我國財政收入與財政支出政策互動關(guān)系研究

我國財政收入與財政支出政策互動關(guān)系研究

一、稅收占gdp比重變動的影響長期以來，中國的財政支出政策一直是擴大的。自1998年下半年起,為應(yīng)對亞洲金融危機的沖擊,我國財政政策由適度緊縮轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的財政政策,尤其是在財政支出政策上擴張傾向明顯。直到2003-2007年期間,盡管我國經(jīng)濟已走出亞洲金融危機帶來的陰影,開始出現(xiàn)持續(xù)高速增長(年平均增長率達到10%以上);盡管投資額已開始出現(xiàn)高速擴張趨勢;盡管貨幣政策已開始采取從緊態(tài)勢(穩(wěn)健的貨幣政策),但財政支出政策仍堅持擴張方向(積極的)。2008年后為應(yīng)對世界金融危機的沖擊,自當年下半年起放棄了年初“防通脹防過熱”的緊縮政策,采取“更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策”,財政政策擴張力度進一步加大。2009年財政赤字創(chuàng)紀錄地達到9500多億元,已接近GDP比重的3%(馬斯特里赫特條約規(guī)定的歐元區(qū)成員國赤字上限)。直到2010年第四季度開始“擇機退出”之后,我國財政政策的方向仍未逆轉(zhuǎn),繼續(xù)保持擴張性(積極的)財政政策,調(diào)整的是擴張力度,由此前的“更加積極”重回“積極”?？偟膩砜?我國財政支出政策有兩個較為突出的特點,一是自20世紀90年代末以來,擴張性的政策方向基本未變,改變的只是擴張程度;二是財政支出政策的擴張力度總體上是較為適度的,特別是由于體制方面的特殊性等原因,與歐美國家相比,財政支出擴張力度相對較緩,歐美國家運用國債、赤字等平衡預(yù)算的做法,在我國應(yīng)用時相對更為謹慎,財政赤字均在GDP3%以下,國債余額占當年GDP比重一般只在20%左右,即使再加上地方債10.7萬億,也顯著低于馬約規(guī)定的歐元區(qū)成員國政府債務(wù)總額不能超過GDP60%的上限(這在一定程度上與我國財政與貨幣聯(lián)系更為緊密的體制特點有關(guān),我國政府的相當部分投資不是依靠舉債籌款,而是通過銀行信貸計劃支持,具體表現(xiàn)為行政性的信貸計劃、地方融資平臺形成的地方政府性債務(wù)、土地財政等,即銀行的財政化,這在一定意義上降低了顯性的政府債務(wù)比例)。但我國的財政收入政策究竟是擴張的還是緊縮的,就沒有財政支出政策這樣明確,需要深入展開討論,這里有幾點需要說明。稅收占GDP的比重是否在持續(xù)上升?1994年分稅制之前,稅收是波動的,特別是在20世紀80年代中期采取“利改稅”過程中,一部分利潤轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂?因此,這一期間的數(shù)據(jù)不具可比性。1994年后,稅收占GDP的比重曾下降到有史以來最低水平(1996年為9.71%),此后,稅收占GDP比重開始穩(wěn)步持續(xù)上升。盡管在此期間,我國在名義稅制上采取了許多減稅措施,比如,1998年開始提高紡織品出口退稅率(由9%提高到11%),并取消了企業(yè)22項行政事業(yè)性收費;1999年再進一步提高服裝業(yè)出口退稅率(提高到17%);對房地產(chǎn)業(yè)的相關(guān)稅費給予一定減免;同時取消對企業(yè)的73項基金收費;2000年對軟件、集成電路等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)實行稅收優(yōu)惠;2004年采取新的出口退稅辦法,普遍加大退稅力度;2006年前后,各地先后取消了農(nóng)業(yè)稅,并大規(guī)模取消對農(nóng)戶的繳費項目;2005年起在東北地區(qū)試行、后到2009年作為應(yīng)對國際金融危機的舉措之一,實施增值稅轉(zhuǎn)型,由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費型,當年估算因此減稅1300億元;2008年起對內(nèi)資與外資企業(yè)實行統(tǒng)一稅率,內(nèi)資企業(yè)由此前33%的所得稅率降至統(tǒng)一的25%;再到現(xiàn)階段試行的營業(yè)稅轉(zhuǎn)型,即增值稅擴圍,很有可能產(chǎn)生減稅效應(yīng)。另外,還有些討論中的結(jié)構(gòu)性減稅舉措等。但與之對應(yīng)的是,我國稅收占GDP的比重持續(xù)上升。這里要區(qū)別一個問題,稅收增長和稅收占GDP比重增長不是同一概念,即絕對增長和相對增長。稅收的絕對增長是稅收量的擴張,其基礎(chǔ)首先在于經(jīng)濟發(fā)展及經(jīng)濟增長,同時,稅收體系是否完整,稅種結(jié)構(gòu)狀態(tài)如何等等都影響稅收增長。稅收總量擴張并不意味著稅收在國民收入中的比重上升,只有當其他條件不變,同時稅收增長速度較長時期高于國民收入增長速度,或者在國民收入增速既定的條件下,政府稅收收入長期顯著高于企業(yè)和居民收入增長速度的情況下,稅收在國民收入中的比重才會顯著上升。一般意義上的稅收增長并不意味著采取從緊的財政收入政策,因為政府稅收總量增長的同時,可能企業(yè)及居民收入增長更快,也可能是在降低稅率減少稅種的同時由于經(jīng)濟活力的提升及企業(yè)效率的提高,使得稅收總量不僅未減反而有所增加,即所謂“減稅等于增稅”。但如果政府稅收在國民收入中所占比重持續(xù)提高,那么,就財政收入政策而言,可以視為較前一時期相對從緊的政策導(dǎo)向。盡管可以通過財政支出政策的擴張來刺激經(jīng)濟,但同時從緊的財政收入政策事實上抑制了市場力量的擴張能力,增大的財政支出擴張效應(yīng)在一定程度上建立在抑制市場力量擴張能力提升的基礎(chǔ)上,這種財政收入與財政支出政策相互間反方向的結(jié)合最終政策效應(yīng)怎樣,具有很大的不確定性。這種不確定性主要包含兩方面,一方面,從緊的財政收入政策對市場需求的抑制效應(yīng)與擴張的財政支出政策對市場需求的擴張效應(yīng)究竟孰大孰小?另一方面,即使擴張性的財政支出政策的刺激效應(yīng)高于從緊的財政收入政策對市場需求的抑制效應(yīng),但政府財政支出政策的投資效果會怎樣?從資源配置的微觀效率上看,通常政府的投資效率會低于市場競爭性效率。因此,財政收入政策的導(dǎo)向,不能一般地從稅收量上看是減稅還是增稅,重要的是要看稅收在國民收入中所占比重是否提升。我國雖然從1994年分稅制改革之后,采取了一系列減稅措施,但自1996年以后,稅收占GDP的比重卻持續(xù)上升,到2010年已達18.25%。從1996年到2010年,稅收占GDP的比重逐年持續(xù)提高,并且中間沒有任何波動,幾乎每隔兩年上升1個百分點以上。究其原因,主要在于三方面:一是稅收增長速度長期高于經(jīng)濟增長速度,從1994年至2010年,以現(xiàn)行價格計算的我國名義GDP年均增長率為14.2%(已剔除價格不可比因素,因財政收入增長是以現(xiàn)行價格計),而同期我國按現(xiàn)行價格計政府全部稅收收入的年均增長率為18.1%,稅收年均增速高出名義GDP年均增速4個百分點。二是在國民收入的宏觀分配結(jié)構(gòu)上,政府、企業(yè)、居民三者之間,政府(財政收入)與企業(yè)(GDP增速體現(xiàn))和居民(居民收入)相比較,財政收入增速長期最快。2011年財政收入增速為22.6%(以現(xiàn)行價計),剔除價格因素均按當年現(xiàn)行價計,GDP增速則為17.5%(按不變價計為9.2%),財政收入增速明顯高出許多(朱青,2012)。同期,居民收入的年均增速則更低,顯著低于GDP的增速,以至于“十二五”規(guī)劃中不得不明確要求居民收入增速須與GDP增速保持同步,這種國民收入分配宏觀結(jié)構(gòu)性失衡,不僅使從緊性財政收入政策傾向更為明顯,而且在一定程度上抑制了市場需求的擴張。尤其是抑制了消費需求的增長,居民收入增速長期低于GDP增速,更低于財政收入增速,從而使居民收入在國民收入中所占比重持續(xù)下降(從1998-2008年世界金融危機爆發(fā)時,據(jù)估算,我國居民收入占國民收入的比重下降近10個百分點,從68%左右降至58%左右)。這也是我國經(jīng)濟增長為何長期主要依靠投資需求擴張拉動,尤其是依靠政府投資拉動,而消費需求對增長拉動作用相對不足的重要原因。三是在稅種結(jié)構(gòu)上,我國的流轉(zhuǎn)稅稅種比較多,在現(xiàn)行19個稅種中有一半是流轉(zhuǎn)稅,如增值稅、營業(yè)稅、消費稅等。我國的稅制體系,流轉(zhuǎn)稅收入占比約為70%。與其他多數(shù)國家不同,我們的流轉(zhuǎn)稅區(qū)分為一般和特種流轉(zhuǎn)稅:增值稅和營業(yè)稅屬于一般流轉(zhuǎn)稅———對所有商品和勞務(wù)都征,消費稅屬于特種流轉(zhuǎn)稅———在普遍征收一般流轉(zhuǎn)稅基礎(chǔ)上,選擇部分商品如奢侈品征收。而且同一產(chǎn)業(yè)設(shè)多個流轉(zhuǎn)稅(而其他國家大都是所有的產(chǎn)業(yè)只有一種流轉(zhuǎn)稅),如除征收增值稅、營業(yè)稅等外,有一些產(chǎn)業(yè)還附加有消費稅等多個流轉(zhuǎn)稅(如煙酒),有的產(chǎn)業(yè)從流轉(zhuǎn)稅方面增加新稅(如汽車產(chǎn)業(yè)的車購稅、房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓不僅有營業(yè)稅,還附加契稅等)。此外,所有產(chǎn)業(yè)都有城建稅。(1)同時,流轉(zhuǎn)稅性質(zhì)的稅種在稅收總量中所占比重高,增值稅作為主要的流轉(zhuǎn)稅雖然在分稅制后的1994-2010年年均增長率為15%左右,略高于同期GDP增速(14.2%),其在稅收中的比重由1994年的45%下降到28.8%,但仍是全部稅收總量中比重最高的稅種。(2)營業(yè)稅同樣是流轉(zhuǎn)稅性質(zhì)的,現(xiàn)在全部稅收總量中所占比重已超過15%,1994年分稅制改革后,年均增長率達到19%以上,明顯高出GDP年增長率。由此,便形成了我國現(xiàn)階段財政政策在支出與收入兩方面的突出結(jié)構(gòu)特征,即擴張性的財政支出政策與緊縮性的財政收入政策間的反方向組合。就財政政策本身的邏輯體系而言,這種反方向組合有一定的道理,即不斷擴張的財政支出政策,必須有不斷增長的財政收入作為支持。但財政收入量的增長以支持財政支出規(guī)模擴大,并不意味著財政收入占國民收入比重的持續(xù)增長,并不意味著財政收入的增長速度長期高于GDP和居民收入的增長速度。否則,就不是一般的財政收入增長,而是具有緊縮性的財政收入政策了,即以降低企業(yè)和居民收入增長速度來換取財政收入高增長。二、財政收入占gdp比重持續(xù)上升的原因在于其與經(jīng)濟基礎(chǔ)就擴張性的財政支出政策而言,一般來講,在危機過程中,采取擴張性的財政支出政策對于短期增長具有顯著的效應(yīng),但在危機過后若長期采取強烈的擴張性財政支出政策,則不僅對經(jīng)濟增長沒有正面效應(yīng),卻反而會因形成的巨大赤字推動通貨膨脹,進而給經(jīng)濟增長帶來嚴重負效應(yīng)。因此,在應(yīng)對經(jīng)濟危機過程中,危機狀況一旦有所緩解,擴張性的財政支出政策應(yīng)當率先退出,不應(yīng)長期采取擴張性的財政支出政策。當然,擴張性的財政支出政策的率先退出,是以市場力量逐步復(fù)蘇為前提,即企業(yè)的投資需求和居民的消費需求逐步復(fù)蘇。我國現(xiàn)階段的現(xiàn)實在于,由于制度創(chuàng)新,特別是要素市場化不夠深入,市場競爭不充分,大型和特大型國有企業(yè)作為壟斷力量,創(chuàng)新力受到窒息,進而難以尋求有效的投資機會。民營小企業(yè)難以獲得金融等要素市場的支持,其投資需要難以轉(zhuǎn)化為有效的投資需求。在市場力量難以復(fù)蘇的條件下,經(jīng)濟增長往往主要依靠政府(包括中央和地方)尤其是政府投資拉動,使擴張性的財政支出政策難以適時退出。這種狀況的改變,關(guān)鍵在于深化改革,提升制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新能力,這就需要較長時期的努力。就從緊的財政收入政策的發(fā)展趨勢而言,財政收入總量保持增長勢頭,不僅是必要的而且是可能的。問題的關(guān)鍵在于財政收入占國民收入的比重是否持續(xù)上升,即其增速是否繼續(xù)明顯高于國民收入增長速度?討論這個問題之前,需要澄清一個背景,1978年財政收入占國民收入比重為31%多一點,1994年到谷底。目前若算全部政府收入大賬,為35%左右,若僅算財政收入賬,為22%左右。故而,1994年以后的增長,其中的很大部分系恢復(fù)性增長。對于這種增長,有幾個問題需要討論:(1)長期以來我國財政收入的增長是在減稅背景下形成的,是在不增加稅種,不提高稅率,不擴大范圍的前提下,通過經(jīng)濟發(fā)展和嚴格征管形成財政收入增長,那就不存在是否需要采取新的減稅政策的問題,只要繼續(xù)延續(xù)以往已有的“減稅”即可。問題在于,為什么在“減稅”的背景下財政收入占GDP的比重在持續(xù)上升呢?只能解釋為財政收入增速顯著高于經(jīng)濟增長速度,這就需要考慮控制財政收入增速了。正是從這個意義上才提出是否需要采取新的“減稅”舉措,目的不是減少財政收入總量的增長,而是控制其增速,使之與國民經(jīng)濟增長能協(xié)調(diào),尤其是不至于長期嚴重排斥市場力量(企業(yè)、居民)收入增長,特別是對實體經(jīng)濟產(chǎn)生持續(xù)的“擠出效應(yīng)”(crowdouteffect)。(2)財政收入的比重占GDP比重持續(xù)上升,是否由于國民經(jīng)濟核算過程中GDP核算少了,而同時財政收入核算多了?靜態(tài)地看,比如只舉某一年份的比重來看,或許存在當年核算時財政收入多計而同時GDP少計的問題,但動態(tài)地看,只要對財政收入和GDP的核算口徑及方式是穩(wěn)定的連續(xù)的,觀察歷年來財政收入占GDP比重的逐年變化,若存在上升趨勢,那就表明政府財政收入確實比其他方面收入上升得快,即使財政收入的口徑及GDP的統(tǒng)計存在不準確或不科學的方面,但若是始終按同樣的口徑和方法,其比重的變化是有統(tǒng)計意義的,也能反映變化趨勢。(3)是否存在“減稅”的客觀性?即在未來發(fā)展中客觀上我國財政收入是否在總量擴張的同時增速放緩?應(yīng)當說是有這種客觀性的。一方面經(jīng)濟增長速度會放緩。據(jù)分析,我國經(jīng)濟增長進入中等收入發(fā)展中國家水平之后,預(yù)計到2020年實現(xiàn)全面小康(上中等收入),再到2030年前后實現(xiàn)高收入發(fā)展中國家目標,年均增長速度從目前的8%左右,每隔10年左右下降1個百分點以上,這就構(gòu)成財政收入增速放緩的重要因素。另一方面,經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整要求財政收入結(jié)構(gòu)調(diào)整,客觀上也會導(dǎo)致財政收入增速放緩,包括區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等,結(jié)構(gòu)性減稅在長期里會通過調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)提高國民經(jīng)濟質(zhì)量進而推動財政收入增長,但在短期甚至相當一段時期里,雖然不至于影響財政收入總量正常增長,但卻會影響其增長速度。此外,國際金融危機沖擊會影響財政收入的增長,其直接表現(xiàn)是對進出口環(huán)節(jié)稅收增長的影響。目前我國稅收結(jié)構(gòu)中進出口環(huán)節(jié)稅收比重顯著上升,尤其是進口環(huán)節(jié)(出口環(huán)節(jié)中的一些流轉(zhuǎn)稅退稅了)收入占比較多,包括增值稅、消費稅、關(guān)稅等,近年來占我國稅收總量約為16%~18%之間,特別是占中央財政收入比重高(因進口環(huán)節(jié)稅多為中央稅收),2011年占中央財政收入35%左右。(1)世界金融危機及相應(yīng)的經(jīng)濟危機對我國進出口、特別是進口的沖擊,不僅會影響財政收入(尤其是中央財政收入)增長速度,而且可能影響增長量,如果在考慮到世界貿(mào)易保護主義抬頭及由此產(chǎn)生的對人民幣升值壓力增大等因素,雖然可能刺激進口量增長,但也會因匯率的變化減少進口環(huán)節(jié)稅收,這就進一步加大了進口環(huán)節(jié)稅收變化的不確定性。(4)是否存在減稅的要求?我國目前宏觀經(jīng)濟失衡的特點在于既面臨通脹壓力,又面臨經(jīng)濟下行的威脅,采取傳統(tǒng)的需求管理遇到了嚴重的困難,無論是財政還是貨幣政策,既難以全面擴張,也難以全面緊縮。事實上,在宏觀管理方式上,結(jié)合需求管理同時實施供給管理已成為必然趨勢。尤其是針對“滯脹”威脅,“減稅”作為供給管理的基本政策,既可通過降低企業(yè)成本減輕成本推動的通脹壓力,又可通過調(diào)動生產(chǎn)者和勞動者積極性刺激經(jīng)濟增長。運用供給管理通過減稅等措施影響生產(chǎn)者和勞動者的成本及效率,最突出的特點在于可以不通過提升通脹水平而實現(xiàn)經(jīng)濟擴張,這在我國現(xiàn)階段是十分需要的(劉偉、蘇劍,2007)。當然,這里的“減稅”主要是指發(fā)展動態(tài)中財政收入的增速放緩,而不是總量的減少。(5)是否存在“減稅”的可能?財政收入的負增長(總量減少)的可能性不大,所謂“減稅”的可能,指的也還是財政收入增速放緩,這種可能主要取決于財政收支間的失衡狀況以及國民經(jīng)濟對其承受力,這在短期里是財政收支均衡問題,涉及赤字、債務(wù)以及相應(yīng)的財政風險等,但在長期里,涉及的是政府職能轉(zhuǎn)變及公共財政制度建設(shè)問題。就短期而言,我國目前財政收支失衡程度并不高,無論是財政赤字還是政府債務(wù)規(guī)模及比重都處在較為安全可控范圍之內(nèi)。從這個意義上說,推出某些“減稅”舉措,包括稅收政策的局部調(diào)整和稅收制度的某些改革,財政收支狀況在一定程度上是可以承受的。諸如增值稅擴圍、個人工薪所得稅費用扣除標準上調(diào)、扶持中小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠減免等,都是有可能實施的。但就長期而言,合理控制財政收入在GDP中的比重,在體制上取決于政府職能的轉(zhuǎn)變和伴隨市場化進程實施的公共財政建設(shè),如果市場化不深入,政府職能轉(zhuǎn)變滯后,政府仍然承擔著投資主體、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施、民生服務(wù)等大量的社會經(jīng)濟責任和職能,市場機制難以有效地發(fā)揮作用,無以形成政府與市場的協(xié)調(diào),財政收入增速快于經(jīng)濟增長進而占GDP比重不斷上升的勢頭便不可能扭轉(zhuǎn)。如果財政體制難以切實轉(zhuǎn)向公共財政,難以切實轉(zhuǎn)向以提供真正公共品為主要功能,同時,財政決策難以切實從過度集權(quán)的行政決策轉(zhuǎn)向納稅人公共選擇的民主、法治決策,財政收入增長速度便難以在制度上與經(jīng)濟增長保持協(xié)調(diào)。因此,從長期來看,“減稅”能否實施關(guān)鍵在于深入市場化條件下的政府職能轉(zhuǎn)變及相應(yīng)的公共財政建設(shè),這在短期是難以實現(xiàn)的?？傊?我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性和經(jīng)濟增長的均衡性目標要求財政收入增長速度與國民經(jīng)濟增長協(xié)調(diào),要求在保證財政收入總量不斷擴大的基礎(chǔ)上,使其增長速度進而占GDP的比重得到有效控制,國民經(jīng)濟在這一意義上具有“減稅”的要求。三、關(guān)于實際高校基層社會養(yǎng)老保險制度這是一個很復(fù)雜也極具爭議的問題。在這里,只做兩方面的討論:一是如何看待福布斯稅負痛苦指數(shù)對中國的反映;二是如何看待名義稅負和實際稅負。這個問題的討論,不僅涉及對我國現(xiàn)階段稅負狀況的根本判斷,而且涉及今后我國財政收入政策方向的選擇?！陡２妓埂冯s志根據(jù)世界主要國家和地區(qū)的公司稅率、個人所得稅率、富人稅率、銷售稅率、增值稅率以及雇員和雇主的社會保障貢獻等,每年計算并公布所謂福布斯稅負痛苦和改革指數(shù)(ForbesMiser&ReformIndex),2002年中國位居第三,2004年列第四,2005年列第二,2008年列第五,2009年又上升至第二位。總之,中國按照《福布斯》雜志的標準,屬于高稅負國家,因而稅收體制需要做出更多改革。福布斯稅負痛苦和改革指數(shù)的計算方法是將一國(或地區(qū))6個稅(費)種的法定最高稅率簡單相加所得結(jié)果。這6個稅(費)種包括:公司和個人所得稅、雇主和雇員交納的社會保險金(EmployerandEmployeeSocialSecurity)銷售稅、財產(chǎn)稅等。例如2009年中國的福布斯稅負痛苦和改革指數(shù)為:企業(yè)最高所得稅率25%+個人最高所得稅率45%+EmployerSocialSecurity最高費率49%+EmployeeSocialSecurity最高費率23%+增值稅最高稅率17%=159%。顯然,用這種方法來評價中國的稅負痛苦程度是存在問題的。首先,關(guān)于中國的福布斯稅負痛苦指數(shù)計算所采用的數(shù)據(jù)是存在問題的,計算指標中的雇主(企業(yè))為員工向社會繳納的費用占員工工資的比重為49%,員工自己繳納的社會保險費占其工資的比重為23%。但實際情況是,按照我國現(xiàn)行社保制度,由單位負擔的社會保險費率(養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險和基本醫(yī)療保險)大約相當于員工工資的30%左右,員工個人繳納的部分約相當于工資的10%。根據(jù)這種實際情況,其他條件不變,中國2009年的福布斯稅負痛苦指數(shù)應(yīng)為132%,而不是福布斯雜志計算的159%。其次,這里比較的是最高邊際稅率,我國最高邊際稅率在世界上的排名是靠前的,但最高邊際稅率并不等于總的稅負水平。以所得稅為例,在福布斯雜志公布的數(shù)據(jù)中,中國個人所得稅最高稅率為45%,低于法國(52.1%)、比利時(53.5%)、瑞典(61%)、荷蘭(52%)、日本(50%)等發(fā)達國家,與加拿大、美國、澳大利亞、德國的水平大體相當。這些高于中國或與中國大體相近的國家都是發(fā)達國家,這些國家不僅人均GDP水平顯著高于中國,而且收入分配的總體差異程度一般也小于中國。發(fā)達國家的收入分布往往比發(fā)展中國家更加均勻。在平均收入以及收入分配差距不突出的條件下,累進稅制上的差別,的確能夠說明稅負水平的不同,在他們之間,福布斯指數(shù)是可比的。但中國現(xiàn)階段是一個發(fā)展中國家,雖然經(jīng)濟總量較大,經(jīng)濟增長速度快,但人均水平仍較低,收入分配的差異也較大,而且還處在擴大差異的過程中,這就不能以最高稅率和發(fā)達國家進行對比,并通過這種對比反映中國總體稅負狀況。我國達到最高納稅等級的人在納稅人中所占比例很小,適用于低稅率的公司和個人占據(jù)更大比例。這樣以最高的個人所得邊際稅率反映中國的總體稅負就不十分符合中國的實際。中國現(xiàn)階段的問題不是最高稅率高了,而是需要對低收入人群減稅,但如果以最高邊際稅率來反映稅負痛苦程度,即使普遍降低低收入群體稅率,也并不能反映在福布斯稅負痛苦指數(shù)的降低上。但在經(jīng)濟發(fā)達國家,適用最高稅率的人群在全部納稅人中所占比例比我國要高。因此用福布斯指數(shù)中的最高稅率進行比較,能夠更準確地反映發(fā)達國家的現(xiàn)實,但卻不能反映我國的現(xiàn)實,以此為根據(jù)進行我國和國際間的比較,就會出現(xiàn)較大的偏差。再來討論我國現(xiàn)階段名義稅收和實際稅收間的差別問題。從體制和政策變化上看,我國進入新世紀以來,的確是在減稅,不僅已經(jīng)采取了一系列減稅措施,而且從體制改革的趨勢來看,還將可能有一系列的減稅措施推出。比如,2012年里將進一步降低能源資源產(chǎn)品、先進設(shè)備和關(guān)鍵零部件等商品進口關(guān)稅;對小微企業(yè)提高增值稅、營業(yè)稅起征點,減免所得稅;進一步取消不合理涉企收費項目;擴大營業(yè)稅改增值稅試點范圍;推進物流企業(yè)的稅收優(yōu)惠;推進多項稅收制度改革等等。但從總體上看,市場主體、特別是實體經(jīng)濟主體并未明顯感受到減稅,卻反而強烈感受到繳納的稅收在不斷增加,并且這種實際稅負的增加速度超過了企業(yè)發(fā)展速度。如果在企業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上相應(yīng)稅負額度增加,應(yīng)屬正常,但事實上在許多情況下,稅制稅種稅率都未變,甚至有所降低,同時企業(yè)發(fā)展也未取得進展,企業(yè)產(chǎn)出和利潤并未增大,但實際繳納的稅費卻增加了。由此便產(chǎn)生一個矛盾,政府特別是中央政府覺得是在不斷減稅,而企業(yè)和居民卻增大了稅負。問題主要發(fā)生在兩方面:一方面政府特別是各級地方政府,在其財政出現(xiàn)困難的情況下,會以各種非稅項目的方式增大對企業(yè)和居民上繳的要求;另一方面,即使在稅制、稅種都不變,稅率有所下降的條件下,各級稅務(wù)部門加強征管,相對稅率未下調(diào)之前,雖然稅率水平有所下降,但嚴格按照下調(diào)后的稅率水平征收。此前雖然稅率水平相對較高,但政府相關(guān)部門并未真正按制度規(guī)定的稅率征收,甚至對一些企業(yè)可能采取簡單的包稅,從而形成盡管名義稅負水平較高,但實際執(zhí)行的稅負水平并不高的局面;減稅后,雖然名義制度稅負水平有所下降,但實際征繳的稅費比未減稅之前實際繳納的稅負水平可能還要高。一個基本事實是,盡管采取了一系列減稅措施,但財政收入不僅迅速增長,而且其占GDP的比重也在持續(xù)上升。單純的量的增長還可以解釋為經(jīng)濟增長的拉動,但占GDP比重的上升則表明稅負的相對增加,與之對應(yīng)的企業(yè)和居民收入相對比重的下降,尤其是居民收入比重下降。還有一個更值得關(guān)注的原因:中國的現(xiàn)實稅制結(jié)構(gòu)———增值稅、營業(yè)稅、消費稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅5個稅種的收入占到全部稅收收入的90%左右。即是說,政府通常所推出的減稅措施,或是只涉及其余的那13個小稅種,或是即便涉及這5個稅種,但嚴格限制在一些影響不大的要素上,如基本不涉及稅率。這即是說,對于減稅的觀察點,不是看減了什么項目,而是看減了多大的規(guī)模。那么,到底如何看待目前我國稅負水平高低呢?橫向比較看,無論是與當代發(fā)達國家還是與發(fā)展中國家比較,我國目前的宏觀稅負(即稅收和社會保險占GDP的比重)并不算高,居世界發(fā)展中國家的中等水平。但縱向地看,我國近10年來國家財政收入的增長明顯加快,遠高于按現(xiàn)行價格計算的國民收入增長速度,進而政府所支配的國民收入的比重不斷提高。也就是說,不能一般地說我國宏觀稅負水平過高,甚至像福布斯指數(shù)所反映的那樣名列當代世界前茅,這種判斷是不符合中國實際的。宏觀稅負(含稅收和非稅收入),發(fā)達國家平均43.3%,(其中社會保險繳款占10.4%),發(fā)展中國家平均為35.6%(其中社會保險繳款占6.9%),以我國2009年為例約為30%,(其中國有土地使用權(quán)出讓收入占4.2%,社?；鹗杖胝?.8%)(肖捷,2010)。但必須承認,現(xiàn)階段我國財政收入增速快,其在國民收入中所占比重持續(xù)提高,這種趨勢需要適當控制,特別是中國處在工業(yè)化加速和市場化轉(zhuǎn)軌期,與發(fā)達國家一個重要的不同在于,發(fā)達國家宏觀稅負占GDP比重一般是穩(wěn)定的,而我國則是處于迅速增長中的,這就特別需要控制其增長速度。因為政府收入占GDP比重持續(xù)上升本身意味著在需求結(jié)構(gòu)上產(chǎn)生對市場力量作用程度的“擠出效應(yīng)”,不僅使國民經(jīng)濟中的政府、企業(yè)、居民三者間收入分配宏觀結(jié)構(gòu)失衡,這種政府對市場力量的擠出會產(chǎn)生經(jīng)濟增長的需求動力結(jié)構(gòu)扭曲,致使消費需求疲軟,市場力量難以充分啟動,經(jīng)濟增長不得不持續(xù)過多地依靠政府需求,特別是政府投資需求拉動,而且會使市場化進程受阻,尤其是阻滯要素市場化的進展,進而導(dǎo)致資源配置效率受損,甚至加劇壟斷,特別是加劇政府本身的壟斷。考慮到中國現(xiàn)階段經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中國有經(jīng)濟和國有企業(yè)的比重及作用,考慮到政府與國有企業(yè)間的聯(lián)系,雖然國有企業(yè)的收入并非政府收入,但國有企業(yè)的主導(dǎo)及主體作用在一定程度上與政府收入占GDP比重持續(xù)上升的趨勢相互呼應(yīng),政府對市場的替代程度會更為嚴重。因此就宏觀財政收入政策而言,將其增長速度從近十幾年顯著超越經(jīng)濟增長速度的持續(xù)高速擴張狀態(tài),逐漸調(diào)整至與國民經(jīng)濟增長相互協(xié)調(diào),逐漸實現(xiàn)政府、企業(yè)、居民三者間收入增長的均衡是極為必要的,從調(diào)整財政收入增速而言,現(xiàn)階段適度減稅是必要的,或者說合理控制財政收入增速是必要的。在我國控制財政收入增速,使之與國民經(jīng)濟增長相互協(xié)調(diào)意義上的“減稅”,重要的是在于調(diào)整稅收負擔結(jié)構(gòu),并在此基礎(chǔ)上結(jié)合國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的要求,推動結(jié)構(gòu)性減稅,而不是簡單地降低財政收入的增速。我國稅收種類中流轉(zhuǎn)稅較多,這一方面構(gòu)成我國稅收增速較快的主要原因,另一方面這些流轉(zhuǎn)稅,包括增值稅、營業(yè)稅、消費稅、城建稅、車購稅、房產(chǎn)契稅、煙酒消費稅等等,就其屬性而言都是消費課稅。2011年我國消費課稅占稅收總收入(包括增值稅、營業(yè)稅和消費稅等)65%左右,高于一般發(fā)達國家近20個百分點(經(jīng)合組織國家為31%),表明我國目前稅負責任主要集中在居民消費基礎(chǔ)上。而同時我國個人所得稅低,2011年占稅收總收入為5.7%,大大低于一般發(fā)達國家(經(jīng)合組織國家為25%)。說明我國目前稅收負擔沒有落在個人收入上,尤其是我國針對普通居民的一般消費課稅比重高,占總消費課稅的97%(經(jīng)合組織國家為65%),針對高收入階層的特定消費品征稅(奢侈品等)比重少,占消費課稅的3%(經(jīng)合組織國家為35%)。這實際上使低收入居民成為稅負主要承擔者。個人所得稅占比低,實際上使個稅調(diào)節(jié)作用減弱,難以從個人收入調(diào)節(jié)方面提高結(jié)構(gòu)上的公平合理性(朱青,2012)。四、財政收入結(jié)構(gòu)與支出結(jié)構(gòu)的嚴重失衡從總體上看,我國中央與地方財政收支格局的特點是,在財政收入上,中央財政占比相對更高些,而在財政支出上,則以地方財政為主導(dǎo)。先來看中央與地方的財政收入結(jié)構(gòu):突出一點是中央財政收入特別是稅收收入中,中央占比大于地方。以2010年為例,中央財政收入在整個財政收入中占51.1%,地方財政收入占比為48.9%。2009年這一比重上的差距更大些,為52.4%∶47.6%。自2000年以來,在我國財政收入中,中央與地方財政所占比重基本是穩(wěn)定的,波動不超過2%,中央財政占比始終高于地方財政占比。在其中嚴格意義上的稅收收入中(目前我國占財政收入的比重已近88%以上),國稅所形成的稅收占55.3%,地稅所形成的收入占44.7%。但在非稅收入的項目中,中央與地方占比相比則顯著偏低,如非稅收收入(20∶80)、專項收入(14.6∶85.4)、行政事業(yè)收費(13.2∶86.8)、其他收入(33.2∶66.8)、罰沒收入(3∶97)等各項數(shù)據(jù)均表明,非稅收收入在地方財政收入中起的作用相對更顯著。再來看中央與地方間的財政支出結(jié)構(gòu)。進入新世紀以來,我國財政支出規(guī)模不斷擴大,2000-2010年間年均增長19.1%。從中央和地方財政支出占國家財政支出的比重看,近10年來,地方財政支出占比不僅高于中央財政支出占比,而且持續(xù)上升,從2000年的65.3%提升至2010年的82.2%,保持持續(xù)上升的態(tài)勢。10年間地方財政支出占比提高了17個百分點,相應(yīng)地,中央財政支出在國家財政支出中占比始終保持逐年下降的趨勢,甚至沒有出現(xiàn)任何反復(fù)和波動。這就形成一個對照,在財政收入上中央占比始終高于地方,并且這種高出狀態(tài)長期保持穩(wěn)定,而在財政支出上地方占比始終高于中央,并且這種高出狀態(tài)還在不斷擴大。靜態(tài)比較方面,以2010年為例,中央與地方財政收入占比為51.1∶48.9;而中央與地方財政支出占比為17.8∶82.2?？v向動態(tài)比較方面,觀察2000-2010年的變化,中央與地方財政收入占比波動很小,基本上是穩(wěn)定的比例,中央占比一般在53%左右(波動上下一般不超過2%),地方占比一般在47%左右。相差最高的年份是2002年,當年,中央財政收入占比為55%,地方為45%,相差10個百分點。而同期中央與地方財政支出的占比變化很大,中央財政支出占比從2000年的34.7%持續(xù)下降至2010年的17.8%,地方財政支出占比則由65.3%升至82.2%。這種失衡構(gòu)成我國與世界大多數(shù)國家的一個重要不同,歐美國家雖也采取分稅制,但一般不存在中央大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付,地方稅收支出基本上依靠地方預(yù)算收入平衡,其利在于地方經(jīng)濟發(fā)展與地方財政收入和公共品供給相互間聯(lián)系緊密,能夠更充分地體現(xiàn)誰納稅誰受益,利于調(diào)動納稅人的積極性和明確相互的責任,其弊在于政府對縮小地方差距的作用能力受限,地方間差距縮小主要依靠要素的市場流動實現(xiàn),緩慢且不穩(wěn)定,但有長期效率。我國目前中央財政與地方財政收入結(jié)構(gòu)與支出結(jié)構(gòu)間的嚴重失衡,同樣也會帶來一系列的矛盾。首先,在國家總的財政收入占GDP比重持續(xù)上升的基礎(chǔ)上,中央財政收入的比重長期高于地方財政收入占比表明,不僅政府在支配國民收入中的作用程度在提高,而且主要又是中央政府的控制力度在加大,這就進一步加劇了中央政府對經(jīng)濟干預(yù)的垂直性和集中度,進而對社會主義市場經(jīng)濟改革的深入產(chǎn)生影響。但這種中央對經(jīng)濟直接干預(yù)程度的加劇,并不意味著中央宏觀調(diào)控效率的提升,因為中央財政只是占有了更多的國民收入,而在財政支出上,地方財政支出又占據(jù)主要比例且不斷加大。這種財政支出結(jié)構(gòu)又在很大程度上削弱著中央政府財政政策的宏觀效率。從某種意義上可以說,這也是一種權(quán)利與責任的不對稱,財政收入更多比例由中央掌握,特別是稅收性收入中央財政占比高,勢必影響地方政府培育相關(guān)稅源和執(zhí)行相關(guān)稅收政策的積極性,而財政支出又主要通過地方財政,在增大地方財政壓力的同時,也會加大中央財政政策效應(yīng)的不確定性,并且由于各地方財力及社會經(jīng)濟發(fā)展的差異,主要依靠地方財政支出來實現(xiàn)財政支出政策目標,會帶來政策效果在不同地方的巨大差異。比如2010年我國教育支出中央財政支出占比為5.7%,地方財政為94.3%。各地方發(fā)展水平和環(huán)境的不同,肯定會嚴重影響教育發(fā)展的均衡性。其他在社保與就業(yè)(4.9∶95.1)、農(nóng)林水事務(wù)(4.8∶95.2)、城鄉(xiāng)社會事務(wù)(0.2∶99.8)、醫(yī)療衛(wèi)生(1.5∶98.5)、環(huán)境保護(2.8∶97.2)等方面都存在類似問題。其次,這種中央與地方財政收支結(jié)構(gòu)性失衡,必然形成中央財政轉(zhuǎn)移支付增大的局面。我國31個省市自治區(qū),不論社會經(jīng)濟發(fā)展狀況如何,其一般預(yù)算支出均大于其一般預(yù)算收入,支出/收入的比值都大于1,也就是說都有中央財政轉(zhuǎn)移支付的正向支持。從體制和政策要求來說,一方面可以增強中央政府財政轉(zhuǎn)移支付能力,加大扶持落后地區(qū)發(fā)展力度,促進區(qū)域間社會經(jīng)濟發(fā)展的均衡。以2010年為例,我國各省市地方政府一般預(yù)算支出占一般預(yù)算收入的比重,平均為180%,即地方一般預(yù)算支出額為一般預(yù)算收入額的1.82倍,其中西藏最高為15倍,其他西部地區(qū)省區(qū)中的青海、甘肅、寧夏、新疆、貴州等的支出占收入比都在3倍以上。東部沿海地區(qū)的主要省市大都在1.5倍以下,其中北京和上海最低,僅為1.15倍。中部地區(qū)及四川、云南、廣西等省區(qū),大都在2倍以上。顯然,越是落后地區(qū),中央財政轉(zhuǎn)移支付支持力度相對越高,因而其一般預(yù)算支出超過其一般預(yù)算收入的程度也就越大,經(jīng)濟對中央財政轉(zhuǎn)移支付的依賴度相應(yīng)也越高。另一方面,值得注意的是,即使相對發(fā)達地區(qū)省市,也都存在中央財政的凈轉(zhuǎn)移支付。包括北京、上海在內(nèi)其一般預(yù)算支出也高于一般預(yù)算收入,說明即使是發(fā)達省市,財政支出上的自主性也受到極大限制。其前提在于,財政收入的大部分首先要作為中央財政收入部分繳納,再由中央財政轉(zhuǎn)移支付,完成地方財政支出。這就在一定程度上限制了地方政府、特別是發(fā)達省市的主動性和積極性,各地方省市普遍不能以自身一般預(yù)算收入平衡自身一般預(yù)算支出的制度安排,特別是社會經(jīng)濟相對發(fā)達的省市也無以實現(xiàn)自身財政收支平衡。這是否表明體制上中央財政收入集權(quán)過高?這里不僅是指中央財政收入占比高,更重要的是在體制上,地方財政支出的實現(xiàn)要在更大程度上依賴中央財政的轉(zhuǎn)移支付,而不是主要基于自身的社會經(jīng)濟發(fā)展形成的穩(wěn)定的自身一般預(yù)算收入增長。這對地方財政收支的均衡和地方財政的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展都會產(chǎn)生不利影響。其三,這種中央與地方財政收支結(jié)構(gòu)失衡,在一定程度上會加劇地方政府性債務(wù)風險,尤其是在中央財政支出擴張,同時又要求地方財政配套的過程中,地方政府性債務(wù)會進一步放大。在中央與地方財政收支結(jié)構(gòu)長期不對稱的背景下,2008年采取全面反金融危機的更加積極的財政政策以來,為緩解地方財政配套資金不足的矛盾,啟動了中央代發(fā)地方債和地方政府利用融資平臺公司籌措項目資金的融資方式。中央代發(fā)地方債,一是規(guī)模不十分大,2009和2010年,中央分別代發(fā)地方債券2000億元,同時,最終風險和責任事實上也是由中央財政承擔,對地方政府而言風險責任不大。真正構(gòu)成風險的是地方政府性債務(wù),地方政府性債務(wù)是指:地方政府、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司或其他單位等直接借入,拖欠或因提供擔保、回購等信用支持責任,因公益性項目建設(shè)形成的債務(wù)等。顯然,地方政府性債務(wù)不同于地方政府直接舉債的地方政府債務(wù)。這里所說的地方政府性債務(wù)除地方政府直接舉債外,還包括經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、地方政府融資平臺公司及其他單位等債務(wù)主體,所包括的范圍比政府債務(wù)更廣泛。(1)根據(jù)審計署審計結(jié)果,我國到“十一五”末(2010年底)地方政府性債務(wù)總額已超過10.7萬億元(這是有憑證可審計的,還有一些沒有憑證的)。同時,審計署審計口徑中沒有包含對社會保障資金缺口等債務(wù)的評估。因此,實際地方政府性債務(wù)規(guī)模比審計署公布的審計結(jié)果可能還會更大些。地方政府性債務(wù)的資金來源主要是銀行貸款(79.1%),上級財政、政府發(fā)債、其他借款等項加總只占20%左右。并且其中70%將在“十二五”期間到期。據(jù)測算,“十二五”時期,考慮到“十一五”時期形成的地方政府性債務(wù)中有7.5萬億到期,再加上利息支出和借新還舊等因素,2011-2015年會形成總量為12.5萬億元以上的資金需求。再加上社會保障基金隱性負債(包括基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險等),其中養(yǎng)老保險占社?；鹬С?0%,且有上升趨勢。而在我國目前的實際支付中,地方政府承擔了基本養(yǎng)老保險基金收支缺口的一部分,這部分事實上構(gòu)成地方性債務(wù)中重要的隱性負債。以上是“十一五”末地方政府性債務(wù)存量將會發(fā)生的影響,從“十二五”發(fā)展來