云南大理蒼山洱海自然保護區(qū)調(diào)研報告

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摘要。本文主要討論了洱海管理條例、三退三還、兩取消、兩禁止等主要水環(huán)境政策的發(fā)展、成就和存在的問題，其中最主要問題是政策執(zhí)行的資金投入嚴重缺乏。通過和新比較，洱海水環(huán)境政策存在忽視飲用水水源保護、生態(tài)補償機制缺失、違法成本低等問題，有待于進一步完善。

關(guān)鍵詞：洱海;水資源;可持續(xù)發(fā)展;對策;水環(huán)境;水污染防治法;前言

洱海被譽為“高原明珠”的洱海是云南第二大高原湖泊，位于XX市境內(nèi)，跨XX縣區(qū)和XX縣區(qū)，湖泊面積250km屬瀾滄江———湄公河水系。洱海集城市生活供水、農(nóng)業(yè)灌溉、發(fā)電、水產(chǎn)養(yǎng)殖、航運、旅游和調(diào)節(jié)氣候等多種功能為一體，是大理人民的母親湖，被視為白族和其它民族繁衍生息的搖籃近年來，由于周邊人口壓力的增大和旅游業(yè)的發(fā)展，給洱海的水環(huán)境帶來了新的問題。洱海水資源的生境狀況直接關(guān)系到洱海地區(qū)的生態(tài)安全，在對洱海進行合理開發(fā)和利用的同時，采取對策和措施保護洱海濕地及其生物多樣性，是洱海地區(qū)環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展面臨的一個重要課題。

一、洱海流域水環(huán)境演變

（一）洱海流域的水環(huán)境保護取得的成就

20世紀70年代以前，洱海水質(zhì)良好，至70年代以后，隨著對水資源的過度開發(fā)和沿湖水污染狀況的加重，洱海水質(zhì)開始惡化。洱海污染最初以工業(yè)和生活污水排放的cod為主，90年代開始實施截污干管建設(shè)后，工業(yè)廢水大部分被截流，cod的影響降低?？偭住⒖偟蔀槎５闹饕|(zhì)污染因子和富營養(yǎng)化影響因子。l996年和2003年，洱海兩次爆發(fā)全湖性的“藍藻”危機，對洱海的水環(huán)境狀況敲響了警鐘。經(jīng)過大理州、市等各級政府的努力，洱海水質(zhì)逐步取得了好轉(zhuǎn)。2001年洱海為Ⅱ類水質(zhì)，2004—2007年幾年間，洱海全湖的水質(zhì)從2003年的局部下降到（gb3838-2002）的Ⅳ類標準，恢復(fù)到總體水平達到和保持Ⅲ類。這是嚴格執(zhí)行科學(xué)、綜合的水環(huán)境保護政策所取得的成就。

（二）洱海流域水環(huán)境存在的問題

2002年洱海水體中總磷濃度達到0.03mg/l，標志著洱海進入了中營養(yǎng)化至富營養(yǎng)化狀態(tài)關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型時期。水體透明度下降，生態(tài)系統(tǒng)基本類型由“草型湖泊”逐漸轉(zhuǎn)化成“藻型湖泊”，藍藻類已成為優(yōu)勢種群，土著魚類種群衰竭，甚至瀕于滅絕。洱海生態(tài)系統(tǒng)從穩(wěn)定狀態(tài)演替到不穩(wěn)定的退化狀態(tài)，而且比較脆弱。稍微松懈，則可能導(dǎo)致洱海水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境的重新惡化。洱海水位下降，降低了湖泊的自凈能力，降低了湖泊對氣候的調(diào)節(jié)功能，農(nóng)灌用水緊張，地下水位的下降，導(dǎo)致居民的飲水發(fā)生困難，而且導(dǎo)致了洱海風(fēng)景資源的破壞。

二、洱海水環(huán)境政策的發(fā)展

（一）1984年2月大理州人民政府制定了，作為行政法規(guī)予以公布實施，實行洱海水費征收、入湖捕撈資源增殖費的征收、每年定期封湖禁漁等政策措施，并成立了專門機構(gòu)“洱海管理局”。

1988年大理州人大通過了（以下簡稱“洱海管理條例”），取代了，洱海的水環(huán)境政策進入了法制化的軌道，對洱海的保護起到了積極的作用。條例對水資源的開發(fā)和利用、洱海湖濱帶的管理、工業(yè)和生活污染防治、生態(tài)環(huán)境保護等方面作了規(guī)定。

但1988年的的總體思想仍然是以開發(fā)利用為主，沒有很好地體現(xiàn)環(huán)境保護的理念。從環(huán)境保護的角度來看，該條例存在以下問題：（1）沒有禁止網(wǎng)箱養(yǎng)魚，導(dǎo)致餌料的過度投放，造成水體污染和富營養(yǎng)化。同時對圍建魚塘的規(guī)定含糊不清，導(dǎo)致魚塘發(fā)展迅速。尤其是90年代初，XX縣區(qū)政府為發(fā)展“菜籃子”工程，以行政號召加經(jīng)濟補貼，大規(guī)模圍海建魚塘，在兩、三年的時間內(nèi)，魚塘的總面積達到149.25公頃。（2）對洱海的生態(tài)環(huán)境保護重視不夠。如條例第18條規(guī)定：“認真貫徹執(zhí)行以增殖為主，養(yǎng)殖、捕撈、加工并舉，各有側(cè)重的方針……加快水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！保?）對洱海管理局的職責(zé)作了一些原則性的規(guī)定，但可操作性差，導(dǎo)致政出多門，多頭管理的局面。

1998年3月19日大理州人大常委會通過了修訂后的，將自1996年來的制定的一系列洱海水環(huán)境保護政策進行了法律規(guī)范。然而，1998年修訂的對洱海的環(huán)境保護和資源開發(fā)做了許多有針對性的規(guī)定，但是許多規(guī)定仍然是局部性的，并未體現(xiàn)系統(tǒng)和綜合治理的理念。

2004年修訂的條例較好地體現(xiàn)了保護和治理優(yōu)先，合理開發(fā)的原則。加強了洱海管理局的地位和作用，并將其下放至XX縣區(qū)管理，強化了洱海流域的各級政府的職責(zé)。

的一個最重要的作用是在水位的調(diào)控方面作出法律規(guī)定，逐步認識了水位調(diào)控對洱海保護的重要性。1988年的條例確定洱海最高水位和最低運行水位，初步遏制了水位繼續(xù)下降的趨勢。1998年修訂的條例增加了防洪水位。然而，這種低水位調(diào)度運行方式使洱海的發(fā)電、灌溉等功能得到了充分發(fā)揮的同時，削弱了洱海的生態(tài)環(huán)保功能。

2004年修訂的充分考慮了防洪的承受力、人工調(diào)節(jié)的可行性，滿足環(huán)保生態(tài)和今后引水濟洱的需要，將洱海最低、最高水位由原來的1971100m和1974100m調(diào)整到1972161m和1974131m，將洱海從XX省電網(wǎng)高峰地位改變?yōu)橐原h(huán)保為主，發(fā)電要服從洱海的治理和保護，洱海水位運行調(diào)度權(quán)交由大理州調(diào)度，使洱海水資源調(diào)度運行有法可依。

有關(guān)部門和專家達成共識，認為長期以來低水位運行和大量污染物排放進行入洱海是造成洱海水質(zhì)惡化的主要原因。洱海已進入富營養(yǎng)化的初期階段。水位調(diào)控政策的實施對洱海保護起到了極為關(guān)鍵的作用。

的另一個重要作用是規(guī)范了洱海管理和保護的范圍。1988年的劃定了洱海管理范圍和水源保護區(qū)。1998年的超前性地跳出洱海管洱海，將洱海流域區(qū)（包括徑流區(qū)）納入保護范圍，進一步擴大了洱海保護的范圍。2004年修訂洱海管理條例時堅持了這一正確做法。

（二）“三退三還”政策

大理州各級政府從1999年開始實施退耕還林/湖、退塘還湖、退房還濕地的“三退三還”政策。歷年來，洱海1974米范圍內(nèi)的灘地被侵占面積為12334198畝，約占灘地總面積21000畝的58.7%。

2001年大理州政府投資1300萬元，加大了實施“三退三還”政策的力度。到2002年9月，共實現(xiàn)“退塘還湖”444415畝，“退耕還林”7274152畝，“退房還濕地”61618畝，還實現(xiàn)植樹造林5000畝，種植柳樹48萬株。其中退耕還林還擴大到洱海流域，共退耕還林1612萬畝。

“三退三還”政策和水位調(diào)控政策是相輔相成的。將水位提高了，必須有“三退三還”政策進行完善。實施“三退三還”可以將被水淹沒的魚塘、房屋和樹林實施補償，實現(xiàn)水位提高的目標。而“三退三還”也有水位調(diào)控政策支持和法律支撐，可以更好地實現(xiàn)其恢復(fù)洱海生態(tài)環(huán)境的目標。

（三）“雙取消”和“兩禁止”政策

大理州各級政府于1996年底開始實施“雙取消”政策，即取消洱海湖區(qū)所有的機動捕魚船和網(wǎng)箱養(yǎng)魚，并禁止隨意打撈水草。到1997年共取消了洱海中的養(yǎng)魚網(wǎng)箱11187個，機動漁船2579艘。較好地防止了水面養(yǎng)殖污染和機動船污染的危害。

1997年11月實施“禁磷”政策，在洱海匯入?yún)^(qū)內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售和使用含磷洗滌用品，削減了總磷的流入量。2006年9月實施“禁白”政策，在整個XX縣區(qū)轄區(qū)內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用一次性發(fā)泡塑料餐具和有毒有害不易降解塑料制品工作，經(jīng)過一年多的努力，對防止洱海流域的“白色污染”取得了一定成效。

另外，從2004年開始，隨著對洱海水環(huán)境保護的認識不斷深入，各級政府對洱海保護和治理的思路發(fā)生了“三個轉(zhuǎn)變”，即從內(nèi)源污染向面源污染治理轉(zhuǎn)變、從單向零星工程治理向系統(tǒng)的工程治理與生物治理相結(jié)合轉(zhuǎn)變、從部門孤軍奮戰(zhàn)向條塊結(jié)合分級負責(zé)整體聯(lián)動轉(zhuǎn)變，確立起科學(xué)的、系統(tǒng)的綜合治理思路。開始實施包括城市污水處理及環(huán)湖截污治理工程、洱海湖濱帶生態(tài)恢復(fù)建設(shè)、主要入湖河道環(huán)境綜合整治工程、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村面源污染治

理、流域水土保持、洱海流域環(huán)境管理工程等六大工程。對洱海水環(huán)境的持續(xù)好轉(zhuǎn)和生態(tài)保護起到了極為重要的作用。

（四）洱海水環(huán)境政策存在的問題

1政策執(zhí)行和實施的資金缺乏，許多措施無法貫徹和落實

根據(jù)，到2020年規(guī)劃有34個項目，共需投資30億元，而“十一五”近期規(guī)劃中的31個項目也需要投入近15億元。但按大理州財政局，2006至2007兩年實際投入洱海流域的資金約為11027547億元，僅占計劃投資的7101%”，資金投入嚴重不足。

2重視上游、源頭和湖區(qū)的水環(huán)境保護，忽視下游和出湖河道的污染治理

洱海的水環(huán)境政策很大程度上忽略了瀾滄江流域環(huán)境保護，這是一種本位主義傾向。從1988年到2004年的均未提及洱海唯一出湖河流—西洱河的環(huán)境保護和污染治理問題。而且有關(guān)部門的實際工作中，較為重視上游和來水的污染防治，對西洱河的監(jiān)管視而不見。許多保護政策措施多是針對洱海湖區(qū)和上游地區(qū)，但對于出河口—西洱河的保護和治理卻未得到充分的重視，下游的入湖河道如羅時江污染嚴重，其治理存在許多問題。

三、新與洱海水環(huán)境政策的比較

2008年2月通過的體現(xiàn)了一些新的變化。

第一，新法加大政府在水環(huán)境方面的保護責(zé)任。洱海保護的體制創(chuàng)新有兩點：一是理順管理體制，強化縣級政府的職責(zé)。將原來隸屬XX縣區(qū)的江尾、雙廊兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸XX縣區(qū)，并把州洱海管理局調(diào)整為市屬市管，整個洱海由XX縣區(qū)統(tǒng)一負責(zé)管理;二是實行目標責(zé)任制，強化責(zé)任考核。這兩點已經(jīng)為新所吸收，這是洱海水環(huán)境保護經(jīng)驗對全國水環(huán)境保護的貢獻。

第二，新法突出強調(diào)飲用水安全保障。新在第1條立法目的上增加了“保障飲用水安全”，并在第3條指導(dǎo)原則上規(guī)定“優(yōu)先保護飲用水水源”。專門增設(shè)了“飲用水源和其他特殊水體保護”專章，進一步完善了飲用水保護制度。

對比新法對飲用水安全的重視，2004年及以前的均未設(shè)置專門條款對飲用水源保護作專門規(guī)定，這是洱海管理條例的疏漏和不足，也是今后修訂過程中要特別重視之處。此外，出于對瀾滄江下游居民的飲用水水源保護的重視，要求有關(guān)部門重視出湖河道的污染治理。

第三，新法明確超標和超總量排放即違法。新水污染防治法>>第9條規(guī)定：“排放水污染物，不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準和重點污染物排放總量控制指標?！边@是重大突破。洱海管理條例對超標排放廢液、廢水作了禁止性規(guī)定，但處罰措施僅有罰款，且力度太輕，需要加以強化。

第四，新法擴大了總量控制適用范圍。將總量控制范圍擴大到重點水污染物排放實施總量控制，并要求各級政府要將總量控制指標層層分解和落實，為實現(xiàn)減排目標責(zé)任制提供了法律支持。同時還規(guī)定省級可以根據(jù)需要確定本行政區(qū)域內(nèi)的地方重點水污染物?，F(xiàn)階段，洱海流域處于中—富營養(yǎng)化轉(zhuǎn)型時期，流域的總量控制應(yīng)根據(jù)自身特點來設(shè)立和實施?？刂瓶偭缀涂偟呐欧艠O為關(guān)鍵。XX省政府可以根據(jù)實際情況，將總磷作為洱?；蛘咂渌吹牡胤街攸c水污染物，并實施總量控制。亦可對此進行完善。

第五，新法初步將生態(tài)補償機制寫入法律。新法第7條規(guī)定：“國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制?！痹摋l僅是對生態(tài)補償作了原則性規(guī)定。具體的操作程序有待于后續(xù)修訂的加以明確。

眾所周知，XX縣區(qū)是洱海流域的上游地區(qū)，近年來洱源為了保護洱海，犧牲了許多發(fā)展機會，導(dǎo)致其財政收入由大理州排名第二位降至倒數(shù)第二位。為了體現(xiàn)環(huán)境保護的公平原則，有必要對洱源實施生態(tài)補償，提高上游地區(qū)人們對洱海保護的積極性。

第六，新法將全面推行排污許可制度。新法的排污許可制度對于洱海流域從1999年開始實施對重點排污企業(yè)實行排污許可證制度是一個有力的法律支撐。建議在洱海管理條例修訂過程中，明確和細化適合洱海流域的水污染排污許可證管理制度。

第七，新法加重了違法成本。增強了對違法行為的震懾力。一是實行比例罰。某些水污染事故的罰款額不再有上限，而是按污染事故直接損失的20%進行罰款，情節(jié)嚴重可以提高到30%。二是實行時間罰。如第74條規(guī)定，超標或超總量排污的，由環(huán)保部門處以違規(guī)排放期間應(yīng)繳排污費用數(shù)額2至5倍罰款。排污單位違規(guī)排污時間越長，應(yīng)受罰款額度就越大。

與新法比較，的處罰力度，明顯太輕，缺乏震懾力。除了針對個人或農(nóng)業(yè)集體組織的罰款外，許多罰款數(shù)額太小，根本無法影響排污單位的排污行為。必須在下一步的修改過程中，加以強化，提高違法成本。

四、結(jié)語

洱海水環(huán)境保護政策的實施，取得了巨大的成就，洱海湖泊的保護得到了國家、省、州等各級領(lǐng)導(dǎo)的高度贊揚