政策措施跟蹤審計(jì)的難點(diǎn)及解決方案

政策措施跟蹤審計(jì)的難點(diǎn)及解決方案淺談?wù)叽胧└檶徲?jì)質(zhì)量的制約因素及對(duì)策總書(shū)記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要拓展審計(jì)監(jiān)督的廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，加大對(duì)黨中央重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)力度。開(kāi)展政策措施跟蹤審計(jì)已成為審計(jì)工作的新常態(tài)、新重點(diǎn)，也是體現(xiàn)審計(jì)部門作為政治機(jī)關(guān)的新使命、新?lián)?dāng)。但與傳統(tǒng)審計(jì)模式相比，政策措施跟蹤審計(jì)點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣，如何保證審計(jì)質(zhì)量是審計(jì)的難點(diǎn)。就此，筆者結(jié)合近年來(lái)的審計(jì)實(shí)踐，對(duì)當(dāng)前政策跟蹤審計(jì)的質(zhì)量管控方面存在的問(wèn)題、原因及對(duì)策提出幾點(diǎn)思考。一、影響政策措施跟蹤審計(jì)質(zhì)量的具體問(wèn)題表現(xiàn)。政策措施跟蹤審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)相比，其審計(jì)對(duì)象的廣泛性、調(diào)查內(nèi)容的政策性、審計(jì)證據(jù)的多樣性、取證方法的靈活性、審計(jì)成果的建設(shè)性等特點(diǎn)，對(duì)審計(jì)質(zhì)量提出了更高的要求。筆者在審計(jì)實(shí)踐過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，影響政策措施跟蹤審計(jì)質(zhì)量的因素主要有以下幾方面：（一）審前調(diào)查不充分、重點(diǎn)內(nèi)容不突出。政策措施跟蹤審計(jì)需要審計(jì)人員在深入理解政策內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，跳出傳統(tǒng)審計(jì)思維框架，制定科學(xué)有效的實(shí)施方案。但是在實(shí)踐過(guò)程中，因政策措施跟蹤審計(jì)對(duì)象較為抽象，涉及的部門廣、內(nèi)容多，容易存在審前調(diào)查不充分、深度不夠的問(wèn)題，造成審計(jì)重點(diǎn)不突出。主要體現(xiàn)在對(duì)政策的目的和意義未充分把握，調(diào)查內(nèi)容、方法以及收集資料存在隨意性和盲目性，未對(duì)政策落實(shí)涉及部門的職責(zé)、具體措施、業(yè)務(wù)流程，以及行業(yè)、領(lǐng)域、地區(qū)特點(diǎn)特征進(jìn)行仔細(xì)研究，造成審計(jì)實(shí)施方案制定不科學(xué)，審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)步驟和審計(jì)方法不明確，不能有效指導(dǎo)審計(jì)具體實(shí)施。如，在本地民生十件實(shí)事推進(jìn)情況跟蹤審計(jì)中，因每件民生實(shí)事涉及全市各個(gè)縣市區(qū)、市直各部門，加之項(xiàng)目實(shí)施期限較短，調(diào)查了解不充分，制定方案時(shí)只重點(diǎn)了關(guān)注財(cái)政資金保障和項(xiàng)目進(jìn)度方面，從而導(dǎo)致只片面的揭露了資金安排不足和進(jìn)展緩慢的問(wèn)題，未深入了解項(xiàng)目進(jìn)度緩慢的梗阻所在，不能提出有效的審計(jì)建議。（二）審計(jì)證據(jù)不充分、方式方法不創(chuàng)新。一方面，審計(jì)證據(jù)不夠充分。政策措施跟蹤審計(jì)從內(nèi)容上看較為抽象，這就對(duì)審計(jì)取證方向與目標(biāo)提出了更高的要求，必須要把抽象的政策具體細(xì)化配套政策措施的制訂情況、政策執(zhí)行主體的具體履職情況、政策覆蓋領(lǐng)域的影響情況、政策效果評(píng)估和調(diào)整改進(jìn)這個(gè)層面上，而且要對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中容易出現(xiàn)的其他情況進(jìn)行充分調(diào)查，這樣審計(jì)取證才能“各個(gè)擊破”，客觀真實(shí)的反映問(wèn)題。而在實(shí)際審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)人員取證的證據(jù)來(lái)源多為被審計(jì)單位落實(shí)情況總結(jié)，僅僅局限于書(shū)面證據(jù)的層面，缺乏相應(yīng)的實(shí)施過(guò)程、實(shí)施效果加以印證，容易被“牽著鼻子走”，或者未充分考慮其他影響因素，導(dǎo)致審計(jì)證據(jù)片面化、說(shuō)服力不夠。如，在調(diào)查了解小微企業(yè)融資難、融資貴的原因時(shí)，僅僅審查依靠相關(guān)職能部門提供的資料是不夠的，需要對(duì)當(dāng)?shù)匦∥⑵髽I(yè)和銀行廣泛采用訪談、調(diào)查問(wèn)卷等方法，多層次全面了解政策措施的真實(shí)執(zhí)行情況。又如，在審查某上級(jí)專項(xiàng)資金使用情況時(shí)，僅對(duì)資金使用的具體用途進(jìn)行了取證，偏定性為擠占挪用，而忽略了財(cái)政將該專項(xiàng)資金與其他幾類“小、散”專項(xiàng)進(jìn)行了統(tǒng)籌，將用途調(diào)整用于其他符合規(guī)定的支出，此時(shí)充分運(yùn)用“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的思想，屬于容錯(cuò)糾錯(cuò)范疇，可以不定性為擠占挪用專項(xiàng)資金。另一方面，審計(jì)方式方法不夠創(chuàng)新。政策的宏觀特性體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的各個(gè)方面，幾乎涉及到所有的單位或部門，還經(jīng)常會(huì)延伸調(diào)查各個(gè)機(jī)構(gòu)、企業(yè)或者項(xiàng)目，必須運(yùn)用多種審計(jì)手段才能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。而目前審計(jì)方式固化、較為單大數(shù)據(jù)分析思路缺乏統(tǒng)籌和創(chuàng)新。如，在對(duì)政府設(shè)立支持企業(yè)發(fā)展基金審計(jì)中，傳統(tǒng)的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和方法對(duì)基金的資金使用和管理方面較為擅長(zhǎng)，但涉及基金運(yùn)行的績(jī)效、政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，可能無(wú)法進(jìn)行評(píng)價(jià)。又如，在審查國(guó)企向非國(guó)企出租房屋且未減免房租的問(wèn)題時(shí)，在對(duì)房租發(fā)票信息進(jìn)行大數(shù)據(jù)篩查過(guò)程中，將發(fā)票開(kāi)具日期在房租減免期限內(nèi)（2-4月）作為分析模型，形成疑點(diǎn)后進(jìn)行延伸調(diào)查。而調(diào)查結(jié)果表明，大部分國(guó)有企業(yè)接到減免房租文件時(shí)已是5月份，對(duì)已收取的2-4月房租在以后月份進(jìn)行抵扣。針對(duì)該種情況，在數(shù)據(jù)分析時(shí)可統(tǒng)籌分析這一年度的發(fā)票開(kāi)具情況，疑點(diǎn)會(huì)更加精準(zhǔn)。（三）問(wèn)題定性不合理、評(píng)價(jià)建議不科學(xué)。與傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目相比，政策跟蹤審計(jì)在問(wèn)題定性、評(píng)價(jià)建議方面要更加注重科學(xué)性和有效性。而實(shí)際審計(jì)中，審計(jì)人員往往未能吃透政策精神，導(dǎo)致定性不準(zhǔn)確，評(píng)價(jià)建議過(guò)于籠統(tǒng)、針對(duì)性不強(qiáng)，偏離政策目標(biāo)導(dǎo)向，不具有指導(dǎo)意義。如，在審查某專項(xiàng)債券涉及項(xiàng)目付款進(jìn)度時(shí)，審計(jì)人員以項(xiàng)目基本完工、資金尚未支付為由，將問(wèn)題定性為“資金支付進(jìn)度較慢”。從資金使用和效益發(fā)揮角度看，問(wèn)題定性無(wú)誤，但項(xiàng)目施工合同約定的付款時(shí)間為竣工決算后，因文件規(guī)定該資金要及時(shí)落實(shí)到項(xiàng)目單位、盡快形成實(shí)物工作量，并未對(duì)付款期限作嚴(yán)格要求，此時(shí)按照民法合同意思自治的原則，作為問(wèn)題反映就葷強(qiáng)附會(huì)。（四）成果運(yùn)用不到位、審計(jì)成效不顯著。由于審計(jì)調(diào)查不透徹，無(wú)法提出有效合理的解決對(duì)策，或者只注重發(fā)現(xiàn)問(wèn)題而忽視對(duì)于傾向性、苗頭性問(wèn)題進(jìn)行深層次的研究和分析，致使政策措施落實(shí)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量不高，對(duì)審計(jì)成果的運(yùn)用不夠廣泛深入。另外，基層審計(jì)機(jī)關(guān)往往過(guò)于依賴于上級(jí)機(jī)關(guān)的文件精神和項(xiàng)目安排，對(duì)政策措施落實(shí)審計(jì)沒(méi)有統(tǒng)一的、系統(tǒng)的部署安排，缺乏主觀能動(dòng)性，對(duì)查出的政策措施落實(shí)問(wèn)題沒(méi)有進(jìn)行綜合歸納和辯證分析，未能為當(dāng)?shù)攸h委政府決策提出建設(shè)性的意見(jiàn)。二、制約政策落實(shí)跟蹤審計(jì)質(zhì)量的因素分析。（一）缺乏專業(yè)審計(jì)隊(duì)伍。由于政策跟蹤審計(jì)還屬于新生事物，沒(méi)有規(guī)律可循、沒(méi)有以往的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。當(dāng)前大部分宏觀經(jīng)濟(jì)政策同時(shí)涉及到“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生和防風(fēng)險(xiǎn)”或“六穩(wěn)”“六?！钡饶繕?biāo)中的兩個(gè)或多個(gè)。準(zhǔn)確把握多目標(biāo)之間的關(guān)系和平衡是政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)的關(guān)鍵，因此審計(jì)人員不僅要熟悉政策相關(guān)條文，還需要對(duì)政策出臺(tái)的背景、意圖有較全面的了解。只有深刻理解政策制定的背景知識(shí)，才會(huì)在遇到具體問(wèn)題時(shí)準(zhǔn)確、靈活運(yùn)用。然而審計(jì)機(jī)關(guān)絕大數(shù)人員是財(cái)會(huì)管理及計(jì)算機(jī)等相關(guān)專業(yè)審計(jì)人才，大部分缺乏基層實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政策跟蹤審計(jì)知識(shí)掌握相對(duì)欠缺，甚至一無(wú)所知，與要求的政策水平和宏觀把握能力還有相當(dāng)?shù)牟罹啵热鐚徲?jì)過(guò)程中常常僅從資金量等維度選擇分析審計(jì)對(duì)象，可能會(huì)忽視政策在某些領(lǐng)域的效果或缺陷，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)論發(fā)生誤差，容易以偏概全。（二）缺乏統(tǒng)一的審計(jì)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是一個(gè)全新的領(lǐng)域和課題，而與之相適應(yīng)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)卻尚未出臺(tái)。一是缺乏成熟的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和可操作的審計(jì)規(guī)范、審計(jì)程序和審計(jì)評(píng)價(jià)依據(jù)，相同的一個(gè)事件，可能一些審計(jì)人員看來(lái)問(wèn)題很嚴(yán)重，而其他審計(jì)人員看來(lái)不是問(wèn)題，各地只能摸著石頭過(guò)河，政策措施落實(shí)的好壞、優(yōu)劣，只能籠統(tǒng)把握。二是政策跟蹤審計(jì)的法律法規(guī)相對(duì)欠缺，例如：發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)收支開(kāi)支不合理，可以根據(jù)會(huì)計(jì)法、財(cái)經(jīng)法規(guī)進(jìn)行處理處罰；投資項(xiàng)目審計(jì)沒(méi)有招投標(biāo)，可以根據(jù)招投標(biāo)法進(jìn)行處理處罰等有相應(yīng)法律法規(guī)可以遵循。而政策跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，基層審計(jì)人員較難找到相應(yīng)法律法規(guī)處理處罰，難以發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性。如，針對(duì)“過(guò)緊日子”和壓縮一般性支出政策落實(shí)情況，由于上級(jí)文件中未對(duì)“過(guò)緊日子”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確規(guī)定，一般性支出也未有統(tǒng)一口徑，導(dǎo)致違規(guī)界限模糊不清，無(wú)法進(jìn)行審計(jì)定性。（三）缺乏有效的審計(jì)創(chuàng)新方式。政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)還需要結(jié)合“政策”和“跟蹤”的要求相應(yīng)擴(kuò)展審計(jì)方法。傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目采取的依靠審計(jì)人員審閱查詢、計(jì)算復(fù)核等一般方法在政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目中不太適用。如，稅收政策落實(shí)跟蹤審計(jì)中，面對(duì)海量的稅務(wù)數(shù)據(jù)，傳統(tǒng)審計(jì)方法無(wú)法施展，必須結(jié)合具體稅收政策內(nèi)容、稅種之間潛在聯(lián)系進(jìn)行大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析，才能多層次、多維度充分了解政策落實(shí)情況，全面查處問(wèn)題。三、提高政策落實(shí)跟蹤審計(jì)質(zhì)量的建議對(duì)策。（一）著力創(chuàng)新審計(jì)模式。在統(tǒng)籌安排方面，認(rèn)真踐行融合發(fā)展理念和審計(jì)“兩統(tǒng)籌”的要求，采取與其他審計(jì)類型相結(jié)合的方式，改變以前政策落實(shí)審計(jì)單軌運(yùn)行的狀態(tài)，采取“1+N”捆綁的方式，將政策跟蹤審計(jì)與市本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)、國(guó)有企業(yè)審計(jì)等項(xiàng)目一并安排、同步開(kāi)展，達(dá)到“一審多項(xiàng)、一審多果、一果多用"，提高審計(jì)效率。在方式方法方面，一是廣泛運(yùn)用外部調(diào)查的審計(jì)方法，擴(kuò)大審計(jì)范圍，挖掘?qū)徲?jì)深度；二是充分利用信息化手段，推廣運(yùn)用聯(lián)網(wǎng)審計(jì)技術(shù)和大數(shù)據(jù)審計(jì)方法，提高政策執(zhí)行審計(jì)的及時(shí)性和效率性；三是借助專家論證咨詢，彌補(bǔ)審計(jì)力量的不足和審計(jì)能力的局限，促進(jìn)審計(jì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)更加準(zhǔn)確可靠；四是合理借鑒績(jī)效審計(jì)分析評(píng)價(jià)方法，設(shè)計(jì)必要的政策執(zhí)行評(píng)價(jià)指標(biāo)，綜合運(yùn)用比較分析、趨勢(shì)分析或因素分析等方法，科學(xué)評(píng)價(jià)政策執(zhí)行效率與效果。在規(guī)范審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)方面，盡快研究出臺(tái)與政策跟蹤審計(jì)相適應(yīng)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、操作指南，對(duì)政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、審計(jì)問(wèn)題查處以及報(bào)告成果形式等方面進(jìn)行全面細(xì)化規(guī)范。（二）強(qiáng)化審計(jì)流程管控。在立項(xiàng)準(zhǔn)備階段，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行熱點(diǎn)，精準(zhǔn)確立政策跟蹤審計(jì)重點(diǎn)。以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)下發(fā)年度工作要點(diǎn)為基礎(chǔ)，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，選取關(guān)乎當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重大政策，認(rèn)真研判，根據(jù)政策落實(shí)的不同階段，適當(dāng)明確審計(jì)重點(diǎn)，形成針對(duì)性強(qiáng)、操作性強(qiáng)的實(shí)施方案，力爭(zhēng)把最重要的事項(xiàng)、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)審深審?fù)?。在?xiàng)目實(shí)施階段，融合多種審計(jì)方法，聚焦政策措施部署、落實(shí)與績(jī)效等方面，做到“點(diǎn)、面、線”相結(jié)合，既有深度、又有廣度，著力揭示政策制定不科學(xué)、不配套與執(zhí)行不到位等突出問(wèn)題。同時(shí)，要恪守審計(jì)權(quán)力邊界，做到法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，牢固樹(shù)立“有問(wèn)題沒(méi)發(fā)現(xiàn)是失職、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不報(bào)告是瀆職”的意識(shí)，健全全過(guò)程質(zhì)量管控機(jī)制，探索政策跟蹤落實(shí)審計(jì)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行政策跟蹤審計(jì)質(zhì)量監(jiān)督常態(tài)化，堅(jiān)持實(shí)事求是和“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”，客觀審慎評(píng)判政策執(zhí)行中的問(wèn)題。在成果提升階段，針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的制約和阻礙政策措施貫徹落實(shí)的、影響地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的傾向性、典型性問(wèn)題，從體制上找原因，從機(jī)制上找對(duì)策，補(bǔ)齊改革發(fā)展中的制度短板，機(jī)制體制上的管理漏洞，提出改進(jìn)完善的建議，發(fā)揮深化改革“催化劑”作用，精準(zhǔn)服務(wù)黨委政府決策和管理。（三）加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)。一是學(xué)政策、掌握理論。組織重大政策措施的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)I,掌握宏觀政策措施