各自職責(zé)提供必要的財源；其次，探索建立省際之間，縣際之間的橫向教育轉(zhuǎn)移支付框架，促進各地方政府教育（尤其是基礎(chǔ)教育）提供能力的均等化。由于橫向財政轉(zhuǎn)移支付在教育財力轉(zhuǎn)入地區(qū)之間形成了明確的資金授受關(guān)系，有利于提高轉(zhuǎn)移支付的透明度和轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。（四）逐步實施免費的義務(wù)教育制度，完善對貧困學(xué)生的資助制度義務(wù)教育應(yīng)該是一種強制的免費教育，只有免費才能強制。我國《義務(wù)教育法》也曾規(guī)定義務(wù)教育免收學(xué)費，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和財政條件的改善，義務(wù)教育應(yīng)最終免收學(xué)費。只有免費才能使所有學(xué)齡人口都能接受基本的九年義務(wù)教育。對貧困學(xué)生提供經(jīng)濟資助是提高教育機會均等程度的有效措施。目前，我國基礎(chǔ)教育階段對貧困學(xué)生有少量資助，但具體的資助制度并不健全。高等教育已經(jīng)基本建立了以學(xué)生為本的資助制度，但是由于銀行沒有積極性，運行效果不盡如人意。因此要建立和完善對貧困學(xué)生的資助制度，在基礎(chǔ)教育階段應(yīng)確定具體的資助標(biāo)準(zhǔn)基線、資助項目和資助金額，并且確定資助資金的負擔(dān)責(zé)任；對于高等教育階段學(xué)生的資助，一方面要增加助學(xué)金的數(shù)額，另一方面要由政府出面完善銀行助學(xué)貸款制度。教育財政是教育管理體制的重要內(nèi)容和手段。其根本任務(wù)是依據(jù)國家意志為全國范圍內(nèi)的國民教育事業(yè)提供物質(zhì)保證。教育管理活動，乃至教育活動要實現(xiàn)國家教育政策目標(biāo)，缺少教育財政支持是難以完成的。制定和完善教育財政法規(guī)，加大中央和省級教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，提高國家整體教育財政投入的比例，保證人們不因貧困而喪失接受教育的機會。第三節(jié)教育督導(dǎo)體制改革教育督導(dǎo)制度是教育管理制度的一個重要組成部分，教育督導(dǎo)活動是教育管理過程中的一個不可缺少的環(huán)節(jié)，經(jīng)常的、系統(tǒng)的督導(dǎo)活動，是各級政府及教育行政部門加強對教育事業(yè)宏觀管理的重要手段。建立教育督導(dǎo)機構(gòu)，實行督導(dǎo)制度，加強國家對普通教育的監(jiān)督、檢查和控制，是各國現(xiàn)代教育管理體制突出的特點。一、教育督導(dǎo)的內(nèi)涵及特點（一）教育督導(dǎo)的內(nèi)涵教育督導(dǎo)，實質(zhì)上是一種行政監(jiān)督和管理的重要職能，是國家對教育實行監(jiān)督和指導(dǎo)的有效機制和有力手段，也是現(xiàn)代化教育管理體系必不可少的重要組成部分。它的涵義是指縣以上各級人民政府授權(quán)給所屬的教育督導(dǎo)機構(gòu)和人員，代表本級政府及教育行政部門，依據(jù)國家的有關(guān)方針、政策、法規(guī)，按照督導(dǎo)的原則和要求，運用科學(xué)的方法，對下級人民政府的教育工作、下級教育行政部門和學(xué)校的工作進行有目的、有計劃的監(jiān)督、檢查、評估和指導(dǎo)，并向本級和上級人民政府及其教育行政部門報告教育工作的情況，提出建議，為政府的教育決策提供依據(jù)。教育督導(dǎo)屬于政府監(jiān)督范疇的執(zhí)法監(jiān)督，在督導(dǎo)工作中起著綜合協(xié)調(diào)和指導(dǎo)的作用。教育督導(dǎo)的基本目的在于促進各級地方政府、教育行政部門和學(xué)校認真貫徹執(zhí)行黨和國家的教育方針、政策、法律、法規(guī)，堅持社會主義的辦學(xué)方向，深入教育教學(xué)改革，全面提高教育質(zhì)量，使教育更好地為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)。（二）教育督導(dǎo)的特點教育督導(dǎo)是一項不可替代的基本行政職能活動，它有自身的特點和特殊的功能。概括來說，教育督導(dǎo)具有以下主要特點：1．督導(dǎo)對象的廣泛性普通的教育行政督導(dǎo)對象既有下級政府和教育行政部門，也有學(xué)校，即既要“督政”，也要“督學(xué)”?！岸秸焙汀岸綄W(xué)”對學(xué)校來說，其任務(wù)是相通的，因為督政也要有學(xué)校作驗證，因此可以說，督學(xué)是督政的基礎(chǔ)。對區(qū)縣教育管理來說，督學(xué)更是教育督導(dǎo)的主要任務(wù)。但是督政和督學(xué)各有側(cè)重，而且在一定歷史階段，督政和督學(xué)的重點也會有變化，比如在當(dāng)前是以“督政為主”，其對象主要是中小學(xué)教育、幼兒教育及其相關(guān)工作。普通教育的行政督導(dǎo)所涉及的人員也是很廣泛的。普通教育督導(dǎo)在普教系統(tǒng)范圍內(nèi)，上至領(lǐng)導(dǎo)，下至師生員工以及與普教工作密切聯(lián)系的社會、家長均有接觸。2．督導(dǎo)內(nèi)部的綜合性督導(dǎo)機構(gòu)是綜合性的工作部門，督導(dǎo)內(nèi)容無論是宏觀督導(dǎo)還是微觀督導(dǎo)，都具有綜合性。宏觀督導(dǎo)（或中觀督導(dǎo)）是對國家或一個地區(qū)貫徹執(zhí)行執(zhí)行黨和國家的有關(guān)方針、政策、法規(guī)的情況、辦學(xué)的指導(dǎo)思想、教育的結(jié)構(gòu)與布局、教育的規(guī)劃、經(jīng)費的使用、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子和師資隊伍的狀況、辦學(xué)的條件、教育的質(zhì)量等，進行綜合督導(dǎo)，并以有關(guān)方針政策和法規(guī)為依據(jù)，就國家和地區(qū)處理教育與經(jīng)濟、社會、文化、科技等方面的關(guān)系，處理教育內(nèi)部的各種關(guān)系，對學(xué)校的管理水平和教育質(zhì)量等問題進行評價、幫助和指導(dǎo)。微觀督導(dǎo)則是以黨和國家的教育方針、政策和法規(guī)為依據(jù)，對一所學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)班子及其思想政治工作、師資隊伍建設(shè)、教學(xué)工作、教學(xué)設(shè)施和條件、學(xué)校管理、教育質(zhì)量等方面的問題進行綜合的評價、幫助和指導(dǎo)。3．督導(dǎo)作用的客觀性教育督導(dǎo)機構(gòu)既不是決策機構(gòu)，也不是執(zhí)行機構(gòu)和一般的調(diào)研咨詢機構(gòu)，它受命于各級政府和教育行政部門，有較高的權(quán)威性和相應(yīng)的權(quán)力；超脫于一般的行政領(lǐng)導(dǎo)和具體的教育管理事務(wù)，相對獨立；深入下級政府、教育行政部門和教育第一線的基層，更接近實際；這有利于他們在視察后，較客觀地分析問題，公正地作出判斷，真實地提供反饋；有效地監(jiān)督指導(dǎo)。這種職能的客觀性，有助于獲得可靠的信息，進行科學(xué)的決策；有時可面對面的交流思想，就發(fā)現(xiàn)的問題作具體的幫助和指導(dǎo)；有助于及時地發(fā)現(xiàn)典型經(jīng)驗進行推廣，發(fā)現(xiàn)傾向性的問題及時予以解決；有助于獨立地思考和研究教改中的問題，達到加強教育宏觀管理的目的；有助于溝通領(lǐng)導(dǎo)與基層干部和師生間關(guān)系，發(fā)揮橋梁和紐帶作用，加強領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的團結(jié)與協(xié)作。（三）教育督導(dǎo)的功能教育督導(dǎo)機構(gòu)是一個職能部門，屬于國家機關(guān)。教育督導(dǎo)的功能是對下的，也是對上的，它的對上和對下功能是統(tǒng)一的，主要包括監(jiān)督、指導(dǎo)、評估和反饋四個方面。1．監(jiān)督職能監(jiān)督是指上級對下級的監(jiān)察和督促。監(jiān)督職能是教育督導(dǎo)機構(gòu)最核心和最能體現(xiàn)這一機構(gòu)本質(zhì)屬性的職能。其目的在于使下級部門能迅速有效、準(zhǔn)確、積極主動地貫徹執(zhí)行教育方針及各項政策，完成教育、教學(xué)和管理等方面的工作任務(wù)。沒有或者削弱了這一職能，教育督導(dǎo)機構(gòu)就失去了存在的意義或者根本不能正常地發(fā)揮作用。教育督導(dǎo)機構(gòu)行使監(jiān)督職能必須依據(jù)國家有關(guān)的教育方針政策、法律、法規(guī)、指令、規(guī)章和制度，絕不可受任何個人的主觀意志所左右。監(jiān)督部門從某種意義上說，也是執(zhí)法部門。在我國，長期以來法制不夠健全，并缺乏依據(jù)法律辦事的傳統(tǒng)，是造成行政效率低下的重要原因。建立健全的教育監(jiān)督機構(gòu)，加強監(jiān)督職能，正是與法制建設(shè)同步進行的重大改革措施。2．指導(dǎo)職能指導(dǎo)是指上級對下級工作方面、工作內(nèi)容和程序以及工作方式方法給以具體的指教和引導(dǎo)。與過去行政監(jiān)督重視憑借權(quán)威和法律這一靜態(tài)手段不同，現(xiàn)代社會越來越重視運用指導(dǎo)和激勵這一輔助性的動態(tài)手段，重視激發(fā)人的潛在積極性。二戰(zhàn)之后，世界上許多國家對教育督導(dǎo)工作的改革，其內(nèi)容之一，就是擴大教育督導(dǎo)機構(gòu)的指導(dǎo)、建議職能。從督導(dǎo)工作的過程來看，指導(dǎo)是其中重要的一個環(huán)節(jié)，成功的督導(dǎo)要以事實調(diào)查和基于事實所作的評價為依據(jù)，以督導(dǎo)人員與被督導(dǎo)人員之間相互信任為條件對教育行政部門和學(xué)校的工作進行有效的指導(dǎo)。3．評估職能我國現(xiàn)代教育督導(dǎo)發(fā)展的一個重要特點是與現(xiàn)代教育評價的結(jié)合。教育評價，是依據(jù)一定的教育目標(biāo)，利用相應(yīng)的、現(xiàn)代化的教育統(tǒng)計和教育測量手段，對教育對象進行價值判斷的過程。教育評價的內(nèi)容是很廣泛的，概括起來主要有，對教育行政部門管理水平的綜合評價、對教學(xué)工作的評價、對學(xué)生的學(xué)習(xí)態(tài)度與學(xué)習(xí)質(zhì)量的評價。評價本身是教育督導(dǎo)的一個重要職能，是現(xiàn)代教育督導(dǎo)的基本手段?，F(xiàn)代教育評價與教育督導(dǎo)的結(jié)合，使教育督導(dǎo)更加科學(xué)化、民主化，改善和提高了教育督導(dǎo)的效果。從現(xiàn)代教育行政管理的觀點和發(fā)展趨勢來看，積極開展教育評價，對于提高教育管理質(zhì)量、貫徹教育方針政策和推動教育事業(yè)的發(fā)展有著巨大的作用。4．反饋功能反饋在控制論中是一個非常重要的概念。反饋是指一個系統(tǒng)輸出的信息作用于被控對象后所產(chǎn)生的反應(yīng)，再把這種反應(yīng)作為信息收回，并對控制系統(tǒng)的信息的再輸出發(fā)生影響的過程。教育督導(dǎo)系統(tǒng)被視為教育管理的反饋系統(tǒng)，也就是說，教育督導(dǎo)機構(gòu)人員通過反映下級教育部門、教育工作者的意見和要求，來實現(xiàn)對上級各項方針、政策、指令任務(wù)、執(zhí)行情況以及方針政策本身問題的“反饋”。反饋是檢查決策（包括方針、政策、指令、任務(wù)等）是否正確、執(zhí)行是否有效的依據(jù)，與此相聯(lián)系的一個頭號問題是教育督導(dǎo)機構(gòu)及人員在分析反饋信息的基礎(chǔ)上，通過向教育行政部門、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及教師提出意見和建議，實現(xiàn)其參謀職能。以上的四種教育督導(dǎo)機構(gòu)的主要職能，是一個統(tǒng)一的整體，要督導(dǎo)結(jié)合，既要督，也要導(dǎo)，并以正面指導(dǎo)為主，“監(jiān)督、檢查、評估”都是為了做指導(dǎo)工作，是“指導(dǎo)”的前提和基礎(chǔ)，“指導(dǎo)”是“監(jiān)督、檢查、評估”的深化和集中體現(xiàn)，督導(dǎo)的最終目的就是指導(dǎo)被督導(dǎo)的單位把工作做好，把學(xué)校辦好。二、我國教育督導(dǎo)制度的歷史演進及完善（一）我國近現(xiàn)代教育督導(dǎo)制度的產(chǎn)生和發(fā)展教育督導(dǎo)是教育管理發(fā)展的產(chǎn)物，與一個國家的政治、經(jīng)濟、文化等因素密切聯(lián)系。決定于本國政治、經(jīng)濟、文化背景和教育管理自身發(fā)展的影響，我國的教育督導(dǎo)源遠流長，但是現(xiàn)代教育督導(dǎo)制度則是在近代社會中逐漸形成的，而且必定有一個繼續(xù)完善和發(fā)展的過程。我國近現(xiàn)代教育督導(dǎo)的觀念和制度的形成與演化，是在封建的教育制度、教育思想和行政管理制度的基礎(chǔ)上，部分地學(xué)習(xí)，吸收資本主義制度，包括資本主義教育行政管理制度和督導(dǎo)制度的結(jié)果。其中，又主要是學(xué)習(xí)與吸收了當(dāng)時日本的教育督導(dǎo)觀念和教育督導(dǎo)制度。1905年，清政府成立“學(xué)部”，1906年學(xué)部設(shè)“視學(xué)官”，1909年學(xué)部擬定了《視學(xué)官章程》，這是我國最早的近代教育督導(dǎo)制度。標(biāo)志了中國教育督導(dǎo)的產(chǎn)生。但是并未得到真正的推行。辛亥革命后，中華民國政府改“學(xué)部”為“教育部”，教育部設(shè)“視學(xué)處”。1931年教育部公布了《教育部督學(xué)規(guī)程》，同年還公布了《省市督學(xué)規(guī)程》，不少省也自擬了省、縣兩級的《督學(xué)規(guī)程》等。全國從教育部到省教育廳、縣教育局較系統(tǒng)地建立了督導(dǎo)機構(gòu)，配備了督導(dǎo)人員，至此，已經(jīng)形成了比較完整的督導(dǎo)制度。盡管教育督導(dǎo)制度和督導(dǎo)工作也還存在不少缺點，但已表明，中國的近代教育督導(dǎo)制度已經(jīng)形成，并有了很大的發(fā)展。新中國成立后，教育督導(dǎo)開始稱“視導(dǎo)”，一直到1986年。新中國的教育督導(dǎo)，從50年代的重視，到1958年后的破壞，再到1986年后開始新的發(fā)展，經(jīng)過了很多的是非曲折。1991年4月，國家教委公布了《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，標(biāo)志社會主義中國的現(xiàn)代教育督導(dǎo)進入了一個新的歷史發(fā)展階段。全國29各省、自治區(qū)、直轄市都已建立了督導(dǎo)機構(gòu)，截至1993年底，97.2%的地（市）、89.9%的縣（區(qū)）正式建立了督導(dǎo)機構(gòu)。國家、省、地、縣四級教育督導(dǎo)機構(gòu)已基本形成網(wǎng)絡(luò)。同時已初步建立了一支專兼結(jié)合的督學(xué)隊伍。至1993年底，全國已有1.75萬人的督學(xué)隊伍。教育督導(dǎo)工作促進了教育行政職能的轉(zhuǎn)變，在貫徹落實《義務(wù)教育法》、《中國教育改革和發(fā)展綱要》等政策和法規(guī)的活動中，發(fā)揮了很好的執(zhí)法監(jiān)督作用，推動了教育事業(yè)的健康發(fā)展。（二）我國教育督導(dǎo)體制存在的問題1．教育督導(dǎo)法規(guī)不完善教育督導(dǎo)是政府和教育行政部門對教育工作實行監(jiān)督的手段，從根本上說也是一種法律管理，應(yīng)通過行政立法，使教育督導(dǎo)工作進一步法制化，讓教育督導(dǎo)在依法辦事中樹立督導(dǎo)權(quán)威。我國的法制建設(shè)還很薄弱，在教育督導(dǎo)實行過程中，還有很大的漏洞，出現(xiàn)許多無法可依、有法不依的現(xiàn)象，由此造成了教育督導(dǎo)工作的失敗，不能解決督導(dǎo)工作中的一些問題。我國1986年9月恢復(fù)和建立督導(dǎo)制度以來，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教委等部門《關(guān)于實施教育法若干問題的意見》中，對教育督導(dǎo)機構(gòu)及職能進行了規(guī)定，這是建立督導(dǎo)制度的法律依據(jù)。1990年國家教委頒布了《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，但這個規(guī)定對當(dāng)前遇到的一些實際問題并未給予明確要求，其內(nèi)容也有待完善。顯然，由國家教委頒布此規(guī)定，其權(quán)威性是有限的，也不利于督導(dǎo)職能的實現(xiàn)和任務(wù)的完成。所以，目前督導(dǎo)工作面臨許多矛盾和困難都有待于通過立法予以解決。2．督導(dǎo)工作的地位和作用認識不夠雖然，教育督導(dǎo)工作在教育管理過程中有著重要的意義，但是由于督導(dǎo)部門的工作無法產(chǎn)生短期的工作業(yè)績，而只是處于監(jiān)督、指導(dǎo)其他部門工作的地位，所以常常遭到忽視。一是各級黨政領(lǐng)導(dǎo)對其重要性認識不夠；二是教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)對其重要性認識不足；三是由于督導(dǎo)部門沒有開展正常的督導(dǎo)活動，導(dǎo)致被督導(dǎo)單位不重視督導(dǎo)工作，使教育督導(dǎo)機構(gòu)不能發(fā)揮應(yīng)有的功能。3．機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，權(quán)力來源和隸屬關(guān)系不明確在實踐中，教育督導(dǎo)機構(gòu)存在著不同的權(quán)力來源和隸屬關(guān)系。目前，從我國的省、市、縣三級教育督導(dǎo)機構(gòu)設(shè)置情況來看，大致有三種模式：第一種是來源于主管政府領(lǐng)導(dǎo)，教育督導(dǎo)部門作為與教委平行的直屬政府領(lǐng)導(dǎo)的獨立職能部門；第二種是，教育督導(dǎo)機構(gòu)設(shè)置在教育行政部門內(nèi)部，由政府授權(quán)，同屬于政府和教育行政部門的教育督導(dǎo)機構(gòu)，但比教委的其他職能部門的地位略高；第三種情況是，教育督導(dǎo)機構(gòu)設(shè)置于教育行政部門內(nèi)部，作為教育行政部門的綜合職能機構(gòu)之一，隸屬于教育行政部門。三種不同的督導(dǎo)機構(gòu)的設(shè)置方式各有利弊，在市場經(jīng)濟體制日益完善和政府職能轉(zhuǎn)變之時，如何進一步完善機構(gòu)設(shè)置及形成法規(guī)是亟待解決的一大問題。4．教育督導(dǎo)工作的實施缺乏行政權(quán)力的保障在我國現(xiàn)行教育行政管理體制中，決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)是混合在一起的，雖然教育督導(dǎo)機構(gòu)被規(guī)定為對下級教育行政部門及學(xué)校有督導(dǎo)權(quán)力，但這種權(quán)力與教育行政機關(guān)的權(quán)力是重疊的。教育督導(dǎo)機構(gòu)對督導(dǎo)對象沒有發(fā)號施令和直接進行獎懲的權(quán)力，只有建議權(quán)。由此可見，雖然原則上規(guī)定了教育督導(dǎo)機構(gòu)有行政權(quán)力，但這種行政權(quán)力缺乏相應(yīng)的保障措施，自然很難落到實處，這是其工作力度難以保證的重要原因。就教育督導(dǎo)機構(gòu)的職能而言，“督政”和“督學(xué)”更多地依賴于行政權(quán)力，帶有一定的強制色彩，由于教育督導(dǎo)機構(gòu)的行政權(quán)力難以保證，所以直接導(dǎo)致了“督政”和“督學(xué)”職能發(fā)揮不力。因此，沒有權(quán)力是教育督導(dǎo)機構(gòu)的職責(zé)完成不力的主要原因，因為權(quán)力是職責(zé)的保障。由于無權(quán)，造成了目前我國教育督導(dǎo)機構(gòu)無位、無威、無所作為的現(xiàn)狀。5．重視結(jié)果而忽視過程驗收性的綜合督導(dǎo)評估工作，對督導(dǎo)與被督導(dǎo)雙方來說其精力主要集中在兩點上：一是時限；二是指標(biāo)達成度。它對于保證教育投入水平和基本規(guī)范是否達標(biāo)是有效的。但是，一旦指標(biāo)要求與現(xiàn)實差距較大，且時限較緊時，往往教育規(guī)律與管理規(guī)律讓位于行政手段。因此，如何借助督導(dǎo)評估指導(dǎo)、促進被評估者采用正確的手段和方法提高指標(biāo)達成度，如何長期保持其水準(zhǔn)并逐步有所提高是這種督導(dǎo)評估方式的不足之處。6．督導(dǎo)人員數(shù)量少，年齡大，甚至素質(zhì)低目前我國教育督導(dǎo)隊伍素質(zhì)較低，督導(dǎo)人員大多沒有接受過系統(tǒng)的督導(dǎo)訓(xùn)練，工作能力弱。一些地方將那些年齡大，身體條件差的同志安排去搞督導(dǎo)，有的甚至將那些群眾關(guān)系不好，工作水平低，難以安排的人員塞進教育督導(dǎo)機構(gòu)，使督導(dǎo)工作難以開展。更為重要的是目前地方督導(dǎo)人員尤其是專職督導(dǎo)人員數(shù)量過少，一般是3～5人，且其中大部分同志年齡偏大，身體較差。有些地方將那些退、離休同志安排從事督導(dǎo)工作，這樣做不僅使他們難以承擔(dān)繁重的教育督導(dǎo)工作任務(wù)，而且往往使教育督導(dǎo)工作無法得到真正的落實?？梢?，要充分發(fā)揮教育督導(dǎo)的效用，沒有一支具有一定規(guī)模、素質(zhì)好、水平高、年富力強的教育督導(dǎo)隊伍是不行的。三、現(xiàn)代教育督導(dǎo)體制改革的新趨勢教育督導(dǎo)制度的健全和完善必須適應(yīng)和符合教育管理體制發(fā)展的趨勢。目前教育督導(dǎo)體制改革出現(xiàn)了一些新的趨勢，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（一）健全督導(dǎo)法規(guī)，重視教育督導(dǎo)地位和作用，加強教育督導(dǎo)制度建設(shè)教育立法是教育督導(dǎo)的基礎(chǔ)和前提，以法律為標(biāo)準(zhǔn)進行評估指導(dǎo)是教育督導(dǎo)的一條基本原則。要有效地督導(dǎo)和管理教育，使教育督導(dǎo)系統(tǒng)工作有章可循、有法可依，以適應(yīng)社會的發(fā)展，必須盡快建立和完善教育督導(dǎo)法規(guī)。為了保證督導(dǎo)工作的正常開展，必須要有法律依據(jù)。教育督導(dǎo)機構(gòu)作為一個教育行政監(jiān)察機構(gòu)，必須保證它的權(quán)威性。這種權(quán)威性的確立，除了由誰任命和督導(dǎo)人員自身的水平高低之外，辦事還必須要有法律依據(jù)，即教育法制建設(shè)是開展教育督導(dǎo)的基本依據(jù)和條件。（二）統(tǒng)一機構(gòu)設(shè)置，明確教育督導(dǎo)的職、責(zé)、權(quán)在我國當(dāng)前經(jīng)濟不發(fā)達和基層行政組織功能發(fā)育不成熟和法制不完善的情況下，要建立和完善高效的教育督導(dǎo)機構(gòu)設(shè)置，比較適合采用“督導(dǎo)并重，以導(dǎo)為主，督政、督學(xué)、督教并重，以督教、督學(xué)為主，督政為輔”的教育督導(dǎo)制度。教育督導(dǎo)機構(gòu)應(yīng)單獨設(shè)置，由政府直接授權(quán)，與教育行政部門平行并隸屬于同級政府領(lǐng)導(dǎo)的機構(gòu)，其意圖是要督導(dǎo)部門代表國家和政府履行督導(dǎo)教育之責(zé)，對下級政府實行“督政”的職能，對下級教育行政部門和學(xué)校完成“督教”、“督學(xué)”之任務(wù)。其權(quán)力來源于政府的行政首腦，業(yè)務(wù)上受上級督導(dǎo)部門指導(dǎo)。同時，要真正發(fā)揮督導(dǎo)工作在教育中的作用，必須給督導(dǎo)人員授以職、責(zé)、權(quán)，使其“師出有名”，“名正言順”，有所分工，各負其責(zé)。通過設(shè)置統(tǒng)一機構(gòu)明確權(quán)力來源，建立督導(dǎo)法規(guī)，明確職責(zé)，使督導(dǎo)人員依法督導(dǎo)，從而使教育督導(dǎo)的功能發(fā)揮最大效用。（三）培訓(xùn)專業(yè)人員，促進教育督導(dǎo)隊伍專業(yè)化督導(dǎo)人員是督導(dǎo)工作的操作者。督導(dǎo)人員合理構(gòu)成及其素質(zhì)水平直接影響督導(dǎo)工作的效用。督導(dǎo)工作是高層次的“智囊活動”，可采取專兼結(jié)合、擇優(yōu)錄用、固定與臨時相結(jié)合，既要保證數(shù)量，又要保證質(zhì)量。督學(xué)的任職資格應(yīng)明文規(guī)定，堅持先培訓(xùn)、后上崗，先實踐后任命的原則，年齡上老中青相結(jié)合，在職人員應(yīng)加強自身思想修養(yǎng)和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，同時要抓好督導(dǎo)人員的考核和評價工，讓那些德才兼?zhèn)?，熱愛督?dǎo)工作的人從事督導(dǎo)工作，通過其工作業(yè)績和實效來樹立督導(dǎo)人員的權(quán)威。（四）以“導(dǎo)”為主，建設(shè)發(fā)展性的教育督導(dǎo)教育督導(dǎo)是教育監(jiān)督和教育指導(dǎo)的合稱。督是導(dǎo)的前提和基礎(chǔ)，導(dǎo)是督的目標(biāo)和歸宿，兩者相輔相成，構(gòu)成完整的現(xiàn)代意義上的教育督導(dǎo)概念。從理論上講，教育督導(dǎo)作為教育管理的手段之一，其最終目的是促進我國教育事業(yè)發(fā)展?！岸健焙汀皩?dǎo)”自然也為同樣的目的服務(wù)，但比較而言，只不過“督”更多的是通過行政命令促進教育事業(yè)的發(fā)展，而“導(dǎo)”是直接幫助發(fā)展的有效手段:“督”是消極的，“導(dǎo)”是積極的。由比較可見，“導(dǎo)”是促進教育事業(yè)發(fā)展的積極、有效、直接的手段，對促進教育發(fā)展更具有明顯的、現(xiàn)實的意義。而且一般認為，在督導(dǎo)工作中，“督”是手段，“導(dǎo)”是目的，應(yīng)在“導(dǎo)”的基礎(chǔ)上“督”，教育督導(dǎo)應(yīng)由過去的重“督”轉(zhuǎn)到重視“導(dǎo)”上來。我國的教育督導(dǎo)應(yīng)該由重“督”轉(zhuǎn)移到重“導(dǎo)”上來，增強自身的學(xué)術(shù)權(quán)力，在導(dǎo)學(xué)上下大力氣。隨著教育督導(dǎo)工作的進一步加強和深化，先進的教育督導(dǎo)理念的深入人心，教育督導(dǎo)對教育實踐的作用會遍及到教育教學(xué)的各個方面。從近些年教育改革的力度和決心上看，我國政府一定會科學(xué)運用教育督導(dǎo)的職能，發(fā)揮其巨大作用。第四節(jié)校本管理改革校本管理是以學(xué)校為本位的管理思想、管理策略和管理模式，主張給學(xué)校更多更大的辦學(xué)自主權(quán)，學(xué)校則要遵循教育規(guī)律辦學(xué)，從學(xué)校特色出發(fā)，確定辦學(xué)理念，設(shè)計發(fā)展藍圖。它的產(chǎn)生既適應(yīng)了當(dāng)今世界教育素質(zhì)化的趨勢和學(xué)校層面改革深化的需要，也是現(xiàn)代學(xué)校管理變革的自身要求。實施校本管理，要求校長增強決策意識，走質(zhì)量內(nèi)涵發(fā)展道路，追求學(xué)校管理精致化。一、校本管理的含義及其產(chǎn)生的背景（一）校本管理的含義校本管理，英文是school-basedmanagement，其字面意思是以學(xué)校為本的管理。其基本含義是：以學(xué)校為本位或以學(xué)校為基礎(chǔ)的管理。它是一種以權(quán)力下放為中心的學(xué)校管理思想和模式，其核心就是強調(diào)教育管理重心的下移，強調(diào)教育行政部門給予學(xué)校更大的權(quán)力和自由，使學(xué)校成為自我管理、自主發(fā)展的主體，可以根據(jù)自身的需要確定自己的發(fā)展目標(biāo)和方向，優(yōu)化學(xué)校教育資源，提高學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量，創(chuàng)辦出更有效的學(xué)校。校本管理是以學(xué)校為本體，以發(fā)展為主旨，以人為主體的管理方式，即一是以學(xué)校為基點，學(xué)校的發(fā)展設(shè)計，各項活動的展開，各種問題的解決都基于學(xué)校本身，而不是來自外部；二是學(xué)校管理中應(yīng)以人為本，即學(xué)校一切工作的出發(fā)點和歸宿點都要做到學(xué)校為人、學(xué)?？咳?，要在管理中發(fā)揚民主，和諧合作；三是學(xué)校是一個不斷改進，適應(yīng)變化的自組織管理系統(tǒng)。校本管理的核心是學(xué)校有自主權(quán)。（二）校本管理提出的背景校本管理的提出有著深刻的歷史背景，是20世紀(jì)80年代在英美等發(fā)達國家的教育改革運動中興起的一種學(xué)校管理新思想，它是針對外控式管理提出的。外控管理追求的是教育需求目標(biāo)的一元化，追求數(shù)量的發(fā)展，所依據(jù)的是標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)、中央集權(quán)等教育管理原理，主張學(xué)校只是一個執(zhí)行系統(tǒng)，管理重點是重視制度的精密性。與此相反，校本管理則追求教育需求目標(biāo)的多元化，追求教育質(zhì)量的提升，它所依據(jù)的是殊途同歸、權(quán)責(zé)下移等學(xué)校管理原理，主張學(xué)校是一個自行管理系統(tǒng)，管理重點在發(fā)展校內(nèi)的人力資源，發(fā)揮人的積極性?？梢?，校本管理與外控管理是兩種完全不同的管理理念、策略和模式，兩種完全不同的組織文化，一個把學(xué)校管理看作是校本性活動，另一個則是把學(xué)校管理看作是非校本性的活動。在學(xué)校管理方面，西方發(fā)達國家的學(xué)校管理一直是政府教育行政部門的附庸，一直是在一種外控的條件下進行運作的。這種外控式的管理體制嚴(yán)重地影響了學(xué)校這一管理主體的主體性發(fā)揮，學(xué)校的管理工作是在外界的權(quán)威或中央的指令下執(zhí)行的，很少關(guān)注學(xué)校自身的發(fā)展，一切聽命于上級教育行政部門。在這種背景之下，學(xué)校只能是教育行政部門的工具，無法根據(jù)自己的實際情況和外部環(huán)境的變化作出自主的行為調(diào)節(jié)。同時，學(xué)校成員缺乏自主權(quán)和承擔(dān)責(zé)任的愿望，不善于運用資源解決所面對的問題，進行有效的教育教學(xué)活動，致使學(xué)校難以有長遠的發(fā)展計劃，不得不重復(fù)著積習(xí)已久的管理模式。因此，學(xué)校的教育質(zhì)量和學(xué)生的素質(zhì)一直處在低水平的循環(huán)之中。這種現(xiàn)有教育質(zhì)量狀況與國家經(jīng)濟發(fā)展對高素質(zhì)人才需求之間的極大反差，引起了西方主要發(fā)達國家對教育改革的廣泛關(guān)注。英、美、加、澳等國相繼出現(xiàn)了學(xué)校改革的呼聲，開始了追求有效的高素質(zhì)學(xué)校的改革運動。校本管理在我國的提出是在90年代后期。我國過去學(xué)校的管理方式同樣是以外部控制為主的管理模式。到90年代后期，隨著政府機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力下放，隨著教育體制改革和現(xiàn)代學(xué)校制度建立，隨著學(xué)校自主權(quán)擴大，學(xué)校在市場競爭中主體地位加強，學(xué)校就有一個如何適應(yīng)變化，維持學(xué)校生存，促進自身發(fā)展的問題。在這種情況下，我國的理論工作者和實際工作者借鑒西方發(fā)達國家校本管理理論，結(jié)合我國學(xué)校管理實際，共同推進了現(xiàn)代校本管理思想和實踐研究。（三）對校本管理的理解當(dāng)今世界教育改革的一個重要特點，就是日益重視學(xué)校層面的變革和改造。學(xué)校是整個教育系統(tǒng)的細胞。教育改革的落腳點是學(xué)校，學(xué)校改革是教育改革的基礎(chǔ)。教育質(zhì)量與教育效益的提高是教育改革的基礎(chǔ)。教育質(zhì)量與教育效益的提高，都落實在學(xué)校，體現(xiàn)在學(xué)校層面上。學(xué)校改革直接關(guān)系到教育改革的成敗。由此可見，當(dāng)今世界教育改革既向宏觀層面拓寬，又向微觀層面深化，學(xué)校教育層面的變革和改造日益得到重視。正是適應(yīng)學(xué)校改革的深化，校本管理應(yīng)運而生。校本管理是以人為本的管理。校本管理以人為本，可以從4個層面來理解：(1)學(xué)校管理要以人為中心。學(xué)校管理從其構(gòu)成要素來看，主要有人、財、物、時間、空間、信息等多種要素。但其中心要素是人。在學(xué)校管理的諸種要素中，人是最能動、最積極、最活躍、最具創(chuàng)造力的因素，學(xué)校管理中的各種自在之物，只有通過人的作用才能轉(zhuǎn)化為為我之物，才能進入到學(xué)校管理活動領(lǐng)域之中。作為其他的學(xué)校管理要素，如果沒有人的存在和人的作用，也就談不上對其它要素的管理。學(xué)校管理主要是對人的管理，是對人的行為的管理。學(xué)校管理要以人為中心也是由學(xué)校的根本任務(wù)所決定的。學(xué)校的根本任務(wù)是育人，是培養(yǎng)高素質(zhì)的現(xiàn)代公民。學(xué)校管理的一切出發(fā)點和歸宿都要以人為中心，統(tǒng)籌安排其他各種管理要素。以人為中心就是要把人作為學(xué)校管理的中心要素，學(xué)校管理的一切活動都要依靠人。因此，學(xué)校管理既不能只見物不見人，也不能把人簡單地等同于其它管理要素，而要始終把人放到學(xué)校管理各要素的中心位置來加以認識，加以管理。(2)學(xué)校管理要滿足人的需要。滿足人的需要既是我國建設(shè)四個現(xiàn)代化的根本目的所在，也是學(xué)校管理以人為本的重要思想。學(xué)校中的成員，有各種各樣的需要，有對物質(zhì)的需要，有對良好人際關(guān)系的需要，有對成就的需要，也有成長的需要。馬斯洛提出的五個層次的需要從一個側(cè)面反映了人的需要的種類和需要的遞進層次。Ｙ理論在對人的管理上，認識到了人的需要的多樣性，因而注意了管理中對人的需要的研究，關(guān)注人的需要，通過對人的需要的滿足，進而調(diào)動人的積極性，提高工作的效率。學(xué)校管理要滿足人的需要，一方面要看到人的需要的多樣性，即不同的人有不同的需要，要在管理中采取有針對性的措施，以滿足人的多樣化需要。二是要把人的需要和對其滿足的可能進行分析，以滿足人的合理的需要。需要可有合理與不合理之分，需要的滿足條件也有可能與不可能之分，因此，要根據(jù)每個人需要的不同情況，給予滿足。三是人的需要隨時間的變化，需要的類型也會隨之變化，這就要及時關(guān)注人的需要類型的變化，滿足人不同時期的重點需要，以此調(diào)動人的積極性。(3)學(xué)校管理要注重主體人的素質(zhì)提高。學(xué)校管理中的人是主體的人，而主體的人的思想、智力和體力等素質(zhì)，既是開展各項工作的基礎(chǔ)條件，更是管理的重要內(nèi)容。在管理中一方面要通過學(xué)習(xí)，提高學(xué)校中成員的理論素質(zhì)，另一方面要不斷在實踐中鍛煉，提高其能力素質(zhì)。在學(xué)校管理中，要把提高教師素質(zhì)和學(xué)生素質(zhì)放在突出的位置。具體來說，在教師方面，一是要加強師德建設(shè)，提高教師的思想品德修養(yǎng)和教書育人的自覺性；二是要加強教師的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高教師的教學(xué)水平。在學(xué)生方面，要全面實施素質(zhì)教育，堅持以德育為核心，以創(chuàng)新精神、實踐能力為重點，促進學(xué)生個性全面和諧發(fā)展。(4)學(xué)校管理要促進人的可持續(xù)性發(fā)展。學(xué)校管理以人為本，其實質(zhì)和最終價值取向是人的可持續(xù)發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展是一種新的發(fā)展理論，它源于生物學(xué)家和環(huán)境學(xué)家提出的協(xié)調(diào)發(fā)展理論，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展組織把它界定為滿足自己的發(fā)展需要而又不對后代人的發(fā)展需要造成破壞?？沙掷m(xù)發(fā)展實際上講的是人在發(fā)展中如何與他人、與社會和諧，如何使今天的發(fā)展更好地促進未來的發(fā)展，學(xué)校管理中人的可持續(xù)發(fā)展，不僅要看其在學(xué)校的素質(zhì)提高情況，更要看其在未來發(fā)展中所奠定的基礎(chǔ)和具有的能力，即在注重現(xiàn)實發(fā)展的過程中不能以犧性未來的發(fā)展為代價，要全面打好發(fā)展的基礎(chǔ)。在全面提高素質(zhì)時要以能力和創(chuàng)新為重點，使其具有主動適應(yīng)社會的各種能力。二、校本管理的