行政聽證制度比較研究

..行政聽證制度比較研究我國行政聽證制度的完善[內(nèi)容摘要]行政聽證制度作為行政程序的核心制度，早已被世界各國采用。我國于1996年《行政處罰法》第一次確立了該制度。行政聽證制度在我國的確立，在我國行政法制建設(shè)上具有里程碑的意義。隨后，1998年5月1日實施的《價格法》中規(guī)定了價格聽政制度。2000年1月實施的《立法法》又將聽證會規(guī)定為行政法規(guī)起草中聽取意見的一種方式。這兩次立法規(guī)定是我國行政聽證制度在行政領(lǐng)域的又一次新舉措和重大突破。至此，聽證制度作為現(xiàn)代民主政治和現(xiàn)代行政程序的重要支柱制度，在我國正在向公開、公正、民主的方面深入發(fā)展。然而，作為一種舶來的法律制度，在我國的發(fā)展還不夠完善。因此，本文通過對各國行政聽證制度的對比，探尋出我國行政聽證制度的發(fā)展方向，并對我國行政聽證制度的缺陷略表淺見。[關(guān)鍵詞]行政聽證制度基本原則聽證范圍聽證程序行政聽證制度作為行政程序的核心制度，是行政民主化的產(chǎn)物，它順應(yīng)了現(xiàn)代法治的要求，同時，在行政權(quán)不斷膨脹的今天，為了有效控制行政權(quán)利的擴張，尤其是為了更有效的維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，將行政行為置于人民的監(jiān)督之下，行政聽證制度已成為當(dāng)今世界各國共同的一項極其重要的制度，并被各國采用。我國于1996年《行政處罰法》中第一次確立了聽證制度，隨后又在《價格法》和《立法法》中做出相關(guān)規(guī)定。行政聽證制度在我國的確立，在我國行政法制建設(shè)上，具有里程碑的意義，也是我國在行政領(lǐng)域的一次新舉措和重大突破。行政聽證制度在我國的發(fā)展，說明了我國的法制建設(shè)正在向公開、公平、公正、民主的方面深入發(fā)展，但由于行政聽證制度在我國尚處于初創(chuàng)階段，且存在許多不完善的地方。因此，本文通過對美、日等發(fā)達國家的行政聽證制度進行比較分析，提出我國行政聽證制度完善與發(fā)展的幾點建議：一、行政聽證制度概述（一）行政聽證制度的由來及其發(fā)展行政機關(guān)實行行政聽證制度的核心來自于英美國家司法領(lǐng)域里的司法審判制度，是隨著司法聽證制度的廣泛使用和發(fā)展逐漸移植到立法機關(guān)和行政機關(guān)中來的。聽證本意為訴訟中應(yīng)聽取他方當(dāng)事人意見的制度，也就是說法院在審查事實與法律問題時要以公開舉行的方式聽取證人和當(dāng)事人的意見，以保證審判之公平，從而實現(xiàn)“公平”與“正義”。司法審判的聽證制度被稱為“司法聽證制度”，后來司法聽證制度被推廣應(yīng)用于立法和行政方面，立法領(lǐng)域中的聽證制度被稱為“立法聽證制度”，行政領(lǐng)域中的聽證制度被稱為“行政聽證制度”，不論司法、立法、行政三種制度以不同方式、不同角度實現(xiàn)“公平”與“正義”，然而他們追求價值都是一致的。行政聽證制度在制定法上的根據(jù)可追溯到英國1215年的《自由大憲章》，它規(guī)定：“自由原則依據(jù)國法予以審判者，不得逮捕和禁錮，也不得剝奪其財產(chǎn)，放逐外國，或加以任何危害?！泵绹谥贫☉椃〞r，秉承英國的自然公正觀念，在聯(lián)邦憲法修正案第5條規(guī)定：“未經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪任何人的生命、自由、財產(chǎn)，”這條規(guī)定適用于聯(lián)邦政府機關(guān)；憲法修正案第14條規(guī)定：“任何州不得未經(jīng)正當(dāng)法律程序剝奪任何人的生命、自由、財產(chǎn)”，這條規(guī)定適用于各州政府機關(guān)。憲法上正當(dāng)法律程序的意義就是公正行使權(quán)力，要求行政機關(guān)在做出對當(dāng)事人不利的行政決定時，必須聽取當(dāng)事人的意見，所以，在英美國家，行政聽證制度具有憲法性權(quán)力的主張和支持。1946年美國的聯(lián)邦行政程序明確規(guī)定，聽證程序為行政程序的核心，第一次把聽證做為一項重要的制度寫入法律，隨后又在西班牙、意大利、法國、日本等國相繼制定的行政程序中引用，隨著聽證程序的不斷發(fā)展，聽證制度在西方主要國家完整建立起來。行政聽證制度的理論基礎(chǔ)可溯源于英國的“自然公正原則”，后來美國的“正當(dāng)程序原則”又發(fā)展了這一理論基礎(chǔ)。此后，大陸法系國家又發(fā)展這一理論。我國于1996年3月17日八屆全國人大四次會議審議通過了《行政處罰法》，并在該法中確立聽證制度，這是我國在行政程序立法的重大突破。隨后，1998年5月1日實施的《價格法》中規(guī)定了價格聽證制度，2000年1月實施的《立法法》又將聽證會規(guī)定為行政法規(guī)起草過程中聽取意見的一種方式。至此，聽證制度做為現(xiàn)代民主政治和現(xiàn)代行政程序的重要支柱制度，在我國初步建立并正式運作起來。（二）行政聽證制度概念及其意義“聽證”在英美稱為“hearing”，即審訊或聽訊，在奧地利稱為“parteiengenors”,在日本稱為“聽聞”，在德國稱為“聽審”，盡管名稱各不一樣，意思都是給當(dāng)事人以參與訴訟的機會，美國將“聽取利害關(guān)系”的意見的程序，統(tǒng)稱為聽證，日本、韓國包括中國的聽證則專指以聽證會形式聽取相對人的意見。我國法學(xué)界對行政聽證有狹義和廣義之分，廣義的行政聽證指行政機關(guān)在立法或制作行政決定的過程中，征求有關(guān)利害關(guān)系人意見的活動，狹義的行政聽政則僅指聽證會，即行政機關(guān)為了合理有效地制作和實施行政決定，舉行由全部利害關(guān)系人參加的聽證會以廣泛聽取各方面意見的活動。較普遍的看法是行政聽證是指行政機關(guān)在行使行政權(quán)作出影響行政相對一方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)決定前，就相關(guān)事實問題和法律問題聽取利害關(guān)系人意見的程序性法律制度，但是這一觀點僅限于具體行政行為，應(yīng)把抽象行政行為也概括在內(nèi)。為此，更準(zhǔn)確地說，所謂行政聽證制度指行政主體在實施抽象行政行為或影響相對人合法權(quán)益的具體行政行為前，應(yīng)有主持人主持舉行公開會議，聽取行政相對人的評價和意見，對行政相對人提出的疑點和問題進行質(zhì)證并制作聽證記錄，依此作出決定的一種行政程序法律制度。一般來講，只有經(jīng)過聽證程序論證后的證據(jù)，才能作為行政主體行政行為的合法為的合法依據(jù)，否則行政行為無效。這樣聽證制度不僅成為制約行政權(quán)的一種有效途徑，而且有利于維護當(dāng)事人的合法權(quán)益。行政聽證制度作為行政程序法的核心制度，有以下特點：（1）規(guī)范性。即指聽證的原則、主體、內(nèi)容、范圍等必須有明確的規(guī)定；（2）公正性；行政主體在行使行政權(quán)力作出使當(dāng)事人受不到影響的行政行為時，必須聽取當(dāng)事人的意見。每個人都有為自己辯護和防衛(wèi)的權(quán)利，就要求行政主體和行政相對人都要以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，維護其法律的公正性。行政聽證制度作為一種從國外移植進來的一項先進的、有經(jīng)驗的法律制度，同時它作為行政程序的核心制度，在我國民主法制史上有重大的意義。行政聽證制度在我國的確立，沖擊了中國幾千年的傳統(tǒng)文化，促進了中國民主法制的進程，并且聽證制度的建立既是有效控制行政權(quán)力擴張和監(jiān)督行政權(quán)力體行使的有力手段，又是保障相對人合法權(quán)益的重要途徑，也是現(xiàn)代民主和人權(quán)價值的重要體現(xiàn)，同時，又是行政聽證制度的進一步完善與發(fā)展，是人民當(dāng)家作主的體現(xiàn)，也是追求公平與效率、公開與正義，促進行政合法，適應(yīng)建設(shè)社會主義現(xiàn)代法制國家法律體系的重要手段和最佳平衡點。行政聽證制度比較分析（美、日、中）（一）從原則上比較各國行政聽證制度聽證原則是確立行政聽證制度并貫穿于行政聽政過程中的準(zhǔn)則，各國行政程序制度不同，因而聽政原則也不盡相同。1、公開原則公開原則是一般行政程序法的基本原則。行政公開可以起到監(jiān)督行政行為依法進行，保護公民合法權(quán)益的目的，是指法律審判對社會公眾開放，允許公眾和新聞界予以旁聽，我國《行政處罰法》第42條規(guī)定：“除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私外，聽證公開進行?！薄瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?。公開原則要求行政機關(guān)在訴訟過程中，允許公眾特別是新聞記者在場旁聽，從而保證社會公眾對聽證的參與，有利于加大對行政的監(jiān)督，增強行政機關(guān)的責(zé)任感；另一方面，公開聽證也是行政當(dāng)事人乃至公眾獲得許可的基礎(chǔ)。有利于保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，增強公眾對行政機關(guān)的信心，有利于行政機關(guān)的執(zhí)行。當(dāng)然，凡涉及國家機密、個人隱私的事項，可以不公開進行聽證，這是大多數(shù)國家的做法，但有些國家不允許公開，如日本《行政程序法》第10條規(guī)定：“聽證期日之審理除行政機關(guān)認為應(yīng)予公開外，不公開之”。聯(lián)邦德國《行政程序法》第68條規(guī)定：“言詞審理不公開”。韓國《行政程序法》第30條規(guī)定：“聽證當(dāng)事人等提出公開審理或聽證主持人認為必要時，可以公開”。我國《行政處罰法》中的聽證堅持公開原則，在其它領(lǐng)域中的聽證是否公開，法律未明確規(guī)定，行政機關(guān)隨意性很大。因此，應(yīng)該不僅在行政處罰中聽證公開，在其它領(lǐng)域聽證也應(yīng)公開，當(dāng)然除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私外，這樣有利于加強行政行為的監(jiān)督，避免暗箱操作可能帶來的腐敗。2、主持人中立原則聽證程序是否順利進行，程序是否公開，很大程度上取決于行政主持人，主持人保持中立是世界各國通用的基本原則。美國《聯(lián)邦行政聽證程序法》規(guī)定：“聽證主持人稱為行政法官，他是聯(lián)邦事務(wù)委員會對具有律師資格和行政經(jīng)驗的人員，通過考試合格后列入聽證法官名單，行政機關(guān)無權(quán)自己任命行政法官，只能根據(jù)工作需要從文官事務(wù)委員長會所確認的合格人選擇任命，行政法官的任職、升遷、辭退、待遇等由文官事務(wù)委員會決定，與行政機關(guān)無關(guān)。行政法官在主持聽證過程中，有主持宣誓、記錄證言或授權(quán)記錄證言、掌握聽證進度、依法做出決定和更改決定等九項權(quán)力。此外，行政法官還必須保持執(zhí)行職務(wù)的超然態(tài)度，規(guī)定行政法官不能執(zhí)行與行政聽證工作不相容的職務(wù)，禁止單方面接觸任何人，從而有力保障了行政聽證的公正性和客觀性?！倍绹酝獾钠渌蠖鄶?shù)國家和地區(qū)采用聽證主持人由行政機關(guān)的首長或指定人員擔(dān)任。如韓國《行政程序法》第28條規(guī)定：“聽證由行政機關(guān)從所屬職員或依總統(tǒng)令具備資格者中選定之人員主持之，行政機關(guān)應(yīng)努力使聽證主持人之得以公正進行。”日本在聽證過程中，主審官可禁止當(dāng)事人、代理人或輔佐人進行不必要的陳述，并依職權(quán)決定聽證的進程。我國目前還沒有一支專業(yè)性的聽證隊伍，聽證主持人是行政機關(guān)的工作人員，他們在主持聽證時不具有獨立的法律地位，《行政處罰法》第42條第1款第1項規(guī)定：“聽證由行政機關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持”這一規(guī)定，說明聽證主持人由行政機關(guān)的行政工作人員擔(dān)任。比較聽證主持人的兩種選任方法可以看出：“美國的行政法官制是行政法官從有律師資格和行政經(jīng)驗的人員中選任專門從事聽證工作，富有經(jīng)驗又有獨立于行政機關(guān)的一系列保障，更有利于公正決定的做出，但這種制度的建立所付出的行政執(zhí)法成本很高；另一種由行政機關(guān)的首長或指定人員擔(dān)任，這種方式不必增加機關(guān)機構(gòu)，也可減少財政負擔(dān)，但是聽證主持人由行政首長或行政機關(guān)指定人員擔(dān)任，容易造成以權(quán)壓法、以權(quán)壓人的現(xiàn)象，聽證主持人不可能中立，行政聽證也做不到公正，不可能更好地保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。3、記錄排他性原則聽證筆錄對行政機關(guān)行政決定的約束力有兩種規(guī)定：“一種是德國、日本等國家的規(guī)定，聽證筆錄對行政機關(guān)的決定有一定的約束力，行政機關(guān)應(yīng)斟酌聽證筆錄作出行政決定，但行政機關(guān)并不是必須以聽證筆錄為根據(jù)，只有在行政程序法之外的其他法律明確規(guī)定以聽證筆錄為根據(jù)的，行政機關(guān)才必須以聽證筆錄為根據(jù)。如《聯(lián)邦德國行政程序法》第69條第1項規(guī)定：“行政機關(guān)作出的決定，必須綜合全面反映行政程序所有的結(jié)果?！比毡尽缎姓绦蚍ā返?6條規(guī)定：“行政機關(guān)為不利益處分之決定時，應(yīng)充分斟酌記載于第24條第1項筆錄內(nèi)容及同條第3項報告書中主持人之意見?！绷硪环N是與德國、日本等國家相對的美國《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定的筆錄排他性原則，指行政機關(guān)的決定必須根據(jù)聽證筆錄作出，不能在筆錄之外，以當(dāng)事人不知道或沒有論證的事實作為根據(jù)，否則行政裁決無效。美國《聯(lián)邦行政程序法》第556條第5款規(guī)定：“書面證言、物證以及在該程序中受書案卷的全部文書和申請書，就構(gòu)成了本編第557條所規(guī)定的作出決定之依據(jù)的案卷?！庇涗浥潘栽瓌t是行政聽證的核心內(nèi)容，其目的在于維護聽證的公正性。如果聽證機關(guān)可以根據(jù)聽證以外的證據(jù)作出決定，聽證就毫無意義。根據(jù)記錄排他性原則，行政機關(guān)不能在聽證之外接納證據(jù)，最常見的筆錄之外證據(jù)發(fā)生在單方面接觸的情況下當(dāng)事人在對方不在場的情況下與行政法官和對案件有決定權(quán)的人單方面討論案件，單方面接觸極大損害了對方的利益，破壞了聽證程序的基本原則和行政機關(guān)的威信，作出的決定將被法院撤銷。美國《聯(lián)邦行政程序法》第557條第4款規(guī)定：“禁止任何‘行政機關(guān)以外的厲害關(guān)系人’與任何決策官員進行或故意形成的‘就本案的是非依據(jù)問題’進行或故意促成單方聯(lián)絡(luò)。“該條同時對行政機關(guān)的決策人也規(guī)定了相關(guān)的限制。我國《行政處罰法》第42條第1款第7項規(guī)定：“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或蓋章。”依此規(guī)定看，不但沒有規(guī)定聽證筆錄在決定中作為唯一依據(jù)或主要依據(jù)，甚至對該筆錄在處罰決定中的作用也只字不提，由此在理論上產(chǎn)生了許多分歧，在實踐中造成許多誤解。（二）從范圍上比較各國行政聽證制度聽證作為現(xiàn)代行政程序法的核心，在保障行政公正，促進行政相對人參與，加強行政主體與行政相對人之間的溝通，提高行政行為的可接受性方面具有無可比擬的作用。但聽證也是有限度的，如果要求所有行政行為作出之前均需舉行聽證，必然造成人力、財力的浪費，從而影響行政效率。因此，在行政立法、執(zhí)法和司法過程中可以施行聽證，但并非所有的行政行為都必須進行聽證，對所有的行政行為實施聽證，既無必要，也不可能。美國對行政聽證作了廣義的理解，聽取當(dāng)事人意見的程序統(tǒng)程為聽證，不僅適用于法律制度，同時也適用于裁決。美國《聯(lián)邦行政程序法》中規(guī)定了除軍事和外交職務(wù)上的行為，行政官員的選用和任期，行政法官的任命除外等五種情形非適用于聽證外，其余都可適用聽證。由此可見，美國的聽證制度范圍十分廣泛。日本行政執(zhí)法中施行聽證，限于“不利益處分”，日本《行政程序法要綱草案》第三章規(guī)定：“不利益處分是指在行政機關(guān)作出的處分中，將特定者作為接受人科加義務(wù)或限制其權(quán)利的處分。在準(zhǔn)備作出這種處分時，原則上應(yīng)給予接受人辯駁的機會或?qū)嵤┞犠C?！币簿褪钦f，一般將給相對人帶來重大不利時應(yīng)實施聽證，其他情形應(yīng)給予辯解機會。日本《行政程序法》第13條對是否屬實行聽證的場合同時做了列舉性的4條和排除性的5條，顯得十分嚴密，既規(guī)定了聽證和辯明機會的標(biāo)準(zhǔn)，又為行政機會留有裁量余地。我國的聽證制度適用于范圍規(guī)定過窄，我國《行政處罰法》第42條第1款規(guī)定：“行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營業(yè)證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。”由此看出，應(yīng)當(dāng)聽證的行政處罰僅限于這三類，而其它如行政許可、行政裁決、限制人身自由的行政處罰等具體行政行為，還有抽象行政行為中關(guān)于聽證的規(guī)定可以說是一紙空文。行政聽證的范圍，既決定著公民參加行政管理活動的廣度和深度，也決定著行政機關(guān)行使行政權(quán)力的民主性和公開性，行政聽證的范圍還應(yīng)該包括行政聽證的參加人范圍（該論述已于上一個問題“通知的對象”中比較），所以，它是各國行政聽證制度中的重大問題，因此，行政聽證范圍的明確界定意義重大，不僅有利于提高行政機關(guān)的工作效率和行政質(zhì)量，還能進而維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。（三）從行政程序上比較各國行政聽證制度1、程序啟動根據(jù)奧地利《行政程序法》第39條規(guī)定：“聽證程序可以由行政機關(guān)依據(jù)職權(quán)開始，也可以由當(dāng)事人依申請開始，但行政機關(guān)也可以拒絕當(dāng)事人要求聽證申請的當(dāng)事人不得請示法律救濟?！焙茱@然這種規(guī)定無疑為行政機關(guān)可能濫用聽證決定權(quán)提供了法律依據(jù)。我國臺灣1998年《行政程序法草案》第17條規(guī)定：“因程序之進行將影響第三人之權(quán)利或法律上利益者，行政機關(guān)得依職權(quán)或依申請通知其參加為但是人?！蔽覈缎姓幜P法》規(guī)定：“當(dāng)事人可以申請進行聽證，但并沒有規(guī)定和案件有關(guān)的第三人是否可以申請聽證?！钡罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第12條卻規(guī)定與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對行為不服的，可以依法提起行政訴訟。也就是說，司法解釋賦予了案件當(dāng)事人以外的第三個提起行政訴訟的權(quán)利，但實際上，不論是第三人提起訴訟還是申請聽證，其本質(zhì)都是通過擴大公民參加行政程序，來對行政機關(guān)進行有效監(jiān)督，保護公民和法人的合法權(quán)益，因此，我國應(yīng)借鑒國外有關(guān)規(guī)定和我國行政訴訟法的做法，允許和具體行政行為有利害關(guān)系的第三人申請聽證。2、聽證方式聽證是聽證制度的核心內(nèi)容，它是行政相對人向行政機關(guān)陳述意見，遞交證據(jù)和行政機關(guān)聽取意見和接納證據(jù)的過程，因而為了保證聽證功能的實現(xiàn)，遵循公開原則。在聽證方式上，美日都采用口頭形式為主，我國對此沒有規(guī)定。從聽證在程序設(shè)計上的繁簡來看有正式聽證與非正式和混合聽證程序。正式聽證是指行政機關(guān)在制定法規(guī)或作出行政決定之前，舉行正式的聽證會，使當(dāng)事人得以提出證據(jù)、質(zhì)證、詢問證人，行政機關(guān)基于聽政記錄作出行政決定的程序。正式聽證程序要求行政機關(guān)以聽證記錄作為制定規(guī)章的依據(jù)，從而限制了行政機關(guān)在制定規(guī)章中的自由裁量權(quán)；非正式聽證是指行政機關(guān)在指定法則或作出行政決定時，只須給予當(dāng)事人口頭或書面陳述意見的機會，以供行政機關(guān)參與，行政機關(guān)不必須基于聽證記錄作出決定的程序。非正式聽證程序中，行政機關(guān)具有較大的自由裁量權(quán)，在聽證方式上，行政機關(guān)可以選擇它認為恰當(dāng)?shù)姆绞铰犎‘?dāng)事人的陳述或反駁意見，非正式程序具有一定的靈活和混合性。聽證程序是美國70-80年代期間產(chǎn)生的一種程序，是指行政機關(guān)在制定規(guī)章時，采用通信、輿論評議、口頭評論、召集會議以及舉行聽證會等公眾參與方式聽取意見?；旌铣绦蚣瓤梢杂衫﹃P(guān)系人申請，也可以由行政機關(guān)召集，主持程序的官員可以向主要的利害關(guān)系人提問，利害關(guān)系人可以表明自己的觀點，提供有關(guān)證據(jù)，必要時還允許利害關(guān)系人之間進行口頭辯論，由于混合程序受法院的贊同，因而行政機關(guān)不必擔(dān)心受司法審查的危險，同時混合程序可以彌補另兩種程序各自的缺陷。3、決定決定是行政主體在通過聽證獲得的證據(jù)材料基本上對行政相對人所主張的某種權(quán)益所做出的一種結(jié)論，美國稱之為初審決定，又為初步?jīng)Q定、建設(shè)性決定和臨時性決定。對于行政機構(gòu)為制定規(guī)章和決定頒發(fā)原始許可證而舉行的聽證，主持人在聽證后做出臨時性裁決；對于涉及行政政策問題的案件，做出建議性裁決；對于除上述情況外的其他爭議和案件，主持人在聽證后均做出初步裁決。主持聽證的職員做出初步?jīng)Q定后，在規(guī)定時間內(nèi)，如果無人向該機關(guān)上訴，而且該機關(guān)亦未主動要求復(fù)議時，則該初步?jīng)Q定勿需經(jīng)過進一步程序，即成為該機關(guān)的決定。機關(guān)在受理初步?jīng)Q定的上訴或復(fù)議初步?jīng)Q定時，具有做出初步?jīng)Q定的一切權(quán)力，除非限制可受理的爭議問題時例外。行政機構(gòu)的裁決，無論是初步裁決，還是終局裁決都必須做裁決書。日本式聽證制度，主持人必須在聽證終結(jié)后即制作報告書與聽證案卷記錄一同交行政廳。該報告書就當(dāng)事人等對構(gòu)成不利益處分之后同事實的主張是否有理由必須提出意見，行政廳做出不利益處分的決定時，必須充分斟酌聽證案卷記錄內(nèi)容和報告書中所記載的主持人意見。這一規(guī)定提高了聽證的意義，使行政廳不是完全獨立地做出不利益處分的決定。行政廳認為有必要時，可將報告書退回主持人，命令其再次聽證。在制定日本行政程序法前，日本仿美制，將決定分為決定和決定案，行政法官做出初步?jīng)Q定后在規(guī)章規(guī)定時間內(nèi)，如果當(dāng)事人沒有向行政機關(guān)提出上訴，行政機關(guān)也沒提出復(fù)議要求，裁決即為行政機關(guān)的裁定。而建議性規(guī)定必須經(jīng)過復(fù)議，由行政機關(guān)以自己的名義做出決定后，才具有法律效力。行政程序法頒布后，有了不服申訴的限制，對行政廳或主持人做的處分，不得依行政不服審查法提起不服申訴；對經(jīng)聽證后所做出的不利益處分的決定，當(dāng)事人不得依行政不服審查法提起異議申訴。但在聽證期間未出席聽證的當(dāng)事人，不在此限。我國的決定權(quán)在于行政機關(guān)，而非行政主持人決定。我國行政聽證制度的缺陷及其完善憲法規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！痹谶@里，聽取人民的意見和建議是一種原則性的籠統(tǒng)的陳述，在一定條件下，也應(yīng)該表現(xiàn)為具體形式，聽證就是被國外的實踐證明了的有效的法定形式。隨著民主法制建設(shè)的發(fā)展，《中華人民共和國行政處罰法》首次移植了國外聽證制度。聽證制度作為現(xiàn)代行政程序法的核心制度，早已被世界各國廣泛采用。然后，在我國的首次嘗試，是中國行政程序制度的重大突破。如果說行政處罰法是移植行政聽證制度的首次嘗試，那么《價格法》對聽證的規(guī)定就可以認定為中國聽證制度的又一次變革，是聽證制度從具體行政行為向抽象行政行為的邁進。雖然聽證制度開始在中國慢慢生根，但它目前只限于少數(shù)幾個法律，其適用范圍也較窄，聽證制度也不很規(guī)范，從操作上看，行政聽證制度確立后，在眾多受到處罰，有權(quán)人求聽證的案件中真正舉行聽證的寥寥無幾。表明在實際生活中，還沒有真正發(fā)揮其作用，存在著許多缺陷。面對行政權(quán)力日益膨脹的今天，為保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，更好的監(jiān)督行政機關(guān)的行政行為，完善和發(fā)展聽證制度勢在必行。（一）進一步將聽證制度規(guī)范化、法定化我國行政處罰法第42條對行政處罰過程中的聽證的范圍、形式、參加人等方面作出了比較詳盡的規(guī)定，但與國外比較完善的聽證制度相比，仍表現(xiàn)得較為寬泛，可操作性不強。如對聽證主持人的地位、性質(zhì)、擔(dān)任主持人的要求、事先通知事項、聽證筆錄的效力等問題都未作出規(guī)定。這些都會影響聽證的順利進行和聽證公開性、公正性的價值取向。在《行政處罰法》中沒有詳細具體的規(guī)定，給了行政機關(guān)以很大的自由裁量權(quán)，使聽證流于形式，也難以保證行政處罰的公正性?！秲r格法》第23條規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格公益性服務(wù)，自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價、應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，有政府價格主官部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性?！眱r格聽證除了《價格法》第23條之外，在其它法律法規(guī)中再也找不到依據(jù)，這就使第23條成為一紙空文，有關(guān)機關(guān)在制定與群眾切身利益相關(guān)的公用事業(yè)、公益服務(wù)、自然壟斷經(jīng)營的商品價格時，并沒有舉行聽證會，如每年春運鐵路、公路運輸?shù)臐q價，電信業(yè)務(wù)費用的調(diào)整等，這些關(guān)系到人民切身利益的事情，行政機關(guān)一錘定音，既損害了群眾利益，又阻礙了法制建設(shè)的進程。因此，應(yīng)進一步使行政聽證制度規(guī)范化、具體化、法定化，使行政聽證的有法可依。（二）建立一支相對獨立的、穩(wěn)定的行政聽證法官隊伍聽政主持人在行政聽證過程中最關(guān)鍵性的角色，處于組織者和調(diào)控者的地位。因此，其獨立性、公正性如何以及他所擁有的職權(quán)和應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，會影響到聽證的進程和聽證的實際效果，也決定著行政聽證能否有效發(fā)揮作用及其發(fā)揮作用的程度。我國《行政處罰法》第42條第1款第4項規(guī)定：“聽證由行政機關(guān)旨定的非本案調(diào)查人員主持，當(dāng)事人認為與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避。”根據(jù)這一項規(guī)定可以看出，我國聽證主持人既沒有超脫行政機關(guān)，也沒有獨立的法律地位，，沒有被賦予應(yīng)有的職權(quán)。這種情形在實踐中很難保證聽證的客觀、公正，甚至可能導(dǎo)致程序流于形式，因此隨著聽證制度在我國的確立，我們要建立起一支相對獨立的、穩(wěn)定的聽政官隊伍至關(guān)重要。對聽證官來講，他們應(yīng)當(dāng)具有良好的品格，熟悉法律并具有所屬領(lǐng)域的行政經(jīng)驗，具有獨立的法律地位，在任用、工資、晉升、考核、罷免等方面不受所屬機關(guān)的直接控制，也不得從事與聽證不相容的工作。他們應(yīng)用年擁有主持聽證必需的權(quán)力，經(jīng)過聽證程序得出的意見和建議，應(yīng)當(dāng)?shù)玫叫姓C關(guān)首長的充分肯定，除非有足夠的證據(jù)并重新經(jīng)過聽證，不得隨意推翻聽證所確認的證據(jù)資料以及依據(jù)這些證據(jù)所做出建議或決定。另外，上述各方面應(yīng)該由法律法定化加以保障。（三）明確聽證筆錄的證據(jù)效力我國《行政處罰法》第42條第1款第7項僅規(guī)定：“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或蓋章。”沒有明確聽證筆錄的地位和作用。美國聽證制度的筆錄他性原則，是行政聽證的核心內(nèi)容，其目的在于絕護聽證的公正性。美國最高法院大法官VanDelanter曾說：“制定法所規(guī)定的對于沒有聽證記錄的證據(jù)一律不得加以考慮的原則必須得到遵守，否則聽證的權(quán)利就變的毫無意義。如果決定者在作出處罰時，隨意背離記錄或咨詢他人作出的事實認定或法律見解，則在正式聽證中提出的證據(jù)和辯論沒有任何價值?！毙姓C關(guān)在做出行政決定時，只能以聽證筆錄為根據(jù),而不能筆錄以外當(dāng)事人所未知悉的事實作為根據(jù)來做決定,如果以當(dāng)事人未知的事實作為決定根據(jù)，整個聽證程序也就流于形式，變得毫無價值。我國的聽證主持人不作出行政決定，最終仍然由行政機關(guān)作出，這種聽證與決定完全脫節(jié)的做法，使聽證程序流于形式。因此，我們行政機關(guān)作出決定時必須根據(jù)聽證記錄作出決定，但不能照搬美國的筆錄排他性原則，還必須結(jié)合其他未提交的聽證事實，結(jié)合案情綜合全面的作出決定。這樣既讓聽證記錄發(fā)揮效力，而且綜合事實認定，追求事實的公正性。（四）擴大行政聽證的適用范圍1、擴大行政處罰的適用范圍我國《行政處罰法》第42條第1款規(guī)定的范圍比較狹窄，應(yīng)該將限制人身自由的行政處罰也納入聽證范圍。在行政機關(guān)對公民作出限制人身自由的行政處罰決定之前，應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人的要求舉行聽證，不但可以避免行政賠償案件的發(fā)生，還可以讓處罰人心服口服。2、在行政許可中建立聽證制度在社會經(jīng)濟飛速發(fā)展的今天，行政許可作為國家宏觀調(diào)控的主要手段之一，被各國廣泛采用。通過行政許可這種方式，一則可以使國家處于一種超然的地位，將那些危及社會公共安全、經(jīng)濟秩序以及人民權(quán)益的活動納入國家統(tǒng)一管理，避免資源浪費和生態(tài)環(huán)境惡化，使社會經(jīng)濟生活有序發(fā)展；二則可以促進具備法定條件的生產(chǎn)、經(jīng)營者在同等條件下展開公平競爭,讓被管理者的主觀能動性得以充分發(fā)揮。行政許可在具有積極作用的同時，也不可避免地會產(chǎn)生一些消極影響。為了確保行政許可的公平、公正、合法、合理，盡量避免行政許可產(chǎn)生消極影響，讓其積極作用發(fā)揮到極至，有必要在行政許可中建立聽證制度。行政機關(guān)在實施行政許可行為時，應(yīng)當(dāng)允許利害關(guān)系人提出自己的觀點、看法，陳述自己的理由，行政機關(guān)對合理、正確的意見應(yīng)積極采納?？傊谛姓S可程序中引入聽證程序，有利于克服行政許可機關(guān)在許可過程中的偏私、不公，增加行政許可的透明度，避免腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。3、從具體行政行為擴大到抽象行政行為在國外，聽證制度較為發(fā)達的國家，如美國、日本等，都將行政聽證制度運用于制定法規(guī)等抽象行政行為中。在我國也應(yīng)該將抽象行政行為納入聽證的范圍，其原因如下：第一、抽象行政行為是規(guī)定人們的行為規(guī)范，規(guī)定和分配人們之間的權(quán)利義務(wù)的活動。這一活動的本質(zhì)和宗旨就是要求公正、合理地分配權(quán)利義務(wù)，而聽證追求的價值也是公正，保障行政程序的公正性；第二、行政立法行為的立法方式存在重大弊端需要聽證。行政機關(guān)的立法權(quán)被授權(quán)后，基本上成為由行政機關(guān)單方面作出決定的方式，它并非是各方面協(xié)商和議的結(jié)果，而且在行政機關(guān)內(nèi)部，行政立法最終形式上還是首長負責(zé)制，而不是少數(shù)服從多數(shù)。因此，民主度遠遠不及其他立法，而且還很容易產(chǎn)生輕視相對人利益，造成個人專制立法的后果，所以在行政立法中運用聽證制度，在很大程度上可彌補這種不足；第三、抽象行政行為針對的大都是廣泛而不特定的對象，一旦其產(chǎn)生不合理、不公正，對社會的危害性將不可估量。因此，為了保證抽象行政行為的公正性，提高行政效率，應(yīng)該將抽象行政行為確定界限，采用不同的聽證方式，以便更好地保護相對人的合法權(quán)益，促進整個社會的秩序健康發(fā)展。第一，中央政府、國務(wù)院的行政法規(guī)及規(guī)范性文件，國務(wù)院各部門的行政規(guī)章及規(guī)范性文件，應(yīng)該采取正式聽證和事前聽證相結(jié)合。第二，地方政府、省級政府、省政府所在地的市政府或國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的政府的地方性規(guī)章及規(guī)范性文件，應(yīng)該采取事前正式聽證或事后正式聽證相結(jié)合。第三、地方各級市、縣、鄉(xiāng)政府及其工作部門的規(guī)范性文件，采取非正式聽證。第四、凡不涉及到公民、法人或其他組織較大權(quán)益的抽象行政行為，都不確立聽證程序。4、擴大聽證參加人的范圍為達到行政聽證全面公正的要求，各國行政參加人的范圍呈擴大趨勢，特別是吸收有利害關(guān)系人參加的聽證程序。目前，我國的聽證參加人范圍相當(dāng)狹窄，有權(quán)參加聽證會的主體比較少，我國《行政處罰法》的規(guī)定，有權(quán)參加聽證會的主體除了行政機關(guān)的調(diào)查人員和其指定的聽證主持人外，還有被處罰的當(dāng)事人。而其他利害關(guān)系人是否可以申請參加聽證，法律并無明確規(guī)定。因此，為了更加有效地監(jiān)督行政機關(guān)的行政行為，保護當(dāng)事人的的合法權(quán)益，應(yīng)該賦予其他利害關(guān)系人申請參加聽證的權(quán)利，由利害關(guān)系人申請或聽證主持人通知參加訴訟。（五）樹立群眾法制觀念，提高行政執(zhí)法水平行政關(guān)系是一種不對等的關(guān)系，容易造成行政權(quán)力的有意擴張性和侵犯性，如不加以制約，就會對相對人的利益造成侵害。為了保持行政關(guān)系雙方當(dāng)事人之間的平衡，促使行政機關(guān)行使職權(quán)公開、公正、民主，就應(yīng)賦予行政機關(guān)更多義務(wù)，而相對人享有更多權(quán)利。因此，人民群眾應(yīng)該積極拿起法律賦予的權(quán)利保護自己，提高法律意識對行政人員來說，對其素質(zhì)和工作能力提出了更高的要求，它要求行政人員摒棄優(yōu)越感和專橫的作風(fēng)，增強民主法律意識，樹立認真工作的作風(fēng)。而達到這一要求，除加強對行政執(zhí)法人員進行法制教育，提高執(zhí)法水平外，還應(yīng)該從制度上加以保障，強化行政責(zé)任，對于違法或不認真進行聽證的人員和行為給予嚴肅處分。[注釋]（1）該定義是筆者自己的理解，請批評指正。（2）李素貞，黃鳳蘭：《行政聽證制度在我國的價值研究》，《河北法學(xué)》2002年，第3期（3）應(yīng)松年：《比較行政程序》，中國法制出版社1999年版，第200頁、第222頁（4）王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第493頁（5）楊海坤、劉洋林《關(guān)于行政聽證制度的討論》，《江蘇公安專科學(xué)校學(xué)報》2000年，第2期（6）王克穩(wěn)：《略談行政聽證》，人民出版社1997年版，第357頁[參考文獻][1]王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版[2]張文顯：《法學(xué)基本范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社1993年版[3]姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社1999年版[4]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版[5]李素貞，黃鳳蘭：《行政聽證制度在我國的價值研究》，《河北法學(xué)》2002年，第3期[6]方世容：《關(guān)于我國抽象行政行為聽證問題的探討》，《法商研究》1998年，第1期[7]南博方：《日本行政法》，楊建順等譯，中國人民大學(xué)出版社，1988年版[8]羅豪才：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1999年版[9]王名揚：《美國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1987年版[10]姜明安：《行政的現(xiàn)代化與行政程序制度》，《中外法學(xué)》1998年，第1期[11]楊海坤：《跨入21世紀的中國行政法學(xué)》，中國人事出版社2000年版[12]鄒東升：《美日行政聽證制度之比較》，《中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報》1997年，第2期[13]葉新火：《完善我國行政聽證制度的若干意見》，《人民法院報》2003年5月24日[14]楊海坤，劉洋林：《關(guān)于行政聽證制度的討論》，《江蘇公安專科學(xué)校學(xué)報》2000年，第2期[15]應(yīng)松年：《比較行政程序》，中國法制出版社1999年版[16]章劍生：《行政程序法比較研究》，杭州大學(xué)出版社1997年版[17]歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩、羅納多·M·利文：《行政法與行政程序法概要》黃列譯，中國社會科學(xué)出版社1996[18]王克穩(wěn)：《我國建立行政聽證制度必須解決的幾個主要問題》，《行政法學(xué)研究》1996年，第3期[19]皮純協(xié)：《