無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件的集中清理執(zhí)行積案活動(dòng)

無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件的集中清理執(zhí)行積案活動(dòng)

在全國(guó)法院的集中清理和執(zhí)行案件的活動(dòng)中，蘇州法院對(duì)無照臨界案件進(jìn)行了特殊的調(diào)查和分析，并根據(jù)集中清理和執(zhí)行文件的要求，總結(jié)了無照臨界案件的法律基礎(chǔ)和解決方案，以順利終止訴訟。一、救濟(jì)難度大,責(zé)任歸屬錯(cuò)位案件數(shù)量呈逐年遞增的趨勢(shì)。蘇州兩級(jí)法院“執(zhí)行不能”的案件仍占有相當(dāng)大的比例且有小幅增長(zhǎng),反映當(dāng)前執(zhí)行積案大量存在的問題沒有從根本上解決,無財(cái)產(chǎn)案件的逐年積壓和反復(fù)清理以及繁重的跟蹤管理工作嚴(yán)重制約了法院執(zhí)行工作的正常開展。另外,案件類型也較為集中,即多放映在刑事附帶民事賠償、道路交通人身?yè)p害賠償以及名為民間借貸實(shí)為高利貸的案件中。矛盾容易激化。有些附帶民事賠償、損害賠償案件的權(quán)利人因受到傷害生活遭受巨變,在基本生存條件都不能保障的情況下,無法接受生效裁判執(zhí)行不能的事實(shí),往往情緒異常激烈,表現(xiàn)為到處上訪告狀,以死相脅法官、甚至采取與債務(wù)人同歸于盡的私力救濟(jì)手段。執(zhí)行處理難度大。一方面法院為窮盡執(zhí)行措施,耗費(fèi)大量的司法資源多方查找被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)線索,包括人力、物力、時(shí)間等,卻收效甚微;另一方面,為防止權(quán)利人因權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)引發(fā)突發(fā)性事件,法院要做大量的法律釋明以及穩(wěn)控安定工作,影響了執(zhí)行工作效率。責(zé)任歸屬錯(cuò)位。大量無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件引發(fā)權(quán)利人對(duì)法院“空調(diào)白判”的指責(zé),社會(huì)各界對(duì)“執(zhí)行不能”責(zé)任歸屬的認(rèn)識(shí)還沒有根本性的轉(zhuǎn)變,并沒有意識(shí)到生效法律文書所確定的債權(quán)得不到實(shí)現(xiàn)是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)管理制度性缺陷等綜合因素造成的,以致執(zhí)行法官承受著巨大的壓力,人民法院的司法權(quán)威和司法公信力仍然面臨極大的威脅和損害。二、執(zhí)行案件退出執(zhí)行程序,缺乏隨意性,救濟(jì)途徑不暢,我國(guó)現(xiàn)有的調(diào)無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件退出方式呈現(xiàn)多樣化。由于最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》將被執(zhí)行人確無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的情況歸入執(zhí)行中止情形后,法院無法對(duì)此類案件作執(zhí)行結(jié)案處理,結(jié)案率大幅下降。為徹底扭轉(zhuǎn)中止案件越來越多的尷尬局面,各地法院紛紛開始了對(duì)民事執(zhí)行案件退出程序機(jī)制的研究和探索,主要有債權(quán)憑證、終結(jié)本次執(zhí)行程序、執(zhí)行登記備案、分次立案等幾種。但是,上述幾種執(zhí)行結(jié)案方式的改革,在設(shè)計(jì)之初或是在操作中,都是從法院工作方法的角度出發(fā),試圖從統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)案方式方面甩掉執(zhí)行積案這一沉重的包袱,在法理基礎(chǔ)上有其先天的不足。無論是債權(quán)憑證、終結(jié)本次執(zhí)行程序或是其他方式無一例外是執(zhí)行中止的另一種形態(tài),僅僅從數(shù)字上實(shí)現(xiàn)了在手案件數(shù)量的壓降,其與中止執(zhí)行在適用范圍、條件、期限、恢復(fù)執(zhí)行等規(guī)定上基本一致,所謂退出執(zhí)行程序也只是暫時(shí)性退出,而沒有從根本上實(shí)現(xiàn)案件實(shí)體終結(jié)。無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件退出執(zhí)行程序存在隨意性。執(zhí)行案件退出是對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利產(chǎn)生重大影響的程序,但由于缺乏統(tǒng)一規(guī)定的操作規(guī)程和退出標(biāo)準(zhǔn),執(zhí)行法院往往一紙簡(jiǎn)單載明“被執(zhí)行人無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行”的民事裁定書就擱置執(zhí)行,以程序終結(jié)或發(fā)放債權(quán)憑證等方式結(jié)案。權(quán)利人在無法獲知執(zhí)行法院是否已經(jīng)窮盡調(diào)查措施和執(zhí)行措施的情況下,產(chǎn)生對(duì)法院隨意退出執(zhí)行程序的強(qiáng)烈不滿,有的仍然到法院要求繼續(xù)執(zhí)行,甚至四處上訪。隨意地程序終結(jié)或發(fā)放債權(quán)憑證,也造成在當(dāng)前執(zhí)行力量和任務(wù)矛盾突出以及司法資源緊缺的狀態(tài)下還必須年年花費(fèi)巨大的力氣來清理執(zhí)行積案,占用和浪費(fèi)了執(zhí)行其他案件的司法資源,使執(zhí)行工作陷入惡性循環(huán)。無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件退出執(zhí)行程序的救濟(jì)途徑不暢。作為取得執(zhí)行依據(jù)的債權(quán)人來講,他們?yōu)楂@得據(jù)以執(zhí)行的生效法律文書付出了很大的代價(jià),當(dāng)被告知執(zhí)行依據(jù)確定的債權(quán)無法實(shí)現(xiàn)時(shí),他們急切想知道不能兌現(xiàn)權(quán)利的原因,并希望通過努力獲得救濟(jì)。但從目前執(zhí)行法院的普遍做法來看,權(quán)利人對(duì)案件退出執(zhí)行程序不服的并無適當(dāng)有效的救濟(jì)途徑,無法對(duì)法院采取的調(diào)查措施和執(zhí)行措施進(jìn)行公開查詢,也不能要求被執(zhí)行人對(duì)無力償還債務(wù)提供證明。有的地方法院雖然對(duì)此進(jìn)行了改革,賦予債權(quán)人向上級(jí)法院復(fù)議的權(quán)利,但由于沒有設(shè)計(jì)完備的程序配套實(shí)施,復(fù)議程序形同虛設(shè)。甚至有的案件在退出執(zhí)行程序后,債權(quán)人又提供了新的財(cái)產(chǎn)線索的,卻由于執(zhí)行法院在審查程序、審查期限上沒有明確的規(guī)定,有的不進(jìn)行認(rèn)真核查,有的審查期限過長(zhǎng)導(dǎo)致債務(wù)人輕松轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)而錯(cuò)過了執(zhí)行時(shí)機(jī)。無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件退出執(zhí)行程序后存在管理上的無序性。目前,只有極少數(shù)法院對(duì)退出執(zhí)行程序的無財(cái)產(chǎn)案件實(shí)現(xiàn)專人管理和電腦跟蹤管理,絕大多數(shù)法院對(duì)這部分案件的管理十分混亂。有的案件退出執(zhí)行程序后不再納入案件管理系統(tǒng),有的案件仍然滯留在承辦人手中,承辦人一旦調(diào)離執(zhí)行部門就無人再管。退出案件的恢復(fù)執(zhí)行也缺乏有效的監(jiān)督,承辦人無需經(jīng)過任何審批手續(xù)就可以隨時(shí)恢復(fù)執(zhí)行,恢復(fù)執(zhí)行的進(jìn)度、執(zhí)行的具體情況、執(zhí)行款物的去向都處在不公開、不透明的狀態(tài),案件承辦人與當(dāng)事人長(zhǎng)期單線聯(lián)系,極易成為產(chǎn)生腐敗的溫床。三、建立執(zhí)行救助機(jī)制加強(qiáng)窮盡執(zhí)行措施、窮盡執(zhí)行程序的財(cái)產(chǎn)調(diào)查機(jī)制。市中院制定了嚴(yán)格的執(zhí)行案件實(shí)施工作流程,要求每個(gè)執(zhí)行案件在認(rèn)定被執(zhí)行人確無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行以前,必須完成兩方面的程序。一是完成法律規(guī)定的全部調(diào)查措施,即查詢被執(zhí)行人在金融機(jī)構(gòu)的存款、證券公司的股票、基金公司的基金情況等;了解被執(zhí)行人在有關(guān)單位的收入、投資、到期債權(quán);調(diào)查被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)狀況包括房產(chǎn)、土地使用權(quán)、車輛等等。二是完成法律規(guī)定的全部執(zhí)行措施,即查封、扣押、凍結(jié)、劃撥、扣留、提取、搜查等執(zhí)行措施,真正做到窮盡各種措施。形成平衡權(quán)利、合理分配的執(zhí)行當(dāng)事人舉證責(zé)任機(jī)制。一方面,在執(zhí)行程序啟動(dòng)后,充分發(fā)揮申請(qǐng)執(zhí)行人作為權(quán)利人對(duì)實(shí)現(xiàn)權(quán)利的主觀能動(dòng)性,以及對(duì)被執(zhí)行人情況比較熟悉的優(yōu)勢(shì),要求積極查找并提供其所掌握的被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)狀態(tài),包括財(cái)產(chǎn)名稱、種類、性質(zhì)、地點(diǎn)等情況,促進(jìn)申請(qǐng)執(zhí)行人對(duì)被執(zhí)行人履行能力的準(zhǔn)確評(píng)估和掌握,加深其對(duì)商業(yè)交易風(fēng)險(xiǎn)在執(zhí)行程序中集中反應(yīng)的正確理解。另一方面,按照修改后民事訴訟法的規(guī)定,要求被執(zhí)行人報(bào)告當(dāng)前以及收到執(zhí)行通知之日前一年的財(cái)產(chǎn)情況,并加大對(duì)拒絕報(bào)告和虛假報(bào)告的處罰力度;被執(zhí)行人能提供報(bào)告證明其確無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行,經(jīng)法院查實(shí)并獲得申請(qǐng)執(zhí)行人認(rèn)可的,可作為退出執(zhí)行程序的一個(gè)重要條件。建立多方協(xié)作、相互配合的執(zhí)行工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。由市中院牽頭與人民銀行、工商部門、國(guó)土資源部門、建設(shè)部門、規(guī)劃部門、房管部門、工程招投標(biāo)管理部門、公安出入境和車輛管理部門等就建立執(zhí)行工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制問題共同研究并會(huì)簽相關(guān)規(guī)范性文件,在不同的職能部門和管理機(jī)構(gòu)之間建立廣泛的信息共享體系,為準(zhǔn)確掌握被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)狀況、提高執(zhí)行效率奠定良好基礎(chǔ),并通過限制或禁止被執(zhí)行人融資、置產(chǎn)、出境、日常高消費(fèi)等手段,促使其自動(dòng)履行義務(wù)。通過建立這樣一個(gè)全方位、網(wǎng)絡(luò)化的財(cái)產(chǎn)調(diào)查及威懾機(jī)制,增加了被執(zhí)行人在有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行情況下拒不履行的違法成本,也為確無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的認(rèn)定提供了充分依據(jù)。落實(shí)嚴(yán)格適用、科學(xué)管理的特困債權(quán)人執(zhí)行救助機(jī)制。為防止民事、刑事附帶民事案件中涉及交通事故和其他人身?yè)p害賠償、追索贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)等因被執(zhí)行人無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行而產(chǎn)生社會(huì)不穩(wěn)定因素,全市兩級(jí)法院根據(jù)江蘇省財(cái)政廳、江蘇省高級(jí)人民法院蘇財(cái)行68號(hào)《關(guān)于設(shè)立執(zhí)行救助專項(xiàng)資金的通知》,積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委政府的支持,先后設(shè)立了執(zhí)行救助專項(xiàng)資金,并做到?？顚Ｓ?科學(xué)管理,嚴(yán)格使用。市中院專門制定了《執(zhí)行救助專項(xiàng)資金管理及使用辦法》,對(duì)救助資金的適用條件和審批流程作了嚴(yán)格的規(guī)定。限定執(zhí)行救助專項(xiàng)資金的適用對(duì)象為:申請(qǐng)執(zhí)行人因人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到侵害,本人或家庭生活確有嚴(yán)重困難,在人民法院生效法律文書確認(rèn)權(quán)利后,經(jīng)過人民法院執(zhí)行并窮盡執(zhí)行程序后,其權(quán)利仍不能實(shí)現(xiàn)的;申請(qǐng)執(zhí)行人追索贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi),本人基本生活、學(xué)習(xí)確有嚴(yán)重困難,在人民法院窮盡執(zhí)行程序后,其權(quán)利仍不能實(shí)現(xiàn)的;申請(qǐng)執(zhí)行人生活窘迫,無力承擔(dān)醫(yī)治費(fèi)用的;其他適用執(zhí)行救助專項(xiàng)資金的對(duì)象。規(guī)定適用執(zhí)行救助專項(xiàng)資金的案件被執(zhí)行人必須符合下列條件之一:被執(zhí)行人無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行且確無履行義務(wù)能力的;被執(zhí)行人已被執(zhí)行死刑,且個(gè)人無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的;被執(zhí)行人被判處無期徒刑以上刑期,長(zhǎng)時(shí)間無法履行義務(wù)的;被執(zhí)行人確無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行,且長(zhǎng)期下落不明的;確因特殊情況,院長(zhǎng)認(rèn)為需要啟動(dòng)執(zhí)行救助專項(xiàng)資金的。完善標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、層層把關(guān)的可恢復(fù)終結(jié)執(zhí)行嚴(yán)格慎用機(jī)制。一是統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)。為了貫徹執(zhí)行好省法院《關(guān)于正確適用終結(jié)執(zhí)行制度若干問題的意見》,市中院專門制定并下發(fā)了具體實(shí)施細(xì)則,要求全市法院執(zhí)行系統(tǒng)均要嚴(yán)格按照省院規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)及中院的實(shí)施細(xì)則執(zhí)行。二是窮盡執(zhí)行程序。對(duì)被執(zhí)行人申報(bào)的、申請(qǐng)人提供的財(cái)產(chǎn)線索進(jìn)行細(xì)致調(diào)查,對(duì)可以處置的財(cái)產(chǎn)依法執(zhí)行,窮盡執(zhí)行措施,對(duì)確無可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的情況及時(shí)告知申請(qǐng)人,經(jīng)得申請(qǐng)人同意后,才可依法對(duì)案件終結(jié)執(zhí)行。三是把好結(jié)案關(guān)口。以可恢復(fù)終結(jié)報(bào)結(jié)的案件須經(jīng)書記員確認(rèn)、承辦人檢驗(yàn),執(zhí)行長(zhǎng)審核、綜合協(xié)調(diào)處和內(nèi)勤復(fù)核,執(zhí)行局長(zhǎng)或分管院長(zhǎng)簽發(fā),然后憑相關(guān)文書、款項(xiàng)憑證到審判管理辦公室審查后方可報(bào)批結(jié)案,從根本上杜絕了不符合適用條件即以可恢復(fù)終結(jié)結(jié)案的的情況發(fā)生。四是加強(qiáng)監(jiān)督考核。市中院除要求各基層法院每季將可恢復(fù)終結(jié)案件清單上報(bào)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理外,還通過在執(zhí)行投訴、執(zhí)行復(fù)議、案件復(fù)查中發(fā)現(xiàn)問題強(qiáng)化監(jiān)督檢查,并將可恢復(fù)終結(jié)納入執(zhí)行工作績(jī)效考核范圍之內(nèi)。探索公開透明、正確引導(dǎo)的執(zhí)行程序退出機(jī)制。一是建立了執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)告知制度。將由于被執(zhí)行人缺乏實(shí)際履行能力或其他方面的原因致使生效法律文書確定的債權(quán)可能得不到完全、迅速、廉價(jià)、適當(dāng)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)在執(zhí)行立案之時(shí)即告知申請(qǐng)執(zhí)行人,引導(dǎo)申請(qǐng)執(zhí)行人對(duì)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)有正確認(rèn)識(shí)。二是實(shí)行執(zhí)行案件查詢說明制度。市中院制定了《關(guān)于實(shí)行執(zhí)行案件查詢和說明制度的暫行規(guī)定》,一方面執(zhí)行法院主動(dòng)公開執(zhí)行過程,定期將被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)狀況、法院采取措施情況及時(shí)書面通知申請(qǐng)執(zhí)行人,使其了解案件進(jìn)展情況及被執(zhí)行人的實(shí)際履行能力;另一方面,申請(qǐng)執(zhí)行人可以電話、信函、來人等方式向執(zhí)行法院查詢案件的有關(guān)情況,最大限度地保障其參與案件執(zhí)行的全過程,將執(zhí)行工作的全過程置于公眾的監(jiān)督之下。通過引導(dǎo)申請(qǐng)執(zhí)行人對(duì)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任歸屬的正確認(rèn)識(shí),以及對(duì)被執(zhí)行人真實(shí)履行能力的眼見為實(shí),在被執(zhí)行人確無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行情況下主動(dòng)退出執(zhí)行程序。四、健全無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件退出執(zhí)行程序的法律后果確立無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。我們認(rèn)為必須有一個(gè)實(shí)體上的標(biāo)準(zhǔn)來確認(rèn)被執(zhí)行人“確無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行”,這是無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件退出執(zhí)行程序的基礎(chǔ)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是在退出執(zhí)行程序前是否已經(jīng)做到了“執(zhí)行窮盡”,這是執(zhí)行程序獨(dú)立價(jià)值的必然產(chǎn)物。所謂執(zhí)行窮盡,是指執(zhí)行機(jī)構(gòu)依據(jù)債權(quán)人的請(qǐng)求實(shí)現(xiàn)特定內(nèi)容,窮盡各種調(diào)查手段和執(zhí)行措施,均不能使案件得以有效執(zhí)行,而債權(quán)人也不可能提供證明尚有執(zhí)行可能的證據(jù)。執(zhí)行窮盡應(yīng)涵括四個(gè)要素,即窮盡執(zhí)行程序、窮盡調(diào)查手段、窮盡強(qiáng)制執(zhí)行措施和窮盡執(zhí)行制裁措施。只有在積極采取法律賦予的各種手段,嚴(yán)格做到了“四個(gè)窮盡”后,才可以將相關(guān)案件認(rèn)定為無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件。創(chuàng)設(shè)無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件的認(rèn)定程序。目前,各地法院在認(rèn)定無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行而退出執(zhí)行程序方面沒有獨(dú)立的程序,往往給當(dāng)事人以“暗箱操作”的合理懷疑,也是導(dǎo)致相關(guān)案件不能順利退出,甚至引發(fā)投訴上訪的一個(gè)重要原因。筆者建議引入無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件宣告程序,由執(zhí)行審查機(jī)構(gòu)組織申請(qǐng)執(zhí)行人、執(zhí)行員、被執(zhí)行人進(jìn)行舉證和質(zhì)證,根據(jù)公開化的審查認(rèn)定程序,最終決定是否宣告為無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件。整個(gè)宣告程序要將“執(zhí)行窮盡”與“執(zhí)行公開”有機(jī)結(jié)合起來,使參與程序的各方對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人提供財(cái)產(chǎn)線索的情況、被執(zhí)行人申報(bào)財(cái)產(chǎn)的情況以及執(zhí)行員實(shí)施“四個(gè)窮盡”的情況充分發(fā)表意見,集中體現(xiàn)公開、辯論的基本要求,通過舉證、質(zhì)證揭示案件的執(zhí)行事實(shí),并以此為據(jù),使執(zhí)行審查機(jī)構(gòu)更公正、更高效地作出宣告決定。明確無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件退出執(zhí)行程序的法律后果。目前各地法院五花八門的退出方式無非是執(zhí)行中止的變異品種,非但沒有解決執(zhí)行案件積壓這一痼疾,而且由于這種制度設(shè)計(jì)似乎在結(jié)案統(tǒng)計(jì)上找到了出路,從而更加容易引發(fā)大量執(zhí)行案件以這種非正常的方式退出,造成管理上和廉政上巨大的風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為,無財(cái)產(chǎn)案件退出執(zhí)行程序應(yīng)當(dāng)是指執(zhí)行案件在經(jīng)過實(shí)體上無財(cái)產(chǎn)的確認(rèn)和程序上的公開宣告后徹底地退出執(zhí)行程序,而非暫時(shí)性的、可恢復(fù)的退出。一旦退出執(zhí)行程序,除非有證據(jù)證明執(zhí)行法院在退出程序中有違法行為并依照法定程序糾正外,不得再行啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序。構(gòu)建無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件退出執(zhí)行程序后的監(jiān)管模式。無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件退出執(zhí)行程序后,被執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)依照破產(chǎn)程序或者依法清理后注銷工商登記退出市場(chǎng)。少數(shù)被執(zhí)行企業(yè)不依法定程序,轉(zhuǎn)移、隱匿資產(chǎn)并以空殼化的方式一拖了之,企圖通過無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件退出程序來逃廢債務(wù)。對(duì)此,必須通過國(guó)家征