行政聽證制度比較研究

..行政聽證制度比較研究我國(guó)行政聽證制度的完善[內(nèi)容摘要]行政聽證制度作為行政程序的核心制度，早已被世界各國(guó)采用。我國(guó)于1996年《行政處罰法》第一次確立了該制度。行政聽證制度在我國(guó)的確立，在我國(guó)行政法制建設(shè)上具有里程碑的意義。隨后，1998年5月1日實(shí)施的《價(jià)格法》中規(guī)定了價(jià)格聽政制度。2000年1月實(shí)施的《立法法》又將聽證會(huì)規(guī)定為行政法規(guī)起草中聽取意見的一種方式。這兩次立法規(guī)定是我國(guó)行政聽證制度在行政領(lǐng)域的又一次新舉措和重大突破。至此，聽證制度作為現(xiàn)代民主政治和現(xiàn)代行政程序的重要支柱制度，在我國(guó)正在向公開、公正、民主的方面深入發(fā)展。然而，作為一種舶來的法律制度，在我國(guó)的發(fā)展還不夠完善。因此，本文通過對(duì)各國(guó)行政聽證制度的對(duì)比，探尋出我國(guó)行政聽證制度的發(fā)展方向，并對(duì)我國(guó)行政聽證制度的缺陷略表淺見。[關(guān)鍵詞]行政聽證制度基本原則聽證范圍聽證程序行政聽證制度作為行政程序的核心制度，是行政民主化的產(chǎn)物，它順應(yīng)了現(xiàn)代法治的要求，同時(shí)，在行政權(quán)不斷膨脹的今天，為了有效控制行政權(quán)利的擴(kuò)張，尤其是為了更有效的維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，將行政行為置于人民的監(jiān)督之下，行政聽證制度已成為當(dāng)今世界各國(guó)共同的一項(xiàng)極其重要的制度，并被各國(guó)采用。我國(guó)于1996年《行政處罰法》中第一次確立了聽證制度，隨后又在《價(jià)格法》和《立法法》中做出相關(guān)規(guī)定。行政聽證制度在我國(guó)的確立，在我國(guó)行政法制建設(shè)上，具有里程碑的意義，也是我國(guó)在行政領(lǐng)域的一次新舉措和重大突破。行政聽證制度在我國(guó)的發(fā)展，說明了我國(guó)的法制建設(shè)正在向公開、公平、公正、民主的方面深入發(fā)展，但由于行政聽證制度在我國(guó)尚處于初創(chuàng)階段，且存在許多不完善的地方。因此，本文通過對(duì)美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家的行政聽證制度進(jìn)行比較分析，提出我國(guó)行政聽證制度完善與發(fā)展的幾點(diǎn)建議：一、行政聽證制度概述（一）行政聽證制度的由來及其發(fā)展行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政聽證制度的核心來自于英美國(guó)家司法領(lǐng)域里的司法審判制度，是隨著司法聽證制度的廣泛使用和發(fā)展逐漸移植到立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)中來的。聽證本意為訴訟中應(yīng)聽取他方當(dāng)事人意見的制度，也就是說法院在審查事實(shí)與法律問題時(shí)要以公開舉行的方式聽取證人和當(dāng)事人的意見，以保證審判之公平，從而實(shí)現(xiàn)“公平”與“正義”。司法審判的聽證制度被稱為“司法聽證制度”，后來司法聽證制度被推廣應(yīng)用于立法和行政方面，立法領(lǐng)域中的聽證制度被稱為“立法聽證制度”，行政領(lǐng)域中的聽證制度被稱為“行政聽證制度”，不論司法、立法、行政三種制度以不同方式、不同角度實(shí)現(xiàn)“公平”與“正義”，然而他們追求價(jià)值都是一致的。行政聽證制度在制定法上的根據(jù)可追溯到英國(guó)1215年的《自由大憲章》，它規(guī)定：“自由原則依據(jù)國(guó)法予以審判者，不得逮捕和禁錮，也不得剝奪其財(cái)產(chǎn)，放逐外國(guó)，或加以任何危害?！泵绹?guó)在制定憲法時(shí)，秉承英國(guó)的自然公正觀念，在聯(lián)邦憲法修正案第5條規(guī)定：“未經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪任何人的生命、自由、財(cái)產(chǎn)，”這條規(guī)定適用于聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)；憲法修正案第14條規(guī)定：“任何州不得未經(jīng)正當(dāng)法律程序剝奪任何人的生命、自由、財(cái)產(chǎn)”，這條規(guī)定適用于各州政府機(jī)關(guān)。憲法上正當(dāng)法律程序的意義就是公正行使權(quán)力，要求行政機(jī)關(guān)在做出對(duì)當(dāng)事人不利的行政決定時(shí)，必須聽取當(dāng)事人的意見，所以，在英美國(guó)家，行政聽證制度具有憲法性權(quán)力的主張和支持。1946年美國(guó)的聯(lián)邦行政程序明確規(guī)定，聽證程序?yàn)樾姓绦虻暮诵模谝淮伟崖犠C做為一項(xiàng)重要的制度寫入法律，隨后又在西班牙、意大利、法國(guó)、日本等國(guó)相繼制定的行政程序中引用，隨著聽證程序的不斷發(fā)展，聽證制度在西方主要國(guó)家完整建立起來。行政聽證制度的理論基礎(chǔ)可溯源于英國(guó)的“自然公正原則”，后來美國(guó)的“正當(dāng)程序原則”又發(fā)展了這一理論基礎(chǔ)。此后，大陸法系國(guó)家又發(fā)展這一理論。我國(guó)于1996年3月17日八屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議通過了《行政處罰法》，并在該法中確立聽證制度，這是我國(guó)在行政程序立法的重大突破。隨后，1998年5月1日實(shí)施的《價(jià)格法》中規(guī)定了價(jià)格聽證制度，2000年1月實(shí)施的《立法法》又將聽證會(huì)規(guī)定為行政法規(guī)起草過程中聽取意見的一種方式。至此，聽證制度做為現(xiàn)代民主政治和現(xiàn)代行政程序的重要支柱制度，在我國(guó)初步建立并正式運(yùn)作起來。（二）行政聽證制度概念及其意義“聽證”在英美稱為“hearing”，即審訊或聽訊，在奧地利稱為“parteiengenors”,在日本稱為“聽聞”，在德國(guó)稱為“聽審”，盡管名稱各不一樣，意思都是給當(dāng)事人以參與訴訟的機(jī)會(huì)，美國(guó)將“聽取利害關(guān)系”的意見的程序，統(tǒng)稱為聽證，日本、韓國(guó)包括中國(guó)的聽證則專指以聽證會(huì)形式聽取相對(duì)人的意見。我國(guó)法學(xué)界對(duì)行政聽證有狹義和廣義之分，廣義的行政聽證指行政機(jī)關(guān)在立法或制作行政決定的過程中，征求有關(guān)利害關(guān)系人意見的活動(dòng)，狹義的行政聽政則僅指聽證會(huì)，即行政機(jī)關(guān)為了合理有效地制作和實(shí)施行政決定，舉行由全部利害關(guān)系人參加的聽證會(huì)以廣泛聽取各方面意見的活動(dòng)。較普遍的看法是行政聽證是指行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)作出影響行政相對(duì)一方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)決定前，就相關(guān)事實(shí)問題和法律問題聽取利害關(guān)系人意見的程序性法律制度，但是這一觀點(diǎn)僅限于具體行政行為，應(yīng)把抽象行政行為也概括在內(nèi)。為此，更準(zhǔn)確地說，所謂行政聽證制度指行政主體在實(shí)施抽象行政行為或影響相對(duì)人合法權(quán)益的具體行政行為前，應(yīng)有主持人主持舉行公開會(huì)議，聽取行政相對(duì)人的評(píng)價(jià)和意見，對(duì)行政相對(duì)人提出的疑點(diǎn)和問題進(jìn)行質(zhì)證并制作聽證記錄，依此作出決定的一種行政程序法律制度。一般來講，只有經(jīng)過聽證程序論證后的證據(jù)，才能作為行政主體行政行為的合法為的合法依據(jù)，否則行政行為無效。這樣聽證制度不僅成為制約行政權(quán)的一種有效途徑，而且有利于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。行政聽證制度作為行政程序法的核心制度，有以下特點(diǎn)：（1）規(guī)范性。即指聽證的原則、主體、內(nèi)容、范圍等必須有明確的規(guī)定；（2）公正性；行政主體在行使行政權(quán)力作出使當(dāng)事人受不到影響的行政行為時(shí)，必須聽取當(dāng)事人的意見。每個(gè)人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利，就要求行政主體和行政相對(duì)人都要以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，維護(hù)其法律的公正性。行政聽證制度作為一種從國(guó)外移植進(jìn)來的一項(xiàng)先進(jìn)的、有經(jīng)驗(yàn)的法律制度，同時(shí)它作為行政程序的核心制度，在我國(guó)民主法制史上有重大的意義。行政聽證制度在我國(guó)的確立，沖擊了中國(guó)幾千年的傳統(tǒng)文化，促進(jìn)了中國(guó)民主法制的進(jìn)程，并且聽證制度的建立既是有效控制行政權(quán)力擴(kuò)張和監(jiān)督行政權(quán)力體行使的有力手段，又是保障相對(duì)人合法權(quán)益的重要途徑，也是現(xiàn)代民主和人權(quán)價(jià)值的重要體現(xiàn)，同時(shí)，又是行政聽證制度的進(jìn)一步完善與發(fā)展，是人民當(dāng)家作主的體現(xiàn)，也是追求公平與效率、公開與正義，促進(jìn)行政合法，適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代法制國(guó)家法律體系的重要手段和最佳平衡點(diǎn)。行政聽證制度比較分析（美、日、中）（一）從原則上比較各國(guó)行政聽證制度聽證原則是確立行政聽證制度并貫穿于行政聽政過程中的準(zhǔn)則，各國(guó)行政程序制度不同，因而聽政原則也不盡相同。1、公開原則公開原則是一般行政程序法的基本原則。行政公開可以起到監(jiān)督行政行為依法進(jìn)行，保護(hù)公民合法權(quán)益的目的，是指法律審判對(duì)社會(huì)公眾開放，允許公眾和新聞界予以旁聽，我國(guó)《行政處罰法》第42條規(guī)定：“除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私外，聽證公開進(jìn)行。”“陽光是最好的防腐劑”。公開原則要求行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中，允許公眾特別是新聞?dòng)浾咴趫?chǎng)旁聽，從而保證社會(huì)公眾對(duì)聽證的參與，有利于加大對(duì)行政的監(jiān)督，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任感；另一方面，公開聽證也是行政當(dāng)事人乃至公眾獲得許可的基礎(chǔ)。有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，增強(qiáng)公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的信心，有利于行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行。當(dāng)然，凡涉及國(guó)家機(jī)密、個(gè)人隱私的事項(xiàng)，可以不公開進(jìn)行聽證，這是大多數(shù)國(guó)家的做法，但有些國(guó)家不允許公開，如日本《行政程序法》第10條規(guī)定：“聽證期日之審理除行政機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)予公開外，不公開之”。聯(lián)邦德國(guó)《行政程序法》第68條規(guī)定：“言詞審理不公開”。韓國(guó)《行政程序法》第30條規(guī)定：“聽證當(dāng)事人等提出公開審理或聽證主持人認(rèn)為必要時(shí)，可以公開”。我國(guó)《行政處罰法》中的聽證堅(jiān)持公開原則，在其它領(lǐng)域中的聽證是否公開，法律未明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)隨意性很大。因此，應(yīng)該不僅在行政處罰中聽證公開，在其它領(lǐng)域聽證也應(yīng)公開，當(dāng)然除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私外，這樣有利于加強(qiáng)行政行為的監(jiān)督，避免暗箱操作可能帶來的腐敗。2、主持人中立原則聽證程序是否順利進(jìn)行，程序是否公開，很大程度上取決于行政主持人，主持人保持中立是世界各國(guó)通用的基本原則。美國(guó)《聯(lián)邦行政聽證程序法》規(guī)定：“聽證主持人稱為行政法官，他是聯(lián)邦事務(wù)委員會(huì)對(duì)具有律師資格和行政經(jīng)驗(yàn)的人員，通過考試合格后列入聽證法官名單，行政機(jī)關(guān)無權(quán)自己任命行政法官，只能根據(jù)工作需要從文官事務(wù)委員長(zhǎng)會(huì)所確認(rèn)的合格人選擇任命，行政法官的任職、升遷、辭退、待遇等由文官事務(wù)委員會(huì)決定，與行政機(jī)關(guān)無關(guān)。行政法官在主持聽證過程中，有主持宣誓、記錄證言或授權(quán)記錄證言、掌握聽證進(jìn)度、依法做出決定和更改決定等九項(xiàng)權(quán)力。此外，行政法官還必須保持執(zhí)行職務(wù)的超然態(tài)度，規(guī)定行政法官不能執(zhí)行與行政聽證工作不相容的職務(wù)，禁止單方面接觸任何人，從而有力保障了行政聽證的公正性和客觀性。”而美國(guó)以外的其他大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)采用聽證主持人由行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)或指定人員擔(dān)任。如韓國(guó)《行政程序法》第28條規(guī)定：“聽證由行政機(jī)關(guān)從所屬職員或依總統(tǒng)令具備資格者中選定之人員主持之，行政機(jī)關(guān)應(yīng)努力使聽證主持人之得以公正進(jìn)行?！比毡驹诼犠C過程中，主審官可禁止當(dāng)事人、代理人或輔佐人進(jìn)行不必要的陳述，并依職權(quán)決定聽證的進(jìn)程。我國(guó)目前還沒有一支專業(yè)性的聽證隊(duì)伍，聽證主持人是行政機(jī)關(guān)的工作人員，他們?cè)谥鞒致犠C時(shí)不具有獨(dú)立的法律地位，《行政處罰法》第42條第1款第1項(xiàng)規(guī)定：“聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持”這一規(guī)定，說明聽證主持人由行政機(jī)關(guān)的行政工作人員擔(dān)任。比較聽證主持人的兩種選任方法可以看出：“美國(guó)的行政法官制是行政法官?gòu)挠新蓭熧Y格和行政經(jīng)驗(yàn)的人員中選任專門從事聽證工作，富有經(jīng)驗(yàn)又有獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的一系列保障，更有利于公正決定的做出，但這種制度的建立所付出的行政執(zhí)法成本很高；另一種由行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)或指定人員擔(dān)任，這種方式不必增加機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)，也可減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，但是聽證主持人由行政首長(zhǎng)或行政機(jī)關(guān)指定人員擔(dān)任，容易造成以權(quán)壓法、以權(quán)壓人的現(xiàn)象，聽證主持人不可能中立，行政聽證也做不到公正，不可能更好地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。3、記錄排他性原則聽證筆錄對(duì)行政機(jī)關(guān)行政決定的約束力有兩種規(guī)定：“一種是德國(guó)、日本等國(guó)家的規(guī)定，聽證筆錄對(duì)行政機(jī)關(guān)的決定有一定的約束力，行政機(jī)關(guān)應(yīng)斟酌聽證筆錄作出行政決定，但行政機(jī)關(guān)并不是必須以聽證筆錄為根據(jù)，只有在行政程序法之外的其他法律明確規(guī)定以聽證筆錄為根據(jù)的，行政機(jī)關(guān)才必須以聽證筆錄為根據(jù)。如《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》第69條第1項(xiàng)規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出的決定，必須綜合全面反映行政程序所有的結(jié)果?！比毡尽缎姓绦蚍ā返?6條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為不利益處分之決定時(shí)，應(yīng)充分斟酌記載于第24條第1項(xiàng)筆錄內(nèi)容及同條第3項(xiàng)報(bào)告書中主持人之意見?！绷硪环N是與德國(guó)、日本等國(guó)家相對(duì)的美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定的筆錄排他性原則，指行政機(jī)關(guān)的決定必須根據(jù)聽證筆錄作出，不能在筆錄之外，以當(dāng)事人不知道或沒有論證的事實(shí)作為根據(jù)，否則行政裁決無效。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第556條第5款規(guī)定：“書面證言、物證以及在該程序中受書案卷的全部文書和申請(qǐng)書，就構(gòu)成了本編第557條所規(guī)定的作出決定之依據(jù)的案卷?！庇涗浥潘栽瓌t是行政聽證的核心內(nèi)容，其目的在于維護(hù)聽證的公正性。如果聽證機(jī)關(guān)可以根據(jù)聽證以外的證據(jù)作出決定，聽證就毫無意義。根據(jù)記錄排他性原則，行政機(jī)關(guān)不能在聽證之外接納證據(jù)，最常見的筆錄之外證據(jù)發(fā)生在單方面接觸的情況下當(dāng)事人在對(duì)方不在場(chǎng)的情況下與行政法官和對(duì)案件有決定權(quán)的人單方面討論案件，單方面接觸極大損害了對(duì)方的利益，破壞了聽證程序的基本原則和行政機(jī)關(guān)的威信，作出的決定將被法院撤銷。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第557條第4款規(guī)定：“禁止任何‘行政機(jī)關(guān)以外的厲害關(guān)系人’與任何決策官員進(jìn)行或故意形成的‘就本案的是非依據(jù)問題’進(jìn)行或故意促成單方聯(lián)絡(luò)。“該條同時(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)的決策人也規(guī)定了相關(guān)的限制。我國(guó)《行政處罰法》第42條第1款第7項(xiàng)規(guī)定：“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或蓋章?！币来艘?guī)定看，不但沒有規(guī)定聽證筆錄在決定中作為唯一依據(jù)或主要依據(jù)，甚至對(duì)該筆錄在處罰決定中的作用也只字不提，由此在理論上產(chǎn)生了許多分歧，在實(shí)踐中造成許多誤解。（二）從范圍上比較各國(guó)行政聽證制度聽證作為現(xiàn)代行政程序法的核心，在保障行政公正，促進(jìn)行政相對(duì)人參與，加強(qiáng)行政主體與行政相對(duì)人之間的溝通，提高行政行為的可接受性方面具有無可比擬的作用。但聽證也是有限度的，如果要求所有行政行為作出之前均需舉行聽證，必然造成人力、財(cái)力的浪費(fèi)，從而影響行政效率。因此，在行政立法、執(zhí)法和司法過程中可以施行聽證，但并非所有的行政行為都必須進(jìn)行聽證，對(duì)所有的行政行為實(shí)施聽證，既無必要，也不可能。美國(guó)對(duì)行政聽證作了廣義的理解，聽取當(dāng)事人意見的程序統(tǒng)程為聽證，不僅適用于法律制度，同時(shí)也適用于裁決。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》中規(guī)定了除軍事和外交職務(wù)上的行為，行政官員的選用和任期，行政法官的任命除外等五種情形非適用于聽證外，其余都可適用聽證。由此可見，美國(guó)的聽證制度范圍十分廣泛。日本行政執(zhí)法中施行聽證，限于“不利益處分”，日本《行政程序法要綱草案》第三章規(guī)定：“不利益處分是指在行政機(jī)關(guān)作出的處分中，將特定者作為接受人科加義務(wù)或限制其權(quán)利的處分。在準(zhǔn)備作出這種處分時(shí)，原則上應(yīng)給予接受人辯駁的機(jī)會(huì)或?qū)嵤┞犠C?！币簿褪钦f，一般將給相對(duì)人帶來重大不利時(shí)應(yīng)實(shí)施聽證，其他情形應(yīng)給予辯解機(jī)會(huì)。日本《行政程序法》第13條對(duì)是否屬實(shí)行聽證的場(chǎng)合同時(shí)做了列舉性的4條和排除性的5條，顯得十分嚴(yán)密，既規(guī)定了聽證和辯明機(jī)會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)，又為行政機(jī)會(huì)留有裁量余地。我國(guó)的聽證制度適用于范圍規(guī)定過窄，我國(guó)《行政處罰法》第42條第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營(yíng)業(yè)證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。”由此看出，應(yīng)當(dāng)聽證的行政處罰僅限于這三類，而其它如行政許可、行政裁決、限制人身自由的行政處罰等具體行政行為，還有抽象行政行為中關(guān)于聽證的規(guī)定可以說是一紙空文。行政聽證的范圍，既決定著公民參加行政管理活動(dòng)的廣度和深度，也決定著行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的民主性和公開性，行政聽證的范圍還應(yīng)該包括行政聽證的參加人范圍（該論述已于上一個(gè)問題“通知的對(duì)象”中比較），所以，它是各國(guó)行政聽證制度中的重大問題，因此，行政聽證范圍的明確界定意義重大，不僅有利于提高行政機(jī)關(guān)的工作效率和行政質(zhì)量，還能進(jìn)而維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。（三）從行政程序上比較各國(guó)行政聽證制度1、程序啟動(dòng)根據(jù)奧地利《行政程序法》第39條規(guī)定：“聽證程序可以由行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)開始，也可以由當(dāng)事人依申請(qǐng)開始，但行政機(jī)關(guān)也可以拒絕當(dāng)事人要求聽證申請(qǐng)的當(dāng)事人不得請(qǐng)示法律救濟(jì)?！焙茱@然這種規(guī)定無疑為行政機(jī)關(guān)可能濫用聽證決定權(quán)提供了法律依據(jù)。我國(guó)臺(tái)灣1998年《行政程序法草案》第17條規(guī)定：“因程序之進(jìn)行將影響第三人之權(quán)利或法律上利益者，行政機(jī)關(guān)得依職權(quán)或依申請(qǐng)通知其參加為但是人。”我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定：“當(dāng)事人可以申請(qǐng)進(jìn)行聽證，但并沒有規(guī)定和案件有關(guān)的第三人是否可以申請(qǐng)聽證?！钡罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問題的解釋》第12條卻規(guī)定與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對(duì)行為不服的，可以依法提起行政訴訟。也就是說，司法解釋賦予了案件當(dāng)事人以外的第三個(gè)提起行政訴訟的權(quán)利，但實(shí)際上，不論是第三人提起訴訟還是申請(qǐng)聽證，其本質(zhì)都是通過擴(kuò)大公民參加行政程序，來對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效監(jiān)督，保護(hù)公民和法人的合法權(quán)益，因此，我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外有關(guān)規(guī)定和我國(guó)行政訴訟法的做法，允許和具體行政行為有利害關(guān)系的第三人申請(qǐng)聽證。2、聽證方式聽證是聽證制度的核心內(nèi)容，它是行政相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)陳述意見，遞交證據(jù)和行政機(jī)關(guān)聽取意見和接納證據(jù)的過程，因而為了保證聽證功能的實(shí)現(xiàn)，遵循公開原則。在聽證方式上，美日都采用口頭形式為主，我國(guó)對(duì)此沒有規(guī)定。從聽證在程序設(shè)計(jì)上的繁簡(jiǎn)來看有正式聽證與非正式和混合聽證程序。正式聽證是指行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)或作出行政決定之前，舉行正式的聽證會(huì)，使當(dāng)事人得以提出證據(jù)、質(zhì)證、詢問證人，行政機(jī)關(guān)基于聽政記錄作出行政決定的程序。正式聽證程序要求行政機(jī)關(guān)以聽證記錄作為制定規(guī)章的依據(jù)，從而限制了行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)章中的自由裁量權(quán)；非正式聽證是指行政機(jī)關(guān)在指定法則或作出行政決定時(shí)，只須給予當(dāng)事人口頭或書面陳述意見的機(jī)會(huì)，以供行政機(jī)關(guān)參與，行政機(jī)關(guān)不必須基于聽證記錄作出決定的程序。非正式聽證程序中，行政機(jī)關(guān)具有較大的自由裁量權(quán)，在聽證方式上，行政機(jī)關(guān)可以選擇它認(rèn)為恰當(dāng)?shù)姆绞铰犎‘?dāng)事人的陳述或反駁意見，非正式程序具有一定的靈活和混合性。聽證程序是美國(guó)70-80年代期間產(chǎn)生的一種程序，是指行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)章時(shí)，采用通信、輿論評(píng)議、口頭評(píng)論、召集會(huì)議以及舉行聽證會(huì)等公眾參與方式聽取意見。混合程序既可以由利害關(guān)系人申請(qǐng)，也可以由行政機(jī)關(guān)召集，主持程序的官員可以向主要的利害關(guān)系人提問，利害關(guān)系人可以表明自己的觀點(diǎn)，提供有關(guān)證據(jù)，必要時(shí)還允許利害關(guān)系人之間進(jìn)行口頭辯論，由于混合程序受法院的贊同，因而行政機(jī)關(guān)不必?fù)?dān)心受司法審查的危險(xiǎn)，同時(shí)混合程序可以彌補(bǔ)另兩種程序各自的缺陷。3、決定決定是行政主體在通過聽證獲得的證據(jù)材料基本上對(duì)行政相對(duì)人所主張的某種權(quán)益所做出的一種結(jié)論，美國(guó)稱之為初審決定，又為初步?jīng)Q定、建設(shè)性決定和臨時(shí)性決定。對(duì)于行政機(jī)構(gòu)為制定規(guī)章和決定頒發(fā)原始許可證而舉行的聽證，主持人在聽證后做出臨時(shí)性裁決；對(duì)于涉及行政政策問題的案件，做出建議性裁決；對(duì)于除上述情況外的其他爭(zhēng)議和案件，主持人在聽證后均做出初步裁決。主持聽證的職員做出初步?jīng)Q定后，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，如果無人向該機(jī)關(guān)上訴，而且該機(jī)關(guān)亦未主動(dòng)要求復(fù)議時(shí)，則該初步?jīng)Q定勿需經(jīng)過進(jìn)一步程序，即成為該機(jī)關(guān)的決定。機(jī)關(guān)在受理初步?jīng)Q定的上訴或復(fù)議初步?jīng)Q定時(shí)，具有做出初步?jīng)Q定的一切權(quán)力，除非限制可受理的爭(zhēng)議問題時(shí)例外。行政機(jī)構(gòu)的裁決，無論是初步裁決，還是終局裁決都必須做裁決書。日本式聽證制度，主持人必須在聽證終結(jié)后即制作報(bào)告書與聽證案卷記錄一同交行政廳。該報(bào)告書就當(dāng)事人等對(duì)構(gòu)成不利益處分之后同事實(shí)的主張是否有理由必須提出意見，行政廳做出不利益處分的決定時(shí)，必須充分斟酌聽證案卷記錄內(nèi)容和報(bào)告書中所記載的主持人意見。這一規(guī)定提高了聽證的意義，使行政廳不是完全獨(dú)立地做出不利益處分的決定。行政廳認(rèn)為有必要時(shí)，可將報(bào)告書退回主持人，命令其再次聽證。在制定日本行政程序法前，日本仿美制，將決定分為決定和決定案，行政法官做出初步?jīng)Q定后在規(guī)章規(guī)定時(shí)間內(nèi)，如果當(dāng)事人沒有向行政機(jī)關(guān)提出上訴，行政機(jī)關(guān)也沒提出復(fù)議要求，裁決即為行政機(jī)關(guān)的裁定。而建議性規(guī)定必須經(jīng)過復(fù)議，由行政機(jī)關(guān)以自己的名義做出決定后，才具有法律效力。行政程序法頒布后，有了不服申訴的限制，對(duì)行政廳或主持人做的處分，不得依行政不服審查法提起不服申訴；對(duì)經(jīng)聽證后所做出的不利益處分的決定，當(dāng)事人不得依行政不服審查法提起異議申訴。但在聽證期間未出席聽證的當(dāng)事人，不在此限。我國(guó)的決定權(quán)在于行政機(jī)關(guān)，而非行政主持人決定。我國(guó)行政聽證制度的缺陷及其完善憲法規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”在這里，聽取人民的意見和建議是一種原則性的籠統(tǒng)的陳述，在一定條件下，也應(yīng)該表現(xiàn)為具體形式，聽證就是被國(guó)外的實(shí)踐證明了的有效的法定形式。隨著民主法制建設(shè)的發(fā)展，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》首次移植了國(guó)外聽證制度。聽證制度作為現(xiàn)代行政程序法的核心制度，早已被世界各國(guó)廣泛采用。然后，在我國(guó)的首次嘗試，是中國(guó)行政程序制度的重大突破。如果說行政處罰法是移植行政聽證制度的首次嘗試，那么《價(jià)格法》對(duì)聽證的規(guī)定就可以認(rèn)定為中國(guó)聽證制度的又一次變革，是聽證制度從具體行政行為向抽象行政行為的邁進(jìn)。雖然聽證制度開始在中國(guó)慢慢生根，但它目前只限于少數(shù)幾個(gè)法律，其適用范圍也較窄，聽證制度也不很規(guī)范，從操作上看，行政聽證制度確立后，在眾多受到處罰，有權(quán)人求聽證的案件中真正舉行聽證的寥寥無幾。表明在實(shí)際生活中，還沒有真正發(fā)揮其作用，存在著許多缺陷。面對(duì)行政權(quán)力日益膨脹的今天，為保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，更好的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為，完善和發(fā)展聽證制度勢(shì)在必行。（一）進(jìn)一步將聽證制度規(guī)范化、法定化我國(guó)行政處罰法第42條對(duì)行政處罰過程中的聽證的范圍、形式、參加人等方面作出了比較詳盡的規(guī)定，但與國(guó)外比較完善的聽證制度相比，仍表現(xiàn)得較為寬泛，可操作性不強(qiáng)。如對(duì)聽證主持人的地位、性質(zhì)、擔(dān)任主持人的要求、事先通知事項(xiàng)、聽證筆錄的效力等問題都未作出規(guī)定。這些都會(huì)影響聽證的順利進(jìn)行和聽證公開性、公正性的價(jià)值取向。在《行政處罰法》中沒有詳細(xì)具體的規(guī)定，給了行政機(jī)關(guān)以很大的自由裁量權(quán)，使聽證流于形式，也難以保證行政處罰的公正性?！秲r(jià)格法》第23條規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格公益性服務(wù)，自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)、應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度，有政府價(jià)格主官部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性?！眱r(jià)格聽證除了《價(jià)格法》第23條之外，在其它法律法規(guī)中再也找不到依據(jù)，這就使第23條成為一紙空文，有關(guān)機(jī)關(guān)在制定與群眾切身利益相關(guān)的公用事業(yè)、公益服務(wù)、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格時(shí)，并沒有舉行聽證會(huì)，如每年春運(yùn)鐵路、公路運(yùn)輸?shù)臐q價(jià)，電信業(yè)務(wù)費(fèi)用的調(diào)整等，這些關(guān)系到人民切身利益的事情，行政機(jī)關(guān)一錘定音，既損害了群眾利益，又阻礙了法制建設(shè)的進(jìn)程。因此，應(yīng)進(jìn)一步使行政聽證制度規(guī)范化、具體化、法定化，使行政聽證的有法可依。（二）建立一支相對(duì)獨(dú)立的、穩(wěn)定的行政聽證法官隊(duì)伍聽政主持人在行政聽證過程中最關(guān)鍵性的角色，處于組織者和調(diào)控者的地位。因此，其獨(dú)立性、公正性如何以及他所擁有的職權(quán)和應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，會(huì)影響到聽證的進(jìn)程和聽證的實(shí)際效果，也決定著行政聽證能否有效發(fā)揮作用及其發(fā)揮作用的程度。我國(guó)《行政處罰法》第42條第1款第4項(xiàng)規(guī)定：“聽證由行政機(jī)關(guān)旨定的非本案調(diào)查人員主持，當(dāng)事人認(rèn)為與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避?！备鶕?jù)這一項(xiàng)規(guī)定可以看出，我國(guó)聽證主持人既沒有超脫行政機(jī)關(guān)，也沒有獨(dú)立的法律地位，，沒有被賦予應(yīng)有的職權(quán)。這種情形在實(shí)踐中很難保證聽證的客觀、公正，甚至可能導(dǎo)致程序流于形式，因此隨著聽證制度在我國(guó)的確立，我們要建立起一支相對(duì)獨(dú)立的、穩(wěn)定的聽政官隊(duì)伍至關(guān)重要。對(duì)聽證官來講，他們應(yīng)當(dāng)具有良好的品格，熟悉法律并具有所屬領(lǐng)域的行政經(jīng)驗(yàn)，具有獨(dú)立的法律地位，在任用、工資、晉升、考核、罷免等方面不受所屬機(jī)關(guān)的直接控制，也不得從事與聽證不相容的工作。他們應(yīng)用年擁有主持聽證必需的權(quán)力，經(jīng)過聽證程序得出的意見和建議，應(yīng)當(dāng)?shù)玫叫姓C(jī)關(guān)首長(zhǎng)的充分肯定，除非有足夠的證據(jù)并重新經(jīng)過聽證，不得隨意推翻聽證所確認(rèn)的證據(jù)資料以及依據(jù)這些證據(jù)所做出建議或決定。另外，上述各方面應(yīng)該由法律法定化加以保障。（三）明確聽證筆錄的證據(jù)效力我國(guó)《行政處罰法》第42條第1款第7項(xiàng)僅規(guī)定：“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或蓋章。”沒有明確聽證筆錄的地位和作用。美國(guó)聽證制度的筆錄他性原則，是行政聽證的核心內(nèi)容，其目的在于絕護(hù)聽證的公正性。美國(guó)最高法院大法官VanDelanter曾說：“制定法所規(guī)定的對(duì)于沒有聽證記錄的證據(jù)一律不得加以考慮的原則必須得到遵守，否則聽證的權(quán)利就變的毫無意義。如果決定者在作出處罰時(shí)，隨意背離記錄或咨詢他人作出的事實(shí)認(rèn)定或法律見解，則在正式聽證中提出的證據(jù)和辯論沒有任何價(jià)值。”行政機(jī)關(guān)在做出行政決定時(shí)，只能以聽證筆錄為根據(jù),而不能筆錄以外當(dāng)事人所未知悉的事實(shí)作為根據(jù)來做決定,如果以當(dāng)事人未知的事實(shí)作為決定根據(jù)，整個(gè)聽證程序也就流于形式，變得毫無價(jià)值。我國(guó)的聽證主持人不作出行政決定，最終仍然由行政機(jī)關(guān)作出，這種聽證與決定完全脫節(jié)的做法，使聽證程序流于形式。因此，我們行政機(jī)關(guān)作出決定時(shí)必須根據(jù)聽證記錄作出決定，但不能照搬美國(guó)的筆錄排他性原則，還必須結(jié)合其他未提交的聽證事實(shí)，結(jié)合案情綜合全面的作出決定。這樣既讓聽證記錄發(fā)揮效力，而且綜合事實(shí)認(rèn)定，追求事實(shí)的公正性。（四）擴(kuò)大行政聽證的適用范圍1、擴(kuò)大行政處罰的適用范圍我國(guó)《行政處罰法》第42條第1款規(guī)定的范圍比較狹窄，應(yīng)該將限制人身自由的行政處罰也納入聽證范圍。在行政機(jī)關(guān)對(duì)公民作出限制人身自由的行政處罰決定之前，應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人的要求舉行聽證，不但可以避免行政賠償案件的發(fā)生，還可以讓處罰人心服口服。2、在行政許可中建立聽證制度在社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，行政許可作為國(guó)家宏觀調(diào)控的主要手段之一，被各國(guó)廣泛采用。通過行政許可這種方式，一則可以使國(guó)家處于一種超然的地位，將那些危及社會(huì)公共安全、經(jīng)濟(jì)秩序以及人民權(quán)益的活動(dòng)納入國(guó)家統(tǒng)一管理，避免資源浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境惡化，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活有序發(fā)展；二則可以促進(jìn)具備法定條件的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者在同等條件下展開公平競(jìng)爭(zhēng),讓被管理者的主觀能動(dòng)性得以充分發(fā)揮。行政許可在具有積極作用的同時(shí)，也不可避免地會(huì)產(chǎn)生一些消極影響。為了確保行政許可的公平、公正、合法、合理，盡量避免行政許可產(chǎn)生消極影響，讓其積極作用發(fā)揮到極至，有必要在行政許可中建立聽證制度。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許利害關(guān)系人提出自己的觀點(diǎn)、看法，陳述自己的理由，行政機(jī)關(guān)對(duì)合理、正確的意見應(yīng)積極采納?？傊?，在行政許可程序中引入聽證程序，有利于克服行政許可機(jī)關(guān)在許可過程中的偏私、不公，增加行政許可的透明度，避免腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。3、從具體行政行為擴(kuò)大到抽象行政行為在國(guó)外，聽證制度較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，如美國(guó)、日本等，都將行政聽證制度運(yùn)用于制定法規(guī)等抽象行政行為中。在我國(guó)也應(yīng)該將抽象行政行為納入聽證的范圍，其原因如下：第一、抽象行政行為是規(guī)定人們的行為規(guī)范，規(guī)定和分配人們之間的權(quán)利義務(wù)的活動(dòng)。這一活動(dòng)的本質(zhì)和宗旨就是要求公正、合理地分配權(quán)利義務(wù)，而聽證追求的價(jià)值也是公正，保障行政程序的公正性；第二、行政立法行為的立法方式存在重大弊端需要聽證。行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)被授權(quán)后，基本上成為由行政機(jī)關(guān)單方面作出決定的方式，它并非是各方面協(xié)商和議的結(jié)果，而且在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，行政立法最終形式上還是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而不是少數(shù)服從多數(shù)。因此，民主度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及其他立法，而且還很容易產(chǎn)生輕視相對(duì)人利益，造成個(gè)人專制立法的后果，所以在行政立法中運(yùn)用聽證制度，在很大程度上可彌補(bǔ)這種不足；第三、抽象行政行為針對(duì)的大都是廣泛而不特定的對(duì)象，一旦其產(chǎn)生不合理、不公正，對(duì)社會(huì)的危害性將不可估量。因此，為了保證抽象行政行為的公正性，提高行政效率，應(yīng)該將抽象行政行為確定界限，采用不同的聽證方式，以便更好地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的秩序健康發(fā)展。第一，中央政府、國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)及規(guī)范性文件，國(guó)務(wù)院各部門的行政規(guī)章及規(guī)范性文件，應(yīng)該采取正式聽證和事前聽證相結(jié)合。第二，地方政府、省級(jí)政府、省政府所在地的市政府或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的政府的地方性規(guī)章及規(guī)范性文件，應(yīng)該采取事前正式聽證或事后正式聽證相結(jié)合。第三、地方各級(jí)市、縣、鄉(xiāng)政府及其工作部門的規(guī)范性文件，采取非正式聽證。第四、凡不涉及到公民、法人或其他組織較大權(quán)益的抽象行政行為，都不確立聽證程序。4、擴(kuò)大聽證參加人的范圍為達(dá)到行政聽證全面公正的要求，各國(guó)行政參加人的范圍呈擴(kuò)大趨勢(shì)，特別是吸收有利害關(guān)系人參加的聽證程序。目前，我國(guó)的聽證參加人范圍相當(dāng)狹窄，有權(quán)參加聽證會(huì)的主體比較少，我國(guó)《行政處罰法》的規(guī)定，有權(quán)參加聽證會(huì)的主體除了行政機(jī)關(guān)的調(diào)查人員和其指定的聽證主持人外，還有被處罰的當(dāng)事人。而其他利害關(guān)系人是否可以申請(qǐng)參加聽證，法律并無明確規(guī)定。因此，為了更加有效地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為，保護(hù)當(dāng)事人的的合法權(quán)益，應(yīng)該賦予其他利害關(guān)系人申請(qǐng)參加聽證的權(quán)利，由利害關(guān)系人申請(qǐng)或聽證主持人通知參加訴訟。（五）樹立群眾法制觀念，提高行政執(zhí)法水平行政關(guān)系是一種不對(duì)等的關(guān)系，容易造成行政權(quán)力的有意擴(kuò)張性和侵犯性，如不加以制約，就會(huì)對(duì)相對(duì)人的利益造成侵害。為了保持行政關(guān)系雙方當(dāng)事人之間的平衡，促使行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)公開、公正、民主，就應(yīng)賦予行政機(jī)關(guān)更多義務(wù)，而相對(duì)人享有更多權(quán)利。因此，人民群眾應(yīng)該積極拿起法律賦予的權(quán)利保護(hù)自己，提高法律意識(shí)對(duì)行政人員來說，對(duì)其素質(zhì)和工作能力提出了更高的要求，它要求行政人員摒棄優(yōu)越感和專橫的作風(fēng)，增強(qiáng)民主法律意識(shí)，樹立認(rèn)真工作的作風(fēng)。而達(dá)到這一要求，除加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行法制教育，提高執(zhí)法水平外，還應(yīng)該從制度上加以保障，強(qiáng)化行政責(zé)任，對(duì)于違法或不認(rèn)真進(jìn)行聽證的人員和行為給予嚴(yán)肅處分。[注釋]（1）該定義是筆者自己的理解，請(qǐng)批評(píng)指正。（2）李素貞，黃鳳蘭：《行政聽證制度在我國(guó)的價(jià)值研究》，《河北法學(xué)》2002年，第3期（3）應(yīng)松年：《比較行政程序》，中國(guó)法制出版社1999年版，第200頁、第222頁（4）王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版，第493頁（5）楊海坤、劉洋林《關(guān)于行政聽證制度的討論》，《江蘇公安專科學(xué)校學(xué)報(bào)》2000年，第2期（6）王克穩(wěn)：《略談行政聽證》，人民出版社1997年版，第357頁[參考文獻(xiàn)][1]王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版[2]張文顯：《法學(xué)基本范疇研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版[3]姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社1999年版[4]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國(guó)大百科全書出版社1997年版[5]李素貞，黃鳳蘭：《行政聽證制度在我國(guó)的價(jià)值研究》，《河北法學(xué)》2002年，第3期[6]方世容：《關(guān)于我國(guó)抽象行政行為聽證問題的探討》，《法商研究》1998年，第1期[7]南博方：《日本行政法》，楊建順等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1988年版[8]羅豪才：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版[9]王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年版[10]姜明安：《行政的現(xiàn)代化與行政程序制度》，《中外法學(xué)》1998年，第1期[11]楊海坤：《跨入21世紀(jì)的中國(guó)行政法學(xué)》，中國(guó)人事出版社2000年版[12]鄒東升：《美日行政聽證制度之比較》，《中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》1997年，第2期[13]葉新火：《完善我國(guó)行政聽證制度的若干意見》，《人民法院報(bào)》2003年5月24日[14]楊海坤，劉洋林：《關(guān)于行政聽證制度的討論》，《江蘇公安?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2000年，第2期[15]應(yīng)松年：《比較行政程序》，中國(guó)法制出版社1999年版[16]章劍生：《行政程序法比較研究》，杭州大學(xué)出版社1997年版[17]歐內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