公共管理下職教經(jīng)費(fèi)籌措策略淺析

第第頁公共管理下職教經(jīng)費(fèi)籌措策略淺析一、中職教育投入表面多元實(shí)為單一的運(yùn)行機(jī)制造成的危害分析

20世紀(jì)80年代，針對(duì)凱恩斯國(guó)家干預(yù)主義所出現(xiàn)的各種弊端，反對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的呼聲日漸高漲，新自由主義抬頭。在此影響下，西方各國(guó)興起了一場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng)，主要標(biāo)志是美國(guó)克林頓總統(tǒng)、英國(guó)撒切爾夫人以及新西蘭政府改革，這些改革的共同之處在于，將企業(yè)管理方法引入政府部門管理，倡導(dǎo)政府公共物品生產(chǎn)和提供的分離。學(xué)者們將這些改革運(yùn)動(dòng)進(jìn)行總結(jié)提煉，形成了新公共管理理論。我們關(guān)注職業(yè)教育的產(chǎn)出，關(guān)心職業(yè)教育為社會(huì)培養(yǎng)了多少技能型人才，但似乎很少考慮這背后的投入以及效率問題?！靶鹿补芾碇饕P(guān)注的是效率，當(dāng)問題是運(yùn)用投入以獲得產(chǎn)出的時(shí)候，效率就是最需要考慮的問題。在這種情況下，就應(yīng)該考慮運(yùn)用新公共管理，雖然無法保證它就是最佳的治理機(jī)制?！报D近年來，我國(guó)倡導(dǎo)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)來源的多樣化，實(shí)施多元化的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制，的確有利于緩解政府資金緊張的狀況，有利于吸引社會(huì)閑散的資金投入教育，但是，通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)中職教育多元化的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行狀況并不理想，這對(duì)中職教育的發(fā)展產(chǎn)生了一系列負(fù)面影響，主要表現(xiàn)在：（一）容易導(dǎo)致職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入不足傳統(tǒng)公共服務(wù)體系的重要弊端之一就是投資不足。對(duì)于職業(yè)教育來說，技能人才的培養(yǎng)需要大量的實(shí)訓(xùn)設(shè)施、設(shè)備以及原材料，并且為保障培養(yǎng)的技能與實(shí)際生產(chǎn)要求的同步，這些實(shí)訓(xùn)設(shè)備設(shè)施需要隨時(shí)更新，設(shè)備的更新?lián)Q代無疑需要大量的經(jīng)費(fèi)。此外，我國(guó)及目前很多國(guó)家實(shí)施的工作場(chǎng)所的學(xué)習(xí)和實(shí)習(xí)也會(huì)產(chǎn)生較高的費(fèi)用，因此，職業(yè)教育與普通教育相比具有更高的成本要求。一些學(xué)者提出“職業(yè)教育的生均成本應(yīng)是普通教育的2～3倍”―。但現(xiàn)實(shí)情況是，目前我國(guó)中等職業(yè)教育生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)沒有達(dá)到普通高中經(jīng)費(fèi)的2～3倍。以2009年為例，中等職業(yè)學(xué)校（含中等專業(yè)學(xué)校、職業(yè)高中、技工學(xué)校和成人中專）的生均預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出為4548.69元，稍高于普通高中生均預(yù)算經(jīng)費(fèi)（3920.28元），前者僅為后者的1.16倍。筆者在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，經(jīng)費(fèi)短缺是目前很多職業(yè)學(xué)校校長(zhǎng)所反映的突出問題，由于經(jīng)費(fèi)短缺，河南等很多中等職業(yè)學(xué)校面臨嚴(yán)重的設(shè)備缺少、陳舊落后的問題。（二）容易導(dǎo)致職業(yè)學(xué)校的X-無效率由于政府供給公共產(chǎn)品或服務(wù)的低效率問題，一直受到新公共管理理論和公共選擇理論的指責(zé)“，由政府直接生產(chǎn)公共物品，那些生產(chǎn)單位實(shí)際屬于‘政治性企業(yè)’（‘政治性企業(yè)’這個(gè)詞由德阿雷西命名，指由地方或全國(guó)性的政治單位擁有的任何組織），沒有明確的‘中心簽約人’（行使法人財(cái)產(chǎn)運(yùn)作權(quán)和控制權(quán)的人被稱為中心簽約人，他擁有企業(yè)的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)）和人格化的產(chǎn)權(quán)主體，經(jīng)營(yíng)者沒有提高效率，改善經(jīng)營(yíng)管理的沖動(dòng)?！报D對(duì)于職業(yè)教育而言，公立職業(yè)學(xué)校由于主要接受政府財(cái)政投入，缺少統(tǒng)籌配置資源、提高經(jīng)費(fèi)利用效率的動(dòng)力，缺少根據(jù)市場(chǎng)需求靈活調(diào)整專業(yè)、進(jìn)行教育教學(xué)改革、提高教育質(zhì)量的愿望，不具備萊布斯太因所說的X-能力，即“讓一個(gè)組織最小化自己的成本而達(dá)到投入和產(chǎn)出之間可能達(dá)到的最高比率的技能”―。有研究將公共服務(wù)私人提供者和公共提供者之間進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)當(dāng)單位成本價(jià)格更高的情況下，公共機(jī)構(gòu)所做的事情總是更少一些，換句話說，公共服務(wù)由公共部門提供更容易導(dǎo)致X-無效率?！盁o效率現(xiàn)象的存在，可能是因?yàn)槿鄙俑?jìng)爭(zhēng)的結(jié)果?！报D在當(dāng)前職業(yè)教育供給問題上，與私立職業(yè)學(xué)校不同，公立職業(yè)學(xué)校主要經(jīng)費(fèi)來自于政府財(cái)政預(yù)算撥款，可以說具有較為穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源，他們接受的外部競(jìng)爭(zhēng)力很小，容易導(dǎo)致萊布斯太因所提出的X-無效率。（三）容易造成職業(yè)教育質(zhì)量低下在目前主要由公立職業(yè)學(xué)校承擔(dān)職業(yè)教育供給的情況下，存在以下三層委托—代理關(guān)系：公民將教育權(quán)委托給國(guó)家，國(guó)家將教育權(quán)委托給各級(jí)教育行政部門，各級(jí)教育行政部門將教育權(quán)委托給學(xué)校。作為委托人，教育行政部門的職責(zé)是制定宏觀管理政策，公立職業(yè)學(xué)校作為代理人負(fù)責(zé)職業(yè)教育的具體實(shí)施，貫徹落實(shí)教育行政部門的宏觀政策，獲得政府財(cái)政支持。公立職業(yè)學(xué)校更多的對(duì)教育行政部門負(fù)責(zé)，接受教育行政機(jī)關(guān)的評(píng)估檢查，但兩者在博弈過程中，由于信息的不對(duì)稱，作為代理人的公立職業(yè)學(xué)校會(huì)有意隱瞞或夸大某一方面的信息，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，公立職業(yè)學(xué)校并不直接對(duì)作為初始委托人的學(xué)生負(fù)責(zé)，容易導(dǎo)致職業(yè)教育質(zhì)量低下，并缺少提高質(zhì)量的動(dòng)力。而如果多元化投入、多元化辦學(xué)將會(huì)出現(xiàn)更多私立職業(yè)學(xué)校來提供職業(yè)教育，那么這將會(huì)縮減其中的委托—代理關(guān)系層數(shù)，私立職業(yè)學(xué)校將會(huì)更多地對(duì)作為直接委托人的前來接受教育的學(xué)生負(fù)責(zé)，會(huì)更有利于提高職業(yè)教育質(zhì)量。

二、職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)籌措渠道多元化的必要性

（一）新公共管理理論為多渠道籌措職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)提供了理論基礎(chǔ)20世紀(jì)80年代興起的新公共管理理論，為多元力量投資職業(yè)教育提供了理論基礎(chǔ)。雖然各國(guó)對(duì)新公共管理這場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng)的理解和具體做法存在差異，但其中一個(gè)重要的理念就是都強(qiáng)調(diào)采納私人企業(yè)的管理方法改革政府管理，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)導(dǎo)向，改變過去單一的無所不包的供給方式結(jié)構(gòu)的傾向，提倡提供公共服務(wù)的多元結(jié)構(gòu)（寧可出現(xiàn)多種提供者的競(jìng)爭(zhēng)）。各國(guó)的政府改革實(shí)踐都證明，向社會(huì)提供公共物品的任務(wù)并不一定要由一個(gè)主體，如政府來承擔(dān)。多個(gè)主體參與可以發(fā)揮各主體的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。對(duì)于職業(yè)教育來說，需要切實(shí)引入多元投資主體，而不是僅僅停留在政策文本層面，需切實(shí)調(diào)動(dòng)各主體的積極性，使職業(yè)教育盡快走出投資不足的瓶頸；此外，市場(chǎng)力量參與中等職業(yè)教育辦學(xué)能對(duì)人才需求新動(dòng)向和由此反映的受教育者需求的變化作出迅速反應(yīng)，有利于改善質(zhì)量和效率低下問題，滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的對(duì)技能的需求，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)技能人才的需求。（二）職業(yè)教育的培養(yǎng)目標(biāo)、職業(yè)的多樣性和技能的多層次性要求通過多元辦學(xué)機(jī)制實(shí)現(xiàn)多渠道籌措職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)首先，提倡多元化辦學(xué)是職業(yè)教育培養(yǎng)目標(biāo)的本質(zhì)要求。職業(yè)教育以應(yīng)用型技能人才培養(yǎng)為教育目標(biāo)，在課程設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方式等方面應(yīng)充分反映職業(yè)的特點(diǎn)和要求，應(yīng)與社會(huì)職業(yè)有更為直接和緊密的聯(lián)系。而鼓勵(lì)個(gè)人和企業(yè)多元投資有助于充分發(fā)揮這些主體在職業(yè)教育中的話語權(quán)，有助于加強(qiáng)職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)界的聯(lián)系，使職業(yè)教育更好地面向職業(yè)、反映職業(yè)、為了職業(yè)。其次，職業(yè)的多樣性和技能的層次性決定了社會(huì)力量參與職業(yè)教育辦學(xué)有很大的空間。在每個(gè)教育層次和教育類型中，公眾對(duì)教育的需求都是多樣的，民眾對(duì)教育需求的多樣性在職業(yè)教育領(lǐng)域體現(xiàn)得更加明顯。職業(yè)教育主要以就業(yè)為導(dǎo)向，面向社會(huì)的各種職業(yè)培養(yǎng)人才，主要傳授各種職業(yè)所需的實(shí)用知識(shí)和技能，而職業(yè)本身種類繁多，每一職業(yè)技能內(nèi)部又存在不同等級(jí)，這樣一來，一所民辦職業(yè)學(xué)校既可以定位于培養(yǎng)初級(jí)工、中級(jí)工，同樣也可以定位于培養(yǎng)高級(jí)工；既可以主要定位于培養(yǎng)建筑技能、汽車檢測(cè)與維修技能，也可以定位于培養(yǎng)數(shù)控技能、電子工程技術(shù)技能。此外，職業(yè)技術(shù)與技能的變化和更新速度非常快，職業(yè)教育的這些特點(diǎn)就為民間資本和市場(chǎng)力量介入職業(yè)教育、面向不同職業(yè)開展不同層次和工種的職業(yè)技能教育提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。因此，在參與舉辦職業(yè)教育上，社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人有更大的空間。（三）以追求效率為價(jià)值取向的社會(huì)特點(diǎn)要求多渠道籌措職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)在論證公共產(chǎn)品供給主體時(shí)，很多學(xué)者從產(chǎn)品屬性出發(fā)，認(rèn)為教育（包含中等職業(yè)教育）在很大程度上是具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有正的外部性，應(yīng)由政府來提供。但即便如此，很多研究者逐漸發(fā)現(xiàn)公共產(chǎn)品由私人供給不但可行而且能夠有效地克服政府單獨(dú)供給的缺陷，或許持此觀點(diǎn)最具代表的學(xué)者是著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物科斯，他在《經(jīng)濟(jì)學(xué)中的燈塔》中提出公共產(chǎn)品可以由私人來生產(chǎn)。而在傳統(tǒng)的公共行政模式中，政府既是公共政策的制定者，又是公共物品和公共服務(wù)的生產(chǎn)者與供給者，這樣不但導(dǎo)致公共物品供給數(shù)量不足，還容易造成政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫，同時(shí)，由于不存在競(jìng)爭(zhēng)，還容易導(dǎo)致所提供的公共物品和公共服務(wù)質(zhì)量低下。明確了公共產(chǎn)品可以由私人提供后，在職業(yè)教育上，政府要從公共物品和公共服務(wù)提供者的角色逐漸轉(zhuǎn)變到政策制定者角色，轉(zhuǎn)向通過制定政策鼓勵(lì)市場(chǎng)力量參與職業(yè)教育供給的角色，實(shí)現(xiàn)奧斯本和蓋布勒所提倡的“掌舵”和“劃槳”分離，從“劃槳者”轉(zhuǎn)向“掌舵者”的目標(biāo)。

三、職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制中政府職能改革建議

職業(yè)教育多元主體參與后并不意味著政府可以完全退出，反而應(yīng)更好地發(fā)揮政策責(zé)任，由原來公共物品的生產(chǎn)和提供者角色逐漸轉(zhuǎn)變到政策制定者角色，充分發(fā)揮其“掌舵者”的作用。（一）發(fā)揮政府決策責(zé)任，明確職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)多元投入的領(lǐng)域和形式首先，進(jìn)一步健全“政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與”的辦學(xué)機(jī)制，通過社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人直接舉辦職業(yè)學(xué)校的形式實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)來源多元化。我們倡導(dǎo)多元籌措經(jīng)費(fèi)，并不是簡(jiǎn)單地要求社會(huì)各方力量投資于每一所公立職業(yè)學(xué)校，實(shí)現(xiàn)在每所職業(yè)學(xué)校這一個(gè)點(diǎn)上投資結(jié)構(gòu)的多樣化，其實(shí)，通過多元辦學(xué)機(jī)制的落實(shí)，通過職業(yè)學(xué)校公私立性質(zhì)的多樣化，鼓勵(lì)舉辦民辦職業(yè)學(xué)校，允許民辦和公立職業(yè)學(xué)校共同發(fā)展來實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育大的面上的多元投資的目標(biāo)才是可靠的途徑。其次，深入推進(jìn)校企合作，尤其是訂單式培養(yǎng)，通過培養(yǎng)過程的經(jīng)費(fèi)多元化來實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)多元籌措。職業(yè)學(xué)校實(shí)訓(xùn)教學(xué)占有突出地位，對(duì)實(shí)訓(xùn)設(shè)施、設(shè)備和實(shí)訓(xùn)師資的需求為企業(yè)在這些領(lǐng)域投資于職業(yè)教育提供了可能和空間，職業(yè)教育應(yīng)重點(diǎn)在這些領(lǐng)域吸納企業(yè)和社會(huì)資金，深入推進(jìn)校企合作，尤其是擴(kuò)大合作辦學(xué)、訂單培養(yǎng)的范圍和規(guī)模。目前，應(yīng)對(duì)職業(yè)教育因材料、設(shè)施設(shè)備等所高出來的教育成本，有些國(guó)家，如芬蘭通過提升政府經(jīng)費(fèi)撥款相對(duì)于普通教育的比例來解決；也有一些國(guó)家通過用人單位的捐贈(zèng)或者與雇主簽訂合約的方式吸納用人單位的資金發(fā)展職業(yè)教育。我國(guó)目前廣泛開展的校企合作尤其是訂單培養(yǎng)也是一種吸納社會(huì)資本投資職業(yè)教育的有效途徑，但需克服目前這種合作或訂單培養(yǎng)隨企業(yè)用工情況變動(dòng)而呈現(xiàn)較強(qiáng)隨機(jī)性、缺乏長(zhǎng)效機(jī)制的弊端。（二）發(fā)揮政府在職業(yè)教育提供中的主導(dǎo)參與責(zé)任多元主體參與職業(yè)教育并不意味著政府可以完全退出職業(yè)教育的供給，相反，政府應(yīng)該切實(shí)發(fā)揮職業(yè)教育供給主體的作用，在多元力量對(duì)話中發(fā)揮主導(dǎo)作用。事實(shí)上，各國(guó)政府在新公共管理運(yùn)動(dòng)改革中也并沒有將公共服務(wù)完全私有化，只是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)可以私有化，而在提供方面政府的責(zé)任不可缺失，即便是生產(chǎn)環(huán)節(jié)，政府也完全應(yīng)該參與。具體來說，可以“建立職業(yè)教育政府購(gòu)買制度，購(gòu)買的可以是企業(yè)的培訓(xùn)教材、培訓(xùn)課程、培訓(xùn)成果，也可以是職業(yè)學(xué)校教師的企業(yè)實(shí)踐崗位和學(xué)生的企業(yè)實(shí)訓(xùn)課程”―。此外，政府要建立職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，制定職業(yè)教育生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并使之隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展按此生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)逐年增長(zhǎng)；同時(shí)，建立加大中央政府責(zé)任的職業(yè)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，按各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，做好中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付工作，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)和國(guó)家戰(zhàn)略重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域加大中央資金轉(zhuǎn)移支付力度，繼續(xù)推進(jìn)并擴(kuò)大中央政府各種職業(yè)教育專項(xiàng)建設(shè)。（三）發(fā)揮監(jiān)管責(zé)任，對(duì)社會(huì)力量舉辦職業(yè)學(xué)校及校企合作加強(qiáng)監(jiān)督檢查允許多元主體參與職業(yè)教育的供給，這僅僅是放松管制，是一種消極的制度安排，放松管制后還需要加強(qiáng)政府監(jiān)管，作出積極的制度安排。具體來說，職業(yè)教育實(shí)施多元主體投資后，政府要對(duì)各參與主體如公民個(gè)人、企業(yè)等的資質(zhì)進(jìn)行審查，如對(duì)于舉辦職業(yè)學(xué)校的機(jī)構(gòu)的法人資格、對(duì)教學(xué)設(shè)施、技能訓(xùn)練所需的實(shí)訓(xùn)設(shè)備等辦學(xué)條件、對(duì)參與校企合作的企業(yè)進(jìn)行審核，有必要像德國(guó)那樣，逐步實(shí)施對(duì)符合條件的企業(yè)頒發(fā)校企合作資質(zhì)的制度，遴選優(yōu)秀企業(yè)，規(guī)范校企合作的運(yùn)行并逐步提升合作質(zhì)量。此外，不要忽視“市場(chǎng)失靈”的一面，由于資本的逐利性，政府有必要對(duì)各民辦職業(yè)學(xué)校的收費(fèi)、招生和教育質(zhì)量等方面進(jìn)行檢查和評(píng)估，對(duì)在這些方面違規(guī)的辦學(xué)單位要進(jìn)行警告，甚至引入退出機(jī)制，淘汰不能履行教育義務(wù)的民辦職業(yè)學(xué)校。（四）發(fā)揮政府的培育與引導(dǎo)責(zé)任，建立健全職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)多元籌措的政策保障體系各參與主體能否健康發(fā)展，能否積極參與職業(yè)教育，取決于是否有健全、良好、寬松的政策氛圍。職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)多渠道籌措機(jī)制已經(jīng)寫入法律，但缺少相應(yīng)的政策支持體系。首先，要修訂《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》和《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，在立足規(guī)范和管理的同時(shí)，增加切實(shí)有效、可操作性強(qiáng)的鼓勵(lì)性條文，鼓勵(lì)更多的民間資本參與舉辦職業(yè)學(xué)校。其次，為民辦職業(yè)教育發(fā)展創(chuàng)設(shè)公平、良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算，民辦中等職業(yè)學(xué)校占中等職業(yè)學(xué)校（不含技工學(xué)校）的比例，從2004年的14.1%逐年上升到2009年的28.2%，但近年來民辦職業(yè)教育的發(fā)展面臨招生困難，使經(jīng)費(fèi)主要依賴學(xué)生學(xué)費(fèi)的民辦職業(yè)學(xué)校發(fā)展受阻。因此，政府應(yīng)為民辦職業(yè)教育提供公平、良好的發(fā)展環(huán)境。如將短期職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校學(xué)生納入國(guó)家助學(xué)金受益群體；在“陽光工程”培訓(xùn)基地、政府扶貧辦扶貧培訓(xùn)基