公共部門績效管理體系構建

第第頁公共部門績效管理體系構建［摘要］本文認為，必須從系統(tǒng)的觀點來思考中國公共部門績效管理的培育和推行。公共部門績效管理的發(fā)展必須培育堅實的社會管理基礎，也必須和政府的治道變革相配合。公共部門績效管理自身是有許多要素和環(huán)節(jié)構成的體系，合理到位的公共部門績效管理還必須分層次地進行。

［關鍵詞］績效管理生態(tài)；績效管理體系；績效管理層次

一、培育公共部門績效管理的生態(tài)環(huán)境

與企業(yè)績效管理正在蓬勃開展的良好勢頭形成鮮明對比的是，中國公共部門的績效管理至今在很大程度上還停留在大學的課堂中，盤旋在專家學者的腦海里，或偶爾掛在某些政府部門領導者的口頭上。中國公共部門推行績效管理之所以舉步維艱，其中一個重要原因是還沒有形成一個有利于公共部門和公共組織機構實施績效管理的社會生態(tài)環(huán)境。

公共部門績效管理是公共管理的一個非常重要的組成部分。它植根于發(fā)育良好的公共管理的土壤之中，也植根于社會這一更大的土壤之中。公共部門績效管理只能在一定的生態(tài)環(huán)境下才能孕育、發(fā)展。猶如一棵樹，必須從合適的土壤中自然地生長出來，而不能憑借行政和政治的力量，從外面強行地、人為地“制造出來”，也不能任意地拔苗助長。

從西方一些比較早就實行政府部門績效管理的國家來考察，無論是英國，還是美國，之所以在上世紀70年代就推行公共部門的績效管理，其重要的基礎是政府實行治道變革，努力向企業(yè)學習管理，并充分利用市場的力量來提升提供公共物品和公共服務的效率和效益。當時的這些西方國家已經(jīng)在企業(yè)中普遍實施了績效管理，在企業(yè)的人力資源管理中，也建立了以績效為中心的考評、激勵、培訓制度，從而在全社會形成了以績效評價企業(yè)和領導者及員工的規(guī)則、慣例和傳統(tǒng)。這種私域中牢固的以客觀、真實的績效為標準議事評人的做法一旦推廣運用到公共部門，就能見到實效。

如果一個社會在管理中仍然通行著以資歷、以當權者關系的親疏、以某些擺不上臺面的潛規(guī)則做為選人議事的準則、規(guī)矩和慣例，那么，公共部門的績效管理就不可能在脫離整個社會體系的情況下孤立地進行。即使有些政府部門的領導者想憑借自己的威信和膽略作一些突破性的嘗試，也會感到孤軍奮戰(zhàn)，堅持不下去。因此，培育、倡導企業(yè)的績效管理，努力在全社會形成良好績效評價習慣乃是促成公共部門開展績效管理的重要社會條件。

同時，一個國家、一個地區(qū)要推行公共部門的績效管理，這決不是某些管理者或?qū)W者心血來潮就能鼓動起來的，也不能象搞運動那樣通過普遍動員就能推廣開來。在這一點上，認真考察英美兩國和其它發(fā)達國家政府推行績效管理的歷程是有好處的。英國直至20世紀70年代末撒切爾夫人上臺擔任首相后才開始推行包括公共部門績效管理在內(nèi)的政府管理改革。從1979年至1992年，其間進行了“私有化、分權化、競爭機制、企業(yè)精神、非管制化、服務質(zhì)量、對工會力量的限制”等7個“主題”的行政改革，［1］正是在這一連串的改革之中，才確立起英國公共部門的績效管理制度。美國的公共部門績效管理也是在經(jīng)過20世紀70年代末到1992年的近15年的持續(xù)行政改革的基礎上，到1993年克林頓上臺，才結出了豐碩的成果。1978年美國制定了《文官改革法》，表明新一輪政府改革啟動；到1993年《政府績效和結果法》的頒布，表明公共部門績效管理走向規(guī)范化、法制化。［2］中國公共部門績效管理要能夠健康發(fā)展，并迎頭趕上國外先行國家的水平，現(xiàn)在就需要認真總結20多年以來公共行政改革的得失成敗，抓住政府深化改革的機遇，特別注重加強公共部門在提供公共物品和公共服務中的全面質(zhì)量管理，大力推進政務電子化，才能為公共部門績效管理的發(fā)展提供條件。［3］

公共部門績效管理的主體是政府的各個組織機構。因此，要讓公共部門的績效管理自然地成長起來，就必須強化政府自身治理模式的轉(zhuǎn)換。從西方國家政府治理模式的轉(zhuǎn)換來看，原先的統(tǒng)治型政府運行模式向多個新模式發(fā)展。蓋.彼得斯提出了4種未來政府治理模式即市場式、參與式、彈性式、解制式。［4］從中國改革開放和政府改革的實際過程分析，政府治理模式在超越統(tǒng)治型以后，經(jīng)歷了一種半統(tǒng)治型與半經(jīng)營型的混合模式。目前大家比較認可的今后需要構建的政府治理模式是服務型政府。這種政府治理模式把“以人為本”作為基本價值取向，以責任性、回應性、公平性、節(jié)約性、高效性、廉潔性為基本特征。因此，公共部門績效管理的推行與實施必須和服務型政府的構建緊密地聯(lián)系起來。

二、確立公共部門績效管理的目標取向

任何績效管理都有確定的目標取向，即管理主體必須預先要清楚地知道實行績效管理究竟要達到什么目的。這種目標取向一般可分為兩個層面：一個層面是持續(xù)的、長久的目標，另一個層面是階段性的具體的目標。前者是保證績效管理的穩(wěn)定性，后者是保證績效管理的權變性。

就公共部門而言，其績效管理的持續(xù)的、長久的目標取向則是“3E＋2”。這里的“3E”分別是Economy（經(jīng)濟）、Efficiency（效率）和Effect（效益）。“2”指的是還需要加上公平性和回應性。這表明，一方面，政府部門在向全社會提供公共物品和公共服務時要追求經(jīng)濟、效率和效益，這一點與營利性企業(yè)的績效目標并無多大差別。另一方面，政府不是企業(yè)，政府的績效管理也不是企業(yè)的績效管理，在滿足3E的同時，作為政府部門還需要將提供公共物品和公共服務的公平性與回應性作為基本前提。［5］在公共部門績效管理的目標取向中還應當包括階段性的具體的目標。因為政府在不同時期會為了特定的發(fā)展戰(zhàn)略和社會治理任務而提供特殊質(zhì)量的公共物品和公共服務，如果沒有或忽視公共部門績效管理中具體歷史階段上的具體目標，這種績效管理就會出現(xiàn)下列兩種不能令人滿意的狀態(tài)：或者停留在抽象的理論上，可說的多能真正去做的少；或者盲目地從國外“拿來”，從而失去本土化和時代感。

正因為如此，在中國社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌和制度建設發(fā)展到目前這一特殊的歷史時期或特殊的歷史機遇期時，在公共部門中推行和開展績效管理就必須考慮將“3E＋2”作為持續(xù)、長久的目標。在當前特別要強調(diào)公共部門在提供公共產(chǎn)品和公共服務上的公平性和適合公眾需求的回應性。同時，要把績效管理與當前執(zhí)政黨和政府提出的帶有全局性的發(fā)展戰(zhàn)略和特殊治理任務有機結合起來，將提供公共物品和公共服務的經(jīng)濟性、效率性、效益性、公平性、回應性一步一步地落實到構建和諧社會與節(jié)約型社會上來。每個層次的政府部門都必須圍繞建設和諧社會和節(jié)約型社會來確定績效戰(zhàn)略、制定績效計劃、實施績效型領導、進行績效考評、開展基于績效的培訓與激勵。

三、完善公共部門績效管理的配套體系

公共部門的績效管理除了上面所論述的必須在一個合適的土壤即良好的生態(tài)環(huán)境中才能孕育、發(fā)展外，還需要有一個與實際的績效管理相輔相成的支撐體系。這里所講的支撐體系特指有利于政府部門開展績效管理的配套管理系統(tǒng)。在這一特定的支撐體系中，至少應包含下列方面：

首先，需要建立一個規(guī)范的、合法的、真實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)系統(tǒng)。由于長期計劃體制的影響，缺乏科學合理的統(tǒng)計法規(guī)，統(tǒng)計的口徑、指標也不能與國際接軌。改革開放后這種局面并沒有得到徹底的改變，雖然也相繼出臺了相關的法規(guī)，但是在相當長時間中由于實行以GDP增長速度為主要標準甚至是唯一標準的所謂政績考核體系，其結果是，一些地方政府或者是迫于上級的壓力，或者是為了職位升遷，遵循著的是“數(shù)字出官、官出數(shù)字”的潛規(guī)則，虛報績效、夸大成績。有些地方政府則相反，害怕鞭打快牛，故意瞞報、少報，這些都導致統(tǒng)計數(shù)據(jù)的不嚴肅、不準確。一旦正式的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是不真實的，公共部門的績效管理就失去了基礎。

其次，應當逐步導入基于績效的公共預算體系。公共部門的運行資金，即用于提供公共物品和公共服務的經(jīng)費，以及部門內(nèi)部的管理費用，從原則上講都來源于國家主要是通過稅收和發(fā)行一定量的國債所構成的公共財政。但是從公共財政要轉(zhuǎn)變?yōu)楣膊块T可以支配的費用，又必須通過公共權力機構，依據(jù)一定的規(guī)則并經(jīng)過一定程序形成公共預算這一重要環(huán)節(jié)。在計劃經(jīng)濟體制下，我國各級政府的費用都是通過行政的渠道下?lián)艿?，不存在嚴格意義上的預算。改革開放后，我國的預算體制開始走向規(guī)范化和法制化。目前各級人大都普遍實行了零基預算，相對過去靠主管領導批條子，政府花錢沒章法而言，這無疑是一大進步。但是，從市場經(jīng)濟發(fā)展比較早、預算也比較嚴格的國家來考察，它們已經(jīng)普遍建立基于績效的預算體制，而且國會最為重要的職能和權力表現(xiàn)就是討論、審定和通過政府預算方案，從而確保公共部門從經(jīng)費來源上就納入績效管理體系。因此，要加強各級人大對政府預算審定和監(jiān)督，努力構建完善的基于績效的公共預算體系，從而為公共部門績效管理提供基礎。

第三，要盡快建立包括國家審計、社會審計、內(nèi)部審計和IT審計在內(nèi)的績效審計體系。公共部門績效管理與審計是分不開的。審計為公共部門績效管理提供制度和技術保障，而公共部門的績效管理又為審計系統(tǒng)順利開展工作創(chuàng)造條件。從我國現(xiàn)行的實踐來看，目前的審計體制中主要包括國家審計、內(nèi)部審計和社會審計，國家審計是專門負責對國家機關、國有企業(yè)、事業(yè)單位的項目經(jīng)費、預算開支等方面進行的審計；內(nèi)部審計是專門對除國有企業(yè)外的其它各類企業(yè)進行的審計；社會審計指的是通過社會中介機構進行的審計。近年來，國外立足于信息和計算機技術，建立了一套體系，用以審查一個機構或一個企業(yè)的經(jīng)費獲得和使用有沒有納入法定的監(jiān)控系統(tǒng)，這種依靠新的技術手段的審計被稱為IT審計。前兩年，我國國家審計加大執(zhí)法，對重大項目和一些國家機關、國有企業(yè)、事業(yè)單位的審計結果進行客觀的分析、公布于眾，在社會上引起強烈反響，刮起了令人振奮的審計風暴。但是，我國審計要走的路還很長，要構建完整的審計體系，并充分運用新的技術，把審計的重心轉(zhuǎn)向績效審計還需要下大功夫。

當然，公共部門績效管理發(fā)育、發(fā)展與支撐它的社會體系之間是一種互動關系，并不能等到支撐的社會體系完備了，我們才去實行公共部門的績效管理。在實踐中，兩者應互助互長。

四、構建公共部門績效管理的自身體系

公共部門的績效管理本身也是一個體系。完備的、動態(tài)的、權變的公共部門績效管理是系統(tǒng)和過程的統(tǒng)一。從系統(tǒng)的角度來思考公共部門績效管理，它包含一系列管理要素及其相互間的關系，其中較為重要的管理要素有績效戰(zhàn)略，個人及其團隊和組織的績效計劃，績效領導，績效考評，績效申訴，績效激勵，績效培訓等。這些管理要素的功能都由整體管理的目標取向來規(guī)定，通過每個要素的作用，形成管理的合力。

績效管理的各個要素之間通過相互制約、相互作用，產(chǎn)生出績效管理過程。對于公共部門和組織機構來說，這一管理過程的基礎不是個體，而是組織群體。公共部門雖然也是由個體結合而成的，但是由于其物質(zhì)的來源是公共財政，其賴以管理的權力是公共的，其運行的主要內(nèi)容是提供公共物品和公共服務，因此，合作可能更為重要。公共部門中的個體由于工作的穩(wěn)定性、規(guī)范性和薪資報酬差距不宜過大且多實行相對固定的結構性工資制，因而個體的作用在公共部門管理中不應成為基礎。相反，團隊才是公共部門內(nèi)部和外部管理的基礎。正因為如此，公共部門績效管理的基礎不是個體，而是一個部門、一個機構。

但是，即使公共部門的管理是以整體出現(xiàn)的，實際管理中的行為卻是發(fā)生在每個具體的公職人員身上，而且在公共部門工作的人員具有雙重性，他或她在執(zhí)行公務時，具有裁量權，從而帶有了個體性。因此，公共部門的績效管理必須依據(jù)三個層次來考慮。作為最底層的，也是微觀的層次是對政府部門公職人員個體的績效管理。目前企業(yè)界的績效管理，大多集中在對個體績效加以考核的管理層面上。我國原先的干部考核也是以個體考核為主。

公共部門績效管理的第二個層面應當是對團隊或群體的績效活動加以管理。這是公共部門績效管理的重要方面，也是績效管理的中觀層面。僅有個體的績效管理，會讓人們專注于個體的發(fā)展，而個體的發(fā)展必須在一定的群體中即在一定的團隊中才能實現(xiàn)。真正的績效管理應當提倡和引導個體與群體結合起來。由于公共部門工作的配合性比較重要，因此，公共部門的績效管理應當將重點放在團隊績效的管理上。

公共部門績效管理的第三個層面是作為整個部門的組織績效管理。這一層次的管理不僅是以個體的績效管理、團隊的績效管理為基礎，更重要的是它具有超過個體績效和團體績效累加之和的特殊績效。也許個體的績效和團體的績效只是組織績效的不可缺少的前提，但是，組織績效則是宏觀管理的結果。公共部門績效管理中的組織層面的即宏觀層面的績效管理又和其它更低級政府的最高層面的績效管理耦合起來，形成整個政府系統(tǒng)的網(wǎng)絡式的績效管理體系。

在對這三個層面的績效管理加以思考和協(xié)調(diào)時，決不能簡單地把在某個層面上的績效狀況作為一個定量延伸到另一個管理層面上，比如把一個人在個體層面上的績效狀況簡單地延伸到他在團隊中的績效狀況。事實上，人們在個體狀態(tài)時的行為表現(xiàn)和產(chǎn)生的實際效果與他進入一個團隊以后的行為表現(xiàn)和產(chǎn)生在的實際效果常常是不一樣的。在分層次的管理中，管理者需要的是細心和具體分析。美國有位學者在談到處理政治比較的不同層次時，曾經(jīng)給予人們方法上的指導。他認為遇到這種情況應“耐心地連