公共管理學(xué)科人才培養(yǎng)問(wèn)題分析

第第頁(yè)公共管理學(xué)科人才培養(yǎng)問(wèn)題分析一、目前我國(guó)公共管理學(xué)科存在的問(wèn)題

2005年，公共管理專業(yè)成為教育部學(xué)科設(shè)置中的一級(jí)學(xué)科。在看到進(jìn)步和成績(jī)的同時(shí)，也必須看到其中的“隱憂”。首要的無(wú)疑是公共管理學(xué)科的發(fā)展?fàn)顩r。在這一方面，我們認(rèn)為，目前存在以下值得重視的問(wèn)題:

1.發(fā)展時(shí)間較短，知識(shí)積累尚嫌不足。如前所述，公共管理學(xué)科是上世紀(jì)80年代才出現(xiàn)的。雖然威爾遜1887年《行政之研究》一文的發(fā)表已經(jīng)標(biāo)志著行政學(xué)的誕生，但是由于公共管理實(shí)踐的階段性特征鮮明，以前的行政學(xué)研究范式對(duì)當(dāng)前公共管理實(shí)踐的指導(dǎo)意義有限，因此，作為適應(yīng)上世紀(jì)80年代以來(lái)市場(chǎng)化改革潮流發(fā)展的需要而出現(xiàn)的公共管理學(xué)科(也可稱為公共行政學(xué)研究的一種新范式)，卻是最近才形成的一門“新興學(xué)科”，難免存在知識(shí)積累不足的問(wèn)題。一些研究者和學(xué)習(xí)者感到，就90年代以后國(guó)內(nèi)興起的公共管理學(xué)科而言，其包含的知識(shí)還不夠豐富，重要的理論、學(xué)說(shuō)較少，整個(gè)學(xué)科沒有像政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等一級(jí)學(xué)科那樣各種理論層出不窮、異彩紛呈、引人入勝的狀況。在教學(xué)活動(dòng)中，不同課程往往有重復(fù)的內(nèi)容出現(xiàn)，而有些課程又內(nèi)容淺顯、欠缺學(xué)理性，難以引起學(xué)習(xí)者知識(shí)探究的興趣。換言之，與政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等發(fā)展成熟、積累深厚的一級(jí)學(xué)科相比，公共管理學(xué)科還顯得單薄，沒有形成由多種理論、學(xué)說(shuō)構(gòu)成的豐滿的知識(shí)體系，分支學(xué)科尚未孕育出來(lái)，學(xué)科的基礎(chǔ)還不夠深厚和穩(wěn)固。

2.理論更新跟不上實(shí)踐發(fā)展。公共管理學(xué)科自興起以來(lái)，形成了公共產(chǎn)品理論、多元治理理論等新理論，對(duì)科學(xué)界定政府職能，改善政府管理績(jī)效，發(fā)揮政府和市場(chǎng)、公民社會(huì)的功能，協(xié)同解決“公地悲劇”難題發(fā)揮了有益的作用。但是，經(jīng)過(guò)十幾年的教育和傳播，這些理論已經(jīng)為許多人所熟悉，一些觀點(diǎn)、主張也已經(jīng)為政府或社會(huì)所實(shí)行，公共管理學(xué)科的理論成果似乎正在失去初創(chuàng)時(shí)期的新鮮感，實(shí)踐指導(dǎo)作用和思維啟迪作用下降。理論要指導(dǎo)實(shí)踐，就必須走在實(shí)踐的前面，這是一般的道理，尤其對(duì)公共管理這種與實(shí)踐結(jié)合緊密的學(xué)科來(lái)說(shuō)更是如此。然而，與快速變化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)相比，公共管理學(xué)科的發(fā)展顯得滯后，對(duì)社會(huì)變化的反應(yīng)遲緩，理論更新的速度慢于社會(huì)變遷的速度，不能不引起該學(xué)科專業(yè)人員的重視。

3.知識(shí)積累不足，學(xué)科獨(dú)立性不強(qiáng)。公共管理學(xué)科是在政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的交叉學(xué)科，許多內(nèi)容都吸收了這些學(xué)科的知識(shí)，對(duì)這些學(xué)科的依賴性較大。但是，對(duì)于一門新興學(xué)科而言，盡管可以而且應(yīng)該吸收其它學(xué)科的知識(shí)，但卻必須將其作為“引玉之磚”，展開對(duì)自己學(xué)科研究對(duì)象的多角度、多方法分析，建立起自己的基礎(chǔ)理論和知識(shí)體系，并形成自我維持、自我發(fā)展的機(jī)制，否則，學(xué)科的獨(dú)立性必然受到影響。但是，國(guó)內(nèi)公共管理學(xué)科目前的發(fā)展顯然沒有做到這一點(diǎn)。比如，在教學(xué)過(guò)程中，我們感到，雖然該專業(yè)的好幾門課程都涉及到公共選擇理論、新制度主義、交易成本等知識(shí)，但只是介紹一些最核心的觀點(diǎn)，而如何從這些理論出發(fā)，展開對(duì)社會(huì)公共性、公共事務(wù)、公共問(wèn)題治理的深度分析，建構(gòu)起屬于公共管理學(xué)科的基礎(chǔ)理論和分析框架，則進(jìn)展不大，迄今也沒有純粹的公共管理基礎(chǔ)理論出現(xiàn)，更不用說(shuō)不同理論間的爭(zhēng)鳴了。當(dāng)然，有人可能認(rèn)為，公共管理學(xué)或公共行政學(xué)從科學(xué)管理主義、官僚制理論、公共選擇理論中都獲得了改善公共管理學(xué)科的啟示，分析了這些理論對(duì)于管理社會(huì)公共事務(wù)的意義，但是，筆者這里想問(wèn)的是，像政治學(xué)中的各種國(guó)家理論、民主理論和經(jīng)濟(jì)學(xué)中的自由競(jìng)爭(zhēng)理論、國(guó)家干預(yù)理論那樣，純粹屬于公共管理學(xué)科的基礎(chǔ)性理論有哪些?這些基礎(chǔ)性理論揭示了公共事務(wù)的什么特性?相互之間有沒有激烈的爭(zhēng)鳴?公共管理學(xué)科又為其它學(xué)科提供了哪些可以借用的概念和分析框架?如果不能對(duì)這些問(wèn)題給予肯定的回答，就說(shuō)明公共管理學(xué)科的發(fā)展還不夠成熟，對(duì)整個(gè)社會(huì)科學(xué)的貢獻(xiàn)率還有待提高。

4.理論本土化不足。在公共行政學(xué)發(fā)展的早期，人們?cè)?jīng)致力于發(fā)掘具有普適性的管理規(guī)則、規(guī)律和組織構(gòu)造的原則與模式。到了20世紀(jì)60、70年代，人們開始對(duì)這種研究思路進(jìn)行了反思。公共管理范式的興起，本身也是對(duì)這種觀點(diǎn)的糾偏，因?yàn)樗瑯訄?jiān)持理性的有限性，反對(duì)一成不變的管理模式。從某種意義上講，公共管理這門學(xué)科的一個(gè)重要特點(diǎn)就是必須適應(yīng)本土環(huán)境，因?yàn)橹挥羞@樣才能符合其“注重管理的外部效果而不是內(nèi)部構(gòu)造”的自我期待。但不幸的是，目前國(guó)內(nèi)公共管理學(xué)科的基本理論、觀點(diǎn)都是直接搬用國(guó)外的成果，本土化的成分太少，與公共管理學(xué)科注重實(shí)踐的屬性相悖。畢竟，中國(guó)社會(huì)與西方國(guó)家有很大差異，公共管理面臨的突出問(wèn)題、可以依賴的資源、解決公共問(wèn)題的習(xí)慣方式、文化傳統(tǒng)和社會(huì)心理都有所不同。因此，如何建立中國(guó)本土的公共管理學(xué)科?如何使公共管理學(xué)科的普遍理論與中國(guó)社會(huì)的實(shí)際更好地結(jié)合?如何增強(qiáng)理論的應(yīng)用性、針對(duì)性?在經(jīng)過(guò)20年左右的學(xué)習(xí)和引進(jìn)后，中國(guó)的公共管理研究者該思考這樣問(wèn)題了。以上這些問(wèn)題形成的原因，既和公共管理是一門新興學(xué)科、發(fā)展時(shí)間較短有關(guān)，又和它是一門實(shí)踐性較強(qiáng)的交叉學(xué)科、視野相對(duì)狹窄、研究主題集中且受到時(shí)代的較大限制有關(guān)，更和國(guó)內(nèi)公共管理學(xué)科發(fā)展的落后有關(guān)?？梢哉f(shuō)，主要由于“目前我國(guó)公共管理學(xué)科的教學(xué)與研究仍然比較落后”，才導(dǎo)致了“學(xué)科邊界模糊，學(xué)科視野狹窄，基礎(chǔ)不牢，學(xué)科知識(shí)體系單一，研究方法陳舊單一，知識(shí)創(chuàng)新不足，理論研究落后于實(shí)踐發(fā)展，針對(duì)性、應(yīng)用性不強(qiáng)，對(duì)國(guó)外公共管理領(lǐng)域的新思潮、新流派、新理論和新方法的跟蹤研究還不夠等方面的問(wèn)題”［1］，造成了公共管理學(xué)科目前這種不能令人滿意的局面。另外，指出存在的問(wèn)題并不代表我們懷疑公共管理學(xué)科的價(jià)值。實(shí)際上，隨著社會(huì)的發(fā)展，各種公共問(wèn)題越來(lái)越多，資源和制度的公共屬性日益強(qiáng)烈，甚至以前被認(rèn)為供給無(wú)限的空氣、水、外太空領(lǐng)域，現(xiàn)在也有科學(xué)管理、合理分配的必要了。因此，可以說(shuō)現(xiàn)在正是公共管理學(xué)科大顯身手的時(shí)候。具體到國(guó)內(nèi)，社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的復(fù)雜矛盾更對(duì)公共管理學(xué)科的發(fā)展提出了迫切的要求。從理論角度看，公與私、義與利、個(gè)人和社會(huì)、權(quán)利與權(quán)力等自古以來(lái)就是人類關(guān)注和思考的重要問(wèn)題，公共管理只不過(guò)是這些話題在當(dāng)代語(yǔ)境下的再現(xiàn)而已。這些問(wèn)題的恒久性，也決定了研究公共管理的恒久意義。只有加快學(xué)科的發(fā)展，為社會(huì)貢獻(xiàn)更多有創(chuàng)見的理論成果，才能贏得公共管理學(xué)科應(yīng)有的地位。

二、公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)的基本要求與存在的不足

公共管理人才，即具備公共管理的先進(jìn)理念和公共服務(wù)精神，掌握公共管理的知識(shí)、方法和能力，從事公共管理職業(yè)的人才。公共管理學(xué)科的價(jià)值和意義，既通過(guò)運(yùn)用本學(xué)科知識(shí)、提供智力服務(wù)、促進(jìn)公共管理實(shí)踐表現(xiàn)出來(lái)，更通過(guò)培養(yǎng)和輸送大量受過(guò)專業(yè)教育的公共管理人才，從根本上提高公共事務(wù)的管理水平表現(xiàn)出來(lái)。那么，公共管理人才需要具備哪些素質(zhì)?在人才培養(yǎng)方面，目前又存在哪些問(wèn)題?

(一)從事公共管理活動(dòng)的專業(yè)人才應(yīng)該具備的素質(zhì)

1.具有公共服務(wù)的精神和品格。這里的公共服務(wù)精神和品格，不同于一般理解的公而忘私、獻(xiàn)身集體、自我犧牲等崇高的個(gè)人品德，而是指關(guān)心公共事務(wù)、樂于服務(wù)社會(huì)、善于與人合作、具有較強(qiáng)參與意識(shí)和志愿精神，自主、理性、自信的“公民精神”。在公共管理學(xué)科的視野內(nèi)，崇高的個(gè)人品德固然可貴，但卻是“可遇而不可求”的。公共事務(wù)要真正得到良好的治理，就不能將希望寄托在良好的人性上，而必須基于復(fù)雜的人性這一現(xiàn)實(shí)，培養(yǎng)普通公民具有“恰當(dāng)理解的個(gè)人主義”意識(shí)(托克維爾)。也即:認(rèn)識(shí)到公共的事務(wù)、公共的利益不是與己無(wú)關(guān)的，而是自我利益的一部分。因此，關(guān)心公共事務(wù)和公共利益就是在關(guān)心自己的事務(wù)和自己的利益。具有了這種意識(shí)，才知道與他人聯(lián)合的必要性，自主、理性地參與公共事務(wù)的治理，在維護(hù)自己權(quán)利的同時(shí)主動(dòng)承擔(dān)作為公民的責(zé)任。只有這種“公民精神”在全社會(huì)真正扎下根，公共事務(wù)的治理從根本上才是可以向往的。對(duì)于公共管理學(xué)科所培養(yǎng)的人才來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)了幾年的專業(yè)教育，即作為公共事務(wù)的專業(yè)管理者要為社會(huì)服務(wù)，必須具有更多的“公民精神”。他們應(yīng)該更具有服務(wù)社會(huì)、關(guān)心公益、自主自信、善于合作、尊重和勇于維護(hù)權(quán)利、自覺承擔(dān)公民責(zé)任的品格。具有“讓人民變得偉大，而不是只想著為人民做偉大的事情”這種適應(yīng)公民社會(huì)需要的為政理念［2］，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的依靠士大夫的一己美德與個(gè)人智慧治理公共事務(wù)向現(xiàn)代社會(huì)依靠千百萬(wàn)成熟的公民自我治理公共事務(wù)的理念上的轉(zhuǎn)變。

2.掌握公共管理的原則、方法和能力。公共管理與一般的管理行為在管理對(duì)象、管理目的、管理原則、管理方法、管理效果等方面都有所不同。它的管理對(duì)象具有廣泛性(包括人的廣泛性和事務(wù)的廣泛性);管理目的具有多元性(追求公平、民主、效率等多重價(jià)值目標(biāo));管理原則包括必須服從公共意志、必須依法管理、具有嚴(yán)格的程序、必須接受監(jiān)督、保障公民的權(quán)利等;管理方法包括要發(fā)揮政府、非營(yíng)利組織、企業(yè)、社區(qū)、公民的作用實(shí)行多元治理，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)多種方式供給公共產(chǎn)品，以及管理理論中所講的其它具體方法;管理效果具有影響的廣泛性、效益的間接性、收益的公共性。所有這些特征，決定了公共管理相對(duì)于一般的管理行為來(lái)講，過(guò)程更加復(fù)雜，程序更為嚴(yán)格，更加依賴管理隊(duì)伍整體的作用，也對(duì)公共管理者提出了更高的要求。他們應(yīng)該對(duì)民主政治下政府的職能、活動(dòng)方式與原則以及政府權(quán)能的有限性有更加清楚的認(rèn)識(shí)，對(duì)公共社會(huì)有更高的期待，更具有法治觀念、程序意識(shí)、權(quán)利觀念，更加自覺地接受社會(huì)的監(jiān)督，更能包容批評(píng)意見，更加相信科學(xué)決策并掌握其方法。至于其它的組織指揮能力、溝通協(xié)調(diào)能力、表達(dá)動(dòng)員能力等，更是無(wú)需多言。

3.真正了解社會(huì)。與其它管理活動(dòng)相比，公共管理是一種與社會(huì)結(jié)合最緊密的管理活動(dòng)。公共管理者要接觸社會(huì)各個(gè)方面的人群，要依靠社會(huì)資源、按照社會(huì)認(rèn)可的方式處理社會(huì)矛盾和問(wèn)題，要由社會(huì)公眾對(duì)自己的工作做出最終評(píng)判。因此，熟悉民情，了解民意、民愿，認(rèn)清社會(huì)發(fā)展的潮流，清楚群眾的心理，能夠洞察社會(huì)問(wèn)題的癥結(jié)所在，具有解決社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題的能力，總之，能夠更深刻地理解社會(huì)，才能做好公共事務(wù)的管理，也即公共管理專業(yè)的人才必須更能讀懂社會(huì)這本大書。

(二)目前公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)存在的不足

與這些公共管理專業(yè)人才應(yīng)具備的素質(zhì)相對(duì)照，可以看到，當(dāng)前公共管理專業(yè)在人才培養(yǎng)方面存在的不足:

1.公民精神的培養(yǎng)不足。公民精神或公民美德是公共事務(wù)能夠得到良好治理的根本依靠，這是眾多思想家反復(fù)闡述過(guò)的道理，也被人類歷史的發(fā)展所證明。道理很簡(jiǎn)單，社會(huì)是政府及其它社會(huì)組織賴以存在的土壤。如果社會(huì)構(gòu)造得不好，那么，無(wú)論什么形式的政府和多么巧妙的管理都難以產(chǎn)生良好的結(jié)果。在中國(guó)公民社會(huì)加速形成的背景下，公民精神的培養(yǎng)或公民教育是一項(xiàng)全社會(huì)都必須高度重視的基礎(chǔ)工程。作為專業(yè)研究公共事務(wù)治理問(wèn)題的公共管理學(xué)科，更要把公民精神的培養(yǎng)作為學(xué)生素質(zhì)養(yǎng)成的基本任務(wù)，切實(shí)做好，否則，我們培養(yǎng)的學(xué)生將會(huì)從一開始就是不合格的“半成品”。但是，據(jù)我們了解，在現(xiàn)有的公共管理人才培養(yǎng)過(guò)程中，公民精神的教育并沒有得到應(yīng)有的重視。只是在有限的幾門課程中，涉及到公民教育的內(nèi)容，但也只占很小的比例。而其它課程，都是將專業(yè)知識(shí)的傳授作為重點(diǎn)，甚至是唯一的目標(biāo)，很少將公民精神滲透在其中。誠(chéng)如羅爾斯所說(shuō)，“政治哲學(xué)的永恒主題是公民社會(huì)”［3］。公共管理教育如果不能為使社會(huì)———而不單是政府———變得更加優(yōu)良做出自己的貢獻(xiàn)，那么，可以說(shuō)就是它最大的失誤。但是現(xiàn)在，我們的許多學(xué)生，甚至一些老師，對(duì)于公民精神都不甚了了，這不能不說(shuō)是嚴(yán)重的問(wèn)題。

2.實(shí)踐鍛煉的機(jī)會(huì)不足。公共管理學(xué)科的實(shí)踐性很強(qiáng)，本身就是為了應(yīng)對(duì)政府或公共事務(wù)管理過(guò)程中的問(wèn)題而產(chǎn)生的應(yīng)用性學(xué)科。因此，對(duì)于公共管理專業(yè)的學(xué)生來(lái)說(shuō)，接觸公共管理的實(shí)踐，接受實(shí)際的公共管理訓(xùn)練，具有特別重要的意義。可是，在目前的公共管理人才培養(yǎng)過(guò)程中，學(xué)生缺乏實(shí)踐鍛煉機(jī)會(huì)的現(xiàn)象比較普遍。(1)學(xué)校與政府及其它公共部門的“距離遠(yuǎn)”，學(xué)生難以真正參與到這些單位的工作過(guò)程中去。即使在這些單位實(shí)習(xí)，也只能從事一些最簡(jiǎn)單、最基本的工作，如接聽電話、打字、收發(fā)文件等，了解不到真正重要的工作內(nèi)容。(2)教學(xué)活動(dòng)中實(shí)踐課程少，理論灌輸占了太大的比例。最多是請(qǐng)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)做報(bào)告或到這些單位去參觀，了解到的仍然是比較膚淺、表面的情況。(3)非常重要的畢業(yè)實(shí)習(xí)環(huán)節(jié)在一些學(xué)校有形式化、走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象。(4)案例教學(xué)的開展情況不佳。造成這一問(wèn)題的原因，除了學(xué)校、教師的責(zé)任以外，現(xiàn)有的職稱評(píng)審制度中對(duì)教學(xué)的輕忽、大學(xué)生的就業(yè)壓力、浮躁的社會(huì)風(fēng)氣等也是重要因素。此外，公共管理總是包括人、資源、問(wèn)題、環(huán)境等要素在內(nèi)的真實(shí)過(guò)程，就像其它社會(huì)科學(xué)一樣，不可能人為制造一個(gè)場(chǎng)景，讓學(xué)生親身進(jìn)行“管理”。但是，盡管有以上原因，卻不能成為學(xué)生實(shí)踐機(jī)會(huì)不足的借口。相反，正因如此，我們才要克服困難，盡可能為學(xué)生接受實(shí)踐鍛煉創(chuàng)造條件。

3.專業(yè)著作的閱讀不足。每一門社會(huì)科學(xué)都有大量必須閱讀的專業(yè)著作。這些著作大體包括兩類，一類是各門社會(huì)科學(xué)的治學(xué)者都有必要閱讀專業(yè)的經(jīng)典著作，另一類是在本學(xué)科具有重要地位的專業(yè)學(xué)術(shù)著作。經(jīng)典著作是人類社會(huì)歷經(jīng)千百年大浪淘沙留存下來(lái)的具有重要思想啟發(fā)價(jià)值，甚至影響了人類歷史發(fā)展進(jìn)程的著作，是人類思想寶庫(kù)中的“精華”。研讀這些作品，無(wú)論對(duì)于哪個(gè)學(xué)科，都具有啟發(fā)思維、啟迪心靈、加深對(duì)社會(huì)和人性的認(rèn)識(shí)，從中尋找精神和智力資源解決特定領(lǐng)域里問(wèn)題的作用。專業(yè)學(xué)術(shù)著作是在專業(yè)領(lǐng)域具有重要地位和較高聲譽(yù)，在研究范式、研究方法、研究視角等方面有重要?jiǎng)?chuàng)新，從而對(duì)一門學(xué)科的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響的著作。研讀這些著作，能夠深化對(duì)專業(yè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，獲得教科書所不具備的教益，對(duì)于專業(yè)學(xué)習(xí)和專業(yè)研究有重要作用。大學(xué)生活期間，大學(xué)生的心智已完全成熟，又沒有家庭的壓力和拖累，專門用四年甚至更長(zhǎng)時(shí)間進(jìn)行專業(yè)學(xué)習(xí)，如果不閱讀大量經(jīng)典著作、學(xué)術(shù)專著以及論文，對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)程度勢(shì)必只停留在教科書的層次，這無(wú)疑是一個(gè)巨大的損失［4］。但是，據(jù)我們了解，目前，公共管理學(xué)科的學(xué)生，一方面與其它專業(yè)的學(xué)生一樣，花費(fèi)大